7 Forenkling av det rettslige rammeverket for ungdomsreaksjonene

7.1 Endret virkeområde for ungdomsstraff og ungdomsoppfølging

7.1.1 Gjeldende rett

7.1.1.1 Kort om bakgrunnen for dagens skille mellom ungdomsstraff og ungdomsoppfølging

Formålet med innføringen av ungdomsstraff var som nevnt i punkt 2.3.2.2 først og fremst å redusere bruken av fengselsstraff og strenge samfunnsstraffer overfor barn. Ved innføringen av reaksjonen ble det vurdert om det kunne være aktuelt å oppstille én felles straffereaksjon for ungdom, som kunne benyttes i alle typer saker og uavhengig av lovbruddets alvorlighetsgrad, men departementet konkluderte med at dette ikke ville være hensiktsmessig, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 10.3.3 side 109 og punkt 10.5.3.2 side 115. Det ble blant annet vist til at det ikke var ønskelig med domstolsbehandling i alle typer saker, og at en slik løsning kunne få uheldige konsekvenser, som strenge subsidiære straffer og anmerkninger på politiattest også ved mindre alvorlige lovbrudd. Reaksjonen ungdomsstraff ble derfor forbeholdt saker hvor lovbryteren har begått gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Samtidig ble det presisert at virkemidlene stormøte, plan og oppfølgingsteam også kunne være hensiktsmessige ved mindre alvorlige lovbrudd, og det ble i den forbindelse vist til at departementet også arbeidet med lovendringer for å øke bruken av gjenopprettende prosess og konfliktråd i straffesakskjeden generelt, se Prop. 135 L (2010–2011) punkt 10.3.3 side 110.

Som resultat av dette arbeidet, ble blant annet ungdomsoppfølging foreslått innført i Prop. 57 L (2013–2014). Bakgrunnen for forslaget var nettopp et ønske om å sikre en sammenhengende kjede av individuelt tilpassede reaksjonsmuligheter forankret i konfliktrådet. I proposisjonens punkt 1.1 på side 8 uttalte departementet:

«Den nye reaksjonen skal benyttes for lovbrudd som ikke er så alvorlige at ungdomsstraff er aktuelt. Gjennomføringen skal skje i konfliktrådet etter samme mønster som for ungdomsstraffen, men i de fleste sakene med kortere gjennomføringstid og mindre inngripende tiltak.»

7.1.1.2 Nærmere om dagens virkeområde for ungdomsstraff og ungdomsoppfølging

Det følger av straffeloven § 52 a bokstav d at ungdomsstraff kan idømmes når «hensynet til straffens formål ikke med tyngde taler mot en reaksjon i frihet». Dette vilkåret markerer den øvre grensen for når reaksjonen ungdomsstraff skal kunne benyttes. For å avgjøre om hensynet til straffens formål med tyngde taler mot en reaksjon i frihet, må det foretas en skjønnsmessig helhetsvurdering, hvor lovbruddets art og grovhet, ungdommens alder, konkrete behov og risikonivå vil være relevante momenter, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 10.5.3.2 side 114–116. Om bakgrunnen for den skjønnsmessige avgrensningen av reaksjonens virkeområde ble følgende uttalt:

«Øvre grense for bruk av reaksjonen kan trekkes på flere måter. En mulighet er å knytte avgrensingen til formelle strafferammer eller å avgrense mot lovbrudd der det ellers ville ha blitt idømt fengselsstraff av et visst omfang. Et annet alternativ er å avgrense mot konkrete lovbrudd. Ulempen ved slike kategoriske avgrensinger er at fleksibiliteten ved valg av straffereaksjon begrenses. På den annen side vil reguleringen innebære at domstolene får klare retningslinjer for når reaksjonen skal benyttes.

Departementet legger til grunn at allmennpreventive hensyn og hensynet til den alminnelige rettsoppfatning tilsier at en øvre grense for bruk av reaksjonen markeres i straffeloven. Departementet finner imidlertid at det er mest hensiktsmessig med en skjønnsmessig avgrensning. Mer konkrete avgrensninger, for eksempel at det listes opp lovbrudd, strafferammer eller normalstraffenivå der reaksjonen skal eller ikke skal benyttes, vil kunne medføre at saker utelukkes der reaksjonen kunne vært hensiktsmessig. Til tross for at det ikke avgrenses mot konkrete lovbrudd, vil departementet bemerke at enkelte lovbrudd i seg selv normalt vil være av en slik alvorlighetsgrad at fengselsstraff vanskelig kan erstattes av alternativer. For eksempel vil dette kunne være tilfelle der barn har begått drap eller alvorlige seksuallovbrudd.»

Den nedre grensen for ungdomsstraffens anvendelsesområde følger av vilkåret om at ungdomsstraff kun kan idømmes dersom ungdommen har begått «gjentatt eller alvorlig kriminalitet», jf. straffeloven § 52 a bokstav b. Denne grensen må ses i lys av at målgruppen for reaksjonen først og fremst var ment å være ungdom som ellers ville blitt idømt ubetinget fengselsstraff eller strenge samfunnsstraffer, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 10.5.3.2 side 114. I disse forarbeidene nevnes vold, ran, narkotikalovbrudd og omfattende tyverier som aktuelle lovbruddskategorier, og det uttales at den nedre grensen for ungdomsstraffen i realiteten vil utelukke den største andelen av mindreårige lovbrytere, samt at ungdomsstraffen er ment å være en streng reaksjon, med høy intensitet i gjennomføringen. Videre uttales det i Prop. 135 L (2010–2011) punkt 14.1 på side 164 at begrepet «alvorlig kriminalitet» bør forbeholdes straffebud med en øvre strafferamme på fengsel i tre år eller mer, og at det alternative vilkåret «gjentatt kriminalitet» i bokstav b må tolkes vidt, slik at det vil kunne være tilstrekkelig med to lovbrudd. Disse uttalelsene må imidlertid leses i sammenheng med utgangspunktet om at målgruppen for reaksjonen er saker der fengselsstraff eller en streng samfunnsstraff hadde vært alternativet.

Den øvre grensen for ungdomsoppfølging er forutsatt å være sammenfallende med ungdomsstraffens nedre grense, jf. Prop. 57 L (2013–2014) punkt 10.3.3.2 side 58. Dette må ses i lys av formålet med ungdomsoppfølgingen, som var å sikre en sammenhengende kjede av individuelt tilpassede reaksjonsmuligheter forankret i konfliktrådet. Heller ikke for ungdomsoppfølging fant departementet det hensiktsmessig å avgrense virkeområdet til særskilt angitte lovbrudd, strafferammer eller normalstraffenivå, eller å trekke en nedre grense for bruk av reaksjonen. I stedet er det lovfestet et krav om egnethet både i straffeprosessloven § 71 a andre ledd og i straffeloven §  37 første ledd bokstav j, se punkt 8.1.1. Når det gjelder saker hvor det er begått gjentatt kriminalitet uttales følgende i Prop. 57 L (2013–2014) punkt 10.3.3.2 side 58:

«Departementet presiserer at både ungdomsstraff og ungdomsoppfølging kan være aktuelle reaksjoner ved gjentatt kriminalitet. Avgjørende for valg av reaksjon vil blant annet være alvorligheten ved de gjentatte lovbruddene, antall gjentakelser og om de kvalifiserer til en oppfølgingstid utover ett år. Praksis vil måtte utvikles av påtalemyndighet og domstol i årene fremover.»

Reaksjonen ungdomsoppfølging er bygget opp etter samme modell som ungdomsstraffen, men siden denne reaksjonsformen skal rette seg mot mindre alvorlig kriminalitet, er det forutsatt at den skal være mindre intensiv og krevende enn ungdomsstraff, jf. Prop. 57 L (2013–2014) punkt 10.6.1.3 side 63.

7.1.1.3 Forholdet til FNs barnekonvensjon og «diversion»

Som omtalt i punkt 2.1.2, gir FNs barnekonvensjon artikkel 37 og 40 særlige rettigheter til barn i konflikt med loven.

Artikkel 40 nr. 1 slår fast at barn som beskyldes for, eller finnes å ha begått, straffbare forhold, har rett til å bli behandlet på en måte som blant annet «tar hensyn til barnets alder og ønskeligheten av å fremme barnets reintegrering, slik at det påtar seg en konstruktiv rolle i samfunnet». Videre pålegges norske myndigheter i artikkel 40 nr. 3 bokstav b å innføre tiltak for å ta seg av barn som beskyldes for, eller er funnet å ha begått, straffbare forhold, «uten å gå til rettslige skritt».

Prinsippet i artikkel 40 nr. 3 bokstav b gjentas og utdypes i FNs barnekomités generelle kommentar nr. 24 (CRC/C/GC/24). Her uttaler komiteen at det er et mål å øke bruken av alternative tiltak som innebærer at straffesaker mot barn kan avgjøres uten å gå til rettslige skritt. Barnekomiteen betegner bruken av slike alternative tiltak som «diversion», og på norsk blir dette ofte oversatt til «avledning». I kommentarens punkt 8 defineres slik «diversion» eller avledning som «measures for referring children away from the judicial system, at any time prior to or during the relevant proceedings». Videre uttaler komiteen i punkt 13 at tiltak overfor barn som begår lovbrudd generelt kan deles inn i to kategorier: tiltak som avleder barn bort fra rettssystemet («the judicial system»), og tiltak innenfor rammene av rettslige prosesser. Om det nærmere innholdet i tiltakene uttales følgende i kommentaren punkt 17:

«It is left to the discretion of States parties to decide on the exact nature and content of measures of diversion, and to take the necessary legislative and other measures for their implementation. The Committee takes note that a variety of community-based programmes have been developed, such as community service, supervision and guidance by designated officials, family conferencing and other restorative justice options, including reparation to victims.»

7.1.2 Forslaget i høringsnotatet 13. oktober 2022

Grensen mellom ungdomsstraff og ungdomsoppfølging har i praksis vist seg å være uklar, og det er avdekket geografiske variasjoner og usikkerhet blant profesjonelle aktører i bruken av reaksjonene og de ulike overføringsgrunnlagene.

Dette fremgår blant annet av en kartlegging av hvilke saker som får ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, og på hvilket overføringsgrunnlag, foretatt av Sekretariatet for konfliktrådene og Riksadvokaten, se også punkt 2.4. Rapporten Ungdomsstraff og ungdomsoppfølging – egnede saker og overføringsgrunnlag (2020) avdekket blant annet geografiske variasjoner i bruken av reaksjonene og de ulike overføringsgrunnlagene. For en del sakstyper ble det påvist at det ikke var noe tydelig mønster for hvilke saker som ble avgjort med betinget dom med vilkår om ungdomsoppfølging, og hvilke saker som ble avgjort med ungdomsstraff. Dette kom blant annet til uttrykk ved at det både ble funnet eksempler på dommer på ungdomsoppfølging der den betingede straffen var opp til 11 måneder, og saker som ble avgjort med ungdomsstraff der den subsidiære straffen var nede i 24 dager. På denne bakgrunn uttales det i rapporten punkt 5.1:

«Den sprikende praksisen i politidistriktene og hos domstolen viser at det er behov for tydeligere føringer for hvilke sakstyper som anses egnet for ungdomsreaksjonene, hvilke forhold hos ungdommen som skal vektlegges i vurderingen, hvilke overføringsgrunnlag som skal benyttes og hvilken gjennomføringstid, prøvetid og eventuelt subsidiær/betinget straff som skal fastsettes. Politiadvokater og andre som jobber med disse straffereaksjonene har i ulike sammenhenger gitt uttrykk for at det er vanskelig å få oversikt over alle de elementene fastsettelse av straffen består av, og hvordan disse skal vektlegges i vurderingen.»

Videre uttales det i rapporten punkt 5.3:

«Det er videre ønskelig med tydeligere føringer for hvilke hensyn som skal vektlegges i valget mellom at påtalemyndigheten avgjør saken selv og at saken sendes til domstolen.

Den sprikende praksisen i valg av overføringsgrunnlag reiser også spørsmålet om antallet overføringsgrunnlag for ungdomsoppfølging bør reduseres. Samtaler med politiadvokater viser også at det er flere som ikke er kjent med alle de fem overføringsgrunnlagene for ungdomsoppfølging. Hvis antallet hjemler reduseres, vil valg av reaksjon og hvilke konsekvenser dette fører med seg blitt tydeligere både for ungdommene, påtalemyndigheten og konfliktrådet.»

Tilsvarende konkluderer en gjennomgang av alle dommer avsagt i Oslo tingrett i 2021 i straffesaker der tiltalte var under 18 år på gjerningstidspunktet, blant annet med at det er behov for en større bevissthet blant dommerne om de ulike straffereaksjonene for ungdom, og om hvor skillet mellom de enkelte reaksjonstypene går (Bech, Åsa (2022): Analyse av U18-saker avsagt i Oslo tingrett i 2021). Gjennomgangen viser også at den «trappetrinnsmodellen» som ble forutsatt ved vedtakelsen av ungdomsreaksjonene, ikke alltid følges ved straffutmålingen – hverken ved valg av reaksjonsform eller ved fastsettelsen av lengden på gjennomføringstiden. I tillegg fremgår det av gjennomgangen at valget mellom ungdomsstraff og ungdomsoppfølging ofte ikke begrunnes.

Som nevnt i høringsnotatet 13. oktober 2022, er departementet også kjent med tilfeller der det er idømt en kombinasjon av ubetinget fengselsstraff og fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel) med særvilkår om ungdomsoppfølging. Ettersom ungdomsoppfølging opprinnelig var ment for mindre alvorlig kriminalitet, fremstår også dette som et eksempel på at ungdomsoppfølging benyttes i saker om mer alvorlige forhold enn det som var intensjonen.

På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsnotatet 13. oktober 2022 å endre virkeområdet og målgruppen for ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. Forslaget gikk ut på å utvide virkeområdet for ungdomsstraff, og å innskrenke virkeområdet for ungdomsoppfølging tilsvarende. Istedenfor at grensen mellom de to reaksjonene skulle defineres av lovbruddets alvorlighetsgrad, foreslo departementet at skillet skulle reflektere hvorvidt reaksjonen var blitt idømt ved dom, eller avgjort i påtalesporet som en utenrettslig reaksjon. Konkret foreslo departementet å åpne for at domstolen skal kunne idømme ungdomsstraff i alle saker som egner seg for en ungdomsreaksjon, det vil si også i saker hvor det tidligere ville ha blitt idømt ungdomsoppfølging som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel) eller bot. Ungdomsoppfølging ville dermed, i likhet med forelegg og påtaleunnlatelse, bli en ren utenrettslig reaksjonsform som påtalemyndigheten kan benytte i saker som egner seg for en ungdomsreaksjon og som kan avgjøres uten ordinær domstolsbehandling.

Formålet med forslaget var å sikre et mer oversiktlig og lettere forståelig system for parter og aktører, og dermed en mer enhetlig praksis for bruken av ungdomsreaksjonene.

Forslaget i høringen innebar ingen endringer i den øvre grensen for bruk av ungdomsstraff, som fortsatt skulle markeres med vilkåret om at hensynet til straffens formål ikke med tyngde taler mot en reaksjon i frihet i straffeloven § 52 a bokstav d.

Derimot foreslo departementet å fjerne den nedre grensen for ungdomsstraff, ved å fjerne vilkåret om at ungdommen må ha begått «gjentatt eller alvorlig kriminalitet» i straffeloven § 52 a bokstav b. Sett i sammenheng med forslaget om å redusere antall overføringshjemler til konfliktrådet, se punkt 7.4.2, ville forslaget innebære at domstolen og påtalemyndigheten ikke lenger måtte velge mellom flere ulike overføringsgrunnlag for ungdomsreaksjonene, men derimot kun vurdere om saken var egnet for en ungdomsreaksjon.

Som ved innføringen av ungdomsreaksjonene, foreslo departementet at den nærmere avgrensningen av virkeområdet for ungdomsreaksjonene måtte bero på en skjønnsmessig vurdering i den enkelte sak. Det ble vist til at mer konkrete avgrensninger, for eksempel med en opplisting av lovbrudd, strafferammer eller normalstraffenivå der reaksjonene skal eller ikke skal benyttes, vil kunne medføre at saker utelukkes der en ungdomsreaksjon kan være hensiktsmessig. Departementet foreslo av samme grunn heller ikke å lovfeste noen ny nedre grense for bruk av reaksjonene.

Videre presiserte departementet at intensjonen med å endre virkeområdet for de to ungdomsreaksjonene ikke var å gjøre endringer i hvilke saker som avgjøres av henholdsvis påtalemyndighet og domstol. Isteden ble det vist til at grensen for når en sak bør avgjøres med overføring til konfliktrådet av påtalemyndigheten, og når det bør tas ut tiltale for ordinær domstolsbehandling, som utgangspunkt fortsatt skulle følge de skillelinjer som allerede er etablert, og utvikles videre i retningslinjer og praksis av påtalemyndigheten og domstolene. Samtidig bemerket departementet at det både i arbeidet med slike generelle føringer, og ved avgjørelsen av konkrete saker, vil være relevant å se hen til Norges forpliktelser etter FNs barnekonvensjon, blant annet til å ta hensyn til barnets beste og til å benytte alternative tiltak overfor barn som er i konflikt med loven. Departementet bemerket at disse forpliktelsene kan tilsi at enkelte saker eller sakstyper bør avgjøres med ungdomsoppfølging ilagt av påtalemyndigheten fremfor dom på ungdomsstraff.

I høringen viste departementet også til at forslaget om et endret virkeområde for ungdomsreaksjonene måtte ses i sammenheng med øvrige forslag om forenklinger i regelverket for ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, herunder forslagene til endringer i adgangen til å kombinere ungdomsreaksjonene med særvilkår, adgangen til å kombinere ungdomsoppfølging med førerkortrestriksjoner, samt forslag om forenklinger i reglene for når ungdomsstraff og ungdomsoppfølging skal anmerkes på politiattester.

7.1.3 Høringsinstansenes syn

Totalt 51 høringsinstanser har kommentert departementets forslag om å endre virkeområdet for reaksjonene ungdomsstraff og ungdomssoppfølging, for å innføre et tydeligere skille mellom disse.

Av disse er det 38 instanser som helt eller delvis støtter forslaget, nærmere bestemt Agder friomsorgskontor; Agder statsadvokatembete, Hedmark og Oppland statsadvokatembete og Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembete (i sin felles høringsuttalelse); Advokatforeningen; Akershus friomsorgskontor; Barneombudet; Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet; Bergen kommune; Buskerud overgangsbolig og friomsorgskontor; Bærum kommune; Bømlo kommune, Fitjar kommune og Stord kommune (i sin felles høringsuttalelse); Fellesorganisasjonen; Fellesorganisasjonens medlemmer i konfliktrådene; Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembete, Møre og Romsdal statsadvokatembete og Rogaland statsadvokatembete (i sin felles høringsuttalelse); Kirkens Bymisjon – Ung rettshjelp; Kriminalomsorgsdirektoratet; Kriminalomsorgen region nord; Kriminalomsorgen region sør; Kriminalomsorgen region sørvest; Kripos; Malvik kommune; Oslo friomsorgskontor; Oslo kommune – Byrådsavdeling for arbeid, integrering og sosiale tjenester; Oslo tingrett; Politidirektoratet; Renate Holden; Riksadvokaten; Sekretariatet for konfliktrådene;Troms og Finnmark friomsorgskontor; Trøndelag friomsorgskontor; Trøndelag politidistrikt og Vestfold friomsorgskontor. Flere av disse har imidlertid også enkelte bemerkninger eller forbehold.

Totalt ni høringsinstanser har kommentert forslaget uten å ta uttrykkelig stilling til dette. Dette er Domstoladministrasjonen; medlemmer i forskergruppen for strafferett og straffeprosess ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen; Nordland statsadvokatembete, Troms og Finnmark statsadvokatembete og Trøndelag statsadvokatembete (i sin felles høringsuttalelse); Norges Røde Kors; Oslo politidistrikt; Oslo statsadvokatembete og Politihøgskolen.

Fire høringsinstanser – Kriminalomsorgen region øst, Norges institusjon for menneskerettigheter, Redd Barna og Øst politidistrikt – går imot eller er kritiske til forslaget.

Flere av høringsinstansene som uttrykker støtte til forslaget, er enige med departementet i at dagens ordning er lite oversiktlig, og at det er behov for forenklinger. For eksempel gir Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembete, Møre og Romsdal statsadvokatembete og Rogaland statsadvokatembete uttrykk for at de ulike reaksjonsalternativene som eksisterer i dag, både er uoversiktlige og lite intuitive. Videre mener de tre statsadvokatembetene at den foreslåtte modellen vil gi en større treffsikkerhet ved reaksjonsvalget både for påtalemyndigheten og domstolen, og at den vil bidra til en mer enhetlig behandling. Statsadvokatembetene bemerker også at endringen kan bidra til å redusere det som til tider har blitt opplevd som unødvendig mye prosess, herunder ankebehandlinger, knyttet til om domstolen skal reagere med betinget dom på vilkår om ungdomsoppfølging eller ungdomsstraff. Sekretariatet for konfliktrådene støtter forslaget og tror det vil bli mer oversiktlig både for ungdommene og de profesjonelle aktørene.

Samtidig stiller flere høringsinstanser spørsmål om utvidelsen av virkeområdet for ungdomsstraff vil kunne få negative konsekvenser for ungdommen.

For eksempel spør Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Politihøgskolen og Sekretariatet for konfliktrådene om utvidelsen av virkeområdet for ungdomsstraffen vil kunne få negative konsekvenser for ungdommer som tidligere ville ha fått ungdomsoppfølging for det samme forholdet, for eksempel når det gjelder anmerkning på politiattest.

Videre er Norges Røde Kors, Oslo friomsorgskontor og Kirkens Bymisjon – Ung rettshjelp bekymret for at flere unge kan bli registrert i DNA-register.

Hordaland friomsorgskontor, Norges Røde Kors, Oslo politidistrikt og Øst politidistrikt er bekymret for at forslaget kan føre til at flere ungdommer risikerer å måtte gjennomføre en fengselsstraff, fordi det ved ungdomsstraff fastsettes en subsidiær fengselsstraff.

Medlemmer i forskergruppen for strafferett og straffeprosess ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen er enige i at grensen mellom ungdomsoppfølging og ungdomsstraff etter gjeldende rett kan fremstå som uklar, og at dette tilsier at det er grunn for å tydeliggjøre, og eventuelt utvide, anvendelsesområdet til de ulike reaksjonene. Forskergruppen uttrykker imidlertid også bekymring for at det foreslås å utvide ungdomsstraffen, uten at det samtidig innføres tiltak som i tilstrekkelig grad sikrer at fastsettelsen av innholdet i straffen er differensiert ut fra den straffbare handlingens alvorsgrad.

Flere høringsinstanser er også kritiske til at domstolenes adgang til å idømme ungdomsoppfølging som vilkår for en betinget dom er foreslått fjernet. Dette gjelder Barneombudet, Fellesorganisasjonens medlemmer i konfliktrådene, Norges institusjon for menneskerettigheter, Oslo friomsorgskontor,Oslo politidistrikt, Politihøgskolen, Redd Barna og Øst politidistrikt. Instansene peker blant annet på at det er viktig at det ikke blir et udekket behov mellom ren fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel) og ungdomsstraff.

Buskerud overgangsbolig og friomsorgskontor, Fellesorganisasjonen, Kriminalomsorgsdirektoratet, Kriminalomsorgen region øst, Oslo friomsorgskontor, Oslo tingrett, Renate Holden og Troms og Finnmark friomsorgskontor etterlyser en klargjøring av skillelinjene mellom ungdomsreaksjonene og samfunnsstraff. Kriminalomsorgen region øst og Kriminalomsorgsdirektoratet uttrykker særlig bekymring for at forslaget fører til at samfunnsstraffens anvendelsesområde reduseres.

Flere høringsinstanser er enige med departementet i at det er mest hensiktsmessig med en skjønnsmessig avgrensning av virkeområdet for ungdomsreaksjonene. Dette gjelder blant andre Advokatforeningen, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembete, Møre og Romsdal statsadvokatembete, Oslo statsadvokatembete, Redd Barna,Riksadvokaten og Rogaland statsadvokatembete. Instansene peker særlig på behovet for at det foretas individuelle vurderinger, og at en avgrensning mot enkelte saker eller sakstyper vil kunne føre til at ungdom som har et oppfølgingsbehov faller utenfor.

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembete, Møre og Romsdal statsadvokatembete og Rogaland statsadvokatembete påpeker at avgjørelsen av hvilke saker som bør avgjøres utenfor domstolen, vil bero på konkrete vurderinger i det enkelte tilfellet, og at dette vil være en påtalemessig vurdering lik den påtalemyndigheten ellers er vel vant med å ta stilling til i sin øvrige straffesaksbehandling. Som utgangspunkt mener imidlertid statsadvokatembetene at det bør tas ut tiltale og eventuelt påstås ungdomsstraff i saker som gjelder straffbare forhold som anses så alvorlige at de ellers bør møtes med påstand om fengselsstraff. Samtidig bemerkes at det i mange saker er tale om barn, og at barnets alder og øvrige omstendigheter ved barnets situasjon i så fall vil kunne tilsi en annen vurdering i det konkrete tilfellet.

Samtidig etterlyser flere høringsinstanser også nærmere føringer for hvilke saker som kan avgjøres i påtalesporet og hvilke som bør behandles i domstolen. Dette gjelder blant andre Barneombudet, Nordland statsadvokatembete, Norges Røde Kors, Oslo tingrett, Redd Barna, Riksadvokaten,Sekretariatet for konfliktrådene, Troms og Finnmark statsadvokatembete og Trøndelag statsadvokatembete.

7.1.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget i høringen om å endre virkeområdet for ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. Forslaget innebærer at virkeområdet for ungdomsstraff utvides, slik at domstolen kan benytte denne reaksjonsformen i alle saker som er egnet for en ungdomsreaksjon. Videre innskrenkes virkeområdet for ungdomsoppfølging, slik at dette blir en reaksjonsform som påtalemyndigheten kan benytte i saker som egner seg for en ungdomsreaksjon, og som kan avgjøres uten ordinær domstolsbehandling. Det vises for øvrig til punkt 7.4 nedenfor.

Forslaget innebærer ingen endringer i den øvre grensen for ungdomsstraff, som fortsatt vil markeres ved vilkåret om at hensynet til straffens formål ikke med tyngde taler mot en reaksjon i frihet, jf. straffeloven § 52 a bokstav d.

Derimot foreslår departementet å fjerne den nedre grensen for ungdomsstraff, ved å oppheve vilkåret om at ungdommen må ha begått «gjentatt eller alvorlig kriminalitet» i straffeloven § 52 a bokstav b. Forslaget innebærer at ungdomsstraff ikke lenger skal være forbeholdt de mest alvorlige sakene eller de tyngre gruppene av unge lovbrytere. I stedet skal domstolen kunne idømme denne reaksjonsformen i alle saker som gjelder ungdom med et oppfølgingsbehov, forutsatt at hensynet til straffens formål ikke med tyngde taler mot en reaksjon i frihet etter dagens bokstav d. Det åpnes med andre ord opp for at domstolen skal kunne idømme ungdomsstraff også i saker hvor det tidligere ville ha blitt idømt ungdomsoppfølging som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel) eller betinget bot.

Forslaget om et endret virkeområde for ungdomsstraff og ungdomsoppfølging har fått bred støtte under høringen, og en rekke høringsinstanser har gitt uttrykk for at forslaget vil gi en mer oversiktlig ordning, både for ungdommene og de profesjonelle aktørene. Samtidig spør flere høringsinstanser om forslaget kan innebære negative konsekvenser for ungdommen, særlig for den gruppen som tidligere ville blitt idømt ungdomsoppfølging som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel).

Til dette bemerker departementet for det første at ungdomsstraff og ungdomsoppfølging innholdsmessig går ut på det samme, nemlig bruk av gjenopprettende prosess, og en tverrfaglig, tett og individuelt tilpasset oppfølging og kontroll av den enkelte ungdommen basert på ungdommens individuelle behov. Både for ungdomsstraff og ungdomsoppfølging er forholdets alvorlighetsgrad forutsatt gjenspeilet i hvilken gjennomføringstid som fastsettes og intensiteten i straffegjennomføringen, se punkt 7.2 om forholdsmessighet. Valget mellom de to reaksjonsformene kan imidlertid få stor betydning for andre forhold, blant annet for hvor lang gjennomføringstid som kan fastsettes, om det i tillegg skal fastsettes en subsidiær fengselsstraff eller en prøvetid, hvilken reaksjon som kan ilegges ved brudd og hvorvidt ungdommen får anmerkning på politiattesten. Det er uheldig dersom ulik praksis ved valg av overføringshjemmel, og usikkerhet rundt regelverket, fører til ubegrunnede forskjeller for ungdommen med hensyn til disse forholdene. Når det gjelder øvrige konsekvenser av hvilken reaksjon som ilegges, herunder reglene for anmerkning på politiattest, foreslår departementet også andre endringer i regelverket som nettopp har som formål å unngå at en utvidelse av virkeområde for ungdomsstraff fører til negative konsekvenser for ungdommen, se punkt 7.7. Målet er å sikre en mer enhetlig praksis, og å unngå at uklarheter i det gjeldende regelverket fører til ubegrunnede forskjeller i konsekvensene av reaksjonsfastsettelsen i ellers like saker.

Det at ungdommen, ved ungdomstraff, risikerer å gjennomføre en subsidiær fengselsstraff, taler etter departementets vurdering ikke i seg selv mot en utvidelse av ungdomsstraffens virkeområde. Det vises for det første til at både en dom på ungdomsoppfølging som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel), og en dom på ungdomsstraff med en subsidiær fengselsstraff, vil innebære en viss risiko for at reaksjonen omgjøres til ubetinget fengselsstraff dersom ungdommen bryter vilkårene for reaksjonen eller begår nye straffbare handlinger. For det andre vises det til forslaget i kapittel 21 om å åpne for en større fleksibilitet for domstolen ved brudd under ungdomsstraff, ved at retten enten kan bestemme at hele eller deler av den subsidiære fengselsstraffen skal fullbyrdes, eller velge å omgjøre denne til samfunnsstraff eller betinget fengsel.

Når det gjelder reglene for registrering i identitetsregisteret (DNA-registeret), følger det av politiregisterloven § 12 andre ledd at den som er ilagt en straff som nevnt i straffeloven § 29, for en handling som kan medføre frihetsstraff, kan registreres i identitetsregisteret. Hvem som skal registreres i identitetsregisteret, er nærmere presisert i Riksadvokatens Retningslinjer for registrering i DNA identitetsregisteret (RA-2012-2261). Blant annet omfattes alle som er idømt ubetinget fengselsstraff, ungdomsstraff, samfunnsstraff og – ved nærmere bestemte lovovertredelser – i en rekke tilfeller også personer som er idømt fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel). Forslaget om å utvide virkeområdet for ungdomsstraffen vil dermed kunne medføre at noen flere saker, hvor det tidligere ble reagert med ungdomsoppfølging som vilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel) eller betinget bot, vil bli omfattet av reglene om registrering i DNA-registeret. Departementet legger imidlertid til grunn at dette vil gjelde et svært lite antall saker, ettersom en stor andel av disse sakene etter gjeldende rett skal registreres. Videre er det allerede etter gjeldende rett et etablert skille mellom saker som avgjøres i påtalesporet eller ved dom, ettersom saker som avgjøres med overføring til konfliktråd i medhold av straffeprosessloven § 71 a ikke skal registreres i DNA-registeret. Forslaget innebærer ingen endring av dette.

Under høringen har enkelte høringsinstanser også etterlyst en klargjøring av skillelinjene mellom ungdomsreaksjonene og samfunnsstraff, og uttrykt bekymring for at forslaget om et utvidet virkeområde for ungdomsstraff kan føre til at samfunnsstraffens anvendelsesområde reduseres.

Til dette bemerker departementet at formålet med forslaget om å utvide virkeområdet for ungdomsstraffen, ikke er å redusere samfunnsstraffens anvendelsesområde, men derimot å sikre en større grad av likebehandling og enhetlig praksis i bruken av ungdomsreaksjonene. Også ved innføringen av ungdomsreaksjonene understreket departementet at samfunnsstraff er en hensiktsmessig straffereaksjon overfor unge lovbrytere, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 9.5.4 side 97. I Prop. 57 L (2013–2014) punkt 10.3.3.2 side 58 uttales også følgende:

«Ungdomsoppfølging skal ikke nødvendigvis erstatte bruken av samfunnsstraff. Om det i det enkelte tilfellet bør idømmes ungdomsoppfølging eller en mildere samfunnsstraff vil bero på en konkret vurdering hvor en må se hen til hva som alt i alt er til barnets beste. Departementet peker imidlertid på at ungdomsstraff og ungdomsoppfølging er utviklet spesielt for lovbrytere som var mellom 15 og 18 år da de begikk de lovstridige handlingene. Reaksjonene er nye og bygger på erfaringer gjort i de senere årene.»

Valget mellom ungdomsstraff og samfunnsstraff vil i praksis måtte bero på en konkret helhetsvurdering av om saken er egnet for ungdomsstraff, herunder om ungdommen har et behov for oppfølging over tid, og om ungdommen er motivert for slik oppfølging og for å delta i gjenopprettende prosess, se punkt 8.1. I likhet med flere høringsinstanser, påpeker departementet at dersom det i en konkret sak anses lite hensiktsmessig å iverksette et slikt oppfølgingsregime som ungdomsreaksjonene forutsetter, vil samfunnsstraff kunne være et godt straffalternativ for mindreårige lovbrytere.

Når det gjelder den nærmere grensedragningen mellom ungdomsstraff og ungdomsoppfølging etter den foreslåtte ordningen, fastholder departementet at det vil være mest hensiktsmessig med en skjønnsmessig avgrensning av virkeområdet for reaksjonene, og at mer konkrete avgrensninger, for eksempel med en opplisting av lovbrudd, strafferammer eller normalstraffenivå der reaksjonene skal eller ikke skal benyttes, vil kunne medføre at saker utelukkes der en ungdomsreaksjon kunne vært hensiktsmessig. Dette synspunktet har også fått bred støtte under høringen.

Videre fastholder departementet at vurderingen av hvilke saker som kan avgjøres av påtalemyndigheten, og når det bør tas ut tiltale med sikte på ordinær domstolsbehandling, fortsatt langt på vei vil måtte bero på konkrete skjønnsmessige vurderinger i det enkelte tilfellet, der både lovbruddets alvorlighetsgrad og hensynet til barnets beste skal inngå. Som påpekt under høringen, vil denne vurderingen være en påtalemessig vurdering lik den som påtalemyndigheten ellers er vant med å foreta i sin øvrige straffesaksbehandling.

Ettersom flere høringsinstanser har bedt om nærmere føringer for nettopp denne vurderingen, og for å sikre bedre likebehandling, bemerker departementet likevel at et naturlig utgangspunkt kan være å skille mellom saker som ville medført ubetinget fengselsstraff for en person over 18 år, og saker som anses mindre alvorlige enn dette. Denne skillelinjen er foreslått under høringen, og gjenspeiler dessuten dagens praksis i enkelte politidistrikt.

Dersom saken er mindre alvorlig, bør det som hovedregel vurderes om saken kan avgjøres av påtalemyndigheten ved direkte overføring til konfliktrådet, jf. straffeprosessloven § 71 a. Dersom saken ville kvalifisert til ubetinget fengselsstraff for voksne, må det derimot vurderes om det riktige er å ta ut tiltale for en ordinær domstolsbehandling av saken.

Departementet understreker imidlertid at denne retningslinjen kun er ment som et utgangspunkt for påtalemyndighetens vurdering, og at forhold ved den konkrete saken, eller Norges forpliktelser etter FNs barnekonvensjon, blant annet til å ta hensyn til barnets beste og til å benytte alternative tiltak overfor barn som er i konflikt med loven, kan tilsi at påtalemyndigheten likevel bør vurdere å avgjøre saken i påtalesporet med direkte overføring til ungdomsoppfølging i konfliktrådet, også selv om saken i utgangspunktet er mer alvorlig enn det skisserte.

Videre understreker departementet at disse utgangspunktene ikke er ment å innebære noen grense for når det kan idømmes ungdomsstraff, dersom det først er tatt ut tiltale. Som nevnt av flere høringsinstanser, kan saken stille seg annerledes ved straffeutmålingen enn på tidspunktet for påtaleavgjørelsen, blant annet fordi forhold kan frafalles under hovedforhandlingen eller fordi ungdommen blir frikjent for deler av tiltalen. I tillegg kan mindre alvorlige saker bli bragt inn for domstolene som følge av manglende samtykke til ungdomsoppfølging eller andre alternative reaksjoner. Den foreslåtte utvidelsen av virkeområdet for ungdomsstraff innebærer at domstolen kan benytte denne reaksjonsformen både i saker hvor det tidligere ble idømt ungdomsoppfølging, og i saker der det tidligere ble idømt ungdomsstraff.

7.2 Nærmere om hensynet til forholdsmessighet

7.2.1 Gjeldende rett

Ved innføringen av ungdomsreaksjonene ble det understreket at målet med de nye reaksjonene skulle være å motvirke at unge lovbrytere utvikler en kriminell løpebane, og å bidra til en positiv utvikling. For å oppnå dette skulle både reaksjonens varighet og innhold bestemmes ut fra en helhetsvurdering, der både lovbruddets art og alvorlighet – og ungdommens individuelle behov – skulle inngå som relevante momenter.

I Prop. 135 L (2010–2011) punkt 10.12.3 på side 131 uttales blant annet følgende om fastsettelsen av varigheten av en ungdomsstraff:

«Det bemerkes likevel at ved domstolenes fastsettelse av gjennomføringstid, bør de tradisjonelle straffeutmålingsmomentene tre noe i bakgrunnen, slik at det ikke utvikler seg en fast praksis for lengden av gjennomføringstiden basert på hvor grove forhold det gjelder. Like viktig er barnets individuelle behov og hvor lang gjennomføringstid som er nødvendig for å oppnå et ønsket resultat.»

Videre uttales det om fastsettelsen av innholdet i en ungdomsstraff i punkt 10.10.3 på side 127:

«I vurderingen av hvilke tiltak som skal fastsettes, må en særlig se hen til domfeltes behov. Departementet ser faren med å blande straff med tiltak av behandlende art, og risikoen for at de som trenger mer hjelp og oppfølging ‘straffes’ hardere enn de som ikke har tilsvarende behov. Mange av tiltakene vil være av ansvarliggjørende, kontrollerende eller straffende art, og setter således rammer rundt den domfeltes liv uavhengig av hvilke behov vedkommende har. Tiltakene kan imidlertid også være av rehabiliterende karakter knyttet til den enkeltes behov for hjelp og oppfølging. Det er etter departementets oppfatning uheldig hvis den unge er motivert til å endre adferdsmønster, men ikke får motta nødvendige rehabiliterende tiltak på bakgrunn av likhetshensyn. Gjennomføringen av reaksjonen er dessuten frivillig og vedkommende kan til enhver tid velge å trekke seg og heller gjennomføre subsidiær fengselsstraff.»

Tilsvarende uttales det i Prop. 57 L (2013–2014) punkt 10.5.3 på side 62 om varigheten av en ungdomsoppfølging:

«Overfor unge lovbrytere mener departementet at de tradisjonelle straffutmålingsmomentene bør tre noe i bakgrunnen, slik at det ikke utvikler seg en fast praksis for at lengden på gjennomføringstiden bare baseres på hvor grove forhold saken gjelder. Selv om en med dette ikke vil kunne få rettspraksis som rettesnor for utmåling av oppfølgingstid, mener departementet at det overfor denne gruppen lovbrytere er like viktig å imøtekomme den unges individuelle behov og fastsette oppfølgingstiden på bakgrunn av dette.»

Om fastsettelsen av innholdet i en ungdomsoppfølging, uttales det i punkt 10.6.1.3 på side 65:

«Planen må oppleves realistisk og være en adekvat reaksjon på den kriminelle handlingen som er begått. Samtidig må den være individuelt utformet for å hjelpe vedkommende til et liv uten kriminalitet. Den enkeltes mulighet og behov for hjelpetiltak står sentralt. Departementet legger stor vekt på at målet er å skape et vendepunkt ved å ansvarliggjøre gjerningspersonen. Gjennom en slik tilnærming kan nye lovbrudd forebygges uten at den unge gjøres til passiv mottaker av hjelp og derved klient i et behandlingsforløp.

Departementet understreker at omfanget og intensiteten i planen må stå i forhold til hva vedkommende er siktet eller dømt for, slik at den samlede belastningen ikke blir større enn det som normalt ville ha vært situasjonen ved valg av en annen reaksjon. For gjerningspersoner med store behov er det derfor viktig at en ikke fastsetter mer tyngende tiltak enn det som er rimelig sett opp mot det lovbruddet som er begått.»

Det ligger i det siterte at ungdomsplanen både skal reflektere ungdommens individuelle behov, samtidig som det forutsettes at det ikke gis uforholdsmessige ungdomsplaner.

7.2.2 Forslaget i høringsnotatet 1. september 2020

I høringsnotatet 1. september 2020 påpekte departementet at det i praksis har vært utfordringer med vektingen av de ulike hensynene som gjør seg gjeldende ved fastsettelse av ungdomsreaksjonenes varighet og innhold. Særlig ved ungdomsoppfølging kan ungdommen ha et omfattende behov, samtidig som lovbruddet er relativt bagatellmessig. På den andre siden kan det i saker om ungdomsstraff være tale om et alvorlig lovbrudd, samtidig som ungdommen ikke trenger omfattende tiltak.

Departementet viste på denne bakgrunn til at det i forarbeidene ble forutsatt at de tradisjonelle straffutmålingsmomentene skulle tre noe i bakgrunnen ved fastsettelsen av gjennomføringstid for ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, og at det ved innføringen av ungdomsreaksjonene ble ansett like viktig å imøtekomme ungdommens individuelle behov.

Med hensyn til de mer alvorlige sakene, bemerket departementet at det også vil være adgang til å benytte tiltak som samfunnsnyttige oppgaver, eller kontrolltiltak, som for eksempel innetider, for å sikre at reaksjonen oppfattes som «tyngende nok», i saker hvor ungdommen ikke trenger omfattende tiltak. Samtidig ble det også understreket at idømmelse av ungdomsstraff forutsetter at ungdommen har et oppfølgingsbehov, og at ungdomsstraff anses som en egnet reaksjon.

Endelig pekte departementet på at det i samme høring også ble foreslått en ny klageadgang for innhold og vilkår i ungdomsplanen, og at en slik klageadgang er ment som en rettsikkerhetsgaranti som blant annet gir ungdommen mulighet til å påklage ungdomsplanen dersom ungdommen mener at denne er for streng.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

Tre høringsinstanser – Akershus friomsorgskontor, Fellesorganisasjonen og Riksadvokaten – har synspunkter på vektleggingen av hensynet til forholdsmessighet ved fastsettelsen av ungdomsreaksjonenes varighet.

Akershus friomsorgskontor og Fellesorganisasjonen uttaler at det er underlig at lengden på ungdomsreaksjonene skal avhenge av graden av oppfølgingsbehov, i tillegg til det straffbare forholdet. Fellesorganisasjonen viser blant annet til at det er viktig med forholdsmessighet for at reaksjonene ikke oppleves urettferdige for ungdommen, og at man må unngå at to ungdommer som begår lignende lovbrudd, får helt forskjellig lengde på straffen fordi de har ulikt oppfølgingsbehov. Selv om formålet er at straffen skal ha en rehabiliterende virkning, kommer man, etter Fellesorganisasjonens syn, ikke utenom at hovedoppgaven er å drive straffegjennomføring, og at straffens lengde skal være proporsjonal med kriminalitetens alvorlighetsgrad.

Riksadvokaten bemerker at det i praksis har vist seg å være utfordrende for påtalemyndigheten, og dels domstolen, å håndtere forholdsmessighetskriteriet, som vanligvis er helt sentralt ved ileggelse av straff, og at det derfor vil være en fordel med føringer fra departementet som kan gi noe mer støtte til de vurderingene påtalemyndigheten og domstolen skal foreta.

Tre høringsinstanser – Kriminalomsorgen region øst, medlemmer i forskergruppen for strafferett og straffeprosess ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen og Sekretariatet for konfliktrådene – etterlyser nærmere føringer for vurderingen av forholdsmessighet ved fastsettelsen av reaksjonenes innhold.

Medlemmer i forskergruppen for strafferett og straffeprosess ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen uttaler at det er et overordnet problem ved ungdomsreaksjonene at konfliktrådet gis svært vide rammer for fastsetting av innholdet i disse, og at det i praksis er ungdomsstormøtet, og ikke domstolen, som avgjør hvor krevende reaksjonen skal være. Forskergruppen viser både til det overordnede prinsippet i norsk strafferett om at straffen skal stå i forhold til det lovbruddet som er begått, og til at strukturen «delegerer» adgangen til å fastsette hvor streng straffen skal være fra domstolene til et forvaltningsorgan. Forskergruppen er positive til at det er foreslått enkelte endringer som vil bidra til å ivareta barnets rettssikkerhet og forholdsmessighetshensyn ved ileggelse av ungdomsreaksjonene, men mener samtidig at det også er behov for større endringer, og at spørsmålene bør følges opp med nødvendige utredninger.

Sekretariatet for konfliktrådene mener at det er behov for en tydeligere avklaring av vektingen av hensynet til forholdsmessighet og ungdommens oppfølgingsbehov ved utformingen av ungdomsplanen.

7.2.4 Departementets vurdering

Både fordi det i praksis har vært utfordringer knyttet til vektingen av de ulike hensynene, og i lys av innspillene under høringen, har departementet kommet til at det er behov for å gi noe nærmere føringer for vektleggingen av lovbruddets art og alvorlighet på den ene siden, og ungdommens individuelle behov på den andre, ved fastsettelsen av ungdomsreaksjonenes varighet og innhold.

Spørsmålet kommer for det første på spissen ved reaksjonsfastsettelsen. Ved valg av straffereaksjon vil hensynet til forholdsmessighet mellom lovbrudd og straff være styrende. Både ungdomsstraff og ungdomsoppfølging forutsetter dessuten at saken egner seg for slik behandling, og at ungdommen har et oppfølgingsbehov. Forutsatt at saken anses egnet for en ungdomsreaksjon, må påtalemyndigheten og domstolen ved fastsettelsen av reaksjonenes gjennomføringstid – som ved annen straffutmåling – i utgangspunktet se hen til både lovbruddets art og alvorlighet og til mer individuelle forhold knyttet til ungdommen. For å sikre en mer ensartet straffutmåling i likeartede saker, finner imidlertid departementet grunn til å presisere at påtalemyndigheten og domstolen særlig må legge vekt på hensynet til forholdsmessighet, slik at gjennomføringstiden først og fremst gjenspeiler alvorlighetsgraden i saken. Ettersom ungdomsreaksjonenes gjennomføringstid skal fastsettes i måneder eller år, og ikke i timer, legger departementet til grunn at hensynet til fleksibilitet og til at reaksjonene skal imøtekomme ungdommens individuelle behov uansett vil være tilstrekkelig ivaretatt.

Når det gjelder den tilsvarende avveiningen ved den nærmere utformingen av en ungdomsplan, bør det derimot være større rom for å legge vekt på ungdommens individuelle behov og utfordringer. Planen kan inneholde en rekke ulikeartede tiltak, både av kontrollerende og rehabiliterende art, og det kan derfor også være vanskeligere å sammenligne innholdet og intensiteten i ulike ungdomsplaner. Samtidig må hensynet til forholdsmessighet også vektlegges ved utformingen av ungdomsplanen, slik at denne oppleves som en adekvat reaksjon på den kriminelle handlingen som er begått. Den samlede belastningen må vurderes opp mot det som normalt ville ha vært situasjonen ved valg av en annen reaksjon. I likhet med Sekretariatet for konfliktrådene mener departementet dermed at det ikke nødvendigvis vil være adgang til å sette inn alle tilgjengelige tiltak, selv om dette vil innebære at effekten av straffereaksjonen kan bli mindre. Det er særlig viktig at det rettes oppmerksomhet mot disse forholdene i saker som gjelder ungdom med store oppfølgingsbehov, og i saker som gjelder mindre alvorlige straffbare forhold. Ved at departementet nå presiserer at hensynet til forholdsmessighet skal veie tyngre ved fastsettelsen av reaksjonenes gjennomføringstid, vil også den fastsatte gjennomføringstiden kunne bli en rettesnor for forholdsmessighetsvurderingen ved utformingen av ungdomsplanen.

Departementet vil for øvrig påpeke viktigheten av at det i ungdomsplanen er tiltak og krav i hele gjennomføringstiden, for å sikre at ungdommen får den støtten og oppfølgingen som lå til grunn for valget av reaksjonen, og for å følge opp den vurderingen som ble foretatt av sakens alvorlighetsgrad ved reaksjonsfastsettelsen.

7.3 Ny minstetid for gjennomføring av ungdomsoppfølging og ungdomsstraff

7.3.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett er det ikke fastsatt noen minstetid for gjennomføring av ungdomsoppfølging. Både i straffeprosessloven § 71 a andre ledd og i straffeloven § 37 første ledd bokstav j er det derimot slått fast at ungdomsoppfølging i konfliktrådet kan ha en «varighet på inntil ett år». I Prop. 57 L (2013–2014) punkt 10.5.3 side 62 er dette begrunnet slik:

«Etter departementets vurdering er det ingen grunn til å sette en minstetid for gjennomføringen. Ungdomsoppfølging og oppfølging i konfliktråd, i motsetning til ordinær mekling i konfliktrådet, må nødvendigvis gå over noe tid. Dette avgjøres i den enkelte saken.»

I Riksadvokatens foreløpige retningslinjer 16. januar 2015, uttales det imidlertid at påtalemyndigheten bør sette gjennomføringstiden for ungdomsoppfølging til minimum 120 dager, slik at det er mulig for konfliktrådet å forestå en hensiktsmessig straffegjennomføring.

For ungdomsstraff følger det av straffeloven § 52 b første ledd bokstav a at gjennomføringstiden minimum kan settes til seks måneder.

7.3.2 Forslaget i høringsnotatet 13. oktober 2022

I høringsnotatet 13. oktober 2022 foreslo departementet å lovfeste en ny minste gjennomføringstid både for ungdomsoppfølging og ungdomsstraff på 120 dager. Det ble både vist til at denne grensen er lagt til grunn i Riksadvokatens foreløpige retningslinjer 16. januar 2015, og at forslaget om å utvide virkeområdet for ungdomsstraff tilsa en felles nedre grense for begge reaksjonene. Videre ble det vist til at ungdomsreaksjonene forutsetter oppfølging over en viss tid, og at det må være mulig for konfliktrådet å forestå en hensiktsmessig straffegjennomføring.

7.3.3 Høringsinstansenes syn

Seks høringsinstanser – Barneombudet; Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembete, Møre og Romsdal statsadvokatembete og Rogaland statsadvokatembete (i sin felles høringsuttalelse); Oslo tingrett og Troms og Finnmark friomsorgskontor – støtter at gjennomføringstiden for både ungdomsstraff og ungdomsoppfølging bør være minimum 120 dager.

Tre høringsinstanser – Kriminalomsorgsdirektoratet, Kriminalomsorgen region øst og Oslo friomsorgskontor – er derimot skeptiske til en gjennomføringstid på 120 dager. Kriminalomsorgsdirektoratet og Kriminalomsorgen region øst viser til at 120 dager i begrenset grad gir rom for reelle endringstiltak. Oslo friomsorgskontor anbefaler at en nedre grense heller settes til minimum seks måneder.

7.3.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder at den minste gjennomføringstiden både for ungdomsstraff og ungdomsoppfølging bør være 120 dager. Denne grensen innebærer etter departementets vurdering en avveining mellom at det på den ene siden må være mulig for konfliktrådet å forestå en hensiktsmessig straffegjennomføring, og på den andre siden at ungdomsreaksjonene skal være reelle alternativer ved straffutmålingen også i mindre alvorlige saker. Forslaget om et utvidet virkeområde for ungdomsstraff tilsier videre at det bør være en lik minste gjennomføringstid for de to reaksjonsformene. De fleste av høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, støtter en minstetid på 120 dager.

På denne bakgrunnen foreslås det å endre straffeprosessloven § 71 a andre ledd og konfliktrådsloven § 23 andre ledd slik at det lovfestes en minste gjennomføringstid i saker som gjelder ungdomsoppfølging på 120 dager. Videre foreslås det å endre straffeloven § 52 b første ledd bokstav a og konfliktrådsloven § 23 første ledd slik at den gjeldende nedre grensen for ungdomsstraff på seks måneder erstattes med 120 dager.

7.4 Ytterligere reduksjon av overføringshjemler til konfliktrådet

7.4.1 Gjeldende rett

Straffeloven og straffeprosessloven inneholder flere hjemler for overføring av straffesaker til konfliktrådet, også omtalt som overføringsgrunnlag.

Ungdomsstraff kan kun idømmes av domstolen. De strafferettslige reaksjonene ungdomsoppfølging, mekling i konfliktråd og oppfølging i konfliktråd kan både idømmes av domstolen og ilegges av påtalemyndigheten. Det er etter gjeldende rett totalt fire ulike overføringsgrunnlag for hver av disse reaksjonene.

Skjematisk kan adgangen til å overføre straffesaker som gjelder lovbrytere under 18 år til konfliktrådet fremstilles slik:

1. Ungdomsstraff kan idømmes av domstolen med hjemmel i straffeloven § 52 a.

2. Ungdomsoppfølging:

   1. kan ilegges av påtalemyndigheten etter straffeprosessloven § 71 a andre ledd,

   2. kan ilegges av påtalemyndigheten som særvilkår for betinget forelegg etter straffeloven § 53 fjerde ledd åttende punktum, jf. fjerde ledd femte punktum, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav j,

   3. kan idømmes av domstolen som særvilkår for betinget bot etter straffeloven § 53 fjerde ledd femte punktum, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav j, eller

   4. kan idømmes av domstolen som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel) etter straffeloven § 37 første ledd bokstav j.

3. Mekling i konfliktråd og oppfølging i konfliktråd:

   1. kan ilegges av påtalemyndigheten i medhold av straffeprosessloven § 71 a første ledd,

   2. kan ilegges av påtalemyndigheten som særvilkår for betinget forelegg etter straffeloven § 53 fjerde ledd åttende punktum, jf. fjerde ledd femte punktum, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav i,

   3. kan idømmes av domstolen som særvilkår for betinget bot etter straffeloven § 53 fjerde ledd femte punktum, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav i, eller

   4. kan idømmes av domstolen som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel) etter straffeloven § 37 første ledd bokstav i.

Tidligere kunne konfliktrådsbehandling også settes som særvilkår for påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 tredje ledd, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav i og j. Ved lov 18. juni 2021 nr. 122 om endringer i straffeprosessloven mv. (aktiv saksstyring mv.) ble imidlertid denne muligheten fjernet.

7.4.2 Forslaget i høringsnotatet 13. oktober 2022

Forslaget i høringsnotatet 13. oktober 2022 om å endre virkeområdet for ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, innebærer blant annet at domstolen ikke lenger vil kunne idømme ungdomsoppfølging som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel) eller betinget bot. Det vises til omtalen ovenfor i punkt 7.1.

I høringsnotatet foreslo departementet i tillegg å redusere antall overføringshjemler ytterligere, ved også å fjerne påtalemyndighetens adgang til å ilegge ungdomsoppfølging som særvilkår for betinget forelegg. Videre ba departementet om høringsinstansenes syn på å fjerne adgangen til å overføre saker til mekling i konfliktråd eller oppfølging i konfliktråd som særvilkår for betinget forelegg eller betinget bot.

Som begrunnelse for forslagene ble det vist til at adgangen til å overføre straffesaker til konfliktrådet som særvilkår for betinget bot eller forelegg, i praksis benyttes i svært liten grad. Tall fra Sekretariatet for konfliktrådene viser at domstolene ikke har benyttet adgangen til å idømme ungdomsoppfølging som særvilkår for betinget bot i noen saker, hverken i 2020, 2021 eller 2022 – mot 302 saker avgjort ved ungdomsoppfølging som vilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel). I samme periode benyttet påtalemyndigheten adgangen til å ilegge ungdomsoppfølging som vilkår for betinget forelegg kun i 21 saker – mot 1 008 saker avgjort ved direkte overføring eller som vilkår for påtaleunnlatelse. Videre var det i årene 2020–2022 kun fire saker hvor mekling i konfliktråd ble ilagt som vilkår for betinget forelegg, og ingen saker hvor mekling i konfliktråd ble ilagt som vilkår for betinget bot. Det var heller ingen saker hvor oppfølging i konfliktråd ble satt som vilkår for bot eller forelegg.

Disse tallene tilsa, etter departementets vurdering, at behovet for å beholde disse overføringsgrunnlagene var lite. Tvert imot tilsa hensynet til et oversiktlig system og regelverk at adgangen til å ilegge konfliktrådsbehandling som særvilkår for betinget bot eller forelegg, generelt ble fjernet.

Et selvstendig argument for å fjerne adgangen til å ilegge ungdomsoppfølging som særvilkår for betinget forelegg eller bot, var dessuten at målgruppen er ungdom som ofte ikke har egen inntekt. Ved innføringen av ungdomsstraff uttalte departementet at «en bør tilstrebe bruk av mer hensiktsmessige reaksjonsformer enn forelegg og bøter til barn under 18 år», jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 9.2.4 side 90. Når praksis viser at denne adgangen nærmest ikke benyttes i saker hvor det ilegges ungdomsoppfølging, var det etter departementets syn heller ikke grunn til å videreføre den.

Oppsummert ville forslagene om et endret virkeområde for ungdomsreaksjonene, se punkt 7.1.4, og en ytterligere reduksjon av antall overføringsgrunnlag, innebære at en straffesak ville kunne overføres til konfliktrådet på følgende grunnlag:

1. Ungdomsstraff ville kunne idømmes av domstolen med hjemmel i straffeloven § 52 a.

2. Ungdomsoppfølging ville kunne ilegges av påtalemyndigheten etter straffeprosessloven § 71 a andre ledd.

3. Mekling i konfliktråd og oppfølging i konfliktråd:

   1. ville kunne ilegges av påtalemyndigheten i medhold av straffeprosessloven § 71 a første ledd, eller

   2. ville kunne idømmes av domstolen som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel) etter straffeloven § 37 første ledd bokstav i.

7.4.3 Høringsinstansenes syn

Totalt 22 høringsinstanser uttrykker støtte til forslaget om å fjerne adgangen til å overføre saker til ungdomsoppfølging, mekling i konfliktråd eller oppfølging i konfliktråd som særvilkår for betinget forelegg eller betinget bot. Dette er: Advokatforeningen; Agder friomsorgskontor; Agder statsadvokatembete, Hedmark og Oppland statsadvokatembete og Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembete (i sin felles høringsuttalelse); Barneombudet; Buskerud overgangsbolig og friomsorgskontor; Fellesorganisasjonens medlemmer i konfliktrådene; Kriminalomsorgsdirektoratet; Kriminalomsorgen region sør; Kriminalomsorgen region sørvest; Kripos; medlemmer i forskergruppen for strafferett og straffeprosess ved Det juridiske fakultetet ved Universitetet i Bergen;Nordland statsadvokatembete, Troms og Finnmark statsadvokatembete og Trøndelag statsadvokatembete (i sin felles høringsuttalelse); Oslo politidistrikt; Oslo statsadvokatembete; Oslo tingrett; Politidirektoratet; Sekretariatet for konfliktrådene og Troms og Finnmark friomsorgskontor.

For eksempel uttaler Buskerud overgangsbolig og friomsorgskontor at det gjeldende juridiske rammeverket rundt overføringshjemler til konfliktrådet er for komplekst, og at det er vanskelig å holde oversikt over de ulike mulighetene for både ansatte i justissektoren, og ikke minst for ungdommene og deres verger.

Tilsvarende uttrykker Nordland statsadvokatembete, Troms og Finnmark statsadvokatembete og Trøndelag statsadvokatembete forståelse for at dagens regelverk med flere muligheter skaper forvirring hos de som skal fatte beslutning i sakene.

To høringsinstanser – Riksadvokaten og Øst politidistrikt – er bare delvis enige i forslaget.

Riksadvokaten er enig i at antallet overføringsgrunnlag kan og bør reduseres, men er usikker på om det er hensiktsmessig å fjerne muligheten til å overføre saker til mekling eller oppfølging i konfliktrådet som særvilkår for betinget forelegg eller betinget bot. Riksadvokaten heller til at de aktuelle hjemlene bør beholdes med mindre disse skaper usikkerhet og vanskeliggjør likebehandling. Det presiseres imidlertid at Riksadvokaten ikke har sterke synspunkter på spørsmålet.

Øst politidistrikt ser at det kun vil være hensiktsmessig med en økonomisk reaksjon i enkelte saker, ettersom ungdom mellom 15 og 18 år har lav eller ingen inntekt, og at det vil være uheldig dersom verger ender opp med å betale boten. Videre uttaler politidistriktet at motivasjonen til ungdommen for å samtykke til ungdomsoppfølging bør være å gjennomføre gjenopprettende prosess og bidra til en positiv endring i livet, fremfor et økonomisk motiv. Likevel mener Øst politidistrikt at adgangen til å ilegge ungdomsoppfølging som vilkår i et betinget forelegg ikke bør fjernes, ettersom dette i noen tilfeller kan være en egnet reaksjon.

7.4.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget om å fjerne adgangen til å overføre saker til ungdomsoppfølging, mekling i konfliktråd eller oppfølging i konfliktråd som særvilkår for betinget bot eller betinget forelegg. Forslaget har også fått bred støtte i høringen.

Det vises til tallene fra Sekretariatet for konfliktrådene, som viser at adgangen til å overføre straffesaker til konfliktrådsbehandling som særvilkår for betinget forelegg eller bot benyttes i svært liten grad, se punkt 7.4.2.

Videre vises det til at valget mellom flere mulige overføringshjemler i praksis har vist seg å innebære en risiko for en uensartet praksis, som igjen får utilsiktede konsekvenser for ungdommen, se rapporten Ungdomsstraff og ungdomsoppfølging – egnede saker og overføringsgrunnlag som er nærmere omtalt i punkt 7.1.2. I rapporten peker Sekretariatet for konfliktrådene og Riksadvokaten på at en reduksjon av antall overføringsgrunnlag kan være et mulig tiltak for å sikre en mer enhetlig praksis.

Endelig peker departementet på at målgruppen for ungdomsoppfølging er ungdom som ofte ikke har egen inntekt, og at det også ved innføringen av ungdomsstraff ble presisert at «en bør tilstrebe bruk av mer hensiktsmessige reaksjonsformer enn forelegg og bøter til barn under 18 år», jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 9.2.4 side 90. Når praksis nå viser at denne adgangen nærmest ikke benyttes i saker hvor det ilegges ungdomsoppfølging, er det etter departementets syn heller ikke tilstrekkelig grunn til å videreføre den.

Konkret innebærer forslaget at dagens henvisning i straffeloven § 53 fjerde ledd femte punktum til straffeloven § 37, endres slik at henvisningen kun vil omfatte det som etter forslaget vil være straffeloven § 37 første ledd bokstav a til h og bokstav j. Som det fremgår av merknaden til straffeloven § 37, vil dagens bokstav j oppheves og nåværende bokstav k og l vil bli bokstav j og k.

For øvrig viser departementet til omtalen i punkt 7.1.4.

7.5 Adgangen til å kombinere ungdomsstraff og ungdoms- oppfølging med andre vilkår

7.5.1 Gjeldende rett

7.5.1.1 Særvilkår etter straffeloven §§ 35–37

Etter gjeldende rett kan påtalemyndigheten og domstolen kombinere ungdomsoppfølging med særvilkår etter straffeloven §§ 35–37.

Når domstolen idømmer ungdomsoppfølging som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel) etter straffeloven § 37 første ledd bokstav j, følger det av straffeloven § 34 tredje ledd at det kan fastsettes særvilkår etter straffeloven §§ 35–37.

Videre følger det av straffeprosessloven § 71 a tredje ledd, jf. § 69 tredje ledd, at påtalemyndigheten kan sette vilkår som nevnt i straffeloven § 35, § 36 og § 37 første ledd bokstavene a til h og k, ved overføring av en straffesak til ungdomsoppfølging i konfliktrådet etter straffeprosessloven § 71 a andre ledd.

Straffeloven § 35 regulerer adgangen til å sette særvilkår om erstatning og oppreisning, og § 36 gjelder særvilkår om meldeplikt. Etter straffeloven § 37 første ledd kan det også settes andre særvilkår, blant annet om at domfelte skal

• overholde bestemmelser om bosted, oppholdssted, arbeid eller opplæring, jf. bokstav a,

• unngå kontakt med bestemte personer, jf. bokstav b,

• tåle innskrenkninger i rådigheten over inntekt og formue og oppfylle økonomiske forpliktelser, som å betale pliktige underholdsbidrag, jf. bokstav c,

• avstå fra å bruke alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler og avgi nødvendige rusprøver, jf. bokstav d,

• gjennomgå behandling for å motvirke misbruk av alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler, om nødvendig i institusjon, jf. bokstav e,

• gjennomgå psykiatrisk behandling, om nødvendig i institusjon, jf. bokstav g,

• ta opphold i hjem eller institusjon for inntil 1 år, jf. bokstav h, og

• møte hos rådgivende enhet for russaker etter innkalling, forutsatt at domfellelsen gjelder bruk, erverv, besittelse eller oppbevaring av narkotika til domfeltes egen bruk etter straffeloven § 231 eller legemiddelloven § 31, jf. § 24 første ledd, jf. bokstav k.

Det er ingen tilsvarende hjemmel for retten til å sette særvilkår etter straffeloven §§ 35–37 i dom på ungdomsstraff. Om bakgrunnen for dette fremgår følgende i Prop. 135 L (2010–2011) punkt 14.1 på side 167:

«Ved idømmelse av samfunnsstraff har retten adgang til å fastsette vilkår for dommen, herunder at den domfelte skal overholde bestemmelser gitt av kriminalomsorgen om bosted, oppholdssted, arbeid, opplæring eller behandling, eller at den domfelte forbys kontakt med bestemte personer i gjennomføringstiden. Tilsvarende adgang er ikke regulert i bestemmelsen om ungdomsstraff. Dette skyldes at det nærmere innholdet i straffen skal fastsettes av ungdomsstormøtet, jf. forslag til ny § 19 [nå § 25] i konfliktrådsloven.»

Konfliktrådsloven § 25 første ledd inneholder en oppregning av tiltak og vilkår som kan inngå i en ungdomsplan. Planen kan blant annet gå ut på at ungdommen skal

• yte ikke-økonomisk kompensasjon til den som er påført en skade, et tap eller en annen krenkelse, jf. bokstav a,

• delta i kriminalitetsforebyggende programmer eller andre tilsvarende tiltak, jf. bokstav b,

• utføre samfunnsnyttige oppgaver, jf. bokstav c,

• overholde bestemmelser om oppholdssted, arbeid eller opplæring, jf. bokstav d,

• møte for politiet eller kriminalomsorgen, jf. bokstav e,

• avstå fra å bruke alkohol og andre berusende eller bedøvende midler og avgi nødvendige rusprøver etter lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven) § 12 tredje ledd, jf. bokstav f,

• overholde bestemmelser om innetid, jf. bokstav g, og

• unngå kontakt med bestemte personer, jf. bokstav h.

Oppregningen er ikke uttømmende, jf. ordlyden «blant annet» i § 25 første ledd tredje punktum. Formålet med bestemmelsen ble beskrevet å være «å ivareta den nødvendige fleksibilitet en individtilpasset reaksjon krever», jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 10.10.3 side 127. I Prop. 57 L (2013–2014) punkt 10.6.1.3 side 65 uttalte departementet:

«Tiltakene vil variere ut i fra lovbruddets art, gjerningspersonens behov og nærmiljøets mulighet til å bidra. Aktuelle tiltak kan være av kontrollerende art, som ruskontroll, forbud mot å oppholde seg på bestemte steder eller omgås med bestemte personer. Like viktig er tiltak av rehabiliterende eller støttende art som helse- og omsorgstjenester, sinnemestring, barneverntiltak og tiltak som skal styrke ungdommens tilknytning til skole eller arbeid. Planen må oppleves realistisk og være en adekvat reaksjon på den kriminelle handlingen som er begått. Samtidig må den være individuelt utformet for å hjelpe vedkommende til et liv uten kriminalitet. Den enkeltes mulighet og behov for hjelpetiltak står sentralt.»

I kapittel 18 foreslår departementet å videreføre hovedtrekkene i konfliktrådsloven § 25, men med enkelte justeringer.

7.5.1.2 Særlig om institusjonsplassering

Som nevnt kan ungdomsoppfølging etter gjeldende rett kombineres med særvilkår om opphold i institusjon for inntil ett år, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav h, særvilkår om psykiatrisk behandling, om nødvendig i institusjon, jf. bokstav g, og særvilkår om rusbehandling, om nødvendig i institusjon, jf. bokstav e.

Selv om ungdomsstraff etter gjeldende rett ikke kan kombineres med særvilkår etter straffeloven § 37, følger det av konfliktrådsloven § 25 andre ledd – slik den i dag lyder – at ungdomsplanen i ungdomsstraffsaker blant annet kan gå ut på at domfelte «skal oppholde seg på institusjon eller gjennomgå annen behandling». Bakgrunnen for denne bestemmelsen var at opphold på institusjon kan gi ungdommen nødvendig hjelp og oppfølging, samtidig som ungdommen blir tatt ut av sitt vanlige miljø, jf. Prop. 57 L (2013–2014) punkt 13.1 side 92. Det var lovens forutsetning at en institusjonsplassering skal være frivillig og bygge på ungdommens behov for hjelp, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 10.6.3 side 117 og punkt 10.10.3 side 127.

7.5.2 Kort om forslaget i høringsnotatet 1. september 2020

I høringsnotatet 1. september 2020 foreslo departementet å gi domstolen mulighet til å fastsette særvilkår som nevnt i straffeloven § 37 første ledd bokstavene a, b, d, e, g, h og daværende k (nåværende bokstav l, som følge av lovendringen omtalt i punkt 7.5.3.1) i dom på ungdomsstraff. De aktuelle særvilkårene inkluderer blant annet oppholdsforbud, kontaktforbud og rusforbud, eller andre særvilkår som anses som hensiktsmessige i den enkelte saken, samt ulike former for institusjonsopphold. De øvrige særvilkårene som kan ilegges i medhold av straffeloven § 37 første ledd bokstavene c, f og i, ble ansett som uegnet i dom på ungdomsstraff.

Forslaget ble blant annet begrunnet med likhetshensyn. Departementet kunne ikke se noen grunn til at muligheten til å fastsette særvilkår burde være tilgjengelig der ungdomsoppfølging idømmes som vilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel), men ikke for den strengere reaksjonen ungdomsstraff. Videre viste departementet til at forslaget ville gjøre det mulig å komme i gang med tiltak for ungdommen allerede fra tidspunktet for rettskraftig dom eller på et senere tidspunkt domstolen måtte bestemme.

Samtidig foreslo departementet at det ikke lenger skulle være adgang til å innta vilkår om institusjonsopphold i ungdomsplanen. Departementet anså det mer hensiktsmessig at et eventuelt vilkår om institusjonsopphold ble fastsatt av domstolen som en del av straffereaksjonen.

Under høringen ga flere av høringsinstansene uttrykk for støtte til at retten skulle få samme adgang til å idømme særvilkår ved ungdomsstraff som ved ungdomsoppfølging. Flere anså det også som positivt at forslaget ga mulighet til å pålegge ungdommen tiltak som kunne få virkning i tiden mellom rettskraftig dom og fastsettelse av ungdomsplanen.

Enkelte høringsinstanser hadde imidlertid innvendinger mot forslaget om å gi retten hjemmel til å fastsette særvilkår også i dom på ungdomsstraff.

Sekretariatet for konfliktrådene ga blant annet uttrykk for bekymring for at forslaget om å gi retten adgang til å fastsette særvilkår etter straffeloven § 37 kunne føre til uklare prosesser og skape flere problemer enn det løste:

«[…] Når det gjelder de øvrige vilkårene, er dette vilkår som også kan fastsettes i en ungdomsplan. Sfk ser at det kan bli mange uklarheter dersom ungdommen skal forholde seg til noen vilkår fastsatt av domstolen og noen fastsatt i ungdomsplanen. Dersom det åpnes for å fastsette særvilkår i tillegg til ungdomsstraff, bør det tydeliggjøres hvem som skal følge opp at vilkårene overholdes, og hvilke vurderinger som skal gjøres der ungdommen for eksempel bryter et oppholdsforbud fastsatt av domstolen, men for øvrig følger alle tiltakene fastsatt i ungdomsplanen.»

Sekretariatet for konfliktrådene bemerket dessuten at det særlig kunne oppstå usikkerhet knyttet til oppfølgingen av bruddsaker:

«I forslaget er det lagt opp til at det er påtalemyndigheten som skal følge opp brudd på særvilkår. Samtidig er det slik at det er kriminalomsorgen som skal fremme en sak for retten dersom en ungdomsstraff skal omgjøres som følge av vilkårsbrudd. Hvis domstolen fastsetter ruskontroll, skal det som nevnt over følges opp av kriminalomsorgen, og det antas at kriminalomsorgen da må rapportere til påtalemyndigheten om hvorvidt vilkåret følges. Dersom det avlegges positive prøver blir det opp til påtalemyndigheten å avgjøre om dette er brudd på særvilkåret og om straffen skal omgjøres. Samtidig kan det hende at ungdommen ikke følger et par av vilkårene fastsatt i ungdomsplanen. Er det da kriminalomsorgen eller påtalemyndigheten som skal fremme saken for retten?»

Medlemmer i forskergruppen for strafferett og straffeprosess ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen bemerket at selv om det etter høringsinstansens syn prinsipielt burde være slik at domstolen har kontroll med omfanget av straffereaksjonens innhold, og at forslaget isolert sett var i samsvar med dette synet, ville forslaget likevel ikke gi domstolen oversikt over det samlede omfanget av tiltak og restriksjoner som ungdomsstraffen ville medføre.

7.5.3 Forslaget i høringsnotatet 13. oktober 2022

7.5.3.1 Særvilkår etter straffeloven §§ 35–37

Både på bakgrunn av innspillene fra enkelte høringsinstanser under høringen høsten 2020, og fordi det ble antatt å bidra til et mer oversiktlig og lettere forståelig system for partene og aktørene, ba departementet i høringsnotatet 13. oktober 2022 om høringsinstansenes syn på å fjerne både påtalemyndighetens og rettens adgang til å kombinere ungdomsoppfølging med særvilkår etter straffeloven § 37, og videre at det ikke skulle åpnes for å kombinere ungdomsstraff med slike vilkår.

Det ble blant annet vist til at de vilkårene som kan fastsettes etter straffeloven § 37 første ledd, herunder vilkår om oppholdssted, arbeid, opplæring, kontaktforbud, rusforbud og rustesting, samt behandling, også kan fastsettes i ungdomsplanen, jf. konfliktrådsloven § 25. Det samme ble antatt å gjelde for vilkår om å møte hos rådgivende enhet for russaker, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav k, som trådte i kraft 1. juli 2022. Etter straffeloven § 37 første ledd bokstav a kan det også settes vilkår om at den domfelte skal overholde bestemmelser om bosted. Hensynet bak dette vilkåret ble ansett tilstrekkelig ivaretatt ved at det i ungdomsplanen kan fastsettes vilkår om at ungdommen må overholde bestemmelser om innetid, jf. konfliktrådsloven § 25 første ledd bokstav g.

Departementet bemerket at et argument for å beholde adgangen til å kombinere ungdomsreaksjonene med særvilkår etter straffeloven § 37, ville være at vilkår fastsatt av påtalemyndigheten eller domstolen kan ha virkning fra et tidligere tidspunkt enn ungdomsplanen. På den andre siden kan adgangen til å kombinere ungdomsreaksjonene med særvilkår etter straffeloven § 37 føre til uklare prosesser og ansvarsforhold. Blant annet kan det oppstå spørsmål knyttet til hvem som skal følge opp at vilkårene overholdes, eller eventuelle brudd på vilkårene, dersom ungdommen både skal forholde seg til vilkår fastsatt av domstolen og vilkår i ungdomsplanen.

Dersom adgangen til å kombinere ungdomsoppfølging med særvilkår etter straffeloven § 37 ble fjernet, mente departementet at det heller ikke burde være adgang til å kombinere ungdomsoppfølging med meldeplikt etter straffeloven § 36.

Adgangen til å kombinere ungdomsreaksjonene med særvilkår om erstatning og oppreisning etter straffeloven § 35 ble imidlertid antatt å stå i en særstilling. Det ble vist til at det ikke er adgang til å fastsette eller avtale at ungdommen skal betale økonomisk kompensasjon til fornærmede som en del av reaksjonen. Begrunnelsen for dette er at behandlingen av sivile krav må gjøres under behandlingen av straffesaken, og at det ikke har vært ønskelig at manglende oppfyllelse av slike økonomiske krav skal medføre brudd, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 14.5 side 174–175 og Prop. 57 L (2013–2014) punkt 13.1 side 92.

Dersom adgangen til å kombinere ungdomsoppfølging med særvilkår etter straffeloven §§ 36 og 37 ble fjernet, foreslo departementet å gjeninnføre en tidligere bestemmelse i straffeprosessloven § 71 a fjerde ledd. Den tidligere bestemmelsen ga hjemmel til å gjøre overføring av en straffesak til ungdomsoppfølging betinget av at siktede yter slik erstatning og oppreisning som den fornærmede eller andre skadelidte har rett til og gjør krav på, og som påtalemyndigheten mener den siktede har evne til å betale.

For ungdomsstraff ble adgangen til å idømme sivile krav ansett ivaretatt med reglene i straffeprosessloven § 3 og straffeprosessloven kapittel 29.

7.5.3.2 Særlig om institusjonsplassering

I høringsnotatet 13. oktober 2022 bemerket departementet også at forslaget ville innebære at det ikke lenger vil være adgang til å pålegge ungdommen å oppholde seg på institusjon som en del av oppfølgingen under ungdomsreaksjonene. Dette var en følge av forslaget om å fjerne adgangen til å kombinere ungdomsreaksjonene med særvilkår etter straffeloven § 37 sammenholdt med forslaget i høringsnotatet 1. september 2020 om at det ikke lenger skal være adgang til å innta vilkår om institusjonsopphold i ungdomsplanen, se nærmere punkt 18.2 nedenfor.

7.5.4 Høringsinstansenes syn

7.5.4.1 Særvilkår etter straffeloven §§ 35–37

Totalt 15 høringsinstanser støtter forslaget om å fjerne både påtalemyndighetens og rettens adgang til å kombinere ungdomsoppfølging med særvilkår etter straffeloven § 37, og at det heller ikke åpnes for å kombinere ungdomsstraff med slike vilkår. Dette er Agder friomsorgskontor; Agder statsadvokatembete, Hedmark og Oppland statsadvokatembete og Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembete (i sin felles høringsuttalelse); Kriminalomsorgsdirektoratet; Kriminalomsorgen region øst; Nordland statsadvokatembete, Troms og Finnmark statsadvokatembete og Trøndelag statsadvokatembete (i sin felles høringsuttalelse); Oslo politidistrikt; Oslo statsadvokatembete; Politidirektoratet; Riksadvokaten; Sekretariatet for konfliktrådene og Øst politidistrikt.

Agder statsadvokatembete, Hedmark og Oppland statsadvokatembete og Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembete tiltrer forslaget under forutsetning av at de hensynene som begrunner særvilkår etter straffeloven § 37 vil bli ivaretatt gjennom ungdomsplanen og at tiden mellom rettskraftig dom og iverksettelse av straffereaksjonen ikke bør være særlig lang.

Både Kriminalomsorgen region øst, Nordland statsadvokatembete, Oslo politidistrikt, Riksadvokaten, Troms og Finnmark statsadvokatembete, Trøndelag statsadvokatembete og Øst politidistrikt mener det er tilstrekkelig at slike vilkår kan fastsettes i ungdomsplanen etter konfliktrådsloven § 25. Flere av instansene påpeker at man med forslaget vil hindre uklarheter om hvilke vilkår som gjelder under straffegjennomføringen og hvem som skal håndheve brudd.

Oslo statsadvokatembete er i utgangspunktet tvilende til om muligheten til å kombinere ungdomsstraff og ungdomsoppfølging med vilkårene i straffeloven § 37 bør fjernes, men mener at dette kan avbøtes ved at det stilles krav til at det foreligger en skisse til ungdomsplan før påtalespørsmålet avgjøres, ettersom dette vil innebære større forutberegnelighet for både ungdommen, påtalemyndigheten og retten. Videre bemerker Oslo statsadvokatembete at det vil bidra til et klart ansvarsforhold at konfliktrådet følger opp reaksjonen alene.

Videre gir Riksadvokaten og Sekretariatet for konfliktrådene uttrykk for at det er behov for å avklare om de kommunale rusenhetene skal kunne kobles inn via ungdomsplanen. Sekretariatet for konfliktrådene uttaler følgende:

«Sfk støtter at oppmøte for rusenheten ikke lenger skal kunne gis som et tilleggsvilkår, men ønsker å knytte noen kommentarer til muligheten for å bruke rusenhetene som tiltak i ungdomsplanen.

Slik konfliktrådsloven § 25 er formulert, vurderer også Sfk at det ikke er noen hindringer i konfliktrådsloven for at oppmøte for rådgivende enhet for russaker kan settes som vilkår i ungdomsplanen. […]»

Og videre:

«[...] Helsedirektoratet og Sfk har fått i oppdrag fra departementet å blant annet vurdere om disse enhetene kan knyttes opp til den kommunale deltakelsen under ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. Dette er et oppdrag det for tiden jobbes med, og som bør ses i sammenheng med det tverrdepartementale oppdraget om ny forebyggings- og behandlingsreform på rusfeltet. Det er derfor for tidlig å konkludere om rusenhetene faktisk kan brukes som ledd i ungdomsreaksjonen til tross for åpningen i konfliktrådsloven, også fordi rusenhetene er i oppstartsfasen og må få tid til å finne sin form.»

Tre høringsinstanser – Hordaland friomsorgskontor, Politihøgskolen og Vestfold friomsorgskontor – har enkelte merknader til forslaget, uten at det sies uttrykkelig om dette støttes eller ikke.

Hordaland friomsorgskontor uttaler at de gjennom arbeidet med personundersøkelser har erfart at mange ungdommer og verger opplever et stort og uoversiktlig system med mange aktører å forholde seg til, og at det derfor er viktig at det må være klart hvem som skal følge opp og iverksette de ulike vilkårene. Hordaland friomsorgskontor mener derfor at det vil være en fordel at det kun er én aktør som følger opp ungdommen og ungdomsreaksjonene, og som «eier» saken, samt at brudd på vilkår i all hovedsak også bør ligge til denne aktøren.

Politihøgskolen mener at reglene om ungdomsstraff bør harmoniseres med reglene om samfunnsstraff, og at adgangen til å fastsette vilkår i straffeloven §§ 50 og 51 derfor bør vurderes inkorporert i reglene om ungdomsstraff.

Vestfold friomsorgskontor uttaler at det kan tenkes at særvilkår i enkelte saker vil kunne gi mulighet for ungdomsstraff der det ellers ikke ville være tilrådelig, men ser samtidig at en fragmentering både av adgangen til å fastsette innhold, og av oppfølgingen ved bruddsituasjoner vil være vanskelig å forholde seg til i praksis og potensielt vanskelig for ungdommen å forstå.

To høringsinstanser – Barneombudet og Oslo tingrett – går imot forslaget.

Barneombudet viser til sin tidligere anbefaling om økt domstolskontroll med gjennomføringen av ungdomsreaksjonene, etter modell av narkotikaprogram med domstolskontroll. Barneombudet mener at dette ville styrket ungdommens rettsikkerhet, samtidig som det ville gitt større mulighet for fleksibilitet til både å lempe og skjerpe vilkår i tråd med ungdommens utvikling og hjelpebehov. Barneombudet ser at det finnes gode argumenter for at hele innholdet i straffen besluttes i ungdomsplanen som utarbeides av konfliktrådene, men bemerker at særvilkår som oppholdsforbud, kontaktforbud og rusforbud er svært inngripende og derfor bør avgjøres av påtalemyndigheten eller domstolen.

Oslo tingrett mener at det bør åpnes for å kombinere ungdomsstraff med særvilkår, og foreslår å innføre en ny ordning der domstolen både fastsetter de mest inngripende vilkårene og følger opp brudd på disse.

7.5.4.2 Særlig om institusjonsplassering

Tre høringsinstanser – Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgsdirektoratet og Oslo statsadvokatembete – går imot forslaget om at det ikke lenger vil være adgang til å pålegge ungdommen å oppholde seg på institusjon som en del av oppfølgingen under ungdomsreaksjonene. De viser blant annet til at mange ungdommer kan nyte godt av et opphold i institusjon, for eksempel på grunn av rusavhengighet.

7.5.5 Departementets vurdering

7.5.5.1 Særvilkår etter straffeloven §§ 35–37

En rekke høringsinstanser – blant andre Sekretariatet for konfliktrådene, Riksadvokaten, Kriminalomsorgsdirektoratet og Politidirektoratet – er enige med departementet i at det ikke bør være adgang til å kombinere ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging med særvilkår etter straffeloven § 37. Samtidig har departementet merket seg at enkelte høringsinstanser, som for eksempel Barneombudet og Oslo tingrett, er av en annen oppfatning. I tråd med forslagene i høringsnotatet har departementet likevel kommet til at det ikke bør åpnes for å kombinere ungdomsstraff med særvilkår etter straffeloven § 37, og at påtalemyndigheten heller ikke lenger skal kunne kombinere ungdomsoppfølging med slike vilkår.

Departementet viser til at det er behov for et mer oversiktlig og lettere forståelig system for partene og aktørene, og at en adgang til å kombinere ungdomsreaksjonene med særvilkår etter straffeloven § 37 kan føre til uklare prosesser og ansvarsforhold. Det kan blant annet oppstå spørsmål om hvem som skal følge opp at vilkårene overholdes – eller eventuelle brudd på vilkårene – dersom det både er vilkår fastsatt av domstolen og vilkår i ungdomsplanen. Videre kan de vilkårene som kan fastsettes etter straffeloven § 37 første ledd i all hovedsak også fastsettes i ungdomsplanen i medhold av konfliktrådsloven § 25. Ettersom departementet også har foreslått flere tiltak for å sikre en raskere iverksettelse av ungdomsreaksjonene, legges det heller ikke avgjørende vekt på at særvilkår etter straffeloven § 37 i prinsippet kan iverksettes tidligere enn vilkår fastsatt i ungdomsplanen.

Når det gjelder spørsmålet om de kommunale rusenhetene skal kunne kobles inn via ungdomsplanen, viser departementet til høringsuttalelsen fra Sekretariatet for konfliktrådene. Departementet er enig i at det ikke er noen hindringer i konfliktrådsloven for at oppmøte for rådgivende enhet for russaker kan settes som vilkår i ungdomsplanen, og legger til grunn at de øvrige nevnte problemstillingene vil avklares nærmere i arbeidet med det omtalte oppdraget, se også punkt 3.2.

Videre mener departementet, av samme grunner som nevnt over, at det heller ikke bør være adgang til å kombinere ungdomsoppfølging med meldeplikt etter straffeloven § 36.

Adgangen til å kombinere ungdomsreaksjonene med særvilkår om erstatning og oppreisning etter straffeloven § 35 står i en annen stilling enn de øvrige vilkårene. Departementet viser til at det ikke er adgang til å fastsette eller avtale at ungdommen skal betale økonomisk kompensasjon til fornærmede som en del av reaksjonen. Av lovforarbeidene fremgår det at begrunnelsen for dette blant annet er at behandlingen av sivile krav må gjøres under behandlingen av straffesaken, og at det ikke har vært ønskelig at manglende oppfyllelse av slike økonomiske krav skal medføre brudd, se punkt 7.5.3.1. Departementet foreslår på denne bakgrunn å gjeninnføre den tidligere bestemmelsen i straffeprosessloven § 71 a fjerde ledd om at overføring av en straffesak til ungdomsoppfølging kan gjøres betinget av at siktede yter slik erstatning og oppreisning som den fornærmede eller andre skadelidte har rett til og gjør krav på, og som påtalemyndigheten mener den siktede har evne til å betale. For ungdomsstraff anses adgangen til å idømme sivile krav ivaretatt med reglene i straffeprosessloven § 3 og straffeprosessloven kapittel 29.

7.5.5.2 Særlig om institusjonsplassering

I punkt 18.2 foreslår departementet at det ikke lenger skal være adgang til å innta vilkår om institusjonsopphold i ungdomsplanen etter konfliktrådsloven § 25 andre ledd. Som en konsekvens av dette forslaget, og forslaget om å fjerne adgangen til å kombinere ungdomsreaksjonene med særvilkår etter straffeloven § 37, vil det ikke lenger være adgang til å pålegge ungdommen å oppholde seg på institusjon som en del av oppfølgingen under ungdomsreaksjonene.

Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser har innvendinger mot dette, men har likevel kommet til at en eventuell institusjonsplassering av ungdommen heller bør følges opp i andre spor enn som ledd i ungdomsstraffen. Som nevnt i punkt 18.2 er det imidlertid ikke noe i veien for at ungdom som gjennomfører ungdomsoppfølging eller ungdomsstraff bor på institusjon under gjennomføringen, men da slik at institusjonsoppholdet ikke gjøres til en del av straffegjennomføringen.

7.6 Adgangen til å kombinere overføring til konfliktråd med førerkortrestriksjoner

7.6.1 Gjeldende rett

Hvis noen som har førerett blir ilagt straff ved dom eller forelegg, kan det i samme dom eller forelegg fastsettes tap av retten til å føre førerkortpliktig motorvogn. Vilkåret er at hensynet til trafikksikkerheten eller allmenne hensyn ellers krever det, jf. vegtrafikkloven § 33 nr. 1 første ledd. Dette er hovedbestemmelsen om tap av førerett ved dom for straff eller vedtatt forelegg. Hvilken straff dommen eller forelegget går ut på, er uten betydning.

Vegtrafikkloven § 35 første ledd inneholder en tilsvarende adgang til å nedlegge forbud mot å føre motorvogn som det ikke kreves førerkort for.

I tillegg inneholder vegtrafikkloven § 24 a regler om sperrefrist (utsettelse) for personer som har kjørt motorvogn uten gyldig førerett. Hovedregelen er at det ilegges en sperrefrist på seks måneder ved kjøring uten gyldig førerett, jf. § 24 a første ledd. Denne sperrefristen følger direkte av loven, og krever ingen form for særskilt vedtak. Blir en som ikke har førerett ilagt straff for en overtredelse som ville ha ført til tap av retten til å føre motorvogn for en viss minstetid eller for alltid, etter tvingende regler i eller i medhold av § 33, skal det i samme dom eller forelegg fastsettes en sperrefrist for å gi førerett til vedkommende, jf. § 24 a andre ledd.

Ungdomsstraff ilegges alltid ved dom, og kan derfor kombineres med førerkortrestriksjoner, dersom vilkårene for øvrig er oppfylt.

Ettersom overføring til konfliktråd for ungdomsoppfølging, mekling i konfliktråd eller oppfølging i konfliktråd etter straffeprosessloven § 71 a hverken fastsettes i dom eller forelegg, er det etter gjeldende rett ikke adgang til å kombinere slik overføring med førerkortrestriksjoner etter vegtrafikkloven § 33 nr. 1 første ledd, § 35 første ledd eller § 24 a andre ledd.

7.6.2 Forslaget i høringsnotatet 13. oktober 2022

Departementet foreslo i høringsnotatet 13. oktober 2022 å åpne for at det kan fastsettes tap av førerett sammen med beslutning om overføring til konfliktrådet etter straffeprosessloven § 71 a.

Forslaget gikk ut på å tilføye at det også i en beslutning om overføring til konfliktråd, i tillegg til i dom eller i forelegg, kan fastsettes tap av førerett etter vegtrafikkloven § 33 nr. 1 første ledd, forbud mot å føre motorvogn som det ikke kreves førerkort for etter § 35 første ledd og sperrefrist for personer som har kjørt motorvogn uten gyldig førerett etter § 24 a andre ledd.

Formålet med forslaget var å åpne for at påtalemyndigheten kan kombinere overføring til konfliktråd med førerkortrestriksjoner i saker som gjelder brudd på vegtrafikkloven. Departementet understreket at forslaget ikke ville medføre en innskjerping av reglene om førerkortrestriksjoner, eller åpne for førerkortrestriksjoner på andre grunnlag enn de ovennevnte.

7.6.3 Høringsinstansenes syn

Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget støtter dette. Dette gjelder Nordland statsadvokatembete, Troms og Finnmark statsadvokatembete og Trøndelag statsadvokatembete (i sin felles høringsuttalelse); Oslo politidistrikt; Oslo statsadvokatembete;Oslo tingrett;Politidirektoratet; Riksadvokaten; Sekretariatet for konfliktrådene og Øst politidistrikt.

Oslo politidistrikt viser blant annet til at det er stadig flere saker der mindreårige kjører bil uten førerkort, er ruset og havner i ulykker. Oslo tingrett peker på at det ikke bør være slik at det må tas ut tiltale i en sak som ellers kan avgjøres av påtalemyndigheten ved overføring til konfliktrådet.

Riksadvokaten har ingen innvendinger mot at forslaget gjennomføres ved de foreslåtte endringene i vegtrafikkloven.

Sekretariatet for konfliktrådene tror forslaget vil bidra til å gjøre systemet mer oversiktlig.

7.6.4 Departementets vurdering

Departementets forslag om å forenkle det rettslige rammeverket for ungdomsreaksjonene innebærer blant annet at det ikke lenger vil være adgang til å ilegge ungdomsoppfølging, mekling i konfliktråd og oppfølging i konfliktråd som særvilkår for betinget forelegg etter straffeloven § 53 fjerde ledd, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav j. Uten ytterligere regelendringer vil en konsekvens av dette være at disse reaksjonene ikke lenger vil kunne kombineres med førerkortrestriksjoner, med mindre det tas ut tiltale.

Departementet fastholder på denne bakgrunn forslaget om å åpne for at det kan fastsettes tap av førerett sammen med beslutning om overføring til konfliktrådet etter straffeprosessloven § 71 a. Forslaget innebærer at det kan ilegges førerkortrestriksjoner i beslutning om overføring av straffesak til konfliktrådet for ungdomsoppfølging, mekling i konfliktråd eller oppfølging i konfliktråd.

Departementet antar at behovet for å kombinere ungdomsoppfølging med førerkortrestriksjoner vil gjelde et mindre antall saker. Tall fra Sekretariatet for konfliktrådene viser at det i årene 2020–2022 ble overført 207 saker til konfliktrådene for ungdomsoppfølging hvor overtredelse av vegtrafikkloven var ett av saksforholdene, men at de fleste av disse gjaldt kjøring uten gyldig førerkort hvor det som hovedregel ilegges automatisk sperrefrist etter vegtrafikkloven § 24 a første ledd. Dette har sammenheng med at ungdomsreaksjonene retter seg mot ungdom som var under 18 år på handlingstidspunktet. Et fåtall saker omfattet imidlertid også trafikkforhold der det ifølge vegtrafikkloven skal ilegges tap av førerett eller sperrefrist i dom eller forelegg. Dette kan for eksempel være aktuelt ved kjøring i påvirket tilstand eller dersom ungdommen har førerett for moped. Det bør ikke være slik at påtalemyndigheten er tvunget til å ta ut tiltale for å kunne beslutte førerkortrestriksjoner i slike saker.

Departementets forslag er i tråd med det som allerede gjelder for saker som avgjøres ved forelegg, og vil på samme måte innebære at avgjørelsen om tap av førerett treffes samtidig med avgjørelsen av straffesaken. Departementet anser en slik ordning som forsvarlig og i samsvar med domskravet i Grunnloven § 96. Det vises til at siktede kan velge å samtykke til overføring til konfliktrådet – sammen med eventuelle førerkortrestriksjoner – eller kreve saken behandlet i retten, jf. også Ot.prp. nr. 52 (2002–2003) Om lov om endringer i vegtrafikkloven mv. (domstolsbehandling av tap av retten til å føre motorvogn mv.) punkt 8.2 side 57.

Departementet understreker at formålet med forslaget kun er å åpne for at påtalemyndigheten kan kombinere overføring til konfliktråd med førerkortrestriksjoner i saker som gjelder brudd på vegtrafikkloven, og at forslaget ikke vil medføre en innskjerping av reglene om førerkortrestriksjoner, eller åpne for førerkortrestriksjoner på andre grunnlag enn de ovennevnte.

Konkret foreslår departementet å tilføye i vegtrafikkloven at det også i påtalemyndighetens beslutning om overføring til konfliktråd, i tillegg til i dom eller i forelegg, kan fastsettes tap av førerett etter vegtrafikkloven § 33 nr. 1 første ledd, forbud mot å føre motorvogn som det ikke kreves førerkort for etter § 35 første ledd og sperrefrist for personer som har kjørt motorvogn uten gyldig førerett etter § 24 a andre ledd.

Videre foreslås det å presisere i vegtrafikkloven § 33 nr. 5 at når tap av førerett er avgjort i beslutning om overføring til konfliktråd, plikter rettighetshaveren å levere førerkortet til politiet straks saken er overført til konfliktrådet.

Som følge av forslaget foreslår departementet tilsvarende ordlydsendring i vegtrafikkloven § 40 første ledd. Det vil også bli foretatt enkelte presiseringer i tapsforskriften.

7.7 Anmerkning på politiattest og vandelsvurdering

7.7.1 Innledning

Utformingen av regelverket om anmerkning på politiattest og vandelsvurdering beror på en avveining av flere kryssende hensyn. Hensynet bak ordningen med vandelskontroll er først og fremst å forhindre at en person får en stilling eller en offentlig tillatelse eller lignende som han eller hun ikke er egnet for, på grunn av reaksjoner ilagt som en følge av straffbare handlinger, se Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) Om lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) punkt 12.2.1 side 143.

På den andre siden gjør spesielle hensyn seg gjeldende i saker hvor lovbryteren er under 18 år. I slike saker er det særlig grunn til å vektlegge at det skal være mulig å gjøre opp for seg, og unngå langsiktige konsekvenser dersom det ikke begås nye lovbrudd. Ved innføringen av ungdomsoppfølging som strafferettslig reaksjon, ble det også vist til at et «rent rulleblad» har vist seg å bidra sterkt til å gi motivasjon for deltakelse i en individuell og ofte krevende oppfølging i konfliktråd, jf. Prop. 57 L (2013–2014) punkt 10.9.4.2 side 73.

7.7.2 Gjeldende rett

Reglene for anmerkning av straffbare forhold på politiattest og vandelsvurdering fremgår av politiregisterloven kapittel 7 med tilhørende forskrift. Hvilke forhold som skal anmerkes på politiattest eller vandelsvurdering, og hvor lenge de skal fremgå, avhenger blant annet av alvorlighetsgraden av den strafferettslige reaksjonen. Det har også betydning om gjerningspersonen var over eller under 18 år på handlingstidspunktet.

Politiregisterloven § 40 nr. 2 angir hvilke strafferettslige reaksjoner som skal anmerkes på en ordinærpolitiattest. Blant annet skal følgende reaksjoner anmerkes: dom på betinget og ubetinget fengselsstraff, jf. bokstav a, dom på samfunnsstraff, jf. bokstav c, dom på ungdomsstraff, jf. bokstav d, og bot for lovbrudd med øvre strafferamme på fengsel i mer enn 6 måneder, jf. bokstav f. Dette innebærer at følgende ungdomsreaksjoner skal anmerkes på ordinære politiattester: ungdomsstraff, ungdomsoppfølging idømt som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel) og ungdomsoppfølging idømt som vilkår for betinget bot for lovbrudd med øvre strafferamme på fengsel i mer enn seks måneder. Derimot skal ungdomsoppfølging ilagt ved direkte overføring til konfliktrådet i medhold av straffeprosessloven § 71 a, jf. politiregisterloven § 40 nr. 3 bokstav e og ungdomsoppfølging ilagt som særvilkår for betinget bot for lovbrudd med øvre strafferamme på fengsel inntil seks måneder, jf. politiregisterloven § 40 nr. 3 bokstav c, ikke anmerkes på ordinære politiattester.

I Prop. 57 L (2013–2014) punkt 10.9.4.2 side 73 bemerket departementet at anmerkningen for ungdomsoppfølging ville kunne gi ulike utfall for relativt like lovbrudd, ettersom lovgrunnlagene reguleres ulikt i politiregisterloven. Departementet foreslo imidlertid ingen endringer i politiregisterloven om hvordan ungdomsoppfølging skal anmerkes på politiattest. Det ble blant annet vist til at det allerede var innført et unntak for lovbrudd begått i ung alder i politiregisterloven § 41 nr. 1 bokstav c, jf. politiregisterforskriften § 30-3.

For de reaksjonene som skal anmerkes på ordinære politiattester, regulerer politiregisterloven § 40 nr. 5, 6 og 7 hvor lenge disse skal anmerkes. Etter § 40 nr. 5 er utgangspunktet at reaksjoner som er ilagt ved dom ikke skal oppgis i mer enn tre år etter at dommen er avsagt. En dom på ubetinget fengselsstraff over seks måneder, eller på samfunnsstraff med en subsidiær fengselsstraff på over seks måneder, skal oppgis i ti år etter løslatelse fra fengsel eller gjennomført samfunnsstraff, jf. § 40 nr. 7 bokstav a og c. For saker hvor gjerningspersonen var under 18 år på handlingstiden, fastsetter politiregisterloven § 40 nr. 6 unntak fra begge disse bestemmelsene. I slike saker skal dom på fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel) eller betinget bot ikke oppgis i mer enn to år etter at lovbruddet ble begått, jf. § 40 nr. 6 bokstav a. Bestemmelsen omfatter også saker hvor ungdomsoppfølging idømmes som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel) eller betinget bot. Videre skal dom på samfunnsstraff eller ungdomsstraff ikke oppgis i mer enn fem år etter at lovbruddet ble begått, jf. § 40 nr. 6 bokstav b.

Politiregisterloven § 41 angir hvilke strafferettslige reaksjoner som skal anmerkes på en uttømmendepolitiattest. Utgangspunktet er at alle straffer, andre strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som er registrert i reaksjonsregisteret som følge av lovbrudd, skal anmerkes på en slik attest, jf. politiregisterloven § 41 nr. 1.

Etter politiregisterloven § 41 nr. 1 bokstav a til c er det enkelte unntak fra dette utgangspunktet. Blant annet skal reaksjonene mekling i konfliktråd, oppfølging i konfliktråd eller ungdomsoppfølging ilagt med hjemmel i straffeprosessloven § 71 a likevel ikke anmerkes dersom vedkommende ikke har begått nye lovbrudd to år etter at det er inngått godkjent ungdomsplan i konfliktrådet, jf. § 41 nr. 1 bokstav a. I forarbeidene er det presisert at dette innebærer at overføring av saker til konfliktråd skal anmerkes i en periode, jf. Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) punkt 21.7 side 314. Forenklede forelegg skal heller ikke anmerkes, jf. § 41 nr. 1 bokstav b. Endelig følger det av § 41 nr. 1 bokstav c at det skal gjøres unntak for reaksjoner ilagt lovbrytere som var under 18 år på gjerningstidspunktet, som ikke har begått alvorlige eller gjentatte lovbrudd, og som ikke har begått ny kriminalitet i en nærmere angitt tidsperiode. De nevnte vilkårene er nærmere presisert i politiregisterforskriften § 30-3. Hovedregelen er at uttømmende politiattest i slike tilfeller skal utstedes i samsvar med bestemmelsene om ordinær attest, men likevel slik at det er gjort unntak i § 30-3 andre ledd nr. 1 til 3, blant annet dersom det er ilagt reaksjon for et lovbrudd med øvre strafferamme på fengsel i mer enn tre år, eller dersom det er begått flere lovbrudd av en viss alvorlighetsgrad. Det avgjørende etter § 30-3 er lovbruddets øvre strafferamme, ikke hvilken reaksjon som faktisk er ilagt.

En vandelsvurdering skal ha samme innhold som en uttømmende politiattest, jf. politiregisterloven § 45 første ledd. Vandelsvurderinger skiller seg fra utferdigelse av politiattester ved måten de fremskaffes på. Vurderingen gis til en mottaker som har rett til å innhente opplysninger om en person, fordi denne personen er eller vil bli undergitt særlige plikter etter lov, se § 36 første ledd nr. 2. Eksempelvis skal Forsvaret kreve vandelsvurdering ved innkallelse til tjeneste, jf. lov 12. august 2016 nr. 77 om verneplikt og tjeneste i Forsvaret m.m (forsvarsloven) § 59.

7.7.3 Ungdomsoppfølging

7.7.3.1 Forslaget i høringsnotatet 13. oktober 2022

I høringsnotatet 13. oktober 2022 påpekte departementet at forslaget om at påtalemyndigheten kun skal kunne ilegge ungdomsoppfølging ved direkte overføring etter straffeprosessloven § 71 a andre ledd, innebærer at ungdomsoppfølging etter gjeldende rett ikke lenger skal anmerkes på ordinære politiattester, jf. politiregisterloven § 40 nr. 3 bokstav e.

Ungdomsoppfølging ville likevel fortsatt bli anmerket på en uttømmende politiattest for en periode på minst to år fra inngåelsen av en godkjent ungdomsplan i konfliktrådet, jf. politiregisterloven § 41 nr. 1 bokstav a. Dersom ungdommen ikke begår nye lovbrudd i denne perioden, følger det av gjeldende rett at ungdomsoppfølging ikke lenger skal anmerkes på en uttømmende politiattest. I høringen foreslo imidlertid departementet å endre politiregisterloven § 41 nr. 1 bokstav b ved å tilføye at ungdomsoppfølging, i likhet med forenklede forelegg, ikke skulle anmerkes på en uttømmende politiattest overhodet. Det ble blant annet vist til de spesielle hensyn som gjør seg gjeldende i saker hvor lovbryteren er under 18 år, at FNs barnekomité i generell kommentar nr. 24 (CRC/C/GC/24) punkt 18 bokstav f anbefaler at saker som møtes med alternative straffereaksjoner («diversion») «should not be viewed as criminal convictions or result in criminal records», samt at det nye virkeområdet for ungdomsoppfølging vil innebære at reaksjonsformen i noe større grad vil være forbeholdt mindre alvorlig kriminalitet.

7.7.3.2 Høringsinstansenes syn

Et flertall av de høringsinstansene som uttaler seg om forslaget om at ungdomsoppfølging ikke lenger skal anmerkes på uttømmende politiattest, støtter dette. Dette er Barneombudet; Buskerud overgangsbolig og friomsorgskontor; Bærum kommune; Finnmark politidistrikt; Jussgruppen WayBack; Kirkens Bymisjon – Ung rettshjelp; Nordland statsadvokatembete, Troms og Finnmark statsadvokatembete og Trøndelag statsadvokatembete (i sin felles høringsuttalelse); Norsk Organisasjon for Asylsøkere; Oslo tingrett og Politidirektoratet.

For eksempel mener Jussgruppen WayBack at regelverket rundt vandelskontroll for unge straffedømte bør være mildt og skånsomt, for å sikre ungdommen en reell sjanse til tilbakeføring til samfunnet, og fordi unge har lavere konsekvensforståelse enn voksne.

Oslo politidistrikt og Sekretariatet for konfliktrådene er i utgangspunktet positive til forslaget, men har samtidig enkelte merknader til dette.

Oslo politidistrikt påpeker at forslaget kan ha utilsiktede konsekvenser, særlig fordi den uttømmende politiattesten ikke lenger vil fungere som «et ris bak speilet» for ungdommen, og at dette muligens kan bidra til at færre saker avgjøres ved direkte overføring, og at flere saker bringes inn for retten for en ungdomsstraff.

Sekretariatet for konfliktrådene påpeker at det ikke må bli slik at ungdom under 18 år som ilegges mekling i konfliktråd, der forholdene ofte er mindre alvorlige, kommer «dårligere ut» enn de som får ungdomsoppfølging, ved at mekling blir anmerket lenger på en politiattest enn ungdomsoppfølging.

Politihøgskolen, Redd Barna og Riksadvokaten går imot forslaget om at ungdomsoppfølging ikke lenger skal anmerkes på uttømmende politiattest.

Politihøgskolen mener at forslaget er i dårlig harmoni med regelen ellers, og kan føre til at forholdsvis alvorlige lovbrudd aldri blir anmerket selv på en uttømmende politiattest. Politihøgskolen peker blant annet på at dagens ordning innebærer en oppfordring for ungdommen til å avholde seg fra nye lovbrudd, og at det er viktig å se forslaget i lys av den generelle tendensen til å kreve politiattest for eksempel for å beskytte barn og unge.

Redd Barna uttaler at politiattester er et sentralt virkemiddel for å forebygge vold og overgrep mot barn, og at innhenting av politiattester både kan forebygge konkrete overgrep og forebygge at personer som kan utgjøre en risiko for barn oppsøker visse stillinger eller bransjer. Redd Barna ser at det er i ungdommens interesse å få gjort opp for seg og bli ferdig med saken, men kan likevel ikke støtte forslaget under henvisning til barns rett til beskyttelse. Redd Barna mener at behovet for å få lagt saken bak seg i tilstrekkelig grad blir ivaretatt gjennom dagens regelverk.

Riksadvokaten er ikke enig i forslaget om at ungdomsoppfølging ilagt av påtalemyndigheten ikke skal anmerkes på uttømmende politiattest, og viser blant annet til at reaksjonen kan ilegges også for relativt alvorlige lovbrudd. I de tilfellene det er hjemmel for å utstede uttømmende politiattest, kan det etter Riksadvokatens syn være relevant å vite om reaksjonen. Riksadvokaten kan heller ikke se hvorfor overføring til ungdomsoppfølging skal behandles på en annen måte enn overføring til mekling, og anbefaler at departementets forslag heller inngår i en samlet gjennomgang av bestemmelsene om anmerkning av straffereaksjoner for kriminalitet begått at personer under 18 år.

Kripos gir ikke uttrykk for om forslaget støttes eller ikke, men bemerker at regelverket om hvilke forhold som skal anmerkes på politiattest og hvor lenge disse skal fremgå av attesten, fortsatt fremstår som vanskelig tilgjengelig og utfordrende å håndheve, og anbefaler derfor at det vurderes ytterligere lovtekniske forenklinger, spesielt hvor reguleringen omhandler unge lovovertredere. Politidirektoratet tiltrer dette.

Stine Sofies Stiftelse uttaler at det må sikres at unge lovbrytere som har begått seksuelle overgrep ikke kan ta arbeid med barn og unge, og at forhold som i dag fremgår av barneomsorgsattest etter politiregisterloven § 39 må anmerkes også for unge lovbrytere som får ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging.

7.7.3.3 Departementets vurdering

Blant annet i lys av innspill under høringen, går departementet likevel ikke inn for at ungdomsoppfølging ikke skal anmerkes på uttømmende politiattester og vandelsvurderinger. Selv om forslaget har fått støtte fra flere høringsinstanser, har departementet kommet til at dagens ordning sikrer en bedre sammenheng i regelverket. Departementet viser særlig til innvendingene fra Politihøgskolen, Riksadvokaten, Redd Barna og Stine Sofies Stiftelse, blant annet om at politiattester er et sentralt virkemiddel for å forebygge vold og overgrep mot barn, og at det kan være relevant at det også gis opplysninger om at det er ilagt ungdomsoppfølging i de tilfellene hvor det er hjemmel for å utstede en uttømmende politiattest. Videre er departementet også enig med de høringsinstanser som har påpekt at det ikke bør innføres en regel som innebærer at saker som overføres til ungdomsoppfølging i konfliktråd etter straffeprosessloven § 71 a ikke skal anmerkes, samtidig som saker som overføres til mekling i konfliktråd eller oppfølging i konfliktråd etter straffeprosessloven § 71 a skal anmerkes.

I høringen ble forslaget blant annet begrunnet med at FNs barnekomité anbefaler at saker som møtes med alternative straffereaksjoner («diversion») «should not be viewed as criminal convictions or result in criminal records», jf. generell kommentar nr. 24 (CRC/C/GC/24) punkt 18 bokstav f. Departementet har imidlertid kommet til at denne anbefalingen langt på vei er ivaretatt ved at ungdomsoppfølging ikke lenger vil bli anmerket på ordinære politiattester i noen saker. Videre vises det til at bestemmelsene i politiregisterloven § 41 nr. 1 bokstav a og c innebærer at reaksjonen kun vil bli anmerket på uttømmende politiattester og vandelsvurderinger for en forholdsvis kort periode, forutsatt at ungdommen ikke begår nye lovbrudd innen nærmere angitte frister.

7.7.4 Ungdomsstraff og samfunnsstraff

7.7.4.1 Forslaget i høringsnotatet 13. oktober 2022

I høringsnotatet 13. oktober 2022 foreslo departementet også endringer i særreguleringen av hvor lenge straffbare forhold begått av personer under 18 år skal anmerkes på ordinære politiattester i politiregisterloven § 40 nr. 6. Forslaget gjaldt dom på ungdomsstraff, samt samfunnsstraff for lovbrudd begått av personer under 18 år, og gikk ut på å innføre et skille mellom saker hvor den subsidiære fengselsstraffen var inntil eller over seks måneder fengsel. Saker med en subsidiær fengselsstraff på inntil seks måneder skulle ikke oppgis i mer enn tre år etter at lovbruddet ble begått. Saker med en subsidiær fengselsstraff på over seks måneder skulle ikke oppgis i mer enn fem år etter at lovbruddet ble begått.

Som begrunnelse viste departementet både til forslaget om å utvide virkeområdet for ungdomsstraff, og til et innspill fra Politihøgskolen til høringsnotatet 1. september 2020 om en inkonsekvens i reglene om politiattest for unge lovbrytere i denne bestemmelsen. Innspillet gikk ut på at fristen politiregisterloven i § 40 nr. 6 kan være til ulempe for lovbryteren dersom endelig dom faller mindre enn to år etter handlingen, til tross for at reglene om politiattester er utformet for å være mer skånsomme overfor unge lovbrytere.

7.7.4.2 Høringsinstansenes syn

Totalt 14 høringsinstanser støtter forslaget om å endre politiregisterloven § 40 nr. 6 slik at varigheten av den subsidiære fengselsstraffen blir avgjørende for perioden ungdomsstraff og samfunnsstraff skal vises på en ordinær politiattest. Dette er Akershus friomsorgskontor;Barneombudet; Buskerud overgangsbolig og friomsorgskontor; Bærum kommune; Finnmark politidistrikt; Jussgruppen WayBack; Nordland statsadvokatembete, Troms og Finnmark statsadvokatembete og Trøndelag statsadvokatembete (i sin felles høringsuttalelse); Oslo friomsorgskontor; Oslo tingrett; Politidirektoratet; Politihøgskolen og Sekretariatet for konfliktrådene.

For eksempel uttaler Oslo tingrett at det er positivt at det innføres et skille mellom mindre og mer alvorlige saker for ungdomsstraff og samfunnsstraff, at det fremstår som hensiktsmessig at dette vurderes ut fra den subsidiære fengselsstraffen, og at skillet går mellom saker der den subsidiære fengselsstraffen er seks måneder fengsel eller mer.

Også Politihøgskolen er enig i at det bør skilles etter om den subsidiære fengselsstraffen er over eller under seks måneder, slik at ikke unge lovbrytere kommer dårligere ut enn voksne.

To høringsinstanser – Kirkens Bymisjon – Ung rettshjelp og Sekretariatet for konfliktrådene – uttrykker bekymring for at de foreslåtte endringene vil kunne innebære en skjerpelse for de som i dag får ungdomsoppfølging som vilkår for betinget dom, men som etter lovendringene vil få ungdomsstraff. Sekretariatet for konfliktrådene uttrykker støtte til en differensiering for anmerkning på politiattest knyttet til sakens alvor, men mener at det bør unngås at forslaget i realiteten fører til en slik skjerpelse for den nevnte gruppen. Kirkens Bymisjon – Ung rettshjelp ber om at departementet ser på alternativer som sikrer at det ikke skjer en skjerpelse for den gruppen som i dag får ungdomsoppfølging som vilkår for betinget dom, men som etter lovendringene vil få ungdomsstraff.

7.7.4.3 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget om å endre politiregisterloven § 40 nr. 6, slik at varigheten av den subsidiære fengselsstraffen blir avgjørende for perioden ungdomsstraff skal vises på en ordinær politiattest. Det samme vil gjelde samfunnsstraff i saker som gjelder lovbrudd begått av personer under 18 år. Forslaget har fått bred støtte under høringen, og vil etter departementets syn bidra til en bedre sammenheng i regelverket. Som det fremgår under, foreslås det imidlertid en justering av hvor lenge reaksjonene skal anmerkes, sammenlignet med det som ble foreslått i høringen.

Konkret foreslår departementet at det ved dom på ungdomsstraff, eller på samfunnsstraff for lovbrudd begått av personer under 18 år, innføres et skille mellom saker hvor den subsidiære fengselsstraffen er inntil seks måneder, og saker hvor den subsidiære straffen er over seks måneder fengsel. Forslaget innebærer at reglene harmoniseres med reglene for anmerkning av dom på fengselsstraff, og på samfunnsstraff for gjerningspersoner over 18 år, ettersom det også i denne sammenheng skilles mellom saker hvor den subsidiære fengselsstraffen er inntil eller over seks måneder fengsel, jf. politiregisterloven § 40 nr. 7 bokstav a og c.

I høringen ble det foreslått at saker med en subsidiær fengselsstraff på inntil seks måneder ikke skulle oppgis i mer enn tre år etter at lovbruddet ble begått. Etter en ny vurdering har imidlertid departementet kommet til at denne kategorien saker ikke bør anmerkes i mer enn to år etter at lovbruddet ble begått. Det vises for det første til at departementet er enig med de høringsinstansene som har påpekt at det er viktig at forslaget ikke fører til en reell skjerpelse for de ungdommene som tidligere ville blitt idømt ungdomsoppfølging som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel), og som etter forslaget om endret virkeområde for ungdomsreaksjonene isteden blir idømt ungdomsstraff. For det andre vil endringen slik den nå foreslås, innebære at disse reaksjonene skal anmerkes like lenge som dom på fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel) eller betinget bot, jf. politiregisterloven § 40 nr. 6 bokstav a. Forslaget om et endret virkeområde for ungdomsstraff vil innebære at virkeområdet for disse reaksjonene til en viss grad kan overlappe, og reglene for hvor lenge disse reaksjonene skal anmerkes på ordinære politiattester bør derfor harmoniseres.

For saker med en subsidiær fengselsstraff på over seks måneder fastholder departementet forslaget om at disse ikke skal oppgis i mer enn fem år etter at lovbruddet ble begått.

Forslaget ivaretar også et innspill fra Politihøgskolen om at det er en inkonsekvens i reglene om politiattest for unge lovbrytere i politiregisterloven § 40 nr. 6, ettersom fristen som oppstilles i denne bestemmelsen kan være til ulempe for lovbryteren dersom endelig dom faller mindre enn to år etter handlingen. Dette er i strid med formålet med bestemmelsen, som er å sikre at reglene er mer skånsomme overfor unge lovbrytere.