2 Bakgrunnen for lovforslagene
2.1 Barns grunnleggende rettigheter
2.1.1 Innledning
Både Grunnloven og folkerettslige forpliktelser oppstiller rettslige skranker ved utforming og anvendelse av straff. Menneskerettighetene er grunnleggende rettigheter som alle mennesker har. Det er myndighetenes ansvar å sikre at innbyggernes menneskerettigheter blir ivaretatt. Norge har tiltrådt flere internasjonale konvensjoner som har vesentlig betydning for barns rettsstilling. Dette setter rammer både for lovgivningen og andre politiske beslutningsprosesser.
Barn har rettigheter etter alle menneskerettighetskonvensjonene som Norge er bundet av. For forslagene som fremmes i denne proposisjonen, er det særlig FNs konvensjon om barnets rettigheter (FNs barnekonvensjon), vedtatt av De forente nasjoner 20. november 1989 og ratifisert av Norge 8. januar 1991, og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), vedtatt av Europarådet 4. november 1950 og ratifisert av Norge 15. januar 1952, som er de mest sentrale. Begge konvensjoner er inkorporert i norsk rett gjennom lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), jf. § 2, og skal ved motstrid gå foran annen lovgivning, jf. § 3. I tillegg er flere av prinsippene nedfelt i Grunnloven.
2.1.2 Særlig om FNs barnekonvensjon
FNs barnekonvensjon definerer barn som personer under 18 år.
Konvensjonen er delt inn i fire hovedområder av rettigheter, herunder barns rett til liv og helse, til skolegang og utvikling, til omsorg og beskyttelse og til deltakelse og innflytelse. FNs barnekonvensjon gir alle barn og unge under 18 år rett til en trygg og god oppvekst, uansett hvem de er og hvor de bor.
FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1 slår fast at prinsippet om barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Prinsippet gjelder både i konkrete saker om et enkelt barn og for avgjørelser på mer overordnet nivå. Det innebærer en rettslig plikt til å tillegge barnets beste den nødvendige vekt, både ved gjennomføringen av andre rettigheter og ved skjønnsutøvelsen for lovbestemmelser som berører barn. Prinsippet er også nedfelt i Grunnloven § 104 andre ledd. FNs komite for barns rettigheter (FNs barnekomité) har i generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (CRC/C/GC/14), se nærmere nedenfor, gitt uttrykk for at artikkel 3 nr. 1 både er en substansiell rettighet, et tolkningsprinsipp og en saksbehandlingsregel, jf. kommentarens punkt 6. Videre fremgår det av den generelle kommentaren punkt 36 til 40 at barnets beste ikke er det eneste, og heller ikke alltid det avgjørende, hensynet. Barnekomiteen understreker imidlertid at barnets beste skal ha stor vekt – det er ikke bare ett av flere momenter i en helhetsvurdering. Barnets interesser skal danne utgangspunktet, løftes spesielt frem og stå i forgrunnen. Høyesterett har sluttet seg til denne forståelsen, se Rt. 2015 side 93 avsnitt 65.
FNs barnekonvensjon artikkel 12 fastslår prinsippet om barnets rett til å bli hørt. Staten er forpliktet til å garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse i alle forhold som vedrører barnet, og til å tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Barnet skal særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett, jf. artikkel 12 nr. 2. Prinsippet er også nedfelt i Grunnloven § 104 første ledd.
Prinsippet om barnets beste og retten til å bli hørt er to av fire generelle prinsipper i FNs barnekonvensjon. De to andre prinsippene er retten til ikke-diskriminering i artikkel 2 og retten til liv, overlevelse og utvikling i artikkel 6. Prinsippene får betydning for tolkningen av andre bestemmelser i konvensjonen.
FNs barnekonvensjon artikkel 37 og 40 gir særlige rettigheter til barn i konflikt med loven. Rettighetene knytter seg både til straffesaksbehandlingen og straffegjennomføringen.
Artikkel 37 bokstav b og c sier blant annet at pågripelse, frihetsberøvelse eller fengsling av barn bare skal benyttes som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom, samt at barn som er berøvet friheten, skal behandles med menneskelighet og med respekt for barnets iboende verdighet og på en måte som tar hensyn til barnets behov. Uttrykket «siste utvei» innebærer at mindre restriktive tiltak er prøvd og funnet eller vurdert som utilstrekkelige.
Etter artikkel 40 nr. 1 har ethvert barn som beskyldes for, anklages for eller finnes å ha begått et straffbart forhold, rett til å bli behandlet på en måte som fremmer barnets følelse av verdighet og egenverd, som styrker barnets respekt for andres menneskerettigheter og grunnleggende friheter, og som tar hensyn til barnets alder og ønskeligheten av å fremme barnets reintegrering, slik at det påtar seg en konstruktiv rolle i samfunnet.
Den sentrale håndhevingsmekanismen etter FNs barnekonvensjon er medlemsstatenes rapportering til FNs barnekomité, jf. konvensjonen artikkel 43 og 44.
Det følger av FNs barnekonvensjon artikkel 4 at partene skal treffe «alle egnede lovgivningsmessige, administrative og andre tiltak for å gjennomføre de rettigheter som anerkjennes i denne konvensjon». FNs barnekomité har utdypet hvordan konvensjonen bør implementeres i generell kommentar nr. 5 (2003) om generelle tiltak til gjennomføring av Konvensjonen om barnets rettigheter (CRC/GC/2003/5) punkt 22:
«The Committee emphasizes, in particular, the importance of ensuring that domestic law reflects the identified general principles in the Convention (arts. 2, 3, 6 and 12 (see paragraph 12 above)). The Committee welcomes the development of consolidated children’s rights statutes, which can highlight and emphasize the Convention’s principles. But the Committee emphasizes that it is crucial in addition that all relevant ‘sectoral’ laws (on education, health, justice and so on) reflect consistently the principles and standards of the Convention.»
FNs barnekomité har utarbeidet en rekke generelle kommentarer til utvalgte problemstillinger. Disse kommentarene er ikke rettslig bindende, men Høyesterett har lagt stor vekt på barnekomiteens generelle kommentarer ved anvendelsen av FNs barnekonvensjon, se eksempelvis HR-2020-661-S avsnitt 80. Kommentarene gir derfor et viktig bidrag både ved politikkutforming og lovgivningsarbeid. Det skilles imidlertid mellom tolkningsuttalelser på den ene siden, og tilrådinger om optimal praksis på konvensjonens område på den andre. Videre må det vurderes i hvilken grad uttalelsen passer på det aktuelle faktum og rettsområde, jf. Rt. 2009 side 1261 avsnitt 44 og Rt. 2015 side 1388 avsnitt 152.
I tillegg til generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn, har FNs barnekomité blant annet utarbeidet generell kommentar nr. 12 (2009) om barnets rett til å bli hørt (CRC/C/GC/12) og generell kommentar nr. 24 (2019) om barns rettigheter i konflikt med loven (CRC/C/GC/24). Sistnevnte erstatter generell kommentar nr. 10 (2007) (CRC/C/GC/10) om samme tema. Det er også utviklet mer detaljerte regler på internasjonalt nivå som supplerer barnekonvensjonen på dette området, slik som FNs minstestandarder for håndtering av ungdomskriminelle vedtatt 29. november 1985 (A/RES/40/33, Beijing-reglene) og FNs regler for beskyttelse av mindreårige som er fratatt friheten vedtatt 14. desember 1990 (A/RES/45/113, Havanna-reglene). Disse reglene er ikke rettslig bindende, men FNs barnekomité refererer jevnlig til dem.
I generell kommentar nr. 24 tar FNs barnekomité utgangspunkt i at barn skiller seg fra voksne i fysisk og psykisk utvikling, og at dette innebærer at det er behov for et system med differensiert og individualisert tilnærming som har mindre oppmerksomhet på skyld, se punkt 2:
«Children differ from adults in their physical and psychological development. Such differences constitute the basis for the recognition of lesser culpability, and for a separate system with a differentiated, individualized approach. Exposure to the criminal justice system has been demonstrated to cause harm to children, limiting their chances of becoming responsible adults.»
Barnekomiteen oppfordrer statene til en helhetlig tilnærming til problemstillinger knyttet til barn i konflikt med loven. Det er viktig med forebygging, tidlig intervensjon og gode oppfølgings- og behandlingstiltak.
2.2 Barne- og ungdomskriminalitet i Norge – status og utviklingstrekk
2.2.1 Innledning
Kriminalitetsnivået i Norge er lavt sammenlignet med en rekke andre land i Europa. Hovedtallene viser en vesentlig nedgang i barne- og ungdomskriminaliteten helt siden 1990-tallet. Det har vært en liten økning i registrert kriminalitet blant de under 18 år fra 2016, men økningen ser til en viss grad ut til å ha flatet ut og nivået er fortsatt lavere enn det var frem til 2015.
Mens det store flertallet av barn og unge er lovlydige, og sjeldent eller aldri er i kontakt med aktører i straffesakskjeden, er det en liten gruppe som begår alvorlig og gjentatt kriminalitet. Denne gruppen står for en betydelig andel av lovbruddene, og økningen i kriminalitet de senere årene har først og fremst bakgrunn i et økt antall siktelser mot ungdom som befinner seg innenfor denne gruppen. Derimot er det ikke en tilsvarende økning i antallet ungdommer som blir siktet for straffbare handlinger, og dette tallet har vært stabilt over tid.
Mindre omfang av gjentatt og alvorlig kriminalitet blant unge, gir lavere kriminalitetsnivå generelt. Unge som begår kriminalitet har oftere dårligere oppvekstkår enn andre, og det å forebygge ny kriminalitet vil ha stor betydning for livsutsiktene og de fremtidige levekårene. Til slutt er de samfunnsøkonomiske kostnadene av kriminalitet utført av og mellom barn og unge, svært høye også i et livsløpsperspektiv.
2.2.2 Ungdom er overrepresentert
Det er en klar sammenheng mellom alder og kriminalitet. Sammenhengen har vedvart over tid, og finnes på tvers av land. Unge personer står for en betydelig andel av den registrerte kriminaliteten.
I Norge er det et tydelig toppunkt i antall siktelser mot unge som har fylt 18 år, deretter er det en reduksjon etter fylte 20 år (se figur 2.1). Det har imidlertid vært en generell reduksjon i antall siktelser, spesielt når det gjelder unge, de siste 15 årene (se figur 2.2). Det betyr at alderskurven ikke er like tydelig nå, som den var for 10–20 år siden.
Figur 2.1 Antall siktede personer per 1000 innbyggere fordelt etter alder.
Kilde: SSB 2022, tabell 09412
Figur 2.2 Antall siktede personer per 1000 innbyggere fordelt etter aldersgrupper.
Kilde: SSB 2022, tabell 09412
Selv om tallene viser at det har vært en liten økning i antall siktelser blant unge under 18 år siden 2016, er nivået fortsatt lavere enn det var tidlig på 2000-tallet.
Registrert kriminalitet gir ikke et fullstendig bilde av det reelle kriminalitetsomfanget. For eksempel fanger det ikke opp kriminalitet som ikke anmeldes. Derfor er det viktig å supplere tall for registrert kriminalitet med resultater fra selvrapporteringsundersøkelser. Tall fra ungdata om ungdommers regelbrudd samsvarer til en viss grad med trenden vi ser for registrert kriminalitet, og mye tyder på at vi ser et brudd på en skikkelighetstrend som har vedvart siden tusenårsskiftet (Bakken: Ungdata 2022. Nasjonale resultater. NOVA Rapport 5/22).
Unge er overrepresentert når det kommer til å begå kriminalitet, og den nasjonale trygghetsundersøkelsen gir god dokumentasjon på at unge også er langt mer utsatt for kriminalitet (Løvgren, Høgestøl og Kotsadam: Nasjonal trygghetsundersøkelse 2020. NOVA Rapport 2/22). Personer i aldersgruppen 16–19 år oppgir i langt større grad å ha vært utsatt for en rekke former for kriminalitet, enn eldre aldersgrupper (se figur 2.3). Kjønnsforskjellene varierer betydelig for ulike former for lovbruddstyper. Jenter er i langt større grad utsatt for seksuallovbrudd, og gutter er i større grad utsatt for grov vold. Barn og unges lovbrudd rammer ofte andre barn og unge (NOVA Rapport 5/22).
Figur 2.3 Andel som oppgir å ha vært utsatt for lovbrudd i 2020, fordelt etter aldersgrupper og kjønn.
Kilde: Nasjonal trygghetsundersøkelse 2020
2.2.3 En liten gruppe begår gjentatt kriminalitet
Det store flertallet av barn og unge begår ikke kriminalitet, og blant de som begår kriminelle handlinger, gjør flertallet det kun én gang i løpet av et år. Nær 70 prosent av unge mellom 15–17 år som var siktet i 2021, hadde én siktelse mot seg, noe som utgjorde i underkant av 40 prosent av alle siktelsene i denne aldersgruppen. Videre var det 8 prosent av de siktede mellom 15–17 år som hadde fire eller flere siktelser mot seg, men dette utgjorde over 30 prosent av det totale antallet siktelser i denne aldersgruppen.
Unge som begår gjentatt kriminalitet står med andre ord for en betydelig del av kriminaliteten blant unge, og tall for de siste årene viser at denne gruppen også i stor grad er drivende for den anmeldte kriminaliteten. Dette gjelder spesielt for unge i alderen 15–17 år. For denne gruppen var det en økning i antallet siktelser fra 7 000 i 2016 til 8 400 i 2020, deretter en reduksjon i 2021. Antallet siktedepersoner i denne aldersgruppen har derimot vært stabil i samme periode, rundt 4 300 personer (linje i figur 2.4). Som figur 2.4 viser, er det kun antallet siktelser av unge som begår gjentatt kriminalitet (fire eller flere siktelser) som varierer over tid. For de andre gruppene er det mer stabilt. Det innebærer at en økning i kriminalitetsnivået kommer av økt kriminalitet gjennomført av «gjengangere».
Figur 2.4 Antall siktelser mot personer i alderen 15–17 år, fordelt på antall lovbrudd, samt antall siktede.
Kilde: SSB 2022, tabell 09412
Som tallene i figur 2.5 viser, har en økning på ca. 130 personer ført til en økning på 1 200 lovbrudd fra 2017 til 2020. Deretter har en reduksjon på ca. 70 personer medført 600 færre lovbrudd fra 2020 til 2021. Med andre ord vil målrettet innsats mot gruppen som begår gjentatt kriminalitet, kunne påvirke kriminalitetsutviklingen for denne aldersgruppen betydelig.
Figur 2.5 Antall personer 15–17 år siktet for gjentatt kriminalitet (fire eller flere lovbrudd), og antall lovbrudd disse personene stod for.
Kilde: SSB 2022, tabell 09412 og 09410
2.2.4 Hvilke lovbrudd begår barn og unge?
Som det fremgår i figur 2.6, varierer type lovbrudd og omfanget av disse lovbruddene mellom de ulike aldersgruppene. Det er særlig et skille mellom unge under og over 18 år. En langt mindre andel av de under 18 år blir siktet for trafikkovertredelser og rusmiddellovbrudd, mens en større andel blir siktet for eiendomstyveri, vinningslovbrudd og eiendomsskade.
Figur 2.6 Antall siktede personer per 1000 innbyggere, fordelt etter aldersgrupper og lovbruddstype.
Kilde: SSB 2022, tabell 09415
Vold, mishandling og seksuallovbrudd står for en stadig større andel av siktelsene mot unge under 18 år (se figur 2.7). I 2011 omhandlet 18 prosent av siktelsene vold, mishandling eller seksuallovbrudd. I 2021 var tilsvarende andel 31 prosent. Dette tilsvarer en økning på ca. 1 500 siktelser. En annen trend er den betydelige endringen i omfanget av registrerte rusmiddellovbrudd. Mens det var en økning i antall siktelser for rusmiddellovbrudd frem til 2014, så har det vært en kraftig reduksjon i årene etter.
Figur 2.7 Utvikling i utvalgte lovbruddsgruppers andel av alle siktelser, for personer under 18 år.
Kilde: SSB 2022, tabell 09410
En betydelig andel av lovbruddene som begås av de aller yngste, er eiendomstyveri, men andelen er redusert over tid. I 2011 var 44 prosent av siktelsene mot unge under 15 år eiendomstyveri, mens tilsvarende andel i 2021 var 33 prosent.
Det store flertallet av registrerte lovbrudd er i de fleste land gjennomført av gutter/menn.
For de yngste aldersgruppene er andelen jenter høyere enn for eldre aldersgrupper. Dette kommer av at en del unge siktes for eiendomstyveri, og at jenter står for en betydelig andel av disse lovbruddene. Bildet er ganske annerledes for andre lovbruddsgrupper. Gutter dominerer i alle andre lovbruddskategorier, og spesielt er kjønnsfordelingen skjev for seksuallovbrudd.
2.2.5 Straffereaksjoner overfor barn og unge
I likhet med tallene for siktelser, har det vært en betydelig reduksjon i antallet unge som er ilagt eller idømt en straffereaksjon de siste 20 årene. Samtidig er det en liten økning i antallet straffereaksjoner for de under 18 år de siste fem årene.
Figur 2.8 Kjønnsfordeling for siktede i alderen 15–17 år for ulike lovbruddstyper.
Kilde: SSB 2022, tabell 09415
Som figur 2.9 viser, har det over tid vært store endringer i hvilke typer straffereaksjoner som ilegges barn og unge. Det har vært en reduksjon i andelen straffereaksjoner idømt av domstolen og en økning i andelen straffereaksjoner ilagt av påtalemyndigheten.
Figur 2.9 Antall straffereaksjoner etter reaksjonstype for personer i alderen 15–17 år.
Kilde: SSB 2022, tabell 10623
For barn i alderen 15–17 år var i overkant av 20 prosent av straffereaksjonene idømt av domstolen på starten av 2000-tallet. I 2021 var tilsvarende andel 12 prosent. Det har spesielt vært en reduksjon i antall idømte samfunnsstraffer og fengselsstraffer (betingede og ubetingede). Antallet særreaksjoner har økt de seneste årene, som følge av innføring av ungdomsstraff. Ungdomsstraff er i figur 2.9 slått sammen med andre reaksjoner under kategorien «særreaksjon eller annen type reaksjon».
Videre har det vært tydelige endringer i bruken av straffereaksjoner som ilegges av påtalemyndigheten. Bruk av forelegg er vesentlig redusert over tid, mens bruken av betinget påtaleunnlatelse har økt betraktelig, blant annet som følge av innføring av ungdomsoppfølging. Ungdomsoppfølging finnes under kategoriene «betinget fengsel» og «betinget påtaleunnlatelse» i figur 2.9. Det er i tillegg en andel som får saken direkte overført til ungdomsoppfølging i konfliktrådet. Disse sakene inngår ikke i grafen. Adgangen til å ilegge ungdomsoppfølging som særvilkår for påtaleunnlatelse ble opphevet med virkning fra 1. juli 2022, se nærmere omtale i punkt 7.4.1.
Endringer i bruk av straffereaksjoner skjer til en viss grad som følge av endringer i kriminalitetsbildet, men er i denne perioden også i stor grad uttrykk for en villet politikk. Straffutmålingen for lovbrytere under 18 år har særlig vært preget av en økt bevissthet om de folkerettslige pliktene som følger av FNs barnekonvensjon, samt den senere vedtakelsen av straffeloven § 33 om begrenset bruk av fengselsstraff for unge lovbrytere og de hensyn som ble anført i den sammenheng, se punkt 2.1.2 og punkt 2.3.1.
Som figur 2.10 viser, var det en relativt kraftig økning i bruken av ungdomsoppfølging og ungdomsstraff i tiden etter innføring av reaksjonene i 2014. Særlig har økningen vært stor når det gjelder ungdomsoppfølging. Denne økningen avtok i 2019 og det har deretter vært en nedgang.
Figur 2.10 Bruk av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging over tid.
Kilde: Sekretariatet for konfliktrådene 2023
Flere fullfører ungdomsstraff og ungdomsoppfølging nå enn tidligere, og i 2022 fullførte i overkant av 80 prosent. Spesielt har andelen som trekker samtykket til disse reaksjonene blitt vesentlig redusert sammenlignet med tiden rett etter at reaksjonene ble innført (se figur 2.11).
Figur 2.11 Personer med ungdomsreaksjon, andel som fullfører eller avslutter før ferdigstillelse.
Kilde: Sekretariatet for konfliktrådene 2023
Det har over tid vært en reduksjon i antallet barn i fengsel (se figur 2.12). Flertallet av barn som befinner seg i fengsel er varetektsinnsatte, og de fleste har fylt 17 år. Innen de unge har fått en rettskraftig dom og skal gjennomføre straffen i fengsel, har mange rukket å fylle 18 år. Når personer under 18 år innsettes i fengsel, skal oppholdet tilrettelegges etter deres behov, og innsettelse skjer i hovedsak i en av kriminalomsorgens to ungdomsenheter som er spesielt tilrettelagt for unge, se punkt 2.3.2.6.
Figur 2.12 Antall nyinnsettelser i fengsel for personer i alderen 15–17 år, fordelt på fengslingstype.
Kilde: SSB 2022, tabell 10535
Antallet nyinnsettelser i fengsel for personer i alderen 18–24 år er redusert over tid (se figur 2.13). En stadig større andel unge gjennomfører straff i samfunnet, ved bruk av elektronisk kontroll.
Figur 2.13 Antall nyinnsettelser i fengsel for personer i alderen 18–24 år idømt ubetinget fengsel, fordelt på straffegjennomføringsform.
Kilde: SSB 2022, tabell 10535
2.2.6 Tilbakefall til kriminalitet
Et av formålene med bruk av straffereaksjoner er å forhindre tilbakefall til nye lovbrudd. Sammenlignet med andre land har Norge en lav tilbakefallsrate, men fortsatt er det en betydelig andel som begår ny kriminalitet. Ca. 40 prosent av alle som ble siktet for et lovbrudd i 2016, fikk en ny siktelse mot seg i løpet av fem år.
Tilbakefallsandelen, målt som personer med ny siktelse i løpet av fem år, har vært stigende de siste fem årene for unge under 15 år (se figur 2.14). For unge over 15 år, derimot, har det i løpet av de siste fem årene vært en reduksjon. Imidlertid er andelen med tilbakefall høyere for unge i alderen 15–17 år enn for andre aldersgrupper, og om lag halvparten som ble siktet i 2016, hadde fått en ny siktelse innen 2021.
Figur 2.14 Andel siktede personer med ny siktelse fem år etter utgangsår, fordelt på aldersgruppe og over tid.
Kilde: SSB 2022, tabell 09425
Tilbakefallsandelen varierer mellom ulike lovbruddstyper og typen straffereaksjoner. Det er derfor vanskelig å trekke konklusjoner om straffereaksjoners effekt kun ved å se på tilbakefallsandel. Dette blant annet fordi type straffereaksjon avhenger av lovbruddets type og alvorlighet. Videre er det snevert kun å se på tilbakefallsandel som suksesskriterium for straff, ettersom veien til et kriminalitetsfritt liv for mange vil innebære tilbakefall. Deltakelse i arbeid og/eller utdanning i etterkant av gjennomført straff er et vel så viktige mål på om straffen har hatt en effekt.
Flertallet av unge som har vært siktet for lovbrudd, er i arbeid fem år etter siktelsen. Figur 2.15 viser at 62 prosent av de som var siktet i 2016 da de var mellom 15 og 24 år, er i jobb i 2021. Dette er en lavere andel enn i befolkningen generelt i samme aldersgruppe, hvor 74 prosent var i arbeid. Det er også en lavere andel blant de som har vært siktet, som er i ordinær utdanning, mens tre ganger så mange er mottakere av arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd.
Figur 2.15 Arbeidsstyrkestatus fem år etter siktelse for personer i alderen 20–29 år i 2021, og arbeidsstyrkestatus for befolkningen totalt i alderen 20–29 år i 2021.
Kilde: SSB 2022 tabelloppdrag for JD og tabell 12424 (Kategorien «Andre» innebærer mottakere av sosialhjelp, kontantstøtte og de som har ukjent status)
Sekretariatet for konfliktrådene har i flere år, i samarbeid med Politidirektoratet og Kripos, foretatt analyser av ungdommer som har gjennomført ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging, med særlig vekt på tilbakefall. Hovedbildet er at flertallet av ungdommene i ettertid ikke blir ilagt eller idømt nye straffereaksjoner for nye lovbrudd, og at tilbakefallet avtar over tid (Sekretariatet for konfliktrådene (2022): Tilbakefall etter gjennomført ungdomsoppfølging og ungdomsstraff). For de som ble ilagt eller idømt en ny straffereaksjon i 2021, dreide det seg i hovedsak om mindre alvorlige lovbruddskategorier der narkotikabruk, narkotikabesittelse, trafikklovbrudd og ordensforstyrrelser dominerte.
2.3 Straff for barn og unge
2.3.1 Utviklingen av straffereaksjoner for barn og unge
Hvordan samfunnet skal behandle unge lovbrytere har vært debattert opp igjennom hele det forrige århundret. Synet på hvordan det bør reageres har skiftet mellom straff, opplæring og behandling. Fra lov 6. juni 1896 nr. 1 om behandlingen af forsømte barn (vergerådsloven) til lov 1. juni 1928 om oppdragende behandling av unge lovbrytere (arbeidsskoleloven) og lov 17. juli 1953 nr. 14 om barnevern (barnevernloven 1954) var målet i samfunnets møte med de unge lovbryterne oppdragelse, omsorg og behandling. Som følge av økt ungdomskriminalitet i 1950-årene, ble lov 9. april 1965 nr. 3 om strafferettslige åtgjerder mot unge lovbrytarar vedtatt i 1965. Den innførte den nye straffereaksjonen ungdomsfengsel, som erstattet reaksjonen arbeidsskole. Loven førte til at straff i større grad ble hovedmålet. Bruken av ungdomsfengsel medførte imidlertid kritikk, særlig på grunn av reaksjonens varighet og uforutsigbarhet med hensyn til løslatelse, og reaksjonen ble avviklet i 1975.
Ved lovendringer i alminnelig borgerlig straffelov av 22. mai 1902 nr. 10 (straffeloven 1902) ble den strafferettslige lavalderen i 1987 hevet fra 14 til 15 år (i kraft fra januar 1990). Den strafferettslige lavalderen på 15 år ble videreført i straffeloven av 2005.
Etter forholdsvis lange prøveordninger ble samfunnstjeneste og overføring til konfliktrådsbehandling etablert som straffereaksjoner i 1991. Gjennom bruk av konfliktråd fikk samfunnet en ny måte å løse konflikter på utenfor det formelle rettsapparatet. Mekling i konfliktråd viste seg særlig egnet overfor unge lovbrytere, og Riksadvokaten åpnet for bruk av konfliktråd i stadig flere typer straffesaker. Ved ikrafttredelsen av lov 18. mai 2001 nr. 21 om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven) i 2002, ble samfunnstjeneste erstattet med samfunnsstraff. I forarbeidene til straffegjennomføringsloven ble det påpekt at samfunnsstraff ofte vil være godt egnet for «unge lovbrytere som trenger en umiddelbart merkbar reaksjon med tydelige konsekvenser ved brudd», jf. Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) Om lov om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven) punkt 9.1.4 side 126.
Den videre utviklingen i straffutmålingen for lovbrytere under 18 år har særlig vært preget av en økt bevissthet om de folkerettslige pliktene som følger av FNs barnekonvensjon, samt den senere vedtakelsen av straffeloven § 33 og de hensyn som ble anført i den sammenheng, se også punkt 2.2.5.
Som omtalt i punkt 2.1.2 følger det av FNs barnekonvensjon artikkel 37 bokstav b at pågripelse, frihetsberøvelse eller fengsling av barn skal skje på lovlig måte og bare benyttes som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom. Artikkel 37 må leses på bakgrunn av artikkel 3 nr. 1, som slår fast at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Artikkel 40 fastsetter at barn som beskyldes for eller finnes å ha begått et straffbart forhold, har rett til å bli behandlet på en måte som blant annet «tar hensyn til barnets alder og ønskeligheten av å fremme barnets reintegrering, slik at det påtar seg en konstruktiv rolle i samfunnet».
Videre følger det av straffeloven § 33 at den som var under 18 år på handlingstidspunktet, bare kan idømmes ubetinget fengselsstraff når det er særlig påkrevd. I forarbeidene til denne bestemmelsen inntatt i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven) punkt 30.1 side 435, fremgår det om dette:
«Om vilkåret er oppfylt, må vurderes i forhold til lovbruddets art og forholdene ellers. Der andre reaksjonsformer er tilstrekkelige og hensiktsmessige må disse foretrekkes. Som hovedregel bør andre reaksjoner være prøvd overfor lovbryteren før ubetinget fengselsstraff idømmes. Men unntaksvis kan slik straff idømmes førstegangsforbrytere. Forutsetningen er at det gjelder en alvorlig straffbar handling.»
Dette var bakgrunnen for at ungdomsstraff ble foreslått innført i Prop. 135 L (2010–2011) Endringer i straffeloven, straffeprosessloven, straffegjennomføringsloven, konfliktrådsloven m.fl. (barn og straff). Ungdomsoppfølging ble foreslått innført i Prop. 57 L (2013–2014) Lov om konfliktrådsbehandling (konfliktrådsloven). De to ungdomsreaksjonene trådte i kraft 1. juli 2014, etter enstemmig vedtak i Stortinget.
Ungdomsenhetene i kriminalomsorgen ble opprettet for å ivareta Norges internasjonale forpliktelser om å holde barn adskilt fra voksne i fengsel, samt for å sikre en god, helhetlig og rehabiliterende oppfølging av barn som må fengsles.
2.3.2 Dagens strafferettslige reaksjoner
2.3.2.1 Innledning
De samme strafferettslige reaksjonene som benyttes overfor voksne, kan i utgangspunktet også benyttes overfor unge lovbrytere. Imidlertid gjør særskilte hensyn seg gjeldende, og i norsk rett behandles som nevnt lovbrytere som var under 18 år på handlingstidspunktet, vesentlig mildere enn lovbrytere over 18 år.
Dette er også i tråd med befolkningens rettsoppfatning. Oppdatert forskning viser at det er økende støtte til alternative straffereaksjoner, spesielt for unge lovbrytere (Frøyland mfl.: Rettsoppfatning i Norge. Holdninger til straff og straffegjennomføring i den norske befolkningen. NOVA Rapport 9/22).
Enkelte reaksjoner kan ilegges av påtalemyndigheten, mens andre idømmes av domstolen. Av alle de strafferettslige reaksjonene som blir ilagt personer mellom 15 og 24 år, er ca. 90 prosent påtaleunnlatelse eller forelegg, se nærmere punkt 2.2.5. Noen av de strafferettslige reaksjonene beskrives nærmere nedenfor.
2.3.2.2 Ungdomsstraff og ungdomsoppfølging
Ungdomsstraff og ungdomsoppfølging bygger på prinsippene om gjenopprettende prosess (restorative justice). Reaksjonene gjennomføres i konfliktrådet, og er utformet basert på forskning og erfaringer fra en rekke lokale, nasjonale og internasjonale forsøksprosjekter, der ulike reaksjonsmodeller for unge lovbrytere har blitt prøvd ut. Et viktig grunnlag ble også lagt i NOU 2008: 15 Barn og straff – utviklingsstøtte og kontroll.
Både ungdomsstraff og ungdomsoppfølging er ment for lovbrytere som var mellom 15 og 18 år på handlingstidspunktet. Selve reaksjonsfastsettelsen kan imidlertid skje etter fylte 18 år. Ungdomsstraff retter seg etter gjeldende rett mot ungdom som har begått «gjentatt eller alvorlig kriminalitet». Reaksjonen er i dag et alternativ til fengselsstraff og de strengeste samfunnsstraffene. Ungdomsstraff kan vare inntil tre år, og kan ved brudd på vilkår medføre ubetinget fengselsstraff. Ungdomsoppfølging er for ungdom som har begått ett eller flere mindre alvorlige lovbrudd, og kan vare i inntil ett år. Både ungdomsstraff og ungdomsoppfølging forutsetter at ungdommen har et oppfølgingsbehov. Per i dag er det også et krav at ungdommen samtykker til reaksjonene, se nærmere i kapittel 8.
Målet for straffegjennomføringen er å hjelpe ungdom som har begått lovbrudd til et liv uten kriminalitet, gjennom bruk av gjenopprettende prosess og tett tverretatlig oppfølging. Begge reaksjonene består i dag av gjennomføring av et ungdomsstormøte, utarbeidelse av en individuelt tilpasset ungdomsplan og oppfølging av planen. Ungdomsplanen utformes på bakgrunn av en kartlegging av ungdommens lovbrudd, livssituasjon, ressurser og behov. Straffegjennomføringen skal legge til rette for at ungdommen får en sterkere tilknytning til samfunnet, gjennom deltakelse i fritidsaktiviteter, skole eller arbeidslivet. Det legges til rette for at ungdommen skal kunne reparere, etablere og styrke relasjoner. Konfliktrådene har ikke egne tiltak utover å legge til rette for gjenopprettende prosess, og er derfor avhengige av at offentlige velferdstjenester og andre forplikter seg til å levere tiltak inn i straffegjennomføringen, se punkt 3.3 og kapittel 16.
Etter gjeldende rett legges det opp til et møte mellom gjerningsperson og fornærmede som en del av ungdomsstormøtet, se kapittel 17. Fornærmede velger selv om han eller hun ønsker å delta. Se nærmere om gjenopprettende prosess i punkt 2.3.2.3 nedenfor.
I Prop. 135 L (2010–2011) punkt 10.5.3.1 side 114 åpnet departementet for å vurdere utvidelse av målgruppen for ungdomsstraff:
«Dersom den nye reaksjonen, etter å ha virket noe tid, viser seg å være et godt egnet virkemiddel for å forebygge kriminalitet, kan det senere vurderes å utvide med noen årsklasser, for eksempel også for ungdom mellom 18 og 23 år.»
Departementet mener at det vil være hensiktsmessig å gjennomføre endringene som foreslås i denne proposisjonen før det vurderes å utvide målgruppen for reaksjonene. Det fremmes derfor ikke forslag om en aldersmessig utvidelse i denne proposisjonen. Departementet utelukker imidlertid ikke at det på sikt kan være aktuelt å iverksette et pilotprosjekt for unge voksne lovbrytere.
2.3.2.3 Mekling og oppfølging i konfliktråd
Reaksjonen mekling i konfliktråd består av gjennomføring av et eller flere meklingsmøter. Det er et vilkår at både fornærmede og siktede samtykker, og at saken egner seg for slik behandling. Metoden som brukes under et meklingsmøte, er gjenopprettende prosess. Denne bygger på en tankegang om at alle som er berørt av et lovbrudd, skal få anledning til å delta i en prosess hvor deltakerne sammen finner løsninger for hvordan konsekvensene av hendelsen skal håndteres. Møtet kan gi fornærmede en anledning til å bli hørt, få plassert skyld og ansvar, og slik komme ut av offerrollen. Det å gjennomføre gjenopprettende prosess kan gi en viktig anerkjennelse av uretten som er begått, og gi økt trygghet for den som er fornærmet i saken. Gjenopprettende prosess anses å øke muligheten for at lovbryteren tydeligere ser konsekvensene av sine handlinger. Positive tilbakemeldinger om at man tar ansvar kan bidra til læring på et dypere plan for lovbryteren, og dermed forebygge ny kriminalitet. Et møte med en fornærmet part i trygge omgivelser kan også gi mestringsfølelse.
I saker om vold, trusler og seksuallovbrudd kan mekling i konfliktråd være av særlig verdi for å bidra til bearbeiding, ansvarliggjøring samt reintegrering, for både unge gjerningspersoner og unge fornærmede. Dette kan forebygge en negativ utvikling for begge parter. I et forebyggede perspektiv kan også mindre alvorlige lovbrudd være aktuelle for mekling. Forutsetningen er at partene opplever et behov for en gjenopprettende prosess. Selv om ikke alle skader kan repareres, vil gjenopprettende prosess kunne bidra til at partene og andre berørte i større grad kan komme videre i prosessen med å bearbeide hendelsene.
For barn under 15 år kan mekling i konfliktrådet være et aktuelt, frivillig tiltak. Slik mekling regnes ikke som en strafferettslig reaksjon. Dette er hovedsakelig aktuelt for barn fra 12 år og oppover, men vurderes konkret i den enkelte saken. For denne gruppen kan behandling i konfliktråd være et godt forebyggende tiltak og et egnet tilbud til fornærmede.
Reaksjonen oppfølging i konfliktråd kan være aktuell der det er behov for oppfølging utover ordinær mekling i konfliktråd. Oppfølging i konfliktråd har ingen aldersgrense, men anses særlig egnet for unge voksne over 18 år. Straffereaksjonen inneholder de samme elementene som ungdomsoppfølging og ungdomsstraff, ved at vedkommende forplikter seg til å møte fornærmede til gjenopprettende prosess, og til å følge en plan med tiltak. Planen skal tilpasses den enkeltes behov og utfordringer, og kan typisk inneholde tiltak som jobb eller skole, behandling hos psykolog eller kriminalitetsforebyggende samtale med politi. I motsetning til ungdomsoppfølging og ungdomsstraff forutsetter imidlertid oppfølging i konfliktråd også samtykke fra fornærmede. Oppfølging i konfliktråd er en lite benyttet reaksjon i dag.
2.3.2.4 Samfunnsstraff
Samfunnsstraff gjennomføres i samfunnet. Samfunnsstraff kan som hovedregel idømmes som alternativ til ubetinget fengselsstraff inntil ett år. Lovbrytere under 18 år kan idømmes samfunnsstraff selv om den ubetingede fengselsstraffen ville oversteget ett år. Idømmelse av samfunnsstraff krever at domfelte samtykker og har bosted i Norge, Danmark, Finland, Island eller Sverige. Straffen angis i timetall – mellom 30 og 420 timer. Det fastsettes også en subsidiær fengselsstraff, som må gjennomføres ved alvorlige brudd på vilkårene. I tillegg fastsettes det en gjennomføringstid, som vanligvis tilsvarer den subsidiære fengselsstraffen.
Innholdet i samfunnsstraffen kan blant annet være samfunnsnyttig tjeneste. Videre kan innholdet være deltakelse i programvirksomhet, skole, arbeidstrening eller andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet. Kriminalomsorgen er ansvarlig for straffegjennomføringen og har anledning til å utforme innholdet etter en individuell tilpasning, innenfor dommens rammer. Gjennomføringsplanen skal vedtas på bakgrunn av en kartlegging av domfeltes kriminalitet, livssituasjon, ressurser og behov. For barn og unge i skolealder tilrettelegges gjennomføringen opp mot barnets skoleplan, slik at gjennomføringen av tiltak med kriminalitetsforebyggende innhold, legges til etter skoletid. Samfunnsstraffen tar utgangspunkt i de unges ressurser og behov. Tilpassede tiltak kan styrke evnen til å unngå tilbakefall.
2.3.2.5 Andre aktuelle særvilkår
Påtalemyndigheten og domstolen kan ved ileggelse eller idømmelse av enkelte reaksjoner fastsette særvilkår etter straffeloven § 37. Både ungdomsoppfølging, mekling i konfliktråd og oppfølging i konfliktråd kan etter gjeldende rett fastsettes som særvilkår, se kapittel 7. Andre aktuelle særvilkår kan være krav om at lovbryteren skal unngå kontakt med bestemte personer, avstå fra å bruke alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler og avgi nødvendige rusprøver.
2.3.2.6 Ubetinget fengselsstraff
Innledning
Terskelen for å fengsle barn og unge som var under 18 år på handlingstidspunktet, er høy. Fengselsstraff tillates kun der dette er særlig påkrevd, se punkt 2.3.1.
I Hurdalsplattformen har regjeringen slått fast at den vil avvikle praksisen med at barn under 18 år blir fengslet i ordinære fengsler, samt utvide og styrke ungdomsenhetene og bedre overgangen til ordinære fengsler etter fylte 18 år. Regjeringen har i den forbindelse styrket kriminalomsorgen, blant annet for bedre å kunne følge opp unge innsatte mellom 18 og 24 år.
Ungdomsenhetene
Barn som blir idømt ubetinget fengselsstraff, gjennomfører som hovedregel straffen ved en av de to ungdomsenhetene som er etablert under kriminalomsorgen – så lenge de er under 18 år. Den første av de to ungdomsenhetene (ungdomsenhet vest) ble etablert i 2009, i midlertidige lokaler i tilknytning til Bergen fengsel. Ungdomsenheten flyttet til nye lokaler med fire plasser ved Bjørgvin fengsel i 2015. Tilsvarende enhet på Østlandet (ungdomsenhet øst) ble etablert på Eidsvoll i 2016. Enhetene har til sammen åtte plasser, som også benyttes til varetekt. Ungdomsenhetene skal ivareta barnas særskilte behov under frihetsberøvelse og bidra til at barn ikke sitter i fengsel sammen med voksne innsatte, i tråd med FNs barnekonvensjon artikkel 37.
Når noen under 18 år settes i fengsel, skal oppholdet tilrettelegges etter deres behov, jf. straffegjennomføringsloven § 10 a. Opphold i fengsel kan gi en mulighet for rusfrihet, systematisk arbeid med relasjoner, og for planlegging av samarbeid mellom den unge og hjelpetjenester i lokalsamfunnet vedkommende skal løslates til.
Ungdomsenheten påbegynner arbeidet i det tverretatlige teamet når de får melding om at et barn skal fengsles. Det skal gjøres en behovs- og ressurskartlegging av barnet kort tid etter innsettelse. Formålet med kartleggingen er å avklare domfeltes behov. Ungdomsenheten skal ha en tverrfaglig basisbemanning, jf. forskrift 22. februar 2022 nr. 183 om straffegjennomføring (straffegjennomføringsforskriften) § 3-1 a første ledd. I tillegg skal ungdomsenheten ha et tverretatlig team for å sikre deltakelse fra ulike etater, jf. straffegjennomføringsloven § 10 a første ledd. Teamet har kompetanse innen barnevern, psykisk helse og opplæring, og skal ivareta de unges behov under straffegjennomføringen og forberede tiden etter løslatelse. Det skal sørge for god og koordinert oppfølging av barn som gjennomfører straff eller sitter i varetekt, og sikre at relevante forvaltningsmyndigheter følger opp den innsatte både under og etter straffegjennomføringen. Teamene og ungdomsenhetens funksjon er ikke begrenset til ungdomsenhetene. Ved behov kan teamene og ungdomsenheten gi bistand til øvrige enheter i kriminalomsorgen i konkrete saker. Unge voksne over 18 år har ikke tilsvarende rettigheter.
Tidligere var hovedgruppen i ungdomsenhetene barn og unge som hadde begått ran og grov vold. Dette har endret seg noe de senere år, hvor tendensen har vært at de innsatte har begått enda mer alvorlig kriminalitet. Det har også vært innsatte med forvaringsdommer. Flertallet av de innsatte ved ungdomsenhetene er varetektsinnsatte.
Gjennomsnittlig antall innsatte under 18 år var på henholdsvis 5,6 i 2017, 5,9 i 2018, 7,2 i 2019, 6,2 i 2020, 6,5 i 2021 og 4,0 i 2022. Ifølge Kriminalomsorgsdirektoratet blir tilnærmet alle mindreårige innsatt i, eventuelt overført til, ungdomsenhetene. I noen tilfeller har imidlertid mindreårige hatt korte opphold i et ordinært fengsel av hensyn til mulighet for utvidet besøk av familie, hjelpeapparat mv., i tilfeller hvor avstanden til en av ungdomsenhetene har vært stor. Selv om det er få barn som gjennomfører fengselsstraff, har det likevel periodevis vært fullt belegg i ungdomsenhetene, med den konsekvens at det har vært nødvendig å innsette enkelte under 18 år i ordinært fengsel, utover oppholdene beskrevet ovenfor.
I tillegg til ungdomsenhetene, har Indre Østfold fengsel, Eidsberg avdeling, som er et ordinært fengsel med høyt sikkerhetsnivå for menn, tre plasser for mindreårige innsatte. Straffegjennomføringen tilrettelegges på best mulig måte ut i fra de mindreåriges behov. I de periodene hvor enheten i Eidsberg avdeling ikke har hatt mindreårige innsatte, gis det samme tilbudet til sårbare unge voksne mellom 18 og 24 år.
Oppfølging av unge innsatte mellom 18 og 24 år
Unge mellom 18 og 24 år er klart overrepresentert i kriminalstatistikken, og andelen med tilbakefall er høyere for denne gruppen enn ellers i befolkningen. Mange av de unge som gjennomfører straff, har store og sammensatte utfordringer med rus, volds- og aggresjonsatferd, lærevansker, svake skoleprestasjoner og manglende gjennomføring av videregående opplæring og generelt vanskelige levekår. Dette krever et tverrsektorielt tjenestetilbud og god koordinering under og etter straffegjennomføringen. Tidligere undersøkelser viser at innsatte har vesentlig dårligere levekår enn befolkningen ellers. En rapport fra 2022 utarbeidet på oppdrag fra Statsforvalteren i Vestland, viser at de innsattes utdanningsnivå er klart lavere sammenlignet med hele befolkningen i Norge (Eikeland: Norske innsette: Utdanning før og under soning, ønske og planer. Statsforvaltaren i Vestland. Rapport 1/22).
Totalt sitter det til enhver tid ca. 390 unge mellom 18 og 24 år i fengsel. Når et barn fyller 18 år underveis i straffegjennomføringen, underlegges vedkommende i all hovedsak de samme rammene som voksne. Mange av de innsatte som overføres fra ungdomsenhetene til et ordinært fengsel ved fylte 18 år, opplever at dette er en stor overgang. I Prop. 135 L (2010–2011) punkt 11.6.3 side 144–145 er det åpnet for at domfelte som blir innsatt kort tid før de fyller 18 år, kan bli værende på ungdomsenheten inntil seks måneder etter nådd myndighetsalder.
Også unge voksne som innsettes direkte i ordinære fengsler, kan ha behov for tilpasset straffegjennomføring. I 2021 ble det etablert et tverrfaglig sammensatt ungdomsteam i kriminalomsorgen til å følge opp unge innsatte mellom 18 og 24 år. I 2022 fikk kriminalomsorgen en bevilgningsøkning på 50 millioner kroner, med 100 millioner kroner i helårseffekt fra 2023. Deler av denne bevilgningen ble benyttet til å etablere ytterligere to team i 2022. Det har også blitt opprettet nye stillinger som ungdomsansvarlige ved de største friomsorgskontorene.
Ungdomsteamene skal ha et særlig fokus på unge som overføres fra ungdomsenhetene, unge som isolerer seg, unge gjengangere, unge med gjengtilhørighet og unge seksuallovbrytere. Erfaringene med ungdomsteamene er gode. Imidlertid har det vist seg å være enkelte utfordringer i det tverrsektorielle samarbeidet og lokale tjenestetilbudet.
Kvaliteten i oppfølgingen er avhengig av et tverrsektorielt samarbeid, og av tjenestetilbudet lokalt. Ifølge Kriminalomsorgsdirektoratet avsettes det ikke tilstrekkelig ressurser til tverrsektorielt samarbeid eller til velferdstjenester. I tillegg er det svært ulikt fra kommune til kommune hva de kan tilby barn og unge under og etter straffegjennomføring, som for eksempel bolig og forsterket oppfølging. Mindre kommuner har ofte store problemer med å etablere slike tiltak.
I Riksrevisjonens undersøkelse av helse-, opplærings- og velferdstjenester til innsatte i fengsel i Dokument 3:4 (2022–2023), pekes det på mangler ved det tverrsektorielle samarbeidet, både ved innkomst, under straffegjennomføringen og ved tilbakeføring til samfunnet. Mangler ved kartlegging og tilrettelegging, tilgang til helse-, opplærings- og velferdstjenestene og digitale løsninger, samt mangelfullt kunnskapsgrunnlag, er noe av Riksrevisjonens funn. Arbeids- og velferdsdirektoratet, Helsedirektoratet, Kriminalomsorgsdirektoratet, Husbanken og Utdanningsdirektoratet leverte 15. mars 2023 en plan for hvordan etatene vil følge opp funnene fra Riksrevisjonens rapport.
Ifølge Kriminalomsorgsdirektoratet kan det oppstå uklarheter om hvem som har det overordnede ansvaret for å følge opp unge over 18 år. Det er generelt en utfordring når unge løslates uten at apparatet i samfunnet er forberedt – enten det er fra varetekt eller etter endt straffegjennomføring. Spesielt krevende er dette når løslatelsen skjer utenom ordinær arbeidstid. På den bakgrunn er Kriminalomsorgsdirektoratet også gitt i oppdrag å lede et arbeid med å utrede hindringer for tverrsektorielt samarbeid før, under og etter straffegjennomføringen for straffedømte i aldersgruppen 18 til 24 år. Oppdraget omfatter også straffegjennomføring utenfor fengsel. De øvrige direktoratene som deltar i arbeidet er Arbeids- og velferdsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet, Politidirektoratet og Utdanningsdirektoratet. Direktoratene skal på bakgrunn av utfordringsbildet komme med forslag til tiltak som kan bedre samarbeidet. Oppdraget skal ferdigstilles ved utgangen av 2024. Oppdraget er en oppfølging av en av de 15 anbefalingene fra direktoratene, se punkt 3.2.2.1.
Annen gjennomføring
Ubetinget fengselsstraff kan også gjennomføres utenfor fengsel. For eksempel kan fengselsstraffen gjennomføres i institusjon etter straffegjennomføringsloven § 12, herunder også i barnevernsinstitusjon, som hjemmesoning etter straffegjennomføringsloven § 16, eller med elektronisk kontroll, jf. straffegjennomføringsloven § 16 a. Det er i dag en betydelig andel unge domfelte mellom 18 og 24 år som gjennomfører ubetinget fengselsstraff utenfor fengsel med elektronisk kontroll. Det vises for øvrig til punkt 2.5.
2.3.3 Særlig om avhør av mindreårige mistenkte
Politiet etterforsker når det, som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter, er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbare forhold som bør eller skal forfølges av det offentlige. Etterforskningsplikten gjelder også der en mulig lovbryter ikke kan straffes fordi vedkommende var mellom 12 og 15 år på handlingstidspunktet. Har et barn som ikke har fylt 12 år begått en ellers straffbar handling, kan det foretas både rettslig og utenrettslig etterforskning.
Barn og unge er generelt sårbare i rettssystemet. Jo yngre de er, desto mer sårbare er de i møte med myndighetspersoner. Det er et pågående arbeid i politiet og i påtalemyndigheten for å heve og sikre kvaliteten på avhørene i disse sakene. Politihøgskolen gjennomfører blant annet opplæring i regler for avhør og mistenkte barns rettigheter. Det er utarbeidet en veileder som særlig retter seg mot de svært alvorlige sakene. Det arbeides i tillegg med nasjonale retningslinjer for avhør av mistenkte barn. Bakgrunnen er blant annet den såkalte Silje-saken fra 1994, der Asbjørn Rachlew i sin gjennomgang konkluderte med at type avhørsteknikk, liten forståelse for barns rettigheter og særlig sårbarhet for påvirkning kan ha ført til at det ble truffet feilaktige beslutninger i saken (Rachlew: Avhør av mistenkte barn. Silje-saken – en kritisk analyse. Politihøgskolen, PHS Forskning 2022:1).
Statens barnehus er en tverrfaglig virksomhet som skal bidra til at barn og særlig sårbare personer som har vært utsatt for, eller vitne til, vold eller seksuelle overgrep, blir møtt med et helhetlig tilbud. Barnehusene skal legge til rette for at denne gruppen tilbys tilrettelagte avhør, medisinske undersøkelser, nødvendig oppfølging og behandling innen nærmere angitte rammer, samt å ivareta koordinering av tverrfaglig og tverretatlig samhandling. Velferdsforskningsinstituttet NOVA har evaluert barnehusene og kommet med en rekke anbefalinger for det videre arbeidet, herunder å utvide målgruppen til også å omfatte mistenkte barn (Bakketeig mfl.: Evaluering av Statens barnehus 2021. NOVA Rapport 12/21). Deres argument for en slik utvidelse er at barn som kan mistenkes for straffbare handlinger, også har behov for særskilt tilrettelegging som følge av at de er barn. Videre viser forskning at mange av barna som er mistenkt selv har vært utsatt for straffbare handlinger, og at det å fange dem opp tidlig kan forebygge vold og overgrep i fremtiden. NOVA anbefaler at barn som har status som mistenkt, innenfor de sakskategorier som gjelder for fornærmede og vitner, også bør sikres tilsvarende kartlegging og oppfølging som barnehusene tilbyr dagens målgruppe. Forslaget om å utvide målgruppen vil inngå i den helhetlige oppfølgingen av evalueringen av barnehusene, og følges ikke opp i denne proposisjonen.
2.4 Ungdomsstraff og ungdomsoppfølging – kartlegging og evaluering
Ved innføringen av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, initierte Justis- og beredskapsdepartementet en følgeevaluering. Evalueringen ble gjennomført av Nordlandsforskning. Datamateriale fra den pågående studien ble presentert i (Eide mfl. (2016): Stemmer «kartet» med «terrenget»? Underveisrapport fra en følgeevaluering av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. NF-rapport 7/2016. Bodø: Nordlandsforskning AS (Nordlandsforsknings underveisrapport (2016)). Den endelige evalueringen ble lansert høsten 2019 (Andrews og Eide (2019): Mellom hjelp og straff. Fungerer nye straffereaksjoner for ungdommer etter intensjonen? NF-rapport 2/2019. Bodø: Nordlandsforskning AS (Nordlandsforsknings rapport (2019)). Rapportene løfter frem erfaringer fra ungdommer som har begått lovbrudd, fra profesjonelle aktører som har vært involvert i, eller har tilknytning til sakene, og fra personer som har vært berørt av lovbruddene. Datamaterialet stammer fra intervjuer, observasjon, dokumenter og statistikk. Professor i politivitenskap ved Politihøgskolens forskningsavdeling, Morten Holmboe, har presentert juridiske vurderinger og forslag til lovendringer.
I tillegg til at Nordlandsforskning gjennomførte sin evaluering, mottok Justis- og beredskapsdepartementet fortløpende innspill fra aktørene i straffesakskjeden, blant annet gjennom styringsdialog og erfaringskonferanser. Departementet har videre mottatt en oppsummering fra samtaler Barneombudet har hatt med enkelte ungdommer som har gjennomført ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging. Uttalelsene er vektlagt ved utformingen av forslagene.
Sekretariatet for konfliktrådene ble i 2020 gitt i oppdrag å ta initiativ til, lede og koordinere et samarbeid med Domstoladministrasjonen, Kriminalomsorgsdirektoratet, Politidirektoratet og Riksadvokaten om å utarbeide en felles analyse av tidsbruken fra lovbrudd begås til straffegjennomføringen av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging starter, se rapport Tidsbruk i straffesakskjeden. En analyse av tidsbruk fra lovbrudd begås til oppstart av ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging (2020).
Videre ble Sekretariatet for konfliktrådene og Riksadvokaten i 2020 også gitt i oppdrag å samarbeide om en kartlegging av i hvilke saker det ilegges ungdomsstraff og ungdomsoppfølging på hvilket overføringsgrunnlag, og vurdere om det også er behov for tydeligere føringer for hvilke saker som anses egnet for slik reaksjonsfastsetting, se rapport Ungdomsstraff og ungdomsoppfølging – egnede saker og overføringsgrunnlag (2020).
Fra 2016 har også Sekretariatet for konfliktrådene, i samarbeid med Kripos og Politidirektoratet, utarbeidet tilbakefallstall for unge som har fullført ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. Tilbakefallsstatistikken er en av flere indikatorer på om reaksjonene fungerer i tråd med formålet, se nærmere punkt 2.2.6.
En sentral utfordring som Nordlandsforsknings evaluering peker på, er at det går lang tid fra lovbrudd begås til straffereaksjon iverksettes. Ifølge Nordlandsforsknings rapport (2019) og øvrige aktører i straffesakskjeden, kan lang ventetid mellom lovbrudd og reaksjon være en stor belastning både for ungdommen og dennes pårørende. Dette bekreftes også av ungdommer Barneombudet har snakket med. Lang ventetid kan også være en belastning for de fornærmede. Dersom alle etater overholder lovpålagte tidsfrister og bruker tiden fullt ut, vil det i saker som går for domstolen være en samlet tidsbruk på ca. tre og en halv måned før reaksjonen er rettskraftig og klar for fullbyrding. I tillegg kommer lovpålagte skjønnsmessige frister, samt interne normer for saksbehandlingstid. Analysen av tidsbruk i straffesakskjeden viser at ingen av etatene fullt ut overholdt de lovfastsatte eller interne fristene for saksbehandlingstid.
Videre har rapporten Ungdomsstraff og ungdomsoppfølging – egnede saker og overføringsgrunnlag (2020) avdekket geografiske variasjoner i bruk av reaksjonene og de ulike overføringsgrunnlagene.
I tillegg peker både Nordlandsforsknings rapport (2019) og flere av aktørene i straffesakskjeden på utfordringer ved at ungdomsreaksjonene er samtykkebaserte. Det kan være problematisk at det skal avgis mange samtykker, ettersom dette både kan være tidkrevende, komplisere prosessen og gi rom for trenering. I tillegg er det vist til at det er vanskelig å sikre at ungdommen vet hva han eller hun samtykker til (at samtykket er reelt og informert). I gjenopprettende prosess er det grunnleggende at partene deltar frivillig. At lovbryteren tar ansvar og deltar frivillig, er også avgjørende av hensyn til fornærmede.
Nordlandsforskning og flere aktører har også spilt inn behov for øvrige forbedringer. Dette gjelder både forhold av betydning ved reaksjonsfastsettelsen, ved gjennomføringen av reaksjonene, ved bruddhåndtering og etterfølgende forhold. I tillegg er det meldt om behov for flere virkemidler overfor en mindre gruppe ungdommer, herunder et behov for økt adgang til bruk av tvangsmidler. Sekretariatet for konfliktrådene har videre spilt inn behov for revisjon av enkelte andre bestemmelser i konfliktrådsloven.
Forslagene i denne proposisjonen følger opp innspillene fra Nordlandsforsknings rapport (2019), øvrige rapporter og innspill fra de andre aktørene.
2.5 Bruk av elektronisk kontroll
2.5.1 Elektronisk kontroll som virkemiddel i strafferettspleien
Elektronisk kontroll går ut på at den som er ilagt dette må bære en fotlenke som registrerer vedkommendes bevegelser. Fotlenken kan ikke tas av, og må lades daglig. Det kan benyttes radiofrekvensteknologi (RF-teknologi), som kun registrerer om den som er underlagt kontroll oppholder seg i nærheten av en kontrollenhet, eller sporingsteknologi (GPS og/eller GSM), som registrerer hvor den kontrollerte er. Se nærmere nedenfor i punkt 2.5.2.
Mange land benytter elektronisk kontroll som et virkemiddel i strafferettspleien. Dette kan være som en straffegjennomføringsform, eller som en selvstendig straffereaksjon som idømmes av retten. Mens de nordiske landene i hovedsak benytter elektronisk kontroll som en straffegjennomføringsform ved ubetinget fengselsstraff, er fotlenke ellers i Europa først og fremst en selvstendig straffereaksjon som idømmes av domstolene. Videre bruker flere land elektronisk kontroll ved gjennomføring av permisjon, frigang fra fengsel og prøveløslatelse, og som et alternativ til varetektsfengsling. Fotlenke brukes også i noen grad som kontrolltiltak i åpne fengsler, og som omvendt voldsalarm (kontaktforbud med elektronisk kontroll). Løsningene varierer både i innhold, målgruppe og valg av teknologi.
Kriminalpolitisk er det et ønske om å utvide bruken av elektronisk kontroll, da dette er et mindre inngripende tiltak for den kontrollerte enn fengsel. Elektronisk kontroll gjør det også mulig for den kontrollerte å opprettholde gode relasjoner og gjennomføre skolegang, behandling og/eller arbeid. Dette kan bidra til rehabilitering og bedre tilbakeføringen til samfunnet. Elektronisk kontroll krever også mindre ressurser enn fengsling. Også befolkningen synes å ønske en større bruk av alternative straffereaksjoner generelt – særlig for unge lovbrytere – og elektronisk kontroll spesielt. I undersøkelsen om rettsoppfatningen i Norge sa over halvparten av de spurte seg enige i at flere burde få anledning til å sone fengselsstraff hjemme med elektronisk fotlenke, mens én av fire var uenig i påstanden (NOVA Rapport 9/22).
Bruken av elektronisk kontroll som straffegjennomføringsalternativ ved fengselsstraff ble innført i Norge som en prøveordning fra 2008, og ble gjort landsdekkende fra 2014. Bakgrunnen for innføringen av denne gjennomføringsformen var både behovet for nedbygging av soningskø og for å få mer kapasitet i kriminalomsorgen. Ordningen ble også begrunnet i at den er et rimelig og sikkerhetsmessig forsvarlig alternativ til ordinære fengselsplasser, samt at den kan redusere risikoen for ny kriminalitet. Ifølge erfaringer fra kriminalomsorgen er det lavere tilbakefall for personer som har gjennomført straff med elektronisk kontroll, enn for andre. Den samlede kapasiteten i dag er på 500 plasser, og er et alternativ for domfelte som enten har en ubetinget fengselsdom på opptil seks måneder (helgjennomførere), eller som har tilsvarende lang tid igjen til forventet løslatelse (delgjennomførere), jf. straffegjennomføringsloven § 16 a. For personer under 18 år gjelder ikke denne tidsbegrensningen, og for disse skal det alltid vurderes om den ubetingede fengselsstraffen kan gjennomføres med elektronisk kontroll. Ifølge Kriminalomsorgsdirektoratets Retningslinjer for straffegjennomføring med elektronisk kontroll (KDI-2013-9001) side 2 er helgjennomføring særlig egnet for unge lovbrytere og førstegangssonere. I 2022 ble det totalt iverksatt 700 ubetingede dommer med elektronisk kontroll blant domfelte under 25 år.
Sammenlignet med de øvrige nordiske landene har Norge en strengere avgrensing for bruken av straffegjennomføring med elektronisk kontroll. På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet leverte Kriminalomsorgsdirektoratet 12. juli 2021 rapporten Utvidelse av straffegjennomføring med elektronisk kontroll og bruk av digitale kontrolltiltak (2021). I rapporten kom Kriminalomsorgsdirektoratet med flere anbefalinger, blant annet om å utvide virkeområdet og maksimal gjennomføringstid for delgjennomføring med elektronisk kontroll, og å gi særregler for elektronisk kontroll for unge domfelte mellom 18 og 24 år. Anbefalingene skal bidra til økt kvalitet under straffegjennomføringen, økt samfunnssikkerhet, mer effektivitet og lavere kostnader. Rapporten er til behandling i departementet.
Kontaktforbud med elektronisk kontroll (omvendt voldsalarm) blir i dag brukt for å sikre at noen som er ilagt forbud mot å oppholde seg i et bestemt område, eller mot å kontakte en person, etter straffeloven § 57 (kontaktforbud), overholder dette. Retten kan ilegge elektronisk kontroll av kontaktforbud når det «anses nødvendig» for at forbudet skal bli overholdt, jf. § 57 femte ledd. Bruken av omvendt voldsalarm er relativt begrenset, og har de siste årene ligget på om lag 20 tilfeller i året.
I Prop. 128 L (2022–2023) Endringer i straffeprosessloven mv. (elektronisk kontroll av besøksforbud) har departementet foreslått en begrenset adgang til å ilegge tidsavgrenset elektronisk kontroll ved brudd på besøksforbud. Det er også foreslått en snever unntakshjemmel for å ilegge elektronisk kontroll uten at et besøksforbud er brutt.
I forbindelse med innføringen av straffegjennomføring med elektronisk kontroll ble det i planen «Rask reaksjon – tiltak mot soningskø og for bedre innhold i soningen» også foreslått bestemmelser om oppholdspåbud med elektronisk kontroll som alternativ til varetekt. Forslaget ble ikke fulgt opp, blant annet på grunn av innspill fra høringsinstansene, se Ot.prp. nr. 31 (2006–2007) Om lov om endringer i straffegjennomføringsloven mv. (tiltak for å avvikle soningskøen og bedre innholdet i soningen mv.) punkt 6.5 side 53. Departementet var enig med høringsinstansene i at oppholdspåbud med elektronisk kontroll ikke ville ivareta formålet med varetekten, at varetektssurrogater var lite brukt i Norge, og at en innføring burde ses i sammenheng med kontaktforbud med elektronisk kontroll (omvendt voldsalarm), som nylig hadde vært på høring.
Forslaget ble tatt opp igjen i Prop. 71 L (2012–2013) Endringer i straffeprosessloven mv. (elektronisk kontroll som varetektssurrogat mv.). Høringsinstansenes skepsis ved høringen forut for 2008 ble veid opp mot utviklingen av, og erfaringene med, ordningen med straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Det ble videre lagt stor vekt på den langvarige kritikken Norge hadde fått for utstrakt bruk av varetektsfengsling fra ulike internasjonale og regionale overvåkningsorganer, som FNs torturkomite (CAT), FNs Arbeidsgruppe mot vilkårlig frihetsberøvelse (WGAD) og Den europeiske torturovervåkingskomite (CPT), se Prop. 71 L (2012–2013) punkt 2.2 side 8 og punkt 2.7 side 10 flg.
Forslaget innebar at retten, i stedet for varetektsfengsling, kunne beslutte at siktede skulle oppholde seg på bestemte steder og være undergitt elektronisk kontroll. Formålet med lovendringen var at oppholdspåbud med elektronisk kontroll kunne redusere bruken av tradisjonell varetektsfengsling. Bruk av oppholdspåbud med elektronisk kontroll ville også kunne bidra til å avhjelpe problemene med soningskø og manglende fengselskapasitet.
Hjemmelen ble vedtatt i lov 24. mai 2013 nr. 19 om endringer i straffeprosessloven mv. (elektronisk kontroll som varetektssurrogat mv.). Imidlertid trådte ikke endringsloven i kraft før den, etter regjeringsskiftet høsten 2013, ble opphevet ved lov 23. januar 2015 nr. 3 om endringer i straffegjennomføringsloven mv. (Infoflyt-systemet mv.).
Straffeprosessutvalget foreslo i NOU 2016: 24 å gjeninnføre den opphevede lovbestemmelsen om oppholdspåbud med elektronisk kontroll som alternativ til varetektsfengsling. Forslaget følges opp i denne proposisjonen, se kapittel 30.
2.5.2 Teknologiske løsninger for elektronisk kontroll
De fleste land benytter radiofrekvensteknologi (RF-teknologi) i kombinasjon med sporingsteknologi (GPS/GSM) for å spore den kontrollerte. Det varierer i hvilken grad den kontrollerte i tillegg følges opp med sosialfaglige og innholdsmessige virkemidler. Enkelte land benytter såkalt «stand-alone» løsninger, som kun innebærer teknisk overvåking uten noen form for øvrig faglig oppfølging. Flere land har utviklet egne apper for bruk under straffegjennomføringen for å støtte, informere og motivere domfelte.
I Norge benyttes sporingsteknologi med situasjonsbestemt sporing ved idømt kontaktforbud med elektronisk kontroll (omvendt voldsalarm). Dette innebærer at man kun kan se domfeltes geografiske posisjon i bestemte situasjoner, for eksempel når vedkommende har beveget seg inn i en forbudssone. Dette følger av straffeloven § 57 femte ledd andre punktum. Ved idømmelse av kontaktforbud med elektronisk kontroll, tar ikke retten stilling til hvilken form for elektronisk kontroll som skal benyttes. Det skal ikke benyttes mer inngripende teknologi enn nødvendig for å kontrollere de vilkårene som retten har fastsatt.
Frem til 1. mars 2021 benyttet kriminalomsorgen kun radiofrekvensteknologi (RF-teknologi) for elektronisk kontroll med domfelte under soning med elektronisk kontroll. Fra dette tidspunktet ble det innført en hjemmel til også å bruke sporingsteknologi (GPS/GSM), biometri, fjernalkoholtest og videosamtaler for å kontrollere domfeltes overholdelse av vilkårene for straffegjennomføringen. Vilkåret for bruk av disse tiltakene er at radiofrekvensteknologi ikke er tilstrekkelig for å kontrollere at vilkårene for straffegjennomføring med elektronisk kontroll overholdes, jf. straffegjennomføringsforskriften § 7-5 tredje ledd. I tillegg til sporingsteknologi, har de aktuelle fotlenkene også en RF-modul som kriminalomsorgen kan bruke for å kontrollere om domfelte er hjemme.
Dagens løsning for elektronisk kontroll gir ikke hjemmel for å spore domfelte kontinuerlig (aktiv sporing), og det skjer ikke overvåking med lyd eller bilde utover den hjemmelen for videosamtale som følger av straffegjennomføringsforskriften § 7-5 tredje ledd bokstav b.
Hvilken teknologi som skal brukes vil variere alt etter hvilke formål som skal ivaretas, eller vilkår som skal overholdes. Dersom det er fastsatt et oppholdspåbud, for eksempel i domfeltes hjem til visse tider, vil radiofrekvensteknologi, videosamtale eller fingeravtrykk kunne være tilstrekkelig for å kontrollere om domfelte overholder vilkåret. Dersom restriksjonene gjelder et forbud mot å oppholde seg på et bestemt sted, vil situasjonsbestemt sporingsteknologi eller videosamtaleløsning trolig være det beste tiltaket.
Teknologien er i rask utvikling, og gjennomføringen kan trolig skje på en annen måte enn med fotlenke i fremtiden, eksempelvis ved bruk av smartklokke eller lignende.