19 Klagerett under gjennomføringen av ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging

19.1 Gjeldende rett

Konfliktrådsloven § 8 første ledd slår fast at forvaltningsloven gjelder for konfliktrådenes virksomhet. Et viktig unntak fra de generelle reglene i forvaltningsloven er imidlertid at konfliktrådets avgjørelser ikke kan påklages, jf. konfliktrådsforskriften § 10. Bakgrunnen for dette unntaket er at konfliktrådsbehandling er basert på frivillighet. For ungdomsreaksjonenes del innebærer bestemmelsen i forskriftens § 10 blant annet at det ikke er adgang til å påklage innhold og vilkår i ungdomsplanen, eventuelle endringer i denne eller andre avgjørelser som fattes under straffegjennomføringen, til overordnet forvaltningsorgan.

Ved innføringen av ungdomsreaksjonene ble det vurdert å etablere en klageordning ved fastsettelsen av innskjerpingsvilkår for ungdomsstraff. Under henvisning til at reaksjonene er basert på frivillighet og at det oppnås enighet også om nye vilkår ved brudd, ble det i Prop. 135 L (2010–2011) punkt 10.13.3 side 133 derimot konkludert med at dette ikke ville være nødvendig:

«Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig at det gis klageadgang eller mulighet til overprøving av nye vilkår da domfelte, sammen med de andre obligatoriske deltagerne, selv skal være med på å fastsette disse vilkårene. Dersom domfelte ikke er enig, kan dette tilsi at vedkommende ikke har tilstrekkelig motivasjon til å gjennomføre reaksjonen.»

I alle saker som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn, jf. Grunnloven § 104 andre ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1, se nærmere i punkt 2.1. FNs barnekomité har, som nevnt, i generell kommentar nr. 14 (CRC/C/GC/14) punkt 6 gitt uttrykk for at prinsippet om barnets beste både skal forstås som en materiell vurderingsnorm og en saksbehandlingsregel som stiller krav til beslutningsprosessen. At barnets beste er en saksbehandlingsregel, betyr at det må foretas en forsvarlig utredning av aktuelle og mulige konsekvenser for barnet, og at det må foreligge visse prosessuelle garantier. For eksempel må begrunnelsen for en avgjørelse vise at barnets beste eksplisitt har blitt tatt hensyn til.

Videre pålegger som nevnt FNs barnekonvensjon artikkel 12 om barns rett til medvirkning medlemsstatene en aktivitetsplikt til å sikre at barnet får uttrykke sitt syn i rettslige og administrative prosesser, se artikkel 12 nr. 2. Dette gjelder både i sivile og strafferettslige saker for domstolene, og i forvaltningsprosesser (forvaltningssaker) som angår barnet. Barnets synspunkter er dessuten et sentralt moment i barnets beste-vurderingen, se FNs barnekomités generelle kommentar nr. 14 (CRC/C/GC/14) punkt 89–91.

19.2 Forslaget i høringsnotatet 1. september 2020

I høringsnotatet 1. september 2020 foreslo departementet å innføre en adgang til å påklage vedtak som fattes under gjennomføringen av ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging.

Departementet viste blant annet til at mangelen på klagerett både er kritisert i juridisk teori og løftet frem i Nordlandsforsknings rapport (2019) som et område som bør avklares videre. Nordlandsforskning påpeker særlig at innholdet i straffereaksjonen i praksis vil kunne oppleves ganske annerledes enn det ungdommen så for seg på tidspunktet for reaksjonsfastsettelsen, og at konsekvensene av at ungdommen trekker sitt samtykke kan bli store, se rapporten punkt 14.2 side 176.

Konkret foreslo departementet å presisere i et nytt ledd i konfliktrådsloven § 25 at ungdomsplanen skulle regnes som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, og at klageretten både skulle gjelde ungdomsplanen og eventuelle endringer i denne. I tillegg skulle det være adgang til å påklage andre avgjørelser, som for eksempel avslag på søknad om utenlandsopphold etter konfliktrådsloven § 27 andre ledd bokstav c, og avslag på søknad om avbrudd i gjennomføringen etter § 30.

Videre foreslo departementet at klagesaksbehandlingen skulle legges til Sekretariatet for konfliktrådene som nærmeste overordnede organ, i tråd med bestemmelsen i forvaltningsloven § 28.

Endelig bemerket departementet at spørsmål om utsatt iverksettelse etter forvaltningsloven § 42 måtte bero på en konkret vurdering, hvor det blant annet måtte ses hen til hvor inngripende tiltak det var tale om. Bakgrunnen for dette var at det i Nordlandsforsknings rapport (2019) punkt 15.5.3 side 192 påpekes at en klagerett også kan brukes til å trenere prosessen, men at dette kan løses ved at det ikke uten videre gis utsatt iverksettelse av vedtaket ved klage.

19.3 Klageadgang

19.3.1 Høringsinstansenes syn

Flertallet av de 27 høringsinstansene som uttaler seg om forslaget om å åpne for en klageadgang, støtter forslaget. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Domstoladministrasjonen, Kripos, Kriminalomsorgsdirektoratet, Kriminalomsorgen region nord, Kriminalomsorgen region øst, medlemmer i forskergruppen for strafferett og straffeprosess ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen, Nordland politidistrikt, Oslo friomsorgskontor, Romerike fengsel ungdomsenhet øst og Vest politidistrikt støtter forslaget uten innvendinger eller nærmere forutsetninger. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Kriminalomsorgen region nord, og Nordland politidistrikt mener at forslaget er viktig for ungdommens rettsikkerhet.

I tillegg uttrykker flere andre høringsinstanser støtte til forslaget, men med enkelte merknader eller presiseringer. For eksempel støtter Akershus friomsorgskontor og Fellesorganisasjonen forslaget om å innføre en klageadgang, samtidig som instansene anser det lite hensiktsmessig at ungdommen skal kunne klage på innskjerpingsvilkår, da disse pålegges som en reaksjon på brudd.

Kriminalomsorgen region sørvest, Oslo statsadvokatembete og Riksadvokaten er positive til forslaget, men samtidig bekymret for at det kan ta tid å få en klage behandlet. Riksadvokaten mener at en klageordning vil styrke rettssikkerheten og antakelig være nødvendig, men også at det må unngås at klagebehandlingen trekker ut i tid. Oslo statsadvokatembete bemerker i tillegg at det kan bli vanskelig for påtalemyndigheten og domstolen å ta stilling til om reaksjonen er egnet, dersom et tiltak som anses nødvendige ved reaksjonsfastsettelsen senere blir gjenstand for klage etter forvaltningsloven.

Politihøgskolen uttaler at en klageadgang må tilpasses den ordningen departementet ellers foreslår.

Sekretariatet for konfliktrådene støtter en klagerett for enkeltvedtak fattet av konfliktrådet, og legger til grunn at ungdommen kan påklage alle sider av vedtaket, også hvilke tiltak som anses riktige. Sekretariatet for konfliktrådene ber dessuten om at det tydeliggjøres at også andre enkeltvedtak enn tiltak knyttet til ungdomsplanen kan påklages, og at konfliktrådsforskriften § 10 vurderes endret eller opphevet.

Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at det ville vært en bedre løsning å underlegge ungdomsplanen domstolskontroll. Dette gjelder Barneombudet, Norges institusjon for menneskerettigheter og Senter for narkotikaprogram med domstolskontroll i Bergen. Det anføres blant annet at en slik løsning ville vært bedre i samsvar med FNs barnekonvensjon artikkel 40 nr. 2 bokstav b punkt v, som bestemmer at barn har rett til å få en avgjørelse om tiltak truffet som følge av et straffbart forhold, prøvd av «en høyere kompetent, uavhengig og upartisk myndighet eller rettsinstans». Både Barneombudet og Norges institusjon for menneskerettigheter mener dessuten at det burde vært lagt opp til at myndighetene fører kontroll med ungdomsplanenes forholdsmessighet uavhengig av en klage, jf. FN barnekomités generelle kommentar nr. 24 punkt 62. Samtidig mener både Barneombudet og Norges institusjon for menneskerettigheter også at en klageadgang vil være bedre enn dagens ordning, og en forutsetning for å fjerne samtykkekravet. Barneombudet gir på denne bakgrunn uttrykk for å støtte forslaget, med forbehold om at noen forutsetninger er på plass for å gjøre ordningen ungdomsvennlig og effektiv. Blant annet er det viktig å sikre at barnets meninger blir innhentet og vektlagt, og at det blir foretatt brede barnets beste-vurderinger. Videre må klagesaksbehandlingen være effektiv, rask og tilgjengelig for ungdommen, samt besørge at ungdommen har tilgang på rettshjelp ved behov.

Tre høringsinstanser går imot forslaget om å åpne for en klageadgang under gjennomføringen av ungdomsreaksjonene. Dette er Oslo politidistrikt, Politidirektoratet og Trøndelag statsadvokatembete. Både Politidirektoratet og Oslo politidistrikt uttaler at en klageadgang er utilrådelig og unødvendig, både fordi det vil kunne føre til en tregere iverksettelse av straffegjennomføringen, og fordi det også er foreslått at det skal utarbeides en skisse forut for reaksjonsfastsettelsen som vil gjøre det tydeligere hva reaksjonen vil inneholde på tidspunktet for reaksjonsfastsettelsen. Oslo politidistrikt mener imidlertid at det bør være en klageadgang dersom det ilegges nye og strengere vilkår. Trøndelag statsadvokatembete mener at en klageordning vil være byråkratisk, tid- og ressurskrevende, og at ungdomsreaksjonene heller bør være basert på samtykke og frivillighet. Det vises både til at oppfølgingen krever motivasjon, og til at adgangen til å trekke samtykket underveis er en viktig rettssikkerhetsgaranti.

Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembete, Politihøgskolen og Sekretariatet for konfliktrådene ber også om at det klargjøres hva som kan påklages og av hvem. Særlig stilles det spørsmål om fornærmede og eventuelt fornærmedes verger vil ha klagerett som følge av at ungdomsplanen kan gå ut på at ungdommen skal yte ikke-økonomisk kompensasjon til den som er påført en skade, tap eller en annen krenkelse, jf. konfliktrådsloven § 25 bokstav a.

19.3.2 Departementets vurdering

19.3.2.1 Innledning

Departementet fastholder forslaget om å etablere en klageadgang over vedtak som fattes under gjennomføringen av ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging. Forslaget om en slik klageadgang har fått bred støtte under høringen, blant annet under henvisning til at det vil være en viktig rettssikkerhetsgaranti for ungdommen.

Etter departementets syn vil det særlig være nødvendig å åpne for en adgang til å påklage innholdet i ungdomsplanen. Dette som følge av forslaget om at ungdommen og eventuelle verger ikke lenger skal godkjenne innholdet i denne, se punkt 18.3.4. Det vises til at det følger av FNs barnekonvensjon artikkel 40 nr. 2 bokstav b punkt v at barn har rett til å få en straffedom «og eventuelle tiltak truffet som følge av dette» prøvd av en høyere kompetent, uavhengig og upartisk myndighet eller rettsinstans.

19.3.2.2 Hvilke avgjørelser skal kunne påklages?

Klageretten etter forvaltningsloven § 28 første ledd gjelder «enkeltvedtak». Et enkeltvedtak er en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som «gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer», jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a.

Som i høringen, viser departementet til at en ungdomsplan er bestemmende for ungdommens forpliktelser under straffegjennomføringen, og derfor må regnes som et enkeltvedtak etter definisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Enkelte høringsinstanser har stilt spørsmål om det bør være slik klagerett også for tiltak som ilegges som reaksjon på brudd. Etter departementets syn bør ungdommen ha rett til å få overprøvd både de enkelte tiltakene og helheten i ungdomsplanen, både ved fastsettelsen og eventuelle etterfølgende endringer i planen i medhold av konfliktrådsloven § 25, og ved fastsettelse av innskjerpingsvilkår eller andre endringer i medhold av konfliktrådsloven §§ 31 eller 33. Dette omfatter også fastsettelse av vilkår etter konfliktrådsloven § 30 andre ledd, som viser til disse bestemmelsene. Departementet viser blant annet til at tilsvarende reaksjoner på brudd ved gjennomføring av straffereaksjoner i frihet ikke er unntatt fra klagerett over kriminalomsorgens vedtak, og at behovet for rettssikkerhet kan stå særlig sterkt i slike situasjoner. Samtidig bemerker departementet at det ved endring etter §§ 31 eller 33 vil være et naturlig utgangspunkt også for klageinstansens vurdering, at tiltakene er fastsatt som følge av brudd.

Som i høringen, mener departementet videre at klageretten bør omfatte enkelte andre avgjørelser som fattes under gjennomføringen av ungdomsreaksjonene, herunder avslag på søknad om utenlandsopphold etter konfliktrådsloven § 27 og avgjørelser om utsettelse av gjennomføringen etter straffeprosessloven § 459 eller avbrudd i gjennomføringen etter konfliktrådsloven § 30. Også forbud mot bruk av alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler og et eventuelt pålegg om nødvendige rusprøver etter konfliktrådsloven § 28 bør kunne påklages, på samme måte som den tilsvarende bestemmelsen for samfunnsstraff i straffegjennomføringsloven § 55.

I lys av at flere høringsinstanser har bedt om at det klargjøres hvilke avgjørelser som skal kunne påklages, og for å unngå tolkningstvil, foreslår departementet å presisere i loven at de ovennevnte avgjørelsene skal anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det foreslås gjort i en ny bestemmelse i konfliktrådsloven § 22 e om klageadgang under gjennomføringen av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, se første ledd. Det vil også bli inntatt en henvisning til denne bestemmelsen i ovennevnte konfliktrådsforskriften § 10.

Som etter straffegjennomføringsloven § 7 bokstav f, vil en avgjørelse om å sende en bruddsak til påtalemyndigheten eller kriminalomsorgen etter konfliktrådsloven §§ 31 eller 33 etter forslaget ikke kunne påklages. Departementet viser til at påtalemyndigheten eller domstolen i slike saker ville måtte ta standpunkt til begjæringen, slik at en eventuell klageadgang ville innebære en dobbeltbehandling.

Heller ikke domstolens avgjørelser, for eksempel om å fastsette vilkår med elektronisk kontroll under ungdomsstraff, eller kjennelse om lemping eller endring av slike vilkår, vil kunne påklages som en del av gjennomføringen av en ungdomsreaksjon. Slike avgjørelser vil imidlertid kunne påankes, se punkt 13.2.5.2.

Reaksjonen oppfølging i konfliktråd består på samme måte som ungdomsreaksjonene av utarbeidelse av en individuelt tilpasset plan og oppfølging av planen. I tillegg er flere bestemmelser om gjennomføringen av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging gitt tilsvarende anvendelse så langt de passer, jf. konfliktrådsloven § 36. Blant annet vil det som en del av reaksjonen oppfølging i konfliktråd kunne fattes vedtak om avslag på søknad om utenlandsopphold etter § 27 og avslag på søknad om utsatt gjennomføring etter § 30. Også reglene for håndtering av brudd i § 33 er gitt tilsvarende anvendelse for oppfølging i konfliktråd, så langt de passer. Selv om siktede eller domfelte fortsatt skal godkjenne planen i saker som gjelder oppfølging i konfliktråd, mener departementet at hensynet til sammenheng i regelverket tilsier at den foreslåtte klageadgangen etter ny § 22 e bør gis tilsvarende anvendelse for reaksjonen oppfølging i konfliktråd, både for innholdet i planen og for andre vedtak som fattes under straffegjennomføringen. Det foreslås derfor å inkludere ny § 22 e blant de bestemmelsene som gis tilsvarende anvendelse så langt de passer for oppfølging i konfliktråd, se forslag til endring i § 36 tredje ledd.

19.3.2.3 Hvem skal kunne klage?

Etter forvaltningsloven § 28 første ledd har «en part eller annen med rettslig klageinteresse» klagerett over enkeltvedtak etter forvaltningsloven. En «part» er en person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e. I tillegg kan andre personer eller sammenslutninger som på ulike måter berøres av avgjørelsen, anses å ha «rettslig klageinteresse» i et forvaltningsvedtak.

Under høringen er det stilt spørsmål om fornærmede og eventuelt fornærmedes verger vil har klagerett som følge av at ungdomsplanen kan gå ut på at ungdommen skal yte ikke-økonomisk kompensasjon til den som er påført en skade, tap eller en annen krenkelse, jf. konfliktrådsloven § 25 første ledd bokstav a.

Selv om konfliktrådsloven § 25 innebærer at både fornærmede og andre kan være berørt av en ungdomsplan, kan de ikke gjøre rettigheter gjeldende basert på planen. Det avgjørende for om fornærmede eller andre kan kreve ikke-økonomisk kompensasjon er om det blir inngått en avtale om slik kompensasjon, enten i et gjenopprettende møte, eller på annen måte. Som en del av forslaget om å dele opp ungdomsstormøtet, er det dessuten foreslått presisert at fornærmede heller ikke skal delta i ungdomsplanmøtet, se punkt 17.4.3. Disse omstendighetene taler mot at fornærmede skal ha rett til å klage over ungdomsplanen. Departementet kan heller ikke se at det er andre forhold som tilsier at fornærmede eller andre berørte skal kunne fremsette klage over ungdomsplanen eller andre vedtak som fattes under gjennomføringen av en ungdomsreaksjon i en konkret sak. Derimot mener departementet at de beste grunner taler for at det kun er ungdommen og eventuelle verger som skal kunne påklage de aktuelle avgjørelsene. Det vises særlig til at en ungdomsplan skal adressere ungdommens oppfølgingsbehov og derfor kan være av svært personlig karakter.

På denne bakgrunn foreslår departementet at det presiseres i konfliktrådsloven ny § 22 e andre ledd at det kun er ungdommen og ungdommens verger som kan påklage vedtak fattet under gjennomføringen av en ungdomsreaksjon.

Et annet spørsmål er om ungdommen skal ha en selvstendig klagerett, uavhengig av vergene.

Utgangspunktet i norsk rett er at man må ha rettslig handleevne for å klage, slik at en verge må klage på vegne av barn under 18 år. For straffesaker er det slått fast i straffeprosessloven § 83 at siktedes verge har partsrettigheter dersom siktede er under 18 år. Også i forvaltningssaker er hovedregelen at det er vergene som utøver barnets partsrettigheter overfor forvaltningen inntil barnet er myndig.

Grunnloven § 104 andre ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 12 verner barns rett til medvirkning, og slår blant annet fast at medlemsstatene har en generell forpliktelse til å sikre at barn blir involvert i de beslutningsprosesser som angår dem selv. Bestemmelsene medfører imidlertid ingen forpliktelse til å innvilge partsrettigheter for barn, ettersom det er graden av deltakelse, og ikke barnets formelle posisjon, som er avgjørende for om barnets rettigheter er oppfylt etter disse bestemmelsene.

I norsk rett gjelder det likevel flere unntak fra utgangspunktet om at vergene opptrer på vegne av barnet frem til fylte 18 år. For eksempel har barn i barnevernet partsrettigheter fra de er 15 år gamle, jf. barnevernsloven § 12-3. Barn som har fylt 15 år, søker også selv om inntak til videregående opplæring, jf. opplæringsloven § 3-1. Et barn som har fylt 16 år, anses som helserettslig myndig, og kan da som hovedregel selv bestemme hvilke helseopplysninger det vil dele med foreldrene sine, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3. Etter vergemålsloven § 10 kan en mindreårig som har fylt 15 år, selv inngå arbeidsavtale. Slike bestemmelser kan både være begrunnet i barnets behov for beskyttelse, og i en vurdering av at barnet har nådd en modenhet på et område som tilsier at det bør få ansvar, forpliktelser og rettigheter. Det finnes både bestemmelser som gir barn rett til å bestemme alene i enkelte saker, regler om at barnet må samtykke før avgjørelse kan tas, og regler som gir det rett til informasjon og til å uttale seg personlig eller gjennom vergen. Det vises for øvrig også til departementets forslag i punkt 27.2 om mindreåriges rett til å utøve sine rettigheter ved konfliktrådsbehandling.

Etter gjeldende rett skal både ungdommen og ungdommens verger godkjenne ungdomsplanen, jf. konfliktrådsloven § 25 første ledd. I en slik delt samtykkekompetanse ligger det en «vetorett» for ungdommen, i den forstand at ungdommens samtykke er nødvendig for at det kommer i stand en ungdomsplan. For en klagerett vil imidlertid dette stille seg annerledes. Med mindre ungdommen gis en selvstendig klagerett, vil ungdommen være avhengig av at også vergene ønsker å fremsette en klage for å få en overprøving av vedtaket. Dette ville igjen innebære en reell svekkelse av ungdommens rettssikkerhet og rett til medvirkning, sammenlignet med gjeldende rett. Ungdommer som er ilagt eller idømt en ungdomsreaksjon vil alltid være fylt 15 år, og dermed være over den strafferettslige lavalder, jf. straffeloven § 20 første ledd. Ungdomsplanen kan dessuten inneholde omfattende rettigheter og plikter for ungdommen, hvor det ikke helt sjeldent kan oppstå situasjoner der ungdommen og vergene har ulikt syn på spørsmålet om klage. I lys av det ovenstående, foreslår departementet at både ungdommen og dennes verger skal ha selvstendig klagerett etter bestemmelsen i konfliktrådsloven § 22 e, se forslaget til andre ledd første punktum.

19.4 Klageorgan

19.4.1 Høringsinstansenes syn

Domstoladministrasjonen støtter forslaget om at Sekretariatet for konfliktrådene bør forestå klagebehandlingen, ettersom sekretariatet har inngående kjennskap til ungdomsreaksjonene og fordi de allerede i dag har en tilsynsfunksjon.

Sekretariatet for konfliktrådene uttaler at det er flere utfordringer knyttet til at sekretariatet skal være klageorgan, og at hensynet til en uavhengig klagesaksbehandling tilsier at klagebehandlingen i stedet bør foretas av en nemnd. Det vises blant annet til at det er små forhold i konfliktrådet og tett kontakt mellom Sekretariatet for konfliktrådene og de enkelte konfliktråd, blant annet for rådgivning i enkeltsaker. Flere konfliktråd er bekymret for at veiledningen fra sekretariatet må bli mer generell dersom sekretariatet også skal være klageorgan. Det bemerkes også at en egen avdeling for behandling av klagesaker kunne sikret større grad av uavhengighet, men at dette ville være lite effektiv bruk av ressurser, og at argumentet knyttet til fagkompetanse ikke ville gjøre seg like gjeldende.

Barneombudet, Norges institusjon for menneskerettigheter, Oslo politidistrikt og Politidirektoratet uttaler som nevnt at det ville vært bedre med en domstolskontroll av ungdomsplanen enn en klageordning, blant annet fordi dette ville sikret større uavhengighet. Dersom domstolskontroll ikke anses hensiktsmessig, bør det etter Norges institusjon for menneskerettigheters syn vurderes om andre organer, eventuelt en nemnd, bedre ville møtt kravene til et uavhengig og upartisk organ.

Kriminalomsorgen region øst, Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund og Trøndelag friomsorgskontor gir uttrykk for at klagesaksbehandlingen heller bør ligge til kriminalomsorgen. Kriminalomsorgen region øst mener at administreringen av ungdomsreaksjonene i sin helhet overføres fra konfliktrådet til kriminalomsorgen, mens Trøndelag friomsorgskontor mener at kriminalomsorgen – som uansett skal håndtere bruddsaker – også bør håndtere klagesakene. Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund bemerker at det vil medføre store endringer å opprette en ny klageinstans i konfliktrådet, og at konfliktrådet i så fall vil få en tilsvarende oppbygning som kriminalomsorgen.

19.4.2 Departementets vurdering

Konfliktrådsordningen er organisert i tre nivåer: konfliktrådene på lokalt nivå, Sekretariatet for konfliktrådene på sentralt nivå og Justis- og beredskapsdepartementet som overordnet ansvarlig organ.

Sekretariatet for konfliktrådene har ansvaret for den faglige og administrative driften av konfliktrådene, ansetter konfliktrådsledere og fører tilsyn med at konfliktrådenes virksomhet utøves i samsvar med fastsatte lover og regler, jf. konfliktrådsforskriften § 1. Sekretariatet har ansvaret for faglig veiledning og opplæring.

Etter forvaltningsloven § 28 første ledd er utgangspunktet at klager skal avgjøres av det organet som er nærmest overordnet det organ som har truffet vedtaket. Organet som traff avgjørelsen omtales i forvaltningsloven som «underinstansen», og det nærmeste overordnede organet som «klageinstansen». For vedtak som fattes under gjennomføringen av en ungdomsreaksjon, vil det enkelte konfliktrådet etter hovedregelen i forvaltningsloven være underinstans og Sekretariatet for konfliktrådene klageinstans.

Under høringen har imidlertid enkelte høringsinstanser, blant andre Barneombudet, Norges institusjon for menneskerettigheter og Sekretariatet for konfliktrådene, stilt spørsmål om Sekretariatet for konfliktrådene er tilstrekkelig uavhengig som klageorgan, og argumentert for at det ville vært bedre enten med en domstolskontroll av ungdomsplanen, eller med klagebehandling i en uavhengig nemnd. Som begrunnelse er det blant annet vist til bestemmelsen i FNs barnekonvensjon artikkel 40 nr. 2 bokstav b punkt v om at barn har rett til å få en avgjørelse om tiltak truffet som følge av et straffbart forhold, prøvd av «en høyere kompetent, uavhengig og upartisk myndighet eller rettsinstans». Bestemmelsen er nærmere kommentert i FNs barnekomités generelle kommentar nr. 24 (CRC/C/GC/24) punkt 62:

«The child has the right to have any finding of guilt or the measures imposed reviewed by a higher competent, independent and impartial authority or judicial body. This right of review is not limited to the most serious offences. States parties should consider introducing automatic measures of review, particularly in cases that result in criminal records or deprivation of liberty. Furthermore, access to justice requires a broader interpretation, allowing reviews or appeals on any procedural or substantive misdirection, and ensuring that effective remedies are available.»

Verken ordlyden i FNs barnekonvensjon artikkel 40 eller barnekomiteens kommentarer gir særlig veiledning med hensyn til hva som ligger i kravet om en «uavhengig og upartisk myndighet eller rettsinstans» etter artikkel 40 nr. 2 bokstav b. Bestemmelsen oppstiller imidlertid ikke noe eksplisitt krav om domstolsprøving, idet det åpnes for at prøvingen kan skje både av en rettsinstans og annen «myndighet» («authority»).

Ved innføringen av ungdomsreaksjonene ble det i NOU 2008: 15 punkt 9.5.5.8 side 153–154 anbefalte utvalget at ungdomsplanen skulle godkjennes av domstolen før den kunne iverksettes. Departementet anbefalte imidlertid å fravike utvalgets forslag på dette punktet, se Prop. 135 L (2010–2011) punkt 10.11.3 side 129–130:

«Departementet mener på denne bakgrunn at både rettsikkerheten og legitimiteten kan ivaretas uten en etterfølgende domstolskontroll og anbefaler at utvalgets forslag på dette punktet fravikes. Departementet har videre lagt vekt på at dommerens oppgave forskyves fra straffastsetting til straffegjennomføring ved slik domstolskontroll. Dette harmonerer dårlig med domstolens uavhengige stilling og rolle i straffeprosessen. Etterfølgende behandling i rettsmøte med både forsvarer og påtalemyndighet til stede, fremstår dessuten som unødig ressurskrevende. For øvrig er både Domstoladministrasjonen og Dommerforeningen negative til at domstolen tilføres en slik kontrollfunksjon, og departementet mener at motstanden hos domstolen selv er et moment som taler mot å legge den nye oppgaven der. Departementet presiserer at innholdet i ungdomsplanen fastsettes av fagpersoner med særlig kompetanse og ansvar, og mener det ikke er nødvendig med etterfølgende domstolskontroll.»

Etter departementets vurdering taler de samme grunner i dag imot at det oppstilles et krav om etterfølgende domstolskontroll av ungdomsplanen. Departementet peker særlig på at behandling av klagesaker under gjennomføringen av ungdomsreaksjonene krever særskilt faglig kompetanse som ikke nødvendigvis besittes i domstolene.

Under høringen har imidlertid flere høringsinstanser stilt spørsmål om Sekretariatet for konfliktrådene vil være en tilstrekkelig uavhengig klageinstans.

Ved vurderingen av dette spørsmålet tar departementet utgangspunkt i følgende uttalelser i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov – Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning punkt 32.3.2 side 513 om uavhengige forvaltningsorganer:

«Etter gjeldende rett er hovedregelen at et statsforvaltningsorgan inngår i den hierarkiske pyramiden og kan instrueres av overordnete organer […]. At et organ er uavhengig, er et unntak fra dette, og det trenger en rettslig begrunnelse i det enkelte tilfellet.»

Det blir gjerne regnet som det mest sentrale i uavhengigheten at overordnede organer ikke kan gi instrukser, jf. NOU 2019: 5 punkt 32.6.3.1 side 517. Også andre hensyn kan imidlertid begrunne opprettelse av en uavhengig klagenemnd, som for eksempel et ønske om avstand til underinstansen, eller et behov for å avlaste et overordnet organ for klagesaker, jf. NOU 2019: 5 punkt 24.6.5.2 side 374. På den andre siden peker utvalget det også på flere grunner som taler mot slik nemndsbehandling, herunder at det må opprettes nye forvaltningsorganer med tilhørende sekretariater og at det overordnede organet ikke vil ha klagebehandling som kilde til informasjon om hvordan reglene fungerer. Dessuten pekes det på at det knytter seg særlige utfordringer til et system med små nemnder med et begrenset antall klagesaker. Etter en avveiing av de motstående hensyn foreslår utvalget at normalordningen i norsk statsforvaltning fortsatt bør være at en klage skal gå til nærmeste overordnede forvaltningsorgan, se NOU 2019: 5 punkt 24.6.5.5 side 377, hvor det også gis følgende begrunnelse:

«Utvalget har i den forbindelse lagt vekt på at denne ordningen er innarbeidet og har fungert rimelig godt i mange år. Ordningen legger til rette for at klageordningen også kan tjene til effektiv intern styring, som i sin tur har en side mot det konstitusjonelle ansvaret. Utvalget mener samtidig at klagereglene bør utformes og praktiseres med sikte på å sikre en reell toinstansbehandling når klageinstansen er nærmest overordnete organ.»

I NOU 2019: 5 påpekes det at folkerettslige regler ikke stiller alminnelige krav til hvordan klageinstansen i forvaltningssaker blir organisert, men at det på enkelte områder likevel kan følge slike krav av folkerettslige regler, se punkt 24.6.4 side 370. I den grad det stilles krav om at klageinstansen må være uavhengig av andre forvaltningsorganer, uttales det videre at det kan være nødvendig å se organiseringen av klageinstansen – og dens myndighet – i sammenheng med reglene om domstolskontroll med forvaltningsvedtak.

Sekretariatet for konfliktrådene har i høringen særlig løftet frem at det er små forhold i konfliktrådet og tett kontakt mellom sekretariatet og de enkelte konfliktrådene, blant annet for rådgivning i enkeltsaker. Flere konfliktråd har ifølge Sekretariatet for konfliktrådene gitt uttrykk for bekymring for at veiledningen må bli mer generell dersom Sekretariatet for konfliktrådene også skal være klageorgan. Til dette bemerker departementet at en avgjørelse fortsatt vil anses som truffet av underinstansen selv om én side av saken, for eksempel et lovtolkningsspørsmål eller et generelt synspunkt, er tatt opp med overinstansen i forkant av avgjørelsen, mens underinstansen selv har tatt standpunkt i den konkrete saken.

Etter en samlet vurdering fastholder derfor departementet forslaget om at Sekretariatet for konfliktrådene skal være klageinstans i klager over vedtak som fattes under gjennomføringen av ungdomsreaksjonene.

I vurderingen er det særlig lagt vekt på at spørsmålet om hvorvidt det skal ilegges en ungdomsreaksjon – og eventuelt varigheten av denne – vil avgjøres av domstolen med ordinær ankerett i alle saker som gjelder ungdomsstraff. For ungdomsoppfølgingssaker vil reaksjonen fortsatt være basert på frivillighet og samtykke fra ungdommen. Dersom ungdommen av ulike grunner bryter vilkårene i ungdomsplanen, vil dessuten saken i siste instans bli oversendt påtalemyndigheten eller domstolen for ny behandling, med de rettssikkerhetsgarantier som følger i slike saker. Videre vil de alminnelige reglene om domstolskontroll med forvaltningsvedtak få anvendelse.

For Sekretariatet for konfliktrådene vil dessuten klagebehandling være en god kilde til å avdekke eventuelle utfordringer med praktiseringen av regelverket, og en mulighet til å sikre bedre likebehandling sammenlignet med dagens system. Det er heller ikke uvanlig at et overordnet forvaltningsorgan både har rolle som veileder, klageorgan og tilsynsmyndighet. Hensynet til en rask iverksettelse av reaksjonen taler etter departementets syn for en effektiv klagebehandling av et organ med høy fagkompetanse.

Endelig bemerker departementet at det på årsbasis trolig vil være et begrenset antall klager over vedtak som fattes under gjennomføringen av ungdomsreaksjonene, og at det også av den grunn anses lite hensiktsmessig å opprette en egen klagenemnd for behandling av slike saker.

På denne bakgrunn foreslår departementet at det lovfestes i konfliktrådsloven § 22 e andre ledd andre punktum at vedtak som fattes under gjennomføringen av en ungdomsreaksjon kan påklages til Sekretariatet for konfliktrådene.

19.5 Regler for saksbehandlingen

19.5.1 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for synspunkter på fastsettelse av klagefrist. Innlandet politidistrikt mener at det bør gis regler for klagefrister og klagebehandlingstiden for å sikre rask iverksettelse av reaksjonen, men gir ikke konkret uttrykk for fristens lengde. Oslo politidistrikt mener at klagefristen bør settes til syv dager, tilsvarende straffegjennomføringsloven § 7 bokstav e, og Oslo statsadvokatembete mener at klagefristen bør settes kortere enn tre uker. Politihøgskolen uttaler derimot at det er neppe behov for en så kort klagefrist som i straffegjennomføringsloven i saker etter konfliktrådsloven. Riksadvokaten uttaler at det må unngås at klagebehandlingen trekker unødvendig ut i tid, og at det kan vurderes å gi en kortere klagefrist enn forvaltningslovens generelle treukersfrist, men uttaler seg ikke om hvor lang fristen eventuelt bør være.

Barneombudet og Sekretariatet for konfliktrådene mener at spørsmålet om når det er aktuelt å gi en klage utsatt iverksettelse, bør utredes og presiseres nærmere. Sekretariatet for konfliktrådene ber om at departementet vurderer en egen bestemmelse i konfliktrådsloven eller forskrift om hvilke vurderinger konfliktrådene må foreta etter forvaltningsloven § 42. Det bes særlig om en presisering av om mindre justeringer i planen skal kunne påklages og medføre utsatt iverksettelse, ettersom dette vil kunne føre til trenering. Videre bes det om en avklaring av om utsatt iverksettelse også innebærer at straffegjennomføringen skal stanses i medhold av konfliktrådsloven § 30.

Enkelte høringsinstanser uttaler seg også om andre sider av klagesaksbehandlingen. For eksempel mener Politihøgskolen at det kan være en fordel om det fastsettes i loven eller fremgår av forarbeidene at en avgjørelse om å sende en bruddsak til kriminalomsorgen eller påtalemyndigheten ikke kan påklages. Sekretariatet for konfliktrådene mener at det bør vurderes å utarbeide nærmere saksbehandlingsregler, slik det er gjort i straffegjennomføringsloven § 7 for vedtak fattet av kriminalomsorgen, og at det i disse klargjøres hvilke beslutninger som anses å være enkeltvedtak.

19.5.2 Departementets vurdering

19.5.2.1 Innledning

Som nevnt gjelder i utgangspunktet reglene i forvaltningsloven ved behandling av enkeltsaker under gjennomføringen av ungdomsreaksjonene, jf. konfliktrådsloven § 8.

Forvaltningsloven representerer en viktig rettssikkerhetsgaranti i saker av stor betydning for den enkelte, og bestemmelsene i loven er godt kjent og innarbeidet. Som for en rekke andre områder innen forvaltningsretten, gjør imidlertid enkelte særlige hensyn seg gjeldende ved behandlingen av klager over vedtak fattet under gjennomføringen av en ungdomsreaksjon. Departementet foreslår derfor å innta en presisering i konfliktrådsloven § 8 om at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i eller i medhold av konfliktrådsloven.

I det følgende knyttes det noen kommentarer til enkelte regler for saksbehandlingen som det har blitt stilt spørsmål til under høringen, eller som krever særlig regulering.

19.5.2.2 Forhåndsvarsel

Etter forvaltningsloven § 16 skal en part som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, varsles før vedtak treffes og gis anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist.

De fleste av avgjørelsene som foreslås lovfestet som enkeltvedtak i konfliktrådsloven ny § 22 e forutsetter at ungdommen og eventuelle verger allerede har uttalt seg i saken, enten ved søknad eller ved annen medvirkning. Ved vedtak om utenlandsopphold etter konfliktrådsloven § 27, eller ved vedtak om avbrudd i straffegjennomføringen etter § 30, vil det foreligge en søknad i forkant. Både for fastsettelse av innholdet i en ungdomsplan og eventuelle endringer i denne, vil det etter forslaget gjelde en lovfestet rett til ungdommens og vergenes medvirkning. Det vil derfor ikke være behov for forhåndsvarsel i disse tilfellene.

Fastsettelse av forbud mot bruk av alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler etter konfliktrådsloven § 28 forutsetter imidlertid etter gjeldende rett ikke noen slik medvirkning forut for at vedtaket fattes. I tråd med forvaltningsloven § 16 og barns rett til medvirkning, må imidlertid ungdommen og ungdommens verger få anledning til å uttale seg, også i forkant av et vedtak om rusforbud. Det vil bero på en konkret vurdering hvorvidt slik medvirkning skal sikres gjennom et forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16, eller på annen måte. I alle tilfeller må det sikres notoritet for at ungdommen og dennes verger er gitt anledning til å uttale seg, og for deres syn på saken.

19.5.2.3 Utredningsplikt og begrunnelse av vedtak

Etter forvaltningsloven § 17 første ledd skal forvaltningsorganet påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Bestemmelsen er et uttrykk for et sentralt forvaltningsrettslig prinsipp, og innebærer at forvaltningen har et selvstendig ansvar for sakens opplysning.

Videre følger det av forvaltningsloven § 24 at enkeltvedtak som hovedregel skal grunngis samtidig med at vedtaket treffes. Forvaltningsloven § 25 regulerer begrunnelsens innhold. Som hovedregel skal begrunnelsen vise til de reglene vedtaket bygger på, og nevne de faktiske forholdene som vedtaket bygger på. Videre bør også de hovedhensynene som har vært avgjørende ved utøving av det forvaltningsmessige skjønnet nevnes.

Bestemmelsen i forvaltningsloven § 25 angir minimumskravene som gjelder for organets begrunnelse i alle forvaltningssaker. Det enkelte forvaltningsorganet står fritt til å gi mer utførlige begrunnelser, og avhengig av sakens art og viktighet kan det også foreligge en plikt til å gi en slik utvidet begrunnelse. Hovedhensynene bak begrunnelsesplikten er å sikre at forvaltningsorganet har et godt faktisk grunnlag for sine avgjørelser, og at det foretas faglige vurderinger og avveininger av motstridende hensyn. Videre sikrer begrunnelsen at partene, overordnet organ, tilsynsmyndigheter og eventuelt domstolene har mulighet for å etterprøve vedtaket, herunder at saksbehandlingen og skjønnsutøvelsen har vært forsvarlig.

De ovennevnte hensynene taler også for at både ungdomsplanen og andre vedtak som fattes under gjennomføringen av en ungdomsreaksjon, begrunnes i tråd med forvaltningslovens regler. For avgjørelser om utenlandsopphold, rusforbud og utsatt eller avbrutt straffegjennomføring, kan begrunnelsen på vanlig måte gis i vedtaket. Ungdomsplanen er imidlertid noe annerledes bygget opp, og det er viktig at planen er klar og lett forståelig både for ungdommen og øvrige aktører. Departementet overlater til konfliktrådet å vurdere hvorvidt begrunnelsen bør gis i ungdomsplanen, eller om den bør følge planen på annen måte, for eksempel i et eget vedtaksdokument eller lignende. I alle tilfeller må begrunnelsen oppfylle kravene i forvaltningsloven § 25 og gjøres tilgjengelig for ungdommen og dennes verger samtidig med planen.

19.5.2.4 Klagefrist, utsatt iverksettelse og saksbehandlingstid

Etter forvaltningsloven § 29 er fristen for å klage tre uker. Fristen begynner å løpe når underretning om vedtaket er kommet frem til parten. Både underinstansen og klageinstansen kan i særlige tilfeller forlenge klagefristen før denne er utløpt, jf. § 29 fjerde ledd.

Under høringen har enkelte høringsinstanser tatt til orde for en kortere klagefrist enn den som følger av forvaltningslovens ordinære regler. Det er blant annet vist til at klagefristen etter straffegjennomføringsloven § 7 bokstav e kun er syv dager for vedtak som treffes etter straffegjennomføringsloven, og at det må unngås at klagebehandlingen trekker ut i tid.

Departementet er enig i at det, i tråd med det overordnede målet om en raskere iverksettelse av ungdomsreaksjonene, er viktig å sikre en effektiv klagesaksbehandling. Ved fastsettelse av lengden på klagefristen gjør imidlertid flere hensyn seg gjeldende. På den ene siden må det unngås at en klageordning fører til trenering og usikkerhet rundt hvilke tiltak ungdommen skal følge. På den andre siden må fristen være lang nok til at ungdommen og vergene får en rimelig mulighet til å vurdere og ta standpunkt til om vedtaket skal påklages. I noen tilfeller vil det være behov for å rådføre seg med andre og eventuelt ta kontakt med en advokat.

Den alminnelige klagefristen på tre uker etter forvaltningsloven § 29 er godt kjent og innarbeidet, og det skal etter departementets syn gode grunner til for å fastsette en kortere klagefrist enn denne. På straffegjennomføringslovens område kan det særlig være behov for en hurtig saksbehandling i saker som gjelder personer som er frihetsberøvet. Tilsvarende hensyn gjør seg ikke gjeldende på konfliktrådslovens område. Departementet kan ikke se at det for ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging er tilstrekkelig grunn til å fravike den alminnelige klagefristen etter forvaltningsloven på tre uker.

I vurderingen har departementet også sett hen til at virkningene av et forvaltningsvedtak som utgangspunkt inntrer fra det tidspunkt vedtaket er truffet og meddelt vedkommende part, og at vedtaket da straks vil kunne gjennomføres. Dette innebærer at også straffegjennomføringen som utgangspunkt kan starte selv om klagefristen løper, og at en ordinær klagefrist ikke i seg selv innebærer noen forsinkelse for iverksettelsen av straffegjennomføringen.

Etter forvaltningsloven § 42 kan imidlertid underinstansen, klageinstansen eller annet overordnet organ blant annet beslutte at vedtak ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Departementet har ikke funnet grunn til å gjøre unntak fra denne bestemmelsen på konfliktrådslovens område. Hvorvidt det skal gis utsatt iverksettelse ved en klagesak etter forvaltningsloven § 42 må vurderes konkret etter en avveining av relevante hensyn, herunder behovet for utsatt iverksettelse, hvor inngripende vedtaket eller tiltaket vil være, og en vurdering av hvor stor sannsynlighet det er for at klagen vil føre frem. Ved behov kan Sekretariatet for konfliktrådene også gi ytterligere retningslinjer for vurderingen av om det skal gis utsatt iverksettelse. Det er etter loven ikke noe krav om at en part ber om eller krever beslutning om utsatt iverksettelse etter § 42, og forvaltningsorganet kan på eget tiltak vurdere og eventuelt beslutte at et vedtak skal gis utsatt iverksettelse. Avgjørelsen kan dessuten gå ut på at klagen bare delvis skal gis utsatt iverksettelse.

Dersom det gis utsatt iverksettelse etter forvaltningsloven, kan det oppstå spørsmål om straffegjennomføringen også skal utsettes i medhold av straffeprosessloven § 459 eller avbrytes i medhold av konfliktrådsloven § 30. For en nærmere omtale av denne problemstillingen, se punkt 15.2.

For øvrig bemerker departementet at hensynet til en rask iverksettelse og en effektiv straffegjennomføring først og fremst bør søkes ivaretatt ved at behandlingen av klagen skjer på en rask og effektiv måte. Etter forvaltningsloven § 11 a første ledd skal forvaltningsorganet forberede og avgjøre saker «uten ugrunnet opphold». Hva som utgjør et ugrunnet opphold, må blant annet vurderes på bakgrunn av hvor komplisert saken er, både faktisk og rettslig. For å sikre en mest mulig effektiv klagesaksbehandling vil det imidlertid være avgjørende at både konfliktrådet og klageinstansen prioriterer behandling av innkomne klager, og umiddelbart tar disse opp til behandling og avgjørelse. Departementet understreker derfor betydningen av forvaltningsloven § 11 a i klagesaker under gjennomføringen av en ungdomsreaksjon.

19.5.2.5 Fremsettelse av en klage

Etter forvaltningsloven § 32 skal en klage normalt være skriftlig og undertegnet av klageren eller klagerens fullmektig, jf. første ledd bokstav b. Dersom det er tillatt med muntlig klage, skal i så tilfelle erklæringen settes opp skriftlig av det forvaltningsorganet som traff vedtaket, jf. § 32 første ledd bokstav a.

Som i høringen, foreslår departementet at klage over konfliktrådets vedtak skal kunne fremsettes både skriftlig og muntlig. Det vises her også til at Barneombudet blant annet har pekt på at en barnevennlig klagesaksbehandling forutsetter at klageordningen er tilgjengelig for ungdommer, og at det ikke vil være tilstrekkelig med ordinær skriftlig saksbehandling. Adgangen til å fremsette muntlig klage foreslås presisert i ny § 22 e andre ledd tredje punktum i konfliktrådsloven.

Når det gjelder innholdet i en klage, følger det av forvaltningsloven § 32 at klagen blant annet skal nevne hvilket vedtak det klages over, og den endring som ønskes i vedtaket, jf. første ledd bokstav c og d. I tillegg «bør» klagen nevne de grunner som klagen bygger på, jf. andre ledd. Disse reglene innebærer en lav terskel for å fremsette en klage, og ungdommen og eventuelle verger kan ved behov få veiledning innenfor rammen av forvaltningsloven § 11.

19.5.2.6 Gangen i en klagesak

Etter forvaltningsloven § 32 første ledd bokstav a skal en klage fremsettes for det forvaltningsorganet som har fattet vedtaket. Underinstansen, som i disse sakene vil være konfliktrådene, skal forberede klagesaken og foreta de undersøkelsene som klagen gir grunnlag for, jf. forvaltningsloven § 33 første til tredje ledd. Bakgrunnen for dette er at underinstansen som utgangspunkt både kjenner saken best, og derfor er nærmest til å vurdere om vilkårene for å realitetsbehandle klagen er oppfylt, og om det i tilfelle er grunnlag for å ta klagen til følge. Underinstansen vil dessuten normalt ha særlige forutsetninger til å foreta de undersøkelsene som klagen gir grunnlag for.

I underinstansen kan saken få tre mulige utfall: Dersom vilkårene for å behandle klagen ikke er oppfylt, skal saken avvises, jf. forvaltningsloven § 33 andre ledd. Finner underinstansen at klagen må avvises, vil ungdommen og eventuelle verger også ha rett til å klage over avvisningsvedtaket. Dersom klagen tas til behandling og underinstansen finner klagen begrunnet, slår forvaltningsloven § 33 andre ledd fast at underinstansen kan oppheve eller endre vedtaket. Fatter underinstansen et nytt vedtak, vil ungdommen og dennes verger også ha rett til å klage over dette. Fastholder derimot underinstansen sitt syn, skal sakens dokumenter oversendes til klageinstansen for avgjørelse, eventuelt sammen med underinstansens ytterligere merknader, jf. forvaltningsloven § 33 fjerde ledd.

Hensynet til en effektiv klagesaksbehandling taler for at underinstansen prioriterer oversending til klageinstansen i saker hvor dette er aktuelt, eventuelt med enkelte korte merknader i den grad dette synes nødvendig, slik at det ikke medgår mer tid enn strengt nødvendig til klagesaksbehandling i underinstansen.

For saker som gjelder innholdet i en ungdomsplan, kan det være et spørsmål om det er ungdomsplanmøtet eller ungdomskoordinatoren som skal foreta klagesaksbehandlingen i første instans. I punkt 18.3 foreslår departementet at myndigheten til å godkjenne en ungdomsplan skal ligge til ungdomskoordinatoren alene. Hensynet til en effektiv klagesaksbehandling taler etter departementets syn også for at klagesaksbehandlingen i første instans foretas av ungdomskoordinatoren.

Klageinstansen kan prøve «alle sider av saken», jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Det innebærer at klageinstansen kan overprøve alle rettslige og faktiske forhold som knytter seg til avgjørelsen – både rettsanvendelse, bevisvurdering, saksbehandlingen og underinstansens utøving av forvaltningsskjønn. Klageinstansen har plikt til å vurdere de synspunkter som klageren kommer med, men kan også bygge på nye faktiske forhold som er inntrådt etter underinstansens vedtak, eller ta opp forhold som ikke er berørt i klagen. Etter forvaltningsloven § 34 tredje ledd kan et vedtak ikke endres til skade for klageren, med mindre dennes interesser finnes å måtte vike for hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser. I saker etter konfliktrådsloven antar departementet at vilkårene for endring av et vedtak til skade for klageren etter § 34 tredje ledd sjelden vil være oppfylt.

1. I forvaltningsloven § 33 femte ledd slås det fast at klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, og at den ved behov kan pålegge underinstansen å foreta nærmere undersøkelser. Dette kan for eksempel være aktuelt dersom det skal gjøres endringer i en ungdomsplan, som for eksempel å erstatte enkelte tiltak i planen med andre, innenfor rammene av forvaltningsloven § 34 tredje ledd. Klageinstansen kan imidlertid også velge å oppheve vedtaket og sende saken tilbake til underinstansen for helt eller delvis ny behandling, dersom klageinstansen mener at underinstansen har bedre forutsetninger for å treffe nytt realitetsvedtak i saken, jf. forvaltningsloven § 34 fjerde ledd.