3 Forebygging og tverrsektorielt samarbeid

3.1 Barne- og ungdomskriminalitet – en felles utfordring

3.1.1 Risiko- og beskyttelsesfaktorer

Når barn og unge utvikler et negativt handlingsmønster og begår kriminalitet, er det gjerne et resultat av levekårsutfordringer og ulike risiko- og sårbarhetsfaktorer. Risikofaktorer kan være på individnivå, på familienivå, på skole- og vennenivå og i nærmiljøet. Én risikofaktor alene er sjelden problematisk. Det er når flere risikofaktorer opptrer sammen, at det er fare for en negativ utvikling.

Det å være utsatt for vold og overgrep kan ha svært negative sosiale og helsemessige konsekvenser for den enkelte (NOU 2017: 12 Svikt og svik – Gjennomgang av saker hvor barn har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt), og det å ha opplevd vold og overgrep i barndommen øker risikoen for å bli utsatt for ny vold (Aakvaag og Strøm: Vold i oppveksten: Varige spor? En longitudinell undersøkelse av reviktimisering, helse, rus og sosiale relasjoner hos unge utsatt for vold i barndommen. Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) rapport 1/2019). Det er en klar sammenheng mellom traumatiske barndomsopplevelser og psykiske helseplager, høyere risiko for svekket kognitiv og sosial utvikling, kriminalitet og skadelig rusmiddelbruk. Som vist i punkt 2.2, er unge overrepresentert både som gjerningsperson og som fornærmet. Studier om ungdommers erfaring med vold og overgrep i oppveksten viser for eksempel at i overkant av 1 av 5 har opplevd en eller flere seksuelle overgrep fra jevnaldrende (Hafstad og Augusti: Ungdoms erfaringer med vold og overgrep i oppveksten. En nasjonal undersøkelse av ungdom i alderen 12 til 16 år. NKVTS rapport 4/2019). I en nyere studie kommer det frem at én av fire har opplevd minst én type alvorlig vold i barndommen (Dale mfl.: Omfang av vold og overgrep i den norske befolkningen. NKVTS, rapport 1/2023). Det er et sammenfall mellom voldserfaringer og mobbing i oppveksten, og utsatthet i hjemmet er forbundet med en betydelig sårbarhet for å bli utsatt for krenkelser fra jevnaldrende.

Studier viser videre at barn som vokser opp i familier med lavinntekt, har økt risiko for en rekke levekårsulemper (Hyggen, Brattbakk og Borgeraas: Muligheter og hindre for barn i lavinntektsfamilier – En kunnskapsoppsummering. NOVA Rapport 11/2018). De har økt risiko for å falle ut av videregående opplæring, stå utenfor arbeid og få fysiske helseplager, og de deltar mindre i organiserte fritidsaktiviteter enn andre barn (NOV Rapport 11/2018 og Strand og Kindt: Unge i utsatte boområder – En kunnskapsoversikt. Delrapport. Fafo-notat 2019:24). Det er også større sannsynlighet for å begå lovbrudd dersom du vokser opp i en lavinntektsfamilie (NOVA Rapport 11/2018).

Barn og ungdom oppholder seg mer i nærområdet enn voksne, og dårlige boforhold og trangboddhet gjør at barn og unge i lavinntektsfamilier tilbringer mye tid ute i nabolaget sitt (Brattbakk og Andersen: Oppvekststedets betydning for barn og unge. Nabolaget som ressurs og utfordring. AFI rapport 02:2017). Nabolagets kvaliteter kan derfor ha særlig stor påvirkning på barnas livskvalitet og oppvekst. Nabolagsstudier fra flere land antyder at det å bo i nabolag med høy andel utsatte unge, eller der mange begår kriminalitet, øker sjansene for at de unge skal rekrutteres til kriminelle miljøer (NOU 2020: 16 Levekår i byer – Gode lokalsamfunn for alle). I Ungdataundersøkelsen i Oslo er det forskjeller mellom bydelene når det gjelder hvor ungdommer er redde for å bli utsatt for vold. Det å være redd for å bli utsatt for vold i nærområdet eller i familien er mest utbredt i mange av de ytre østlige bydelene, mens ungdommer på vestkanten i større grad enn unge på østkanten gir uttrykk for at de er redde for å bli utsatt for vold i sentrum (Bakken: Ung i Oslo 2023. Ungdomsskolen og videregående skole. NOVA Rapport 6/2023).

Beskyttelsesfaktorer finnes på ulike nivåer og kan dempe risikoen for utvikling av vansker når risikofaktorer er til stede. En god oppvekst preget av støttende og trygge voksenrelasjoner, barnehage og skole der en opplever mestring og sosial inkludering, meningsfulle fritidsaktiviteter og et trygt nærmiljø, er eksempler på ulike beskyttelsesfaktorer.

For at det offentlige tjenesteapparatet skal kunne sette inn beskyttende tiltak, må barn, ungdommer og familier som trenger det, bli fanget opp tidlig. Tidlig innsats, for eksempel i hjemmet og på skolen, kan bidra til å forebygge negativ utvikling og forebygge atferdsvansker og kriminalitet.

En god straffegjennomføring og rehabilitering av barn og unge som begår lovbrudd, krever et tverrsektorielt samarbeid og tjenestetilbud fra flere instanser. Som beskrevet i punkt 2.2.3 er det en liten gruppe ungdommer som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Disse representerer en særlig utfordring for hjelpeapparatet og den tverrsektorielle samhandlingen – en utfordring som ikke kan løses av justissektoren alene. I dette kapittelet beskrives regjeringens innsats for å forebygge og bekjempe barne- og ungdomskriminalitet på tvers av sektorer, samt øvrig innsats av betydning for straffegjennomføringen og rehabiliteringen av ungdommer som begår lovbrudd. Det forebyggende arbeidet rettet mot barn og unge generelt, og utsatte barn og unge spesielt, vil også komme barn og unge som begår lovbrudd til gode. De ungdommene som gjennomfører straff, har krav på tjenester som andre. Den generelle og universelle innsatsen vil være relevant for denne målgruppen, men omtales ikke her.

3.1.2 Barn og unge som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet

Som beskrevet i punkt 2.2, begår de fleste barn og unge ikke kriminalitet. Selv om kriminaliteten blant barn og unge har gått ned de siste 15 årene, ser vi nå en økning i den registrerte kriminaliteten for unge under 18 år. Det er grunn til bekymring for en liten gruppe ungdommer som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet.

Oslo Economics har kartlagt kjennetegn ved barn og unge i alderen 15–24 år som i perioden 2013–2017 ble siktet (Oslo Economics: Kjennetegn ved barn og unge som begår kriminelle handlinger og virkninger av straff, 2022/25). De kom frem til at barn og unge som begår kriminalitet, har svakere oppvekstsvilkår enn andre barn og unge. Flere har vært i kontakt med barnevernet. Foreldrene har i gjennomsnitt lavere utdanningsnivå, lavere inntekt, mottar oftere trygdeytelser, og har oftere vært straffet. De unge selv har også gjennomsnittlig dårligere skoleprestasjoner enn andre i aldersgruppen, de er oftere født i utlandet av utenlandske foreldre, og de aller fleste er gutter/menn. For dem som har begått gjentatte kriminelle handlinger, så er alle disse kjennetegnene enda tydeligere. Særlig peker lave grunnskolepoeng, foreldre med kriminell bakgrunn og kontakt med barnevernet seg ut som faktorer som øker sannsynligheten for siktelse.

I studien fremkommer det også at barn og unge som kun siktes før de har fylt 18 år, ser ut til å ha bedre oppvekstsvilkår enn de som også siktes etter at de har fylt 18 år. Forskerne konkluderer med at det ser ut til å være en sammenheng mellom oppvekstsvilkår og om de fortsetter å begå kriminelle handlinger inn i voksen alder.

Oslo Economics har i ovennevnte rapport også undersøkt livssituasjonen til barn og unge etter gjennomført straffereaksjon. De finner at også i årene etter straffegjennomføringen er livssituasjonen i gjennomsnitt dårligere enn for personer som ikke har gjennomført straff. De som har vært straffet, fullfører sjeldnere videregående utdanning, de har lavere inntekt og høyere mottak av sosiale og helserelaterte ytelser.

I en rapport fra Oslo politidistrikt og Oslo kommune finner en at mange av de særlig aktive lovbryterne selv er registrert som offer for kriminalitet (Oslo politidistrikt og Oslo kommune: Risiko og livssammenheng for unge kriminelle i Oslo. En ustødig grunnmur for mestring. SaLTo (2022)). De kan ha vært vitne til, eller selv vært utsatt for, vold eller andre traumatiske opplevelser. De lever i familier med anstrengt økonomi og generelle levekårsproblemer. Selv har ungdommene blant annet psykiske helseutfordringer, de mistrives på skolen og deltar lite i organiserte fritidsaktiviteter. I tillegg viser gjennomgangen i Oslo at utfordringene starter tidlig. Tilsvarende finner også Kristiansand kommune og politiet i Agder (Kristiansand kommune og Agder politidistrikt: Oversiktsbilde barne- og ungdomskriminalitet Kristiansand 2022).

Pågående studier ved Velferdsforskningsinstituttet NOVA/OsloMet (Frøyland: Hvorfor øker ungdomsvolden? NOVA 2021) bekrefter at de som begår gjentatt kriminalitet har en rekke risikofaktorer i livene sine, og at denne gruppen ungdommer står for mye av den økte kriminalitet i aldersgruppen. NOVA finner særlig denne økningen i Oslo, og særlig i aldersgruppen 15–17 år. Studien bekrefter at lovbrudd begått av barn og unge i stor grad går ut over jevnaldrende. Mye av det dreier seg om slåssing mellom ungdommer og ungdomsgjenger. Blant ungdommer i Oslo melder 21 prosent at de har blitt slått, sparket eller på annen måte blitt utsatt for vold fra andre ungdommer, mens 6 prosent har opplevd å bli angrepet, truet eller ranet med våpen eller en annen gjenstand (NOVA Rapport 6/2023).

Forskerne ved NOVA spør seg hva økningen i vold skyldes, og trekker blant annet frem filming og deling i sosial medier som en viktig faktor (Frøyland: NOVA 2021). Sosiale medier og filming av voldsepisoder kan forsterke allerede eksisterende konflikter. Den økte voldsbruken, og kriminaliteten generelt, kan også henge sammen med at smarttelefoner gjør at unge ikke lenger trenger å være hjemme for å ha digital kontakt med sine venner. Til slutt trekker forskerne frem de økte sosiale forskjellene, og gapet mellom rik og fattig, som en kilde til konflikter mellom ungdomsgrupperinger.

3.1.3 Utfordringer i det tverrsektorielle tjenestetilbudet

Barne- og ungdomskriminalitet er et gjenstridig problem. Barn og unge som begår kriminalitet, har ofte sammensatte utfordringer og dårligere oppvekstkår enn andre. De trenger derfor hjelp og tjenester fra flere instanser og på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

Barn og unge som begår lovbrudd, er ofte kjent av hjelpeapparatet fra før. Tilsyn, offentlige utredninger og undersøkelser har avdekket at for utsatte barn og unge kommer hjelpen ofte for sent og er for dårlig koordinert (NOU 2017: 12 og Hansen, Jensen og Fløtten: Trøbbel i grenseflatene. Samordnet innsats for utsatte barn og unge. Fafo-rapport 2020:02). I tillegg mangler det tiltak som kan hjelpe ungdommene med det de strever med. Blant annet viser rapporter fra konfliktrådene at ikke alle ungdommer som gjennomfører straffereaksjonene ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, får tilgang på hjelp eller behandling for rusproblemer, volds- og aggresjonsatferd eller skadelig seksuell atferd. Også kriminalomsorgen rapporterer om at det er vanskelig å få tilstrekkelig tverrsektoriell hjelp til ungdommer mellom 18 og 24 år før, under og etter straffegjennomføringen. Videre trekker flere av høringsinstansene frem manglende tiltak som en særlig utfordring for straffegjennomføringen, se kapittel 16.

Folkehelseinstituttet konkluderte i en rapport fra 2020 med at det finnes tiltak og metoder med dokumentert effekt som kan benyttes overfor barn og unge med alvorlige atferdsvansker, men at tiltakene benyttes i for liten grad (Folkehelseinstituttet (2020): Barn, unge og kriminalitet. Hvordan forhindre at barn og unge kommer inn i eller fortsetter med en kriminell løpebane? Oppsummering og vurdering av virksomme tiltak, behandling og organisering), se punkt 3.2.3. Det kan være ulike grunner til at tiltakene ikke tas i bruk. Det kan være begrunnet med økonomi, men det kan også dreie seg om manglende kunnskap og kompetanse. Videre er ikke metodene tilgjengelig i alle deler av landet. Samtidig finner Folkehelseinstituttet at kommunene og tjenestene i enkelte tilfeller tar i bruk metoder uten dokumentert effekt.

3.2 Regjeringens innsatsområder

3.2.1 Innledning

Regjeringens mål er å forebygge at kriminalitet skjer. Det er det mest lønnsomme et samfunn kan gjøre. Den viktigste forebyggingen skjer i kommunene, og gjennom velferdstjenestene og en politikk som utjevner forskjeller. Forebyggingen skjer på helsestasjonen, i skolehelsetjenesten, i barnehage, skole og på fritidsarenaen. Forebygging skjer også når barn, unge og familier får hjelp gjennom barnevernet, helsetjenesten og arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette forebyggingsarbeidet beskrives blant annet i Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga og Meld. St. 23 (2022–2023) Opptrappingsplan for psykiske helse (2023–2033) mfl.

Regjeringen er også opptatt av å forebygge gjentatt kriminalitet og bidra til god rehabilitering av unge som begår lovbrudd. Også det er et tverrsektorielt ansvar. Ungdom som begår kriminalitet trenger hjelp til ulike helse- og atferdsutfordringer, men også til å styrke tilknytningen til opplæring, arbeid og annen aktivitet.

En viktig forutsetning for at barn og ungdom skal få et helhetlig tilbud, er etablerte samarbeidsstrukturer. Slike strukturer må være satt i system og ikke avhenge av enkeltpersoners engasjement.

I dette kapittelet beskrives innsatser og prioriteringer som er av betydning for at barn og unge som begår lovbrudd skal få et helhetlig og samordnet tjenestetilbud, og som kan bidra til rehabilitering og forebygging av ny kriminalitet. Dette dreier seg både om samarbeidsstrukturer og regelverk, og om tiltak før, under og etter straffegjennomføringen.

I og med at lovendringene som foreslås i denne proposisjonen i hovedsak gjelder ungdom som var mellom 15 og 18 år på gjerningstidspunktet, vil også omtalen av innsatsen for øvrig, i stor grad rette seg mot denne aldersgruppen. Likevel vil tiltak overfor barn under den kriminelle lavalder omtales. Dette fordi det er grunn til å være særlig bekymret for barn som begynner å begå lovbrudd tidlig (Oslo Economics (2022/25)), og fordi det har vært en økning i registrert kriminalitet for aldersgruppen under 15 år de siste fem årene. Det er viktig å komme tidlig inn med tiltak som kan bidra til å stanse en negativ utvikling. Videre har flere av ungdommene som gjennomfører ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging, fylt 18 år på tidspunktet straffegjennomføringen starter, eller de fyller 18 år underveis i straffegjennomføringen. Overgangen fra barn til voksen er kognitivt og utviklingsmessig flytende, mens når det gjelder tjenestetilbudet og tiltaksapparatet er overgangen mer absolutt. Dette innebærer noen særlige utfordringer, og kan i en del tilfeller bidra til brudd i oppfølging og rehabiliteringen. Av denne grunn vil også aldersgruppen 18 til 24 år omtales, da oppfølgingsarbeidet for mange av ungdommene må fortsette etter myndighetsalder.

3.2.2 Forpliktende strukturer for samarbeid og forebygging

3.2.2.1 Samarbeid om barne- og ungdomskriminalitet

«0–24-samarbeidet» ble etablert i 2015 mellom Arbeids- og sosialdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Formålet var å oppnå bedre samordning og samarbeid på nasjonalt nivå og å stimulere til en mer helhetlig innsats i kommunene for barn og unge mellom 0 og 24 år og deres familier. Utdanningsdirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet gjennomførte ulike prosjekter på oppdrag fra departementene. Fra 2019 ble også Justis- og beredskapsdepartementet inkludert i arbeidet, sammen med Politidirektoratet og Sekretariatet for konfliktrådene. «0–24-samarbeidet» ble avsluttet som prosjekt i 2021.

På bakgrunn av de tverrsektorielle utfordringene med barne- og ungdomskriminalitet, ble det i 2019 etablert et særskilt samarbeid på tvers av departementer og direktorater for å få en helhetlig innsats overfor barn og unge som begår eller står i fare for å begå kriminalitet. Arbeidet inngikk i det allerede etablerte «0–24-samarbeidet». Formålet var å vurdere om de aktuelle sektorene hadde nødvendig mandat, ansvar og tiltak for å hindre at barn og unge begår alvorlig eller gjentatt kriminalitet. Arbeids- og velferdsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet, Kriminalomsorgsdirektoratet, Politidirektoratet, Sekretariatet for konfliktrådene og Utdanningsdirektorartet, på oppdrag fra departementene, kartla og vurderte sektorenes ansvar og tilbud til målgruppen. Som et ledd i arbeidet fikk Folkehelseinstituttet i oppdrag å utarbeide en rapport med oppsummering og vurdering av virksomme tiltak for å hindre at barn og unge begår lovbrudd (Folkehelseinstituttet (2020)), se omtale i punkt 3.1.3. Direktoratene vurderte utfordringsbildet og kom med 15 anbefalinger for departementenes videre arbeid (Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (2021): Barn og unge som begår eller står i fare for å begå kriminelle handlinger. Vurdering av utfordringsbildet og anbefalinger til departementenes videre arbeid). Anbefalingene følges opp av de berørte departementene og inngår i arbeidet i kjernegruppe for utsatte barn og unge, se nærmere punkt 3.2.2.2. Enkelte av anbefalingene er gjennomført, andre har resultert i konkrete oppdrag til direktoratene for videre utredning.

3.2.2.2 Kjernegruppe for utsatte barn og unge

Som et ledd i departementenes utprøving av nye måter å jobbe på, ble det i 2021 etablert en kjernegruppe for utsatte barn og unge (Departementene: Gode hver for oss. Best sammen. Overordnet strategi for departementsfellesskapet 2021–2025). Arbeidet med utsatte barn og unge krever innsats på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Barne- og ungdomskriminalitet er valgt som et av temaene for kjernegruppen. Flere anbefalinger fra direktoratenes gjennomgang fra 2020, nevnt i punkt 3.2.2.1, følges opp i kjernegruppen.

Kjernegruppen for utsatte barn og unge består av Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Barne- og familiedepartementet leder arbeidet. Kjernegruppen bygger videre på arbeidet og erfaringene fra «0–24-samarbeidet», og har som et overordnet mål at utsatte barn og unge får nødvendig hjelp og oppfølging uavhengig av hvilken tjeneste eller hvilket forvaltningsnivå som er ansvarlig. Målet er en mer samordnet politikkutvikling og forvaltning både i utrednings-, beslutnings- og iverksettingsfasen. Samordning skjer også gjennom koordinerte styringssignaler og felles oppdrag til underliggende virksomheter og statsforvaltere. Utvikling og vedlikehold av et felles kunnskapsgrunnlag og gjensidig informasjons- og erfaringsutveksling er også en viktig del av kjernegruppens arbeid. Som en del av arbeidet er det gitt konkrete oppdrag til direktoratene. Se mer om de ulike oppdragene i punkt 2.3.2.6 og punkt 3.3.

3.2.2.3 Endringer i velferdstjenestelovgivingen om samarbeid og samordning

For at utsatte barn og unge skal få et helhetlig tjenestetilbud, må de ulike sektorene samarbeide godt. Det må også tydelig fremgå hvem som har hovedansvaret for å samordne tilbudene. Flere forskningsrapporter, utredninger og tilsyn viser at de ulike velferdstjenestene i mange saker ikke får til dette godt nok. Det ble videre pekt på at det var behov for regelverksendringer som i større grad sikrer at barn og unge får et helhetlig tjenestetilbud. Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet og Kunnskapsdepartementet utarbeidet i fellesskap Prop. 100 L (2020–2021) Endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator) med forslag om styrking og harmonisering av velferdstjenestenes samarbeidsbestemmelser. Endringene ble vedtatt i lov 11. juni 2021 nr. 78 om endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator) og trådte i kraft 1. august 2022. Endringene gjelder for barnehager, skoler, barnevern, helse- og omsorgstjenestene, arbeids- og velferdstjenestene, familievernet og krisesentrene. Samlet omfatter endringene 14 ulike regelverk. Samarbeidsplikten innebærer at velferdstjenestene skal samarbeide om oppfølgingen av barn og unge når samarbeid er nødvendig for å gi barnet eller ungdommen et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Plikten gjelder også samarbeid utover oppfølgingen av konkrete barn eller ungdommer, når dette er nødvendig for å ivareta egne eller de andre velferdstjenestenes oppgaver etter lov eller forskrift. Lovendringene innebærer også en tydeliggjøring av kommunens plikt til å avklare hvilken tjeneste som skal samordne tjenestetilbudet når barn og unge mottar tjenester fra flere, og samarbeid er nødvendig for å gi et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Som ledd i implementeringen av de nye bestemmelsene har direktoratene utarbeidet en felles veileder om samarbeid og samordning på tvers av velferdstjenestene (Helsedirektoratet (2022): Samarbeid om tjenester til barn, unge og deres familier. Nasjonal veileder). Veilederen omfatter også samarbeid mellom tjenestene når ungdommer er under straffegjennomføring, både de som gjennomfører straff i samfunnet – slik som ungdomsstraff, ungdomsoppfølging og samfunnsstraff – samt ungdommer som gjennomfører fengselsstraff i ungdomsenhetene.

3.2.2.4 Lokalt rus- og kriminalitetsforebyggende arbeid

Kommunene har forebyggingsoppgaver som er nedfelt i ulike sektorregelverk. Barnevernet skal drive forebyggende arbeid for barn og unge og deres familier, og de har et særlig ansvar for å sette inn tiltak tidlig for å forebygge alvorlig omsorgssvikt og atferdsvansker. Etter lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) skal kommunen søke å finne tiltak som kan forebygge sosiale problemer. Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) gir kommunen ansvar for å forebygge sykdom, skade eller lidelse. Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) gir skolen og de ansatte, både i regi av kommunen og fylkeskommunen, i oppgave å følge med på elevenes skolemiljø, helse, trivsel og læring. Etter lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) har kommunen ansvar for gjennom sine planer å bidra til å forebygge kriminalitet. Disse forebyggingsoppgavene må ses i sammenheng.

I forbindelse med kommunens plikt om å forebygge at barn og unge utsettes for omsorgssvikt og utvikler atferdsvansker, er det et uttrykt behov for en veileder som skal hjelpe kommunene og andre i dette arbeidet. En slik veileder må eventuelt være tverrsektoriell. Arbeidet følges opp i kjernegruppe for utsatte barn og unge (se punkt 3.2.2.2).

Samarbeid krever systematisk innsats. For å unngå at samarbeidsstrukturer faller sammen og blir avhengig av personlig engasjement og ressurser, er det viktig å etablere faste strukturer og systematikk. Det kan være hensiktsmessig å følge allerede eksisterende modeller, maler eller etablere avtaler for samarbeidet.

Forebygging krever tett dialog og godt samarbeid mellom politi, kommune og andre eksterne aktører. Politiråd er etablert som en fast samarbeidsstruktur mellom politiet og kommunen. Det er et mål for politiet å ha en samarbeidsavtale med alle landets kommuner. Politirådene skal sikre utveksling av kunnskap og erfaring mellom politi og kommune. Alle kommuner er tildelt en egen politikontakt som skal fungere som et kontaktpunkt mellom politiet, befolkningen og andre aktører i lokalsamfunnet.

Samordning av Lokale rus- og kriminalitetsforebyggende Tiltak (SLT) er etablert i mange norske kommuner for å bidra til et godt samarbeid om målgruppen barn og unge. Modellen skal sikre at de ressursene som allerede finnes hos kommunen og politiet blir mer samkjørt og målrettet. Politiet skal delta aktivt i SLT-samarbeidet i de kommunene hvor dette er etablert, og benytte øvrige strukturer for samarbeid i de kommunene som har valgt en annen organisering på det forebyggende arbeidet overfor barn og unge. Gjennom et velfungerende SLT-samarbeid kan politiet og kommunen utarbeide et felles kunnskapsgrunnlag og danne seg et inntrykk av kriminalitetsomfang og -utvikling i eget område. Deretter kan de sammen iverksette tiltak for å forebygge og bekjempe kriminalitet, og på den måten bidra til bedre trygghet og levekår for befolkningen. I flere kommuner fungerer politirådet som styringsgruppe for SLT.

SLT-samarbeidet i Oslo, SaLTo, er evaluert av Institutt for kriminologi ved Universitetet i Oslo (Nøkleberg mfl. (2023): Evaluering av SaLTo-samarbeidet: Forutsetninger for effektivt tverretatlig og tverrfaglig samarbeid. Universitetet i Oslo). Overordnet fremstår modellen som velutviklet, relativt velfungerende og med økende grad av profesjonalisering, men det er også rom for en tydeligere retning og ramme for arbeidet.

Sekretariatet for konfliktrådene har en viktig rolle i det kriminalitetsforebyggende arbeidet, blant annet gjennom det nasjonale ansvaret for SLT-modellen og faglig oppfølging og støtte til SLT-samarbeidet i kommunene. Dette innebærer tilbud om veiledning, opplæring, kurs, konferanser og nettverksmøter.

Kommunene er ikke forpliktet til å delta, men de aller fleste store kommuner har etablert et slikt samarbeid. I evalueringen av SLT-ordningen fra 2008 ble betydningen av god forankring, både politisk og administrativt og SLT-koordinatoren fremhevet som viktig i arbeidet (Gundhus mfl.: Modell for forebygging av kriminalitet? Evaluering av Samordning av Lokale kriminalitetsforebyggende Tiltak (SLT). Politihøgskolen, PHS Forskning 2008:4). Selve metoden er ikke effektevaluert, men mange kommuner har god erfaring med modellen og mener at den er viktig for å koordinere det kriminalitetsforebyggende arbeidet.

For å videreutvikle SLT-modellen kan det være nyttig å følge utviklingen i Sverige (se boks 3.1). Justis- og beredskapsdepartementet vil også vurdere om det er behov for et oppdatert kunnskapsgrunnlag for hvordan modellen fungerer og om den bidrar til bedre samarbeid og koordinering lokalt.

3.2.3 Hjelp til usatte barn og unge

3.2.3.1 Hjelp og tiltak fra barnevernet

Lov 18. juni 2021 nr. 97 om barnevern (barnevernsloven) skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Kommunen skal fremme gode oppvekstvilkår gjennom tiltak for å forebygge at barn og unge utsettes for omsorgssvikt eller utvikler atferdsproblemer. Kommunen skal sørge for å samordne sitt tjenestetilbud til barn og familier. Barnevernets tiltak skal alltid være begrunnet i barnets behov for hjelp og være til barnets beste, enten tiltaket retter seg mot barnets omsorgssituasjon eller atferd. Loven gjelder i utgangspunktet for barn under 18 år, men enkelte tiltak kan iverksettes inntil ungdommen har fylt 25 år.

De fleste barn, unge og familier som får hjelp av barnevernet, mottar hjelpetiltak i hjemmet. Slike hjelpetiltak er som hovedregel frivillige, og foreldre og barn som er fylt 15 år må samtykke til at tiltak iverksettes. Hjelpetiltak omfatter et bredt register av tiltak og kan rette seg mot barnets behov eller ha til hensikt å bedre foreldrenes omsorgsevne. Dersom foreldre og/eller barnet ikke samtykker til hjelpetiltak, kan barneverns- og helsenemnda i visse tilfeller pålegge dette.

Det er utarbeidet retningslinjer for å tydeliggjøre barnevernets ansvar når barn og unge begår lovbrudd (Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (2020): Lovbrudd: Retningslinjer for barnevernets ansvar for barn som begår lovbrudd). Retningslinjene beskriver barnevernets rolle og ansvar når et barn, både over og under den kriminelle lavalder, har begått lovbrudd.

Barne-, ungdoms- og familieetaten er organisert i fem regioner og har ansvar for det statlige barne- og familievernet. Etaten tilbyr blant annet tre familie- og nærmiljøbaserte behandlingsmetoder for barn og unge i alderen 12 til 18 år med alvorlige atferdsvansker, blant annet kriminalitet. Dette er Multisystemisk Terapi (MST), Funksjonell Familieterapi (FFT) og Behandlingshjem (Treatment Foster Care Oregon – TFCO). Disse tiltakene har dokumentert effekt og har et multisystemisk fokus. Det vil si at det jobbes både mot risiko- og beskyttelsesfaktorer i familien, skolen, blant venner, fritidsaktivitetene, nærmiljøet og ungdommen selv.

Multisystemisk Terapi (MST) er et behandlingstilbud for familier som har ungdommer i alderen 12 til 18 år med alvorlige atferdsvansker. Behandlingstilbudet skreddersys den enkelte familie, der utfordringene kan dreie seg om konflikter hjemme, utfordringer på skolen, uheldig innflytelse fra venner, rus eller kriminalitet.

Målet for behandlingen er at ungdommen og familien skal fungere godt – og uten alvorlige utfordringer. For noen av ungdommene kan MST være et alternativ til flytting ut av hjemmet. Sammen med terapeuten setter foreldrene og ungdommen behandlingsmål og gjør løpende evaluering av behandlingsforløpet. Behandlingskomponenter kan for eksempel være arbeid med kommunikasjon, konflikthåndtering, samarbeid med skole og økt aktiv deltakelse i fritidsaktiviteter.

Arbeidet er intensivt, og i visse perioder kan det være flere hjemmebesøk i uken, samt møter med skole og støttepersoner. Behandlingen varer vanligvis fra tre til fem måneder, og familien kan ta kontakt med terapeuten ved behov hele døgnet, syv dager i uken. Barneverntjenesten i kommunen eller bydelen familien bor i, kan søke om behandling.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Barne-, ungdoms- og familieetaten har satt i gang utprøving av to nye multisystemiske tiltak, ett rettet mot barn og ungdommer med bekymringsfull seksuell atferd (MST-PSB) og ett rettet mot barn som skal flytte fra institusjon tilbake til egen familie eller lettere tiltak (MST-FIT). Se mer om MST-PSB og annet tilbud til barn og unge med skadelig seksuell atferd i punkt 3.2.3.5. I MST-FIT er målet kortere oppholdstid på institusjon, å hjelpe flere barn å flytte hjem/i fosterhjem, å redusere brudd og hindre re-henvisning til institusjon.

Funksjonell familieterapi (FFT) tilbys familier hvor en ungdom i alderen 11 til 18 år viser bekymringsfull atferd som gjør samspillet i ungdommens familie og/eller nettverk vanskelig. Målet er å redusere ungdommens utvikling av utfordrende og antisosial atferd, som kan medføre høy konflikt og vold, skolefravær, rusmiddelbruk og kriminalitet. I tillegg jobber man for å styrke samhandlingen innad i familien, utvikle gode foreldreferdigheter og hjelpe ungdommen til å mestre problemer i familien, blant jevnaldrende, på skolen og i nærmiljøet.

Behandlingen består i hovedsak av familiesamtaler der utfordringene ses i sammenheng med hvordan alle i familien gjensidig påvirker hverandre. Det jobbes også med systemet rundt ungdommen og familien, dersom det er nødvendig. Terapeuten kan i så tilfelle delta for eksempel i møter med skole, relevante instanser og støttepersoner. Omfanget av behandlingen er på 10–30 terapitimer over en periode på tre–seks måneder.

Behandlingshjem (Treatment Foster Care Oregon – TFCO) er et tilbud for familier og ungdommer i alderen 12 til 18 år hvor familien har kommet inn i et negativt samspillsmønster, og ungdommen har utviklet alvorlige atferdsproblemer. Tiltaket retter seg mot samme målgruppe som for MST, men innebærer at ungdommen flytter inn i et behandlingshjem. Ungdommen bor i et behandlingshjem i 9–12 måneder. Behandlingshjemmene er vanlige hjem som både får daglig veiledning og støtte, samt ukentlig felles veiledning. De har mulighet til å ringe TFCO-teamet hele døgnet ved behov. Ungdommen går ukentlig til individualterapi og ferdighetstrening, og vil i løpet av behandlingen også møte foreldrene i familieterapi. Gradvis tilbringer ungdommen mer tid hjemme hos foreldrene.

Barne-, ungdoms og familieetaten (statlig barnevern) har også særskilte behandlingsinstitusjoner for barn og unge med alvorlige atferdsvansker, som for eksempel rusproblematikk. Formålet er å gi barnet behandling og hjelp til å endre normbrytende atferd. Slike institusjonsopphold etter barnevernsloven skal ikke ivareta hensynet til å verne samfunnet.

Barnevernsinstitusjonsutvalget ble oppnevnt av regjeringen i 2022 og skal utrede institusjonsbarnevernet. Utvalget skal gi tydelige forslag til endringer som gjør at barn som i dag blir flyttet til institusjon, får den omsorgen og hjelpen de trenger. Utvalget skal blant annet vurdere tiltak som kan forebygge utvikling av rusmiddelbruk blant barn i barnevernsinstitusjoner, og på hvilken måte rusproblematikk og behov for rusbehandling hos barn og unge skal bli varetatt. Barnevernsinstitusjonsutvalget skal avgi utredningen i oktober 2023.

Barne- og familiedepartementet jobber i tillegg med oppfølging av barnevernsutvalgets utredning som ble levert i mars 2023, NOU 2023: 7 Trygg barndom, sikker fremtid – Gjennomgang av rettssikkerheten for barn og foreldre i barnevernet. Barnevernsutvalget har vurdert hvordan barnevernet kan sørge for bedre kvalitet og rettssikkerhet.

3.2.3.2 Barnevernets ansvar for barn under den kriminelle lavalder

Der barn begår alvorlige lovbrudd, må handlingene blant annet forstås i lys av barnets livssituasjon, dets kontekst og dets omsorgspersoner og miljø. Belastninger som barnet er utsatt for, kan gi seg utslag i utfordrende atferd. Barnevernstjenesten har ansvar for å gi hjelp, omsorg og beskyttelse når det er nødvendig på grunn av barnets omsorgssituasjon eller atferd. Ansvaret omfatter tiltak rettet mot barnets omsorgssituasjon eller atferd, jf. barnevernsloven 15-3 andre ledd.

For yngre barn (i alderen 3–12 år) tilbys blant annet foreldreveiledningen Parent Management Training – Oregonmodellen (PMTO). PMTO er en behandlingsmetode for barn med atferdsvansker. Målet er å endre barnas atferd gjennom de endringer i foreldreatferd og familierutiner som behandlingen skaper.

Regjeringen har i perioden 2019–2023 hatt en satsing i Oslo rettet mot barn som har begått lovbrudd. Tiltakene skal styrke samarbeidet mellom barnevernet og det lokale politiet og er rettet mot barn i alderen 12 til 15 år. Det blir prøvd ut kriminalitetsforebyggende team i bydelene Alna og Søndre Nordstrand, og et institusjonstilbud i barne- og familieetaten. OsloMet ved Velferdsforskningsinstituttet NOVA og By- og regionforskningsinstituttet NIBR har gjennomført følgeforskning og evaluering av innsatsen (Lid mfl.: Forebyggende tiltak mot ungdomskriminalitet i Oslo kommune. Følgeforskning og evaluering. NOVA Rapport 8/22). Oppsøkende sosialt arbeid og tillitsskapende relasjonsarbeid av personer med lokal tilknytning trekkes frem som avgjørende forutsetninger for vellykket forebygging av ungdomskriminalitet.

3.2.3.3 Særlig om tverrfaglig helsekartlegging av barn i barnevernet

Barn med tiltak fra barnevernet har et større omfang av helseplager enn andre barn (Drange mfl.: Rapport fra delprosjekt 1: Beskrivende analyser – barn og familier i barnevernet. Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning, Rapport 4/2021). Forskning viser at barn som mottar hjelpetiltak i hjemmet, og barn som bor i fosterhjem og institusjon, har forhøyet risiko for å utvikle psykiske vansker. Selv om disse barna har samme rett til nødvendig helsehjelp som andre barn og unge, har det vært behov for å iverksette enkelte særskilte tiltak for i større grad å fange opp og ivareta disse barnas behov. Blant tiltakene som er iverksatt, er Nasjonalt forløp for barnevern, som har som mål at alle barn og unge i barnevernet blir kartlagt for eventuelle psykiske helseplager, rusmiddelproblemer, somatisk og seksuell helse samt tannhelse. For barn som flyttes ut av hjemmet, kan Barne-, ungdoms- og familieetaten tilby en tverrfaglig helsekartlegging. Den tverrfaglige helsekartleggingen har som formål å skaffe barnevernet tilstrekkelig informasjon om barnets hjelpe- og helsebehov for å bidra til mer treffsikker hjelp og oppfølging av barn som flyttes ut av hjemmet. Det er innført helseansvarlig ved alle barnevernsinstitusjoner, og de regionale helseforetakene har etablert barnevernsansvarlig i psykisk helsevern for barn og unge. For barn med behov for langvarig omsorg utenfor hjemmet, og med et stort behov for psykisk helsehjelp, er det etablert to omsorgs- og behandlingsinstitusjoner med personale som har både barnevern- og helsefaglig kompetanse.

3.2.3.4 Tjenestetilbud innen psykisk helse og rusproblematikk

Barn og unge som begår kriminelle handlinger, skal ivaretas som alle andre hvis det foreligger psykiske helseutfordringer eller rusproblematikk. Kommunene skal etter lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenestesteloven) tilby nødvendig helsehjelp til innbyggerne i kommunen, og her er fastleger, helsestasjonen, skolehelsetjenesten og psykologkompetanse sentrale ressurser. Rask psykisk helsehjelp er et eksempel på en kommunal tjeneste som tilbyr korttidsbehandling og oppfølging gjennom et tverrfaglig team til dem fra 16 år og oppover. Behandlingen baserer seg på en trappetrinnsmodell bestående av kognitiv terapi og veiledet selvhjelp. Kompetansen på, og tilbudet til, ungdom er generelt styrket i kommunene etter at det ble innført lovkrav om psykologkompetanse i de kommunale helse- og omsorgstjenestene fra 1. januar 2020.

Helsedirektoratet fikk i 2020 i oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet å utarbeide en tverrsektoriell veileder for psykisk helsearbeid for barn og unge. Veilederen skal inkludere arbeid med rusproblematikk, vold og overgrep.

Oppsøkende metodikk er en hensiktsmessig tilnærming for å nå utsatte grupper og hindre utenforskap. Det er en målsetting å legge til rette for at kommunene i større grad etablerer oppsøkende virksomhet, særlig rettet mot barn og unge, for eksempel i form av utekontakter, i tillegg til spesialiserte team som FACT Ung (oppsøkende og tverrfaglig sammensatte team) mv. Dette finnes allerede i noen kommuner, men regjeringen vil stimulere til mer oppsøkende virksomhet. Det er i 2023 avsatt 20 millioner kroner over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett til å forebygge psykisk helseproblematikk og begrense skadene som rusmiddelbruk kan medføre, gjennom økt tilstedeværelse i ungdomsmiljøer, tidlig identifisering og intervensjon, samt henvisning til behandlings- og oppfølgingstilbud mv.

Etablering av rådgivende enheter for russaker i kommunene kom som følge av Stortingets behandling av Prop. 92 L (2020–2021) Endringer i helse- og omsorgstjenesteloven og straffeloven m.m. (rusreform – opphevelse av straffansvar m.m.). Enhetene skal ta imot personer som er ilagt en betinget påtaleunnlatelse med vilkår om oppmøteplikt etter straffeloven § 37 første ledd bokstav k, samt gjennomføre ruskontroll dersom det er satt som vilkår etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d. Enhetene skal kunne gi informasjon, råd og veiledning, samt henvise til videre behandling og oppfølging ved behov. Plikten til å etablere rådgivende enheter for russaker ble innført da helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b trådte i kraft i juni 2022. Helsedirektoratet har i 2023 fått i oppdrag å igangsette følgeevaluering av enhetene. Det er i 2023 også gitt et felles oppdrag fra flere departementer til underliggende etater om et tverrsektorielt rusforebyggende arbeid som skal ledes av Helsedirektoratet.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er en av de viktigste forebyggende og helsefremmende tjenestene rettet mot barn og unge. Den skal drive helsefremmende og forebyggende psykososialt arbeid, herunder avdekke risiko for fysiske og psykiske vansker/problemer og skjevutvikling. Tjenesten skal ha særlig oppmerksomhet på å forebygge, avdekke og avverge vold, overgrep og omsorgssvikt, og sørge for tilbud om nødvendig oppfølging og hjelp.

Alle kommuner er pliktige til å ha tilbud om helsestasjons- og skolehelsetjenester til barn og unge i alderen 0–20 år. Mange kommuner har valgt å ha et eget organisert helsestasjonstilbud for ungdom. Dette er et gratis drop-in-tilbud, og tjenesten har som oftest åpent også utenom ordinær skoletid.

Barn og unge får også utredning og behandling i spesialisthelsetjenesten for psykiske lidelser og rusmiddelproblemer. Behandlingen gis hovedsakelig i psykisk helsevern for barn og unge (PHBU), men barn og ungdom med rusmiddelproblemer er en gruppe som i enkelte tilfeller krever spesialkompetanse på rusmiddelproblematikk. Uavhengig av hvor tilbudet gis, bør unge med rusmiddelproblemer tilbys rask og alderstilpasset behandling og oppfølging tidlig i forløpet. Denne pasientgruppen bør få den fleksibiliteten de har behov for gjennom en sammenhengende behandlingskjede i døgn- og poliklinisk behandling/ambulerende tjenester, inkludert aktører som barneverntjeneste, Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) og Tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB). Prioriteringsveilederen for tverrfaglig spesialisert rusbehandling har ikke definert en nedre aldersgrense, men gjør det klart at det er PHBU som har behandlingsansvar for alvorlige psykiske lidelser for pasienter under 18 år, samtidig som TSB har kompetanse på behandling av rusmiddelbruk. Unge med rusmiddelproblemer er sårbare og kan ha høy terskel for å møte på en poliklinikk. En ambulerende løsning hvor begge tjenestenivåer kan være representert vil kunne trygge den unge, og gi rom for en fleksibel tilnærming hvor ungdommens behov lettere vil kunne adresseres.

Over mange år er det bevilget penger til å implementere kunnskapsbaserte behandlingsmetoder for traumer i landets BUP-er og Distriktspsykiatriske sentre (DPS). For ungdommer med langvarige og sammensatte behov kan oppsøkende og fleksibel behandling være viktig. Som ledd i Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023 ble det etablert tre pilotteam som skulle prøve ut FACT Ung i norsk kontekst. FACT Ung-team er tverrfaglig sammensatte team som skal gi integrert og langvarig behandling. En viktig del av modellen er at det gis oppsøkende og ambulant behandling på den unges arena. Målgruppen er ungdommer mellom 12 og 25 år med alvorlig funksjonssvikt på flere områder i livet, sammensatte vansker og behov for langvarig og integrert innsats fra flere tjenester. Teamene organiseres som en forpliktende samhandling mellom kommune og spesialisthelsetjeneste. Evaluering av pilotene viser at både de unge og pårørende i hovedsak er fornøyd med oppfølgingen og støtten fra teamene (Nord-Baade mfl. (2022): Evaluering av FACT Ung-piloter. Nasjonalt kompetansesenter for samtidig rusmisbruk og psykisk lidelse (ROP)). Flere team er etablert eller i gang med å etableres ulike steder i landet.

3.2.3.5 Hjelp for voldsproblematikk og skadelig seksuell atferd

Internasjonal forskning viser at mellom 30 og 50 prosent av seksuelle overgrep mot barn og unge utføres av personer som selv er under 18 år (Barbaree & Marshall (2008): The Juvenile Sex Offender, Finkelhor (2009): The prevention of childhood sexual abuse og Hackett (2014): Children and young people with harmful sexual behaviours). Klinisk forskning viser også at opptil 8 av 10 barn som utøver skadelig seksuell atferd, selv er blitt utsatt for vold, overgrep eller tidligere traumer. Gode behandlingstilbud er derfor også viktige forebyggende tiltak.

Yngre barn som tidlig viser mer problematisk aggressiv atferd enn jevnaldrende, har en høyere risiko for å utøve mer vold i tenårene, og volden utøves mot jevnaldrende (Tremblay (2018): Developmental Origins of Chronic Physical Aggression: A Bio-Psycho-Social Model for the Next Generation of Preventive Interventions og Connor (2019): Maladaptive Aggression: With a Focus on Impulsive Aggression in Children and Adolescents. Journal of child and adolescent psychopharmacology). Dette gjelder for begge kjønn. De ser også ut til å ha høyere forekomst av voldsatferd i voksen alder. Rusproblemer, psykiske lidelser og funksjonsnedsettelser (særlig intellektuelle) synes å påvirke forekomsten. Det samme gjelder det å være utsatt for vold, ha vært vitne til vold eller vært utsatt for andre belastende livshendelser.

Forebyggende og helse- og livskvalitetsfremmende tiltak rettet mot barn og unge i risiko for å utøve vold eller skadelig seksuell atferd, er avhengig av flerfaglig, tverretatlig og tverrsektoriell samordning og samarbeid. Tidlig identifikasjon og tidlig innsats er avgjørende for å forebygge skjevutvikling og styrke sunn utvikling og fungering. Barn og unge med aggresjons- og voldsproblematikk eller skadelig seksuell atferd, og deres familier, har ofte sammensatte problemer og store oppfølgingsbehov. De trenger ikke bare oppfølging fra helsetjenestene, men også fra aktører utenfor helsesektoren. De kan ha behov for tiltak både innenfor barnehage, skole, barnevern og arbeids- og velferdsforvaltningen. Spesialisthelsetjenestens involvering vil ikke være til erstatning for vedvarende innsats fra andre tjenester, etater og sektorer, men komme i tillegg til, og samtidig med, disse.

Det er de siste årene iverksatt flere tiltak for å sikre bedre behandlingstilbud til barn og unge med skadelig seksuell atferd. I 2021 har alle landets regionale helseforetak etablert et veilednings- og behandlingstilbud for barn og unge med problematisk eller skadelig seksuell atferd. Tilbudet leveres av BUP. Det er etablert et nasjonalt klinisk nettverk bestående av representanter for alle helseregioner for opplæring. De regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) bistår med faglig støtte. I tillegg ble det etablert regionale spisskompetansemiljøer for behandling av barn og unge med skadelig seksuell atferd i alle landets helseregioner i 2022. Kompetansemiljøene jobber med seksuelle overgrep, fysisk og nettrelatert, men de ulike tilbudene kartlegger også voldsproblematikk, og ses i sammenheng med overgrepsproblematikken.

I perioden 2021–2024 skal det innen spesialisthelsetjenesten for habilitering for barn og unge (HABU) etableres et veilednings- og behandlingstilbud for barn og unge (opp til 25 år) som har kognitive funksjonsnedsettelser og problematisk eller skadelig seksuell atferd. Målet er at alle habiliteringstjenestene skal kunne tilby kunnskapsbasert utredning og behandling til målgruppen, eventuelt med veiledning fra sin regionale skadelig seksuell atferd ressursenhet/-team. For aldersgruppen 13–19 år jobber Helsedirektoratet også med å utvikle digitale lavterskeltiltak for å forebygge utvikling av problematisk og skadelig seksuell atferd. Det inngår et eget prosjekt i DigiUng om problematisk og skadelig seksuell adferd kalt «Snakk om PSA/SSA». Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Barne-, ungdoms- og familieetaten prøver også ut MST-tiltak for ungdom med problematisk seksuell atferd. I MST-PSB jobber terapeutene særlig med sikkerhet og med å hjelpe ungdommen til å erkjenne og ta ansvar for den uønskede handlingen. Nordlandsforskning evaluerer utprøvingen.

Sinnemestring Brøset-modellen er utviklet på Brøset kompetansesenter for sikkerhets-, fengsels- og rettspsykiatri ved St. Olavs hospital. Modellen er innført nasjonalt med støtte fra RVTS’ene, og utviklet for å hjelpe kvinner og menn over 18 år som har sinne- og voldsproblematikk. I 2018 var det utdannet rundt 400 sinnemestringsterapeuter på landsbasis. Modellen bygger på kognitiv terapi. Metoden er primært gruppeadministrert, men kan også brukes individuelt. En manual for ungdommer er utviklet, og opplæringen i denne er innlemmet i utdanningen av sinnemestringsterapeuter.

Stiftelsen Alternativ til Vold (ATV) driver lavterskel behandlingstilbud til voldsutøvere, med særlig vekt på vold i nære relasjoner. Ved inngangen til 2023 var det 15 ATV-tilbud i Norge. ATV får driftstilskudd både fra staten og fra kommuner. Fra og med 2017 følger det et familiemandat med det statlige tilskuddet ATV mottar. Det innebærer at barn og partner til utøver som er i behandling, også kan få et samtaletilbud. Enkelte ATV-kontorer har eksplisitte oppdrag fra kommuner om å tilby selvstendig behandlingstilbud til ungdommer som har utviklet volds- og aggresjonsproblemer. Asker og Bærum, Kristiansand og Drammen har et slikt tilbud. ATV Ung er en psykologfaglig tilnærming til forebygging og behandling av volds- og aggresjonsproblemer hos ungdommer over 16 år. Tilbudet er frivillig og gratis. ATV rapporterer om god effekt av behandlingen når det gjelder å slutte med fysisk vold.

3.2.3.6 Videregående opplæring – fullføring og kvalifisering

Å mestre skole og utdanning er en av de sterkeste beskyttelsesfaktorene for utsatte barn og unge. Som det fremgår av punkt 3.1.2 har barn og unge som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet, vesentlig dårligere skoleprestasjoner enn gjennomsnittet. Mange av dem kan ha et negativt forhold til skolen. Elever i videregående opplæring skal få mulighet til å fullføre og bli kvalifisert til læreplass, arbeid, utdanning og livslang læring. Slik vil regjeringen skape et bærekraftig velferdssamfunn for alle, og et godt liv for den enkelte. De siste årene har det vært en positiv utvikling i antallet som har fullført videregående opplæring. Blant elevene som begynte på det første året i videregående opplæring i 2014, fullførte 79,6 prosent med studie- eller yrkeskompetanse. Andelen som fullfører har økt årlig siden 2006, totalt med 7,6 prosentpoeng.

Regjeringen følger opp Stortingets behandling av Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden (Fullføringsreformen), men det er ikke nok at elevene kommer seg gjennom videregående opplæring. Målet er at alle som går inn i videregående opplæring faktisk blir kvalifisert til læreplass, arbeid, utdanning og livslang læring. Kompetansen de får skal være etterspurt av arbeidsliv og utdanningsinstitusjoner. Dette vil også kunne bidra positivt for å hindre tilbakefall til kriminelle handlinger. Forslaget om at alle skal få rett til opplæring til de har bestått videregående opplæring, og ikke bare rett til å gå i videregående opplæring et visst antall år, vil kunne bidra til at flere får opplæring som treffer sitt behov, og flere vil bli kvalifisert til arbeid, læreplass og videre utdanning. Derfor er rettighetsutvidelsene et av de viktigste grepene i Fullføringsreformen. Det arbeides også med å styrke fylkeskommunenes arbeid med kvalifisering og formidling av elevene til læreplasser.

Stortinget vedtok våren 2023 en ny opplæringslov, som etter planen vil tre i kraft fra høsten 2024, se Prop. 57 L (2022–2023) Lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova). Den nye loven inneholder blant annet flere utvidelser i retten til videregående opplæring, noe som skal bidra til at flere kan fullføre og kvalifisere seg til arbeid eller videre utdanning. En av de mest sentrale utvidelsene er at retten til videregående opplæring blir tidsubegrenset, og gjelder frem til man har oppnådd en studie- eller yrkeskompetanse. Det betyr at dagens tidsbegrensning i ungdomsretten på tre års opplæring ikke lenger vil gjelde. De som stryker på eksamen eller ikke består fag, skal nå få muligheten til å få opplæring frem til de faktisk består videregående opplæring. Den nye loven gir også flere muligheter til omvalg, har nye regler for å sikre bedre overgang mellom ungdomsskole og videregående, samt lovfester at skolene skal følge opp elever med fravær. Det arbeides også med å styrke fylkeskommunenes arbeid med kvalifisering og formidling av elevene til læreplasser.

Det å mestre skolen og gjennomføre videregående opplæring er blant de viktigste beskyttelsesfaktorene mot utenforskap i voksen alder. Regjeringens mål for videregående opplæring skal favne hele mangfoldet i elevgruppen. En del elever har faglige utfordringer som skolen skal kunne løse med både tilpasset opplæring og eventuelt spesialundervisning. Men det er også mange elever og lærlinger som opplever utfordringer som ikke først og fremst er faglige, men som likevel påvirker både livskvalitet og muligheter til å fullføre og bestå.

For mange ungdommer i barnevernet er skolen utfordrende. Sammenlignet med andre jevnaldrende har barn og unge med barneverntiltak langt lavere karakterer på ungdomsskolen og mye større risiko for ikke å fullføre videregående opplæring. Det har over flere år vært en satsing på å skape bedre skole- og utdanningstilbud for barn i barnevernet. I tillegg til utprøving av tiltaket «skolelos», er tiltakene i satsingen i hovedsak pedagogiske virkemidler som skal bedre skoleoppfølgingen av barn og unge med tiltak i barnevernet. Etter forskrift 23. juni 2006 nr. 724 til opplæringslova (opplæringsforskriften) § 6-8 har fylkeskommunene plikt til å ha inntak til videregående opplæring etter utløpet av søknadsfrister for ungdommer som blir plassert i fosterhjem eller barnevernsinstitusjoner. Fylkeskommunene har i slike tilfeller også plikt til å ha inntak etter at skoleåret har begynt, når dette er forsvarlig.

For elever med faglige eller sosiale utfordringer er laget rundt eleven særlig viktig. Dette handler om å få til et mer smidig samarbeid på tvers av ulike tjenester, sektorer og forvaltningsnivåer. For at de unge skal få den hjelpen de trenger før problemene utvikler seg til å bli alvorlige, må barrierene mellom ulike sektorer og tjenester brytes ned, se også punkt 3.2.2.3.

3.2.3.7 Oppfølging av unge utenfor arbeidslivet

Ungdom som kommer fra familier med dårlig økonomi, kan oppleve at de ikke kan delta på lik linje med andre fordi de ikke har råd til utstyr og aktiviteter. For mange ungdommer som begår lovbrudd, er muligheten til å skaffe penger en motivasjon. Det å få hjelp til å skaffe seg jobb er derfor også viktig kriminalitetsforebyggende arbeid.

Lønnet arbeid er veien til et selvstendig voksenliv og et av de viktigste virkemidlene for å motvirke utenforskap og fattigdom. Unge har potensielt en lang yrkeskarriere foran seg. Konsekvensene er derfor særlig alvorlige for unge dersom de allerede fra ung alder faller utenfor.

Til tross for en rekke satsninger over flere år, er det fremdeles mange unge som står utenfor arbeid og utdanning. Dette er en stor utfordring. Regjeringen har fra 1. juli 2023 innført en ny ungdomsgaranti i Arbeids- og velferdsetaten. Ungdomsgarantien skal sikre at alle unge mellom 16 og 30 år som trenger arbeidsrettet bistand for å komme i ordinært arbeid, får tidlig innsats og tett oppfølging så lenge det er nødvendig. Hjelp til å fullføre utdanning som et ledd i å komme i arbeid, vil kunne inngå. Bedre samhandling med helsetjenestene og utdanningsmyndighetene vil være et viktig element.

Mange unge som står uten arbeid har helseutfordringer, og en betydelig andel av de som mottar helserelaterte ytelser har psykiske lidelser og/eller rusmiddelproblemer/ rusavhengighet. Deltakelse i arbeid og aktivitet er viktig for å fremme mestring og forebygge psykiske helseplager og rusmiddelbruk. Individuell jobbstøtte (IPS) er en anerkjent, internasjonal metode der jobbspesialister samarbeider med behandlingsteam i helse- og omsorgstjenesten om å tilby oppfølging som skal bidra til deltakelse i lønnet arbeid. Målgruppen er personer med moderate til alvorlige psykiske lidelser og rusproblemer. Fra 2021 er det også iverksatt et forsøk med IPS ung overfor personer under 30 år, med mål om å få flere til å gjennomføre utdanning/læreløp og få seg jobb.

Det å få en sommerjobb kan være en viktig mestringsarena, samtidig som tidlig yrkesdeltakelse også kan bidra til økt deltakelse for unge senere i livet. Kommuner og frivillige organisasjoner kan, innenfor ordningen med tilskudd til inkludering av barn og unge, søke om tilskudd til tiltak som er rettet mot å øke yrkesdeltakelsen blant unge. Sommeren 2021 ble det innført et nytt sommerjobbtiltak i Arbeids- og velferdsetaten, hvor private og offentlige arbeidsgivere kan få tilskudd til å tilby sommerjobb til unge arbeidssøkere som har særlige utfordringer med å få sommerjobb.

3.2.3.8 Sosiale tjenester og sosialfaglig oppfølging

Sosialtjenesteloven har som formål å fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet. Den skal også bidra til sosial og økonomisk trygghet, og bedre levekårene for vanskeligstilte.

Sosiale tjenester og sosialfaglig oppfølgingsarbeid er viktig i et helhetlig tjenestetilbud til personer som opplever utenforskap og sosiale problemer. Sosialfaglig oppfølgingsarbeid er også en viktig del av kommunens arbeid med å forebygge at slike problemer oppstår. Grundig kartlegging av den enkeltes behov og muligheter er et viktig element i den sosialfaglige oppfølgingen, sammen med blant annet tett oppfølging og individuell tilpasning av tiltak. Økonomisk stønad kan fungere som midlertidig inntektssikring. Sammen kan disse virkemidlene bidra til å gjøre den enkelte selvhjulpen.

Den sosialfaglige oppfølgingen skjer både etter henvendelse fra enkeltpersoner til NAV-kontoret, og i form av oppsøkende arbeid i samarbeid mellom ulike kommunale tjenester og/eller skole og oppfølgingstjenesten. De sosiale tjenestene skal virke sammen med andre tjenester i NAV-kontoret og ulike helse- og utdanningstjenester, for at flest mulig ungdommer skal kunne skaffe og beholde arbeid, bli selvforsørget og kunne leve aktive, meningsfylte liv.

3.2.3.9 Mentorordning, los-funksjon og avhopperprogram

I mange tilfeller benyttes tett oppfølging over tid, enten for at ungdom skal vende tilbake til et liv uten kriminalitet, fullføre opplæring eller styrke tilknytningen til arbeidslivet. Det er gjennomført ulike forsøk og prosjekter med mentor eller los.

Gjennom ordningen Tilskudd til inkludering av barn og unge kan kommunene søke midler til å ansette los. Hensikten er å gi ungdom med sammensatt tjenestebehov tett oppfølging og hjelp til å fullføre utdanning og forbedre skoleresultatene sine. Losen kan være til god hjelp for ungdommen og bidra med en positiv endring, gjennom økt mestringsopplevelse, bedre fungering og reduserte utfordringer både i hjemmesituasjonen, på fritiden og i skolesammenheng. I tillegg bidrar losen til bedre koordinering av tjenester rundt ungdommene. Velferdsforskningsinstituttet NOVA evaluerte ordningen i 2022. De fant at ordningen er til god hjelp mot skolefrafall. Det at ungdommen frivillig velger å være med i ordningen, og at losene har stor fleksibilitet i arbeidet, blir fremhevet som suksesskriterier (Gundersen mfl.: Evaluering av Los-ordningen for ungdom. NOVA Rapport 3/22).

Videre brukes mentorer i arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme, og det finnes en egen mentoropplæring i regi av de regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS). I Oslo kommune har de etablert en slik mentorordning rettet mot personer som befinner seg i en radikaliseringsprosess, eller der det er bekymring for voldelig ekstremisme (Oslo kommune (2023): Statusrapport. Ekstremismeprosjektet i Oslo kommune). I 2020 valgte kommunen å prøve mentorer også overfor målgruppen unge som begår gjentatt kriminalitet. Erfaringene er at tett oppfølging på denne måten kan være nyttig for denne målgruppen. Kommunen har derfor valgt å utvide målgruppen til også å omfatte unge som begår gjentatt kriminalitet og satser på å videreutvikle ordningen.

I perioder har enkelte bydeler vært plaget av rivalisering mellom gjenger. Ungdom som begår lovbrudd, er i risiko for å bli rekruttert til kriminelle gjenger. Å bryte ut av tette og lukkede gjengmiljøer kan være vanskelig. Veiledermateriellet utarbeidet for kommuner som skal bistå enkeltpersoner ut fra et ekstremistisk miljø eller tankesett, kan også benyttes for å bistå personer som ønsker seg ut av kriminelle gjenger.

Regjeringen ønsker i tillegg å prøve ut EXIT-programmer for gjengkriminelle, slik at de som ønsker det får hjelp til å bryte ut og starte et nytt kriminalitetsfritt liv. Regjeringen har støttet to piloter: Oslo kommunes arbeid med å etablere et byomfattende program, basert på erfaringer fra EXIN-prosjektet i Bydel Søndre Nordstrand, og Forandringshuset i regi av KFUK/KFUM. Oslo kommune har i 2022 etablert et byomfattende tilbud til personer i aldersgruppen 18 til 30 år som er involvert i kriminalitet og kriminelle nettverk, og som ønsker en vei ut (Oslo kommune (2022) EXIN Oslo – en vei ut av kriminalitet). Velferdsetaten i kommunen og de ulike bydelene har et felles ansvar for arbeidet, og kriminalomsorgen, barnevernet og arbeids- og velferdsetaten er viktige instanser. Gjennom utprøvingen har prosjektet konkludert med at tilbudet bør være fleksibelt og tilgjengelig når motivasjon til livsendring er tilstede. På denne bakgrunn har målgruppen blitt utvidet både i alder oppad og uavhengig av hvilken straff vedkommende gjennomfører. Justis- og beredskapsdepartementet vil følge opp arbeidet og rapporteringene fra de to pilotene og vurdere hvordan dette kan videreføres slik at erfaringene kan komme andre deler av landet til gode.

3.2.3.10 Deltakelse i fritidsaktiviteter

Fritidsaktiviteter kan gi barn og unge opplevelse av mestring, tilhørighet og bidra til gode sosiale relasjoner. Forskning antyder at deltakelse i fritidsaktiviteter kan fungere som en beskyttelsesfaktor mot kriminalitet. Fritidsaktiviteter som er interessante og tilgjengelige for ungdom, kan derfor være en viktig del av forebyggingen av ungdomskriminalitet. Undersøkelsen av ungdommer i Oslo som begår gjentatt og alvorlig kriminalitet, viste at de deltar mindre i organiserte fritidsaktiviteter enn andre (SaLTo (2022)).

I 2022 fornyet regjeringen Fritidserklæringen, en intensjonsavtale mellom frivilligheten, regjeringen og KS. Fritidserklæringen slår fast at alle barn skal ha rett til å delta jevnlig i fritidsaktiviteter sammen med andre. Erklæringen bygger på artikkel 31 i FNs barnekonvensjon. Sammen med frivilligheten og KS har regjeringen fornyet teksten i erklæringen, og flere nye parter deltar nå i samarbeidet. Frivillige organisasjoner innen idrett, kunst og kultur tilbyr noen av de viktigste fritidsaktivitetene for barn og unge i Norge.

Åpne fritidstilbud og møteplasser, som for eksempel fritidsklubber, utgjør også en viktig del av tilbudet til barn og unge og kan bidra til et godt oppvekstmiljø. Fritidsklubber er et fritidstilbud med lav terskel, som ofte er gratis og krever liten innsats fra foreldre. Forskning viser at tilbudet i noen større grad treffer unge fra lavinntektsfamilier (Jacobsen mfl.: Sosial ulikhet i barn og unges deltakelse i organiserte fritidsaktiviteter. Betydningen av sosioøkonomiske ressurser, geografi og landbakgrunn. Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor, rapport 2021:1), og ungdom som hyppigere er involvert i vold, mobbing og regelbrudd (Seland og Andersen: Hva kjennetegner ungdom som går på norske fritidsklubber og ungdomshus? Nordisk tidsskrift for ungdomsforskning, nr. 1-2020). Dette gjelder først og fremst i byene. I distriktene er deltakelsen på fritidsklubb høyere, og de sosiale forskjellene mellom de som deltar og de som ikke deltar, er mindre (Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor, rapport 2021:1).

Gjennom den nasjonale tilskuddordningen Tilskudd til inkludering av barn og unge kan kommuner, frivillige organisasjoner og andre private aktører søke om tilskudd til ulike aktivitetstyper for å inkludere barn og unge i fritidsaktiviteter. Ordningen forvaltes av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet på vegne av Barne- og familiedepartementet. Eksempler på aktivitetstyper som omfattes av ordningen er åpne møteplasser (fritidsklubber, ungdomshus mm.), fritidskasser, utstyrssentraler, aktivitetsguide og andre kultur-, fritids- og ferieaktiviteter. Det gis også tilskudd til jobbtilbud og veiledning for ungdom, og loser/ungdomsloser som skal hjelpe unge med å fullføre utdanningsløp. Målet med ordningen er å legge til rette for mestring og samfunnsdeltakelse for alle barn og unge, og er særlig rettet mot barn og unge som står i fare for å havne i utenforskap.

3.3 Særlig om tverrsektorielt samarbeid under ungdomsstraff og ungdomsoppfølging

Da ungdomsstraff og ungdomsoppfølging ble besluttet vedtatt, var det en uttalt forutsetning at alle gode krefter lokalt må trekke sammen. Konfliktrådet har kun en koordinerende rolle for gjennomføringen, og har ikke egne tiltak utover å tilrettelegge for gjenopprettende prosess. Ungdommene trenger blant annet hjelp til å håndtere psykiske helseproblemer, volds- og aggresjonsproblemer eller skadelig seksuell atferd. I tillegg har de behov for tilbud om tilpasset opplæring og andre meningsfulle aktiviteter både på dagtid og i fritiden. Tiltakene i ungdomsplanen gjennomføres lokalt ved hjelp av kommunale tjenesteutøvere, slik som skole og barnevernstjeneste, men også ved statlige og regionale aktører, som for eksempel spesialisthelsetjenesten og videregående skole. Et godt samarbeid mellom aktørene i straffesakskjeden og øvrige statlige og kommunale velferdstjenester, er derfor en forutsetning for å gjennomføre straffereaksjonene, og for å forebygge ny kriminalitet etter endt straffegjennomføring.

Imidlertid har det vist seg at ungdom som gjennomfører ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, i for mange tilfeller ikke får den hjelpen de har behov for. Det er også utfordringer knyttet til den tverrsektorielle samhandlingen. Dette fremkommer i Nordlandsforsknings rapport (2019), i tillegg til at det er påpekt gjennom direktoratenes egen kartlegging. Også ved begge høringene har flere av høringsinstansene påpekt at det er en stor utfordring at det mangler tiltak under straffegjennomføringen, se kapittel 16 om forvaltningssamarbeid.

I «0–24-samarbeidet», som nå er avsluttet, se punkt 3.2.2.1, ble det blant annet foreslått flere endringer for harmonisering og styrking av reglene om samarbeid i velferdstjenestelovgivningen, se punkt 3.2.2.3. Som nevnt har direktoratene utarbeidet en veileder for de vedtatte samarbeids- og samordningsbestemmelsene. Veilederen omfatter også samarbeid mellom tjenestene når ungdom er under straffegjennomføring. Sekretariatet for konfliktrådene har deltatt i arbeidet.

I 2021 ble det som nevnt i punkt 3.2.2.2 etablert et tverrdepartementalt samarbeid – Kjernegruppe for utsatte barn og unge – for å prøve ut nye arbeidsmåter som kan fremme bedre samarbeid og samordning mellom sektordepartementene. Det er i denne sammenheng gitt et felles oppdrag til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet og Sekretariatet for konfliktrådene. Også andre direktorater og aktører skal trekkes inn i arbeidet og konsulteres underveis. Formålet med oppdraget er å utrede hindringer for tverrsektorielt samarbeid, og velferdstjenestenes deltakelse under gjennomføringen av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. Utredningen skal leveres høsten 2023, og Sekretariatet for konfliktrådene leder arbeidet. Denne utredningen vil gi viktig kunnskap for det videre arbeidet med utfordringer som ikke alene løses ved lovforslagene som fremmes i denne proposisjonen. Justis- og beredskapsdepartementet vil følge opp eventuelle funn på egnet måte i samarbeid med departementene tilknyttet kjernegruppen for utsatte barn og unge.

I sine foreløpige vurderinger opplyser direktoratene at mye tyder på at straffereaksjonene ikke er godt nok kjent blant velferdstjenestene, og at det er usikkerhet knyttet til ansvar, roller, oppgaver og plikten til å delta inn i straffereaksjonene. Mangel på tilgjengelige ressurser trekkes også frem som bakgrunn for at velferdstjenestene har utfordringer med å prioritere deltakelse. Samtidig vil relativt få saker i året, kombinert med utskifting både innenfor tjenestene og i oppfølgingsteamene rundt ungdommene, bidra til utfordringer med erfarings- og kompetanseoverføring. Til slutt nevnes også problemstillinger knyttet til at velferdstjenestenes tjenester er basert på frivillighet, og at dette kan komme i konflikt med deltakelse i straffegjennomføringen. De foreløpige vurderingene bekrefter også tidligere antakelser om at det er en reell mangel på tiltak. Det gjelder særlig mangel på tiltak innenfor forebygging og behandling av voldsproblematikk, skadelig seksuell atferd og rusmiddelproblemer.

For å videreutvikle kunnskapsgrunnlaget om kriminalitet og utsatthet blant barn og unge, og om effekten av straffereaksjonene, har Justis- og beredskapsdepartementet satt i gang ulike forsknings- og utredningsarbeider. For å få ytterligere kunnskap om effekten av reaksjonene skal Oslo Economics på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet gjennomføre et forskningsoppdrag som blant annet skal se på innholdet i straffegjennomføringen og hvordan det går med ungdommene etter gjennomført straff. Disse forskningsresultatene vil også være nyttige i det videre arbeidet med å sikre god tverrsektoriell oppfølging under straffegjennomføringen.