16 Adopsjonsorganisasjoner og formidling av internasjonal adopsjon

16.1 Oppsummering og innledende betraktinger

I dette kapittelet behandles oppgaver og ansvar ved internasjonal adopsjon, spesielt adopsjonsorganisasjonenes ansvar og forpliktelser.

Departementet følger i hovedsak opp utvalgets lovforslag om internasjonal adopsjonsformidling. Forslaget er i stor grad en videreføring av gjeldende ordning og praksis. Utgangspunktet skal fortsatt være at adopsjonsformidling er forbudt uten særskilt tillatelse til å drive slik formidling.

Departementet vil utpeke det organet som skal være sentralmyndighet. Det forutsettes at denne myndigheten vil bli lagt til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), som i dag er sentralmyndighet for Haagkonvensjonen 1993. Departementet ønsker at loven oppstiller et tydelig skille mellom drifts- og formidlingstillatelse. Både drifts- og formidlingstillatelsen skal være tidsbegrenset. Det opprettholdes en forskriftshjemmel til hvilke krav som kan stilles til en adopsjonsorganisasjon, dens virksomhet og avvikling.

Det viktigste nye er forslaget om et uttrykkelig forbud mot å gi vederlag eller noen annen form for ytelse for å påvirke organisasjoner, personer i organisasjoner eller andre personer som formidler en adopsjon.

Antall gjennomførte adopsjoner fra utlandet har falt drastisk. I følge tall fra SSB har det i Norge vært en nedgang på over 70 % i årene 2002–2012. Årsaken er blant annet at land som tidligere har frigitt mange barn til internasjonal adopsjon, nå kan ta hånd om barna selv. En slik utvikling er i tråd med formålet bak subsidiaritetsprinsippet i Haagkonvensjonen 1993 artikkel 4.

Nedgangen i antall internasjonale adopsjoner kan føre til et betydelig press på de landende som fortsatt formidler barn for adopsjon til utlandet, noe som øker risikoen for menneskehandel og andre krenkelser av barns rettigheter.

Det er grunn til å understreke at ved internasjonal adopsjon er siktemålet ikke å skaffe adopsjonssøkere et etterlengtet barn, men å gi barn – som ikke kan få det hos sine egne – en god og trygg oppvekst i en ny familie.

Adopsjonslovutvalget behandler temaet adopsjonsorganisasjoner og formidling av internasjonal adopsjon i utredningen kapittel 17 (s. 201–235).

16.2 Norske adopsjonsorganisasjoner og deres rammevilkår

Norske myndigheter har gitt tre organisasjoner tillatelse til samarbeid og formidling etter adopsjonsloven § 16 d første ledd: Verdens Barn, InorAdopt og Adopsjonsforum. Organisasjonene er humanitære, livssynsnøytrale og politisk uavhengige, og er basert på medlemskap.

De tre organisasjonene samarbeider blant annet gjennom Norsk adopsjonsråd og et felles adopsjonsfaglig utvalg. Samarbeidet omhandler faglig utvikling, utgivelse av felles informasjonsmateriell og samarbeid om ulike arrangementer. De norske adopsjonsorganisasjonene er også medlem av Nordic Adoption Council (NAC) og det europeiske samarbeidet EurAdopt. Formålet er å fremme samarbeid mellom medlemsorganisasjonene, gode forhold i de nordiske land for internasjonal adopsjon og gode oppvekstforhold for adopterte barn.

Det følger av Haagkonvensjonen 1993 artikkel 32 nr. 1 at ingen skal ha urettmessig økonomisk eller annen vinning av virksomhet som har forbindelse med internasjonal adopsjon. Bare kostnader og utgifter, herunder rimelige honorarer for faglig bistand fra personer som har hatt befatning med adopsjonene, kan forlanges eller betales, jf. artikkel 32 nr. 2.

Adopsjonsorganisasjonene mottar årlig driftsstøtte fra departementet. Den totale driftsstøtten til adopsjonsorganisasjonene økte i 2011 med kr 0,8 millioner. I 2016 var driftsstøtten på 2 126 000 kr. I tillegg ble det gitt 159 000 kr i samlet støtte til disse organisasjonenes informasjons- og etterarbeid.

Adopsjonssøkerne betaler gebyrer eller forskudd til adopsjonsorganisasjonene i forbindelse med adopsjonen. I prinsippet fastsetter adopsjonsorganisasjonene gebyrene selv, men bestemmelsene i adopsjonsloven § 16 d begrenser hva de kan kreve gebyrer for. Forskriften om krav til organisasjon som formidler barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon § 4, begrenser også hva de kan kreve gebyrer for (forskrift om adopsjonsformidling). Gebyrene i de norske organisasjonene varierer. I 2015 utgjorde gebyret for adopsjon mellom 188 000 kr og 198 465 kr. Søkernes utgifter, for eksempel utgifter til reise og opphold i opprinnelsesstaten, anses ikke som gebyrer, og kommer i tillegg.

Det kan være nødvendig for adopsjonsorganisasjoner å kreve et gebyr fra adopsjonssøkerne for å sikre seg finansiell sikkerhet. Slike gebyrer må være rimelige etter Haagkonvensjonen og ikke stride med prinsippet om at organisasjonene skal drives uten økonomisk vinning for øye, jf. Guide 2012 avsnitt 404.

De norske adopsjonsorganisasjonene opererer ut fra det såkalte «solidaritetsprinsippet». Dette innebærer at alle søkerne betaler like mye uansett hvilket land de søker om å adoptere fra.

Adopsjonsorganisasjonene mener at solidaritetsprinsippet er uttrykk for at alle barn er «like mye verdt» og videre en måte å unngå at søkere velger land ut fra kostnadsnivå. Det kan være stor variasjon på kostnadene per adopsjon i ulike opprinnelsesland.

Enkelte opprinnelsesland kan stille som vilkår at adopsjonsorganisasjonene driver en form for humanitært arbeid i vedkommende land.

Det følger av forskrift om adopsjonsformidling § 8 første ledd andre punktum at dersom organisasjonen driver bistandsarbeid eller annen virksomhet i tilknytning til formidlingsarbeidet, skal det utarbeides egne regnskap for hvert virksomhetsområde. Sondringen mellom formidlingsvirksomhet og bistandsarbeid avgjør om organisasjonene kan skaffe midlene i form av adopsjonsgebyrer fra adopsjonssøkerne, eller om de må samle inn midlene på annet vis, for eksempel fra lotteri, innsamlinger, osv. Alle adopsjonsorganisasjoner som har formidlingstillatelser i Norge i dag driver en eller annen form for humanitært arbeid i et eller flere av sine samarbeidsland.

16.3 Internasjonale forpliktelser

Utvalget framstiller internasjonale forpliktelser i utredningens kapittel 17 og teksten her bygger på utvalgets framstilling.

Det framgår av Guide to Good Practice 2012 at kravet om at alle internasjonale adopsjoner skal formidles gjennom en sentral myndighet eller en statsautorisert organisasjon, har til hensikt å forbedre internasjonal adopsjonsstandard generelt, og vanskeliggjøre private adopsjoner, jf. avsnitt 1.

Guide to Good Practice 2008 gir uttrykk for at aktørene på adopsjonsområdet må sikres tilstrekkelige ressurser, jf. avsnitt 118.

Etter Haagkonvensjonen 1993 kan adopsjonskostnadene gå ut over ren utgiftsdekning, men godtgjørelsene til aktørene må være rimelig («reasonable»). Når sentralmyndigheten skal vurdere om adopsjonsorganisasjonene krever rimelige honorarer, må flere faktorer iakttas (Guide 2012 avsnitt 401):

«the quality and extent of the service provided; the complexity of the case (including the procedures in the State of origin); a comparison with costs charged by a similar body for the same State of origin.»

Gjennomsiktighet er sentralt for å avgjøre hva som er rimelige gebyrer. Ved å utveksle informasjon dannes et grunnlag for å vurdere om kostnadene er rimelige, både for sentralmyndighetene og organisasjonene i begge land, samt for adopsjonssøkerne selv. Også tjenestene som adopsjonsorganisasjonene tilbyr, bør gjøres kjent for adopsjonssøkerne på forhånd.

At noen mottakerland subsidierer sine adopsjonsorganisasjoner, tas også opp i Guide to Good Practice 2012. Guide 2012 advarer mot å gi subsidier basert på antall søkere eller gjennomførte adopsjoner og betegner det som en «bad practice» som må unngås fordi den «encourages competition between accredited bodies, and undermines the good practices referred to above», jf. avsnitt 133.

Adgangen til å gi bistand til opprinnelsesland er ikke regulert i Haagkonvensjonen. Det følger imidlertid av regelverket at adopsjonsorganisasjonene skal drives uten profitt som mål og at ingen skal oppnå økonomiske eller andre fordeler ved adopsjonen.

Dersom en åpner for urettmessig overføring av midler fra organisasjoner og søkere til opprinnelsesstaten i forbindelse med adopsjonen, oppstår det flere risikofaktorer. Opprinnelsesstatens tiltaksapparat kan bli avhengig av midlene, betalingen kan få innflytelse på hvor smidig eller fort adopsjonsprosessen går og det kan øke konkurransen mellom søkere og organisasjoner i mottakerlandene, noe som igjen øker faren for menneskehandel med barn (Draft Note on the Financial Aspects of Intercountry Adoption (2014), avsnitt 114–119).

Samtidig er en del av adopsjonsmyndighetene i opprinnelsesstatene ikke i stand til å utføre sine plikter etter Haagkonvensjonen uten hjelp utenfra. Bistand til utvikling, kan både være nødvendig og akseptabelt i startfasen av en reform for bedring av systemet i landet (Guide 2008 avsnitt 227 og 228). Utfordringen er å finne en god balanse mellom gebyrer og donasjoner.

Guide 2012 er tydelig på at bidrag skal være klart adskilt fra kostnadene som kan knyttes direkte til adopsjonen, se avsnitt 425. Med hensyn til de obligatoriske bidragene som opprinnelsesstaten krever via adopsjonsorganisasjonene, skal summen være fast og lik for alle stater som jobber med adopsjon i den aktuelle staten. Her må en streng regulering til for å sikre at bidragene går til barnevernsprogrammer i opprinnelsesstaten.

I de tilfeller hvor adoptivforeldrene må betale kostnader knyttet til ivaretakelsen av barnets omsorgsbehov i hjemlandet fram til adopsjonen, kan dette regnes som et obligatorisk bidrag. Guide 2012 anbefaler i avsnitt 426 at nivået på kostnadene settes av sentralmyndigheten i opprinnelseslandet for å hindre at bidragene fungerer som bestikkelse, eller bidrar til at barnet blir lengre på institusjon eller i fosterhjemmet enn nødvendig.

Dersom opprinnelsesstaten krever bidrag av adopsjonsorganisasjonen, inkludert bidrag til kostnader som knyttes til barnets opphold på institusjon eller fosterhjem, må det tydeliggjøres for foreldrene og sentralmyndigheten hva disse utgiftene brukes til (Guide 2012 avsnitt 427 og 428).

Rene donasjoner skal unngås fordi disse kan ha innvirkning på tildelingen av barn. Dessverre blir slike donasjoner noen ganger krevd sent i prosessen, og adopsjonssøkerne føler at de må betale for at adopsjonen skal gå i orden.

Slike donasjoner må imidlertid skilles fra donasjoner som adoptivforeldrene gjør i ettertid ut fra et ønske om å danne en langsiktig kontakt med barnets opprinnelsesland.

FNs barnekonvensjon etablerer noen overordnede prinsipper og normer for internasjonal adopsjon, blant annet at stater er forpliktet til å «treffe alle egnede tiltak for å sikre at utenlandsadopsjon ikke fører til utilbørlig økonomisk fortjeneste for dem som har medvirket ved adopsjonen», jf. artikkel 21 bokstav d).

Videre har sentralmyndigheter et særlig ansvar for å «treffe alle nødvendige tiltak for å forhindre urettmessig økonomisk eller annen vinning i forbindelse med adopsjon og for å hindre all praksis som er i strid med konvensjonenes formål», jf. artikkel 8 i Haagkonvensjonen 1993. Av Haagkonvensjonens artikkel 11 bokstav a) og c) følger det at adopsjonsorganisasjoner skal «ikke ha økonomisk vinning for øye» og være underlagt kontroll av myndighetene i vedkommende stat med hensyn til sammensetning, drift og økonomi.

16.4 Organisering i de andre nordiske landene

Sammendrag

De andre nordiske landene har gitt organisasjoner tillatelse til å drive med utenlandsadopsjon. Det er klare likhetstrekk mellom landene både når det gjelder vilkårene for formidlingstillatelse og selve ordningen med godkjenning av organisasjonene. Finland skiller seg ut ved å tillate at kommunale sammenslutninger i tillegg til organisasjoner kan få formidlingstillatelse. I tillegg kan adopsjonsorganisasjoner i Finland få tillatelse til å drive med den rådgivning som resulterer i en rapport tilsvarende sosialrapporten i Norge.

Gangen i adopsjonssaken gjør at søkerne i både Danmark, Sverige og Finland normalt oppsøker adopsjonsorganisasjonen på et senere tidspunkt i adopsjonsprosessen enn det som er vanlig i Norge.

Dansk rett

I Danmark er sentralmyndigheten etter Haagkonvensjonen 1993 Ankestyrelsen. Ankestyrelsen løser oppgaver på det familierettslige området under Økonomi- og Indenrigsministeriet.

Det følger av den danske adopsjonsloven § 30 at private organisasjoner kan gis tillatelse til å yte adopsjonshjelp. Ankestyrelsen fører tilsyn med adopsjonsorganisasjonene. Dette omfatter bl.a. tilsyn med organisasjonens faglige kvalifikasjoner, økonomiske og organisatoriske forhold og fastsettelse av formidlingsgebyrene. I 2016 ble det bestemt at det vil bli ført et tett økonomisk tilsyn med organisasjonenes økonomiske forhold minst to ganger i året. Kompetansen til å godkjenne matchingsforslag ble videre fullt ut en statlig oppgave.

Ankestyrelsen kan gi adopsjonsorganisasjonene en advarsel, et pålegg eller endre de vilkår som er fastsatt for organisasjonens virksomhet. Ved vesentlig eller gjentagende tilsidesettelse av adopsjonsloven eller de forskrifter som er utstedt etter adopsjonsloven § 30 c, som omhandler nærmere regler om virksomheten, kan børne- og socialministeren tilbakekalle organisasjonens tillatelse etter § 30, stk 1, jf. adopsjonsloven § 31 i.

Normalt tar søkerne kontakt med en adopsjonsorganisasjon først etter at adopsjonsforberedende kurs er fullført. Dette innebærer at adopsjonsorganisasjonenes ansvar og funksjon ofte er begrenset til å bistå adopsjonssøkere som er kommet et stykke på vei i adopsjonsprosessen.

Svensk rett

Den svenske sentralmyndigheten etter Haagkonvensjonen 1993 er MFoF (Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd) som er underlagt Sosialdepartementet. Det er loven om internasjonal adopsjonsformidling (lag 1997:192 om internationell adoptionsförmedling) som regulerer MFoFs og adopsjonsorganisasjonenes oppgaver og ansvar, samt vilkårene for å få formidlingstillatelse til adopsjon av barn bosatt i utlandet.

MFoF skal føre tilsyn med adopsjonsorganisasjonene etter lovens § 5, og organisasjonene har opplysningsplikt overfor MFoF både i forbindelse med tilsyn, men også i forbindelse med endringer i virksomheten uavhengig av tilsynet, jf. § 8 a. Formidlingstillatelsen kan etter § 10 trekkes tilbake. I den svenske loven § 8 d framgår det forutsetningsvis at adopsjonsorganisasjonene kan kreve søkerne for avgifter, kostnader eller utlegg. Bestemmelsen understreker at organisasjonene skal holde midlene fra søkerne adskilt fra organisasjonens øvrige midler.

I Sverige innledes adopsjonsprosessen med at søkerne tar adopsjonsforberedende kurs og blir utredet av sosialtjenesten i hjemkommunen. Når søkerne har mottatt samtykke fra sosialnemnden i sin kommune til å adoptere, sender de utredning til adopsjonsorganisasjonen som vurderer hvilket land som er aktuelt for de konkrete søkerne, ut fra deres helse, alder, utdanning osv.

Finsk rett

I Finland er sentralmyndigheten etter Haagkonvensjonen 1993 Adopsjonsnemnden (Nämnden för internationella adoptionsärenden i Finland). Adopsjonsnemnden er underlagt sosial- og helseomsorgen, og har blant annet som oppgave å innvilge finske adopsjonsorganisasjoners formidlingstillatelser og godkjenne deres internasjonale samarbeidspartnere. Det er den finske adopsjonsloven som regulerer nemndens og adopsjonsorganisasjonenes oppgaver, ansvar, samt vilkårene for å få formidlingstillatelse til adopsjon av barn bosatt utlandet. Til forskjell fra regelverket i Norge, Danmark og Sverige, gir den finske adopsjonsloven § 33 en oversikt over adopsjonsorganisasjonenes oppgaver. Oversikten er ikke uttømmende.

Det framgår av den finske adopsjonsloven § 87 at både kommunale sammenslutninger og foreninger kan gis tillatelse til å drive en adopsjonsorganisasjon.

Det overordnede ansvaret for tilsyn ligger til Sosial- og helsedepartementet, jf. den finske adopsjonsloven § 85. Formidlingstillatelsen kan trekkes etter § 89 og adopsjonsorganisasjonene har informasjonsplikt overfor adopsjonsmyndighetene etter den finske adopsjonsloven § 91.

Adopsjonsorganisasjonenes mulighet til å kreve avgifter og kostnader fra søkerne, framgår av den finske adopsjonsloven § 35, hvor det blant annet slås fast at: «Avgiften får inte bestämmas så att den överstiger adoptionstjänstorganets verkliga kostnader för verksamheten.»

16.5 Forbud mot adopsjonsformidling

16.5.1 Gjeldende rett

Gjeldende adopsjonslov inneholder bestemmelser om adopsjonsformidling i kapittel 3A.

Etter adopsjonsloven § 16 b første ledd er det forbudt å drive med adopsjonsformidling uten tillatelse fra departementet. Overtredelse av forbudet er straffbart etter adopsjonsloven, og det følger av § 16 b andre ledd at den som overtrer forbudet mot å drive formidlingsvirksomhet uten tillatelse fra departementet, straffes med bøter eller fengsel inntil tre måneder.

Forbudet gjelder både organisasjoner som ikke har fått tillatelse av departementet og privatpersoner. Departementet la til grunn at forbudsbestemmelsen har sin største berettigelse når det gjelder internasjonale adopsjoner, men at den også kan bli aktuell på det nasjonale plan, jf. Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 19:

«I kjølevannet av krig og andre katastrofer, kan det dukke opp privatpersoner og organisasjoner som ønsker å drive adopsjonsarbeid som hjelpetiltak. Det er derfor viktig å ha en lovhjemmel som kan bremse slik ukontrollert virksomhet. Like viktig er det å ha et regelverk som kan bidra til å lede eventuell slik virksomhet inn i akseptable og kontrollerte former. En skal heller ikke se bort fra at en igjen vil kunne oppleve forsøk på adopsjonsformidling i privat regi også ved adopsjon av norske barn.»

Begrepet «organisasjoner» må forstås vidt. Det dekker ulike typer sammenslutninger uavhengig av betegnelse eller rettslig grunnlag. Foreninger, stiftelser, selskaper mv. omfattes.1

Adopsjonsformidling er definert i adopsjonsloven § 16 a slik:

«enhver virksomhet som har til formål å skape kontakt mellom barn som kan adopteres og personer som ønsker å adoptere, herunder enhver registrering eller utredning av adoptivsøkere, registrering av barn som kan adopteres eller utvelging av foreldre til det enkelte barn.»

Definisjonen i adopsjonsloven § 16 a innebærer at det ikke bare er selve utvelgelsen av foreldre til det enkelte barn og kontaktformidlingen mellom søkere og barn som faller inn under bestemmelsen. For eksempel vil enhver registrering av barn som kan adopteres eller personer som ønsker å adoptere, falle inn under definisjonen. Det samme vil en eventuell utredning av de som ønsker å adoptere – uansett om utredningen kun består av samtale eller om det også innhentes opplysninger annet steds fra.2 Det er tilstrekkelig å utføre én av handlingene som faller inn under definisjonen for å regnes som en aktør som driver med adopsjonsformidling.

Definisjonen i § 16 a er ikke ment å gi en oversikt over alt arbeid som adopsjonsorganisasjonene utfører. Ved innføringen av § 16 a påpekte departementet for eksempel at adopsjonsmyndighetene og adopsjonsorganisasjonenes oppgaver i forbindelse med å gi råd og veiledning er viktige, selv om de ikke framgår av definisjonen. Definisjonen er derfor ikke uttømmende.

Formidling av barn til egen adopsjon faller utenfor adopsjonsformidling i lovens forstand, siden betegnelsen er reservert for de tilfeller hvor formidlingen skjer for andre. At adoptivforeldre selv direkte organiserer adopsjon er regulert i § 16 f andre ledd.

16.5.2 Internasjonale forpliktelser

I det forberedende arbeidet med Haagkonvensjonen 1993 var ikke statene samstemte om hvorvidt sentralmyndighetene skulle kunne delegere sine oppgaver etter konvensjonen til godkjente privatpersoner og organisasjoner. Erfaringsmessig var det størst risiko for at det forekom uetiske forhold dersom «mellommenn» tok del i adopsjonsprosessen. Samtidig opererte flere stater allerede med adopsjonsorganisasjoner, og noen argumenterte for at spørsmålet om delegering til organisasjoner skulle være opp til statene selv. Løsningen ble et kompromiss. Sentralmyndighetene kan bare delegere bestemte oppgaver etter Haagkonvensjonen til offentlige myndigheter eller private organer som oppfyller visse minimumskrav i konvensjonen og som er godkjente av staten selv.

Kravet om at all internasjonal adopsjon bør gjøres gjennom en sentral myndighet eller en statsautorisert organisasjon, har til hensikt å forbedre internasjonal adopsjonsstandard generelt, og vanskeliggjøre private adopsjoner (Guide to Good Practice 2012 avsnitt 1). I Guide 2012 blir de obligatoriske prosedyrene for godkjenning og tilsyn av adopsjonsorganisasjoner regnet som et banebrytende initiativ og en av konvensjonens viktigste virkemidler mot bortføring av og menneskehandel med barn (avsnitt 24). Kontrollordninger er også et viktig element i den internasjonale reguleringen.

16.5.3 Adopsjonslovutvalgets forslag

Et sentralt trekk ved dagens organisering av adopsjonsfeltet, er offentlig kontroll med aktørene for å sikre at adopsjoner retter seg mot barnets beste. På denne bakgrunn mener utvalget at det er nødvendig at adopsjonsloven inneholder et uttrykkelig forbud mot adopsjonsformidling.

Det er forbudt for privatpersoner å drive formidlingsvirksomhet og forbudt for organisasjoner å drive formidlingsvirksomhet uten tillatelse fra departementet, jf. adopsjonsloven § 16 b første ledd. Utvalget viser til at departementet framstiller regelen som en forbudsbestemmelse med unntaksregler i Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 19–20, og utvalget har valgt å gjøre det samme. Utvalget sier til dette at en synliggjøring av forbudet som et utgangspunkt, tydeliggjør hensynene bak reguleringen av adopsjonsformidling.

Någjeldende adopsjonslov knytter forbudsbestemmelsen direkte opp mot definisjonen av adopsjonsformidling. Utvalget mener det er viktig å ha en bestemmelse som definerer adopsjonsformidling for å klargjøre hvilke handlinger som faller inn under betegnelsen og som dermed ikke er tillatt for andre enn godkjente adopsjonsorganisasjoner. Utvalget foreslår derfor en lovbestemmelse tilsvarende adopsjonsloven § 16 a.

Definisjonen i adopsjonsloven § 16 a omfatter virksomhet som «har til formål å skape kontakt» mellom barn som kan adopteres og personer som ønsker å adoptere. Det er ikke kontakten mellom barn som kan adopteres og personer som ønsker å adoptere i seg selv som er forbudt, det er dersom formålet med kontakten er å oppnå adopsjon. Utvalget mener at dette ligger implisitt i ordlyden til adopsjonsloven § 16 a, og bruker derfor den i sitt forslag.

Utvalget ønsker å få tydeligere fram at definisjonen ikke bare rammer organisert virksomhet, og foreslår at også «handlinger» som har til formål å skape kontakt mellom barn som kan adopteres og personer som ønsker å adoptere, defineres som adopsjonsformidling i lovens forstand.

Når det gjelder straffereaksjon for overtredelse av forbudet mot adopsjonsformidling, har ikke utvalget funnet grunn til å endre strafferammen. Som det framgår nedenfor i punkt 16.8, foreslår utvalget også å lovfeste et forbud mot vederlag for adopsjon.

Utvalget foreslår at straff for overtredelse av forbudet mot vederlag reguleres i samme paragraf som straffebudet for overtredelse av forbudet mot adopsjonsformidling.

Utvalget foreslår at bestemmelsene plasseres samlet i et eget kapittel i adopsjonsloven, se utredningens kapittel 27.

16.5.4 Høringsinstansenes syn

De tre adopsjonsorganisasjonene og Advokatforeningen har uttalt seg om utvalgets forslag og støtter dette.

InorAdopt og Advokatforeningen er enige i at det bør være forbudt for privatpersoner å drive adopsjonsformidling og at organisasjonene må ha tillatelse fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir). Organisasjonene vurderer det som viktig at adopsjon utenom godkjent organisasjon praktiseres strengt.

Verdens Barn støtter utvalgets forslag og sier at internasjonale adopsjoner må følge noen spilleregler for å sikre barn mot overgrep. En adopsjon må være en grundig prosess, der myndigheter, adopsjonsformidlere, domstoler osv. skal kunne kontrollere barnas bakgrunn. Her må det blant annet sikres at barnet er reelt foreldreløst eller av andre årsaker er overgitt til adopsjon. Etter Verdens Barns vurdering vil private adopsjoner føre til økt risiko for at adopsjonene ikke skjer på en etisk forsvarlig måte. Det er derfor ønskelig at unntak for adopsjon gjennom godkjent organisasjon praktiseres strengt.

Inoradopt støtter utvalgets forslag om at også «handlinger» som har til formål at det skapes kontakt mellom barn som kan adopteres og personer som ønsker å adopteres, defineres som adopsjonsformidling i lovens forstand. Etter Inoradopts vurdering vil private adopsjoner føre til økt risiko for at adopsjonene ikke skjer på en etisk forsvarlig måte og etter gjeldende rett.

16.5.5 Departementets vurderinger og forslag

Utvalgets forslag til forbud mot adopsjonsformidling og definisjon av adopsjonsformidling er hovedsakelig en videreføring av gjeldende adopsjonslov, med noen språklige justeringer.

I dag ivaretar adopsjonsorganisasjonene omfattende og viktige oppgaver som følger av Norges internasjonale forpliktelser. Et sentralt trekk ved dagens organisering av adopsjonsfeltet, er den offentlige kontrollen med aktørene for å sikre at adopsjonen blir til barnets beste. På bakgrunn av dette mener departementet det er nødvendig at adopsjonsloven inneholder et uttrykkelig forbud mot adopsjonsformidling, bortsett fra for organisasjon som er godkjent av departementet.

Departementet er enig i utvalgets presiseringer. Forslaget om forbud og de språklige justeringer i forslaget støttes også av de høringsinstansene som har uttalt seg om dette. Departementet foreslår å videreføre dagens forbud og definisjon, med de språklige justeringer som utvalget har fremmet. Det foreslås imidlertid å beholde definisjonen av adopsjonsformidling og forbudet mot adopsjonsformidling i to separate bestemmelser, som i dag. Det vises til § 29 og § 30 i lovutkastet.

16.6 Vilkår for drifts- og formidlingstillatelse

16.6.1 Gjeldende rett

Hovedregelen i norsk rett er at adopsjonsformidling er forbudt. Kun organisasjoner som har fått drifts- og formidlingstillatelse fra departementet kan drive med adopsjonsformidling.

Vilkårene for tillatelse til å drive adopsjonsvirksomhet følger i første rekke av adopsjonsloven § 16 d første og andre ledd:

«Organisasjoner kan få tillatelse fra departementet til å formidle barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon. Tillatelse skal bare gis til organisasjon som har slik formidling som hovedformål. Organisasjonen skal drives ut fra det som antas å være til gagn for barnet og ikke ha økonomisk vinning for øye.

Tillatelsen skal være tidsbegrenset og angi hvilken fremmed stat eller hvilke fremmede stater den gjelder for.»

I dag skiller ikke adopsjonsloven mellom tillatelse til å drive med adopsjonsformidling og tillatelse til å formidle barn fra det enkelte land, jf. adopsjonsloven § 16 d. Det skilles ikke mellom disse tillatelsene i omtalen under.

Det følger av adopsjonsloven § 16 d at organisasjonens hovedformål må være adopsjonsformidling. En interesseorganisasjon som kun skal yte bistand i utviklingsland kan dermed ikke gis formidlingstillatelse. At adopsjonsformidling skal være hovedformålet, utelukker imidlertid ikke at organisasjoner også tar på seg andre oppgaver enn formidling. Samtlige av organisasjonene som i dag har formidlingstillatelse, utfører andre oppgaver av mer humanitær karakter ved siden av adopsjonsformidling. Adopsjonsorganisasjonen må skille ut hjelpearbeidet fra driften av formidlingen.

Videre skal adopsjonsorganisasjonene drives ut fra det som antas å være til «barnets beste», noe som er i overenstemmelse med adopsjonsloven § 2. Organisasjonen skal ikke ha økonomisk vinning for øye.

Forskrift 30. november 1999 nr. 1195 om krav til organisasjon som formidler barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon, spesifiserer kravene som skal stilles til adopsjonsorganisasjoner. Etter forskriften § 4 skal adopsjonsorganisasjonen være «ledet og bemannet av personer som ved sin etiske standard og ved sin utdanning eller erfaring er kvalifisert til å arbeide med internasjonal adopsjon» og at organisasjonen «har tillatelse fra vedkommende fremmed stat til å opptre i staten».

Forskriften spesifiserer at adopsjonsmyndighetene kan gi formidlingstillatelse for inntil tre år av gangen og at organisasjonen må fremme ny søknad innen tre måneder før tillatelsens utløp. Det er i dag Bufdir som har fått delegert myndigheten til å gi formidlingstillatelse til organisasjonene jf. rundskriv Q-1045 s. 7. Departementet er klageinstans.

Avgjørelse om tillatelse til å formidle barn fra det enkelte land er et enkeltvedtak. Dersom søknad om formidlingstillatelse blir avslått, eller Bufdir stiller forutsetninger som organisasjonen finner tyngende, kan vedtaket påklages til departementet, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b), jf. bokstav a). Dette framgår i og for seg også av forskrift om adopsjonsformidling § 2 andre og tredje ledd.

16.6.2 Internasjonale forpliktelser

For å kunne godkjennes til å utføre funksjoner som ligger til sentralmyndigheten, må organisasjonen både oppfylle vilkårene i Haagkonvensjonen 1993 artikkel 6–13 og vilkår fastsatt av myndighetene i hjemlandet (Guide 2008 avsnitt 203).

Kravene i Haagkonvensjonen er minimumskrav, og statene kan oppstille strengere, nasjonale krav enn de som følger av Haagkonvensjonen. Etter artikkel 10 skal de godkjente organisasjonene demonstrere «at de på riktig måte er i stand til å utføre de oppgaver de kan bli betrodd». Etter artikkel 11 skal de «ikke ha økonomisk vinning for øye», være «ledet og bemannet av personer som ved sin etiske standard og ved sin utdannelse eller erfaring er kvalifisert til å arbeide med internasjonal adopsjon» og være «underlagt kontroll av myndighetene i vedkommende stat med hensyn til sammensetning, drift og økonomi». I tillegg følger det av artikkel 32 nr. 3 at ledere, saksbehandlere og ansatte i organer «som har befatning med en adopsjon, ikke skal motta godtgjørelser som er urimelig høye i forhold til de tjenester som er ytet». Sammen med vilkårene i artikkel 10, 11 og 32 nr. 3, utgjør også artikkel 12 en del av minimumsstandarden: «Et organ som er offentlig godkjent i en kontraherende stat kan bare opptre i en annen kontraherende stat dersom myndighetene i begge stater har tillatt det.»

Foruten et offentlig godkjenningssystem, må adopsjonsorganisasjonene selv etterleve bestemmelsene og prinsippene som følger av Haagkonvensjonen. Sentralmyndigheten må sikre dette ved å føre tilsyn med organisasjonene.3

16.6.3 Adopsjonslovutvalgets forslag

Utvalget foreslår å synliggjøre i lovteksten at det er Bufdir som behandler søknad om drifts- og formidlingstillatelse. Videre vil utvalget synliggjøre at organisasjoner både må ha tillatelse til å drive med adopsjonsformidling (driftstillatelse) og tillatelse til å formidle barn fra det enkelte land (formidlingstillatelse). Dette gjør utvalget ved å si at Bufdir har avgjørelsesmyndighet til å gi tillatelse og lovregulere tillatelsene i to separate paragrafer, jf. utvalgets utkast til §§ 33 og 34. Utvalget mener på samme måte som Hove-utvalget og høringsinstansene til Hove-utvalgets forslag, at drifts- og formidlingstillatelsen bør være tidsbegrenset.

Gjeldende rett er at adopsjonsorganisasjoner kan få formidlingstillatelse i inntil tre år, jf. forskrift 30. november 1999 nr. 1195 om krav til organisasjon som formidler barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon § 2 andre ledd. Utvalget foreslår imidlertid å ha forskjellig tidsbegrensninger på drifts- og formidlingstillatelsene.

Utvalget foreslår ingen forskriftsendring når det gjelder tidsbegrensningen for formidlingstillatelse og utvalget ønsker at denne grensen fortsatt skal framgå av forskrift.

Når det gjelder driftstillatelse, støtter utvalget Hove-utvalget i at driftstillatelser bør fornyes hvert femte eller sjuende år. Adopsjonslovutvalget viser særlig til at sentralmyndigheten skal drive tilsyn av, og ha et utstrakt samarbeid med adopsjonsorganisasjonene. Dette innebærer at risikoen ved å gi lengre tillatelser er lav. Utvalget foreslår at tidsbegrensingen for driftstillatelse skal framgå av forskrift.

Ved utarbeidelsen av vilkårene for drifts- og formidlingstillatelse har utvalget tatt utgangspunkt i gjeldende rett. I den forbindelse knytter utvalget en særlig bemerkning til de kravene som kun gis i forskrift i nåværende regulering. Både kravet om kvalifisert arbeidskraft i adopsjonsorganisasjonene og at adopsjonsorganisasjonene må ha tillatelse i opprinnelseslandet til å arbeide der, er krav som går fram av Haagkonvensjonen 1993, se artikkel 11 og 12. Utvalget foreslår derfor at også disse kravene framgår av adopsjonsloven.

Internasjonale adopsjoner er et felt hvor det de siste årene har foregått store endringer, og utvalget ser derfor nødvendigheten av at adopsjonsloven inneholder en forskriftshjemmel som gjør det mulig å oppdatere regelverket fortløpende. Forslag til forskriftshjemmel i utvalgets utkast til § 33 andre ledd er likelydende med nåværende adopsjonslov § 16 d tredje ledd. Den gir hjemmel til forskriftsbestemmelser om hvilke krav som kan stilles til en adopsjonsorganisasjon, dens virksomhet og avvikling.

16.6.4 Høringsinstansenes syn

Bufdir, Adopsjonsforum, InorAdopt, Verdens Barn, Advokatforeningen og Stavanger kommune har uttalt seg i høringen og stiller seg positive til forslaget.

Bufdir støtter forslaget til vilkår som må være oppfylt for at driftstillatelse skal kunne gis, jf. utvalgets forslag til vilkår i § 33 første ledd bokstav a-d og viser til at vilkårene er i tråd med de vilkår som gjelder i dag. Etter Bufdirs syn bør godkjenningen være tidsbegrenset. Det bør imidlertid kunne vurderes konkret hvor lenge en godkjenning skal gjelde, slik forslaget legger opp til.

InorAdopt støtter utvalgets forslag om formidlings- og driftstillatelse og den tidsbegrensning som er fremmet i forslaget.

Verdens Barn støtter forslaget om drifts- og formidlingstillatelse. Verdens barn mener videre at formidlingstillatelsen bør være knyttet opp til tilsvarende tillatelse hos utenlandske myndigheter.

Til § 33 og § 34 bemerker Advokatforeningen at det synes fornuftig og lovteknisk gunstig å skille mellom tillatelsen til å drive en adopsjonsorganisasjon (driftstillatelsen etter utkastet § 33) og tillatelsen til å formidle barn fra et konkret land (formidlingstillatelsen etter utkastet § 34).

16.6.5 Departementets vurderinger og forslag

Utvalget foreslår å synliggjøre i lovteksten at det er Bufdir som behandler søknad om drifts- og formidlingstillatelse. I tråd med utformingen av lovforslaget vil myndigheten til å avgjøre disse sakene blir lagt til adopsjonsmyndigheten ved departementet i loven, men det forutsettes at denne myndigheten blir delegert til Bufdir.

I dag skiller ikke adopsjonsloven mellom tillatelse til å drive med adopsjonsformidling og tillatelse til å formidle barn fra det enkelte land, se adopsjonsloven § 16 d.

Departementets forslag til §§ 31 og 32 (utvalgets utkast til §§ 33 og 34) skiller mellom drifts- og formidlingstillatelse. Forslaget viderefører i all hovedsak de kravene som i dag følger av adopsjonsloven § 16 d med tilhørende forskrift om krav til organisasjon som formidler barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon4, men med noen språklige justeringer.

Departementet foreslår å synliggjøre i lovteksten at organisasjoner må ha begge disse tillatelsene for å formidle adopsjoner fra utlandet. Departementet mener dette vil komme tydeligere fram hvis de to tillatelsene lovreguleres i to separate paragrafer.

Departementet mener på samme måte som utvalget, Hove-utvalget og høringsinstansene, at tillatelse til å drive med adopsjonsformidling (driftstillatelse) og tillatelse til å formidle barn fra det enkelte land (formidlingstillatelse) bør være tidsbegrenset. Departementet er enig i at både tidsbegrensningen på driftstillatelse og formidlingstillatelse kan framgå av forskrift. Dette gjør det også enklere å endre tidsbegrensingene etter behov.

I dag spesifiserer forskriften krav til organisasjoner som formidler barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon, og at adopsjonsmyndighetene kan gi formidlingstillatelse for inntil tre år av gangen, jf. forskrift 30. november 1999 nr. 1195 om adopsjonsformidling § 2 andre ledd. Når det gjelder utvalgets forslag om tidsintervallet for driftstillatelser, vil departementet bemerke at de adopsjonsorganisasjonene som er godkjente i dag, har vært det i lengre tid. For disse organisasjonene vil det således være liten grunn til å kreve fornyelser hyppig. Det vil også foreligge en sikkerhetsventil ved at tillatelsen kan trekkes tilbake dersom lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen ikke er oppfylt. Risikoen ved lengre intervaller mellom fornyelser av driftstillatelser er dermed lav. På bakgrunn av dette stiller departementet seg positiv til utvalgets forslag om at organisasjoner som har hatt driftstillatelse i flere år bør gis tillatelse for lengre perioder. Departementet er i utgangspunktet positiv til at driftstillatelser bør kunne fornyes hvert femte eller sjuende år. Departementet tar imidlertid ikke endelig standpunkt til varigheten av tillatelsene, men mener dette bør vurderes nærmere. Departementet er enig i at tidsbegrensningen kan framgå av forskrift.

Departementet støtter videre at vilkår for drifts- og formidlingstillatelse, som følger av Haagkonvensjonen 1993, gjenspeiles i adopsjonsloven. Departementet foreslår derfor at flere av disse vilkårene skal gå fram av adopsjonsloven. Kravet om kvalifisert arbeidskraft i adopsjonsorganisasjonene og kravet om at adopsjonsorganisasjonene må ha tillatelse i opprinnelseslandet til å arbeide der, framgår av Haagkonvensjonen artikkel 11 og 12. Disse kravene er så elementære at departementet finner det riktig at disse også framkommer av adopsjonsloven. At dette lovfestes gjør det også enklere å se hvilke krav som kan stilles til organisasjonene.

De senere årene har det skjedd store endringer på området for internasjonale adopsjoner, først og fremst når det gjelder antall barn som formidles for internasjonal adopsjon og hvor lenge søkerne må vente på et forslag om tildeling av barn. At internasjonalt adopsjonssamarbeid er i stadig endring, innebærer etter departementets syn at adopsjonsloven bør inneholde en forskriftshjemmel som gjør det mulig å oppdatere regelverket fortløpende, slik utvalget foreslår. Utvalgets forslag til forskriftshjemmel er likelydende med nåværende adopsjonsloven § 16 d tredje ledd, og departementet vil videreføre denne. Bestemmelsen gir hjemmel til å gi forskriftsbestemmelser om hvilke krav som kan stilles til en adopsjonsorganisasjon, dens virksomhet og avvikling. Departementet tydeliggjør også at det i forskrift kan gis nærmere regler om formidlingstillatelser.

Det vises til lovutkastet § 31 andre ledd og § 32 andre ledd.

16.7 Ansvar og forpliktelser ved internasjonal adopsjonsformidling

16.7.1 Gjeldende rett og praksis

Gjeldende adopsjonslov inneholder ingen henvisning til Haagkonvensjonen av 29. mai 1993 om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner.5 Da Norge ratifiserte konvensjonen i 1996, la departementet til grunn at adopsjonslovens regler var i samsvar med konvensjonsforpliktelsene.

Gjeldende adopsjonslov inneholder ingen særskilt bestemmelse om hvilket organ som er Norges sentralmyndighet etter Haagkonvensjonen 1993 eller hvem som har avgjørelsesmyndighet ved søknad om drift- og formidlingstillatelse, men departementet har utpekt Bufdir.6

Adopsjonsloven § 16 a gir ikke en fullstendig oversikt over adopsjonsorganisasjonenes oppgaver og ansvar. I dag starter adopsjonsprosessen med at søkerne ber om en formidlingsbekreftelse fra en adopsjonsorganisasjon. Før organisasjonene utsteder formidlingsbekreftelsen vurderer de hvilke land som kan være aktuelle for de konkrete søkerne. Etter at søker har fått formidlingsbekreftelse kan søker fremme en søknad om forhåndssamtykke, jf. forskrift om adopsjon av barn fra utlandet § 8 første ledd bokstav a.7 Av formidlingsbekreftelsen går det fram hvilket land søkerne ønsker å adoptere fra, og i hvilken alder de ønsker at barnet skal være.

Det er regionen i Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) som avgjør om søkerne kan få forhåndssamtykke til å adoptere barn fra utlandet.

Etter forskriften8 om krav til organisasjon som formidler barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon § 11, har adopsjonsorganisasjonene som utgangspunkt plikt til å bistå alle søkere som har forhåndssamtykke til adopsjon. Departementet har redegjort nærmere for plikten til å bistå alle søkerne med forhåndssamtykke i rundskriv Q-1045.9

Fra søkerne har fått forhåndssamtykke av Bufetat region, overtar adopsjonsorganisasjonen hovedansvaret for den videre behandlingen av adopsjonssaken.

Oppsummert kan det sies at adopsjonsorganisasjonen blant annet skal:

• Utstede en formidlingsbekreftelse.

• Gi søkerne nødvendig informasjon gjennom hele adopsjonsprosessen.

• Sørge for oversettelser, notarialbekreftelser av underskrifter mv.

• Oversende og presentere adopsjonssøknaden i utlandet, og følge opp behandlingen overfor myndighetene.

• Når søkerne får tildelt et barn, vurdere om søkernes forhåndssamtykke er tilstrekkelig til at adopsjonen kan gjennomføres.

• Innhente og gi søkerne tilgjengelig informasjon om barnet.10

• Innhente søkernes samtykke til tildelingen og formidle samtykket til myndighetene i opprinnelseslandet.

• Gi søkerne informasjon om når selve adopsjonen kan gjennomføres og når de eventuelt kan reise til landet for å hente barnet.

• Sørge for at søkerne blir tatt imot når de kommer til opprinnelseslandet og at det blir formidlet kontakt mellom barnet og adopsjonssøkerne med mer.

Det følger av dette at adopsjonsorganisasjonene har et utstrakt ansvar for å gi veiledning og informasjon til søkerne.

I tillegg til formidlingsoppgavene som er beskrevet ovenfor, har organisasjonene oppgaver som ligger i randsonen for hva loven definerer som adopsjonsformidling. Dette omfatter arbeidet med å utstede artikkel 17 c) – erklæringer og vurderinger om et tildelt barn faller inn under kategorien «barn med behov for spesiell støtte», se nærmere om dette i kapittel 17. Videre omfatter dette arbeidet med oppfølgingsrapporter, som også behandles i kapitel 17.

Utgangspunktet er at sentralmyndighetene etter Haagkonvensjonen har ansvar for de områder som faller inn under Haagkonvensjonen. Myndighetene kan til en viss grad delegere oppgaver. Oppgaver som ikke er delegert, tilfaller rettslig sett myndighetene selv, jf. Haagkonvensjonen artikkel 22 nr. 1.

Guide 2012 påpeker at den delegerende myndighet uansett delegering er «responsible for the manner in which the delegated tasks are preformed, regardless of which authority, body or person performs them», jf. avsnitt 197.

På det internasjonale planet er det først og fremst Haagkonvensjonen som legger føringer for oppgavene til adopsjonsorganisasjonene. En offentlig godkjent organisasjon som har fått formidlingstillatelse skal utføre bestemte oppgaver for sentralmyndigheten etter Haagkonvensjonens kapittel 3 og 4. Det er viktig at adopsjonsorganisasjonene er klar over hvilke funksjoner og ansvar de har, men også at de er innforstått med at de er ansvarlige for å utføre statens konvensjonsforpliktelser (Guide to Good Practice 2012 avsnitt 47).

Alle funksjoner kan ikke delegeres til adopsjonsorganisasjoner, se for eksempel funksjonene etter artikkel 7 (samarbeid mellom sentralmyndighetene), artikkel 8 (motvirke urettmessig økonomisk vinning) og artikkel 33 (varslingsplikt til andre lands sentralmyndigheter). Videre er det slik at selv om sentralmyndigheten kan delegere funksjoner relatert til adopsjonsprosessen, vil sentralmyndigheten oftest selv være involvert «in developing, or advising on the development of policy, procedures, standards and guidelines for the adoption process», jf. Guide 2008 avsnitt 173. I tillegg vil sentralmyndigheten «often be given an important role with regard to the accreditation, control and review of [accredited bodies] operating within their own country, or authorised to operate in a country of origin», jf. avsnitt 174.

16.7.2 Adopsjonslovutvalgets forslag

Adopsjonslovutvalget mener Haagkonvensjonen 1993 er så sentral ved internasjonale adopsjoner at konvensjonen bør synliggjøres i lovteksten, jf. utvalgets utkast til § 17 første ledd første punktum. Utvalget har søkt å gi regler som er i samsvar med Haagkonvensjonen. Fordi det fortsatt kan være punkter hvor lovutkastet er utilstrekkelig eller fordi Haagkonvensjonen er et instrument i utvikling, kan nye tolkinger vinne fram. Selv om lovutkastet fra utvalget har søkt å gi regler som er i samsvar med Haagkonvensjonen, påpeker utvalget at det kan være punkter der forslaget er utilstrekkelig. Utvalget foreslår at adopsjonsloven «så langt som mulig» tolkes i samsvar med de reglene som følger av Haagkonvensjonen, jf. utvalgets lovutkast § 17 første ledd andre punktum.

Gjeldende adopsjonslov inneholder ingen særskilt bestemmelse om hvilket organ som er Norges sentralmyndighet etter Haagkonvensjonen. Utvalget mener det gir bedre struktur i regelverket dersom loven oppstiller hvem som er sentralmyndighet. Utvalget foreslår at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) er Norges sentralmyndighet, jf. lovutkastet § 17 andre ledd første punktum. Bufdir har dermed ansvar for at pliktene som springer ut fra Haagkonvensjonen blir oppfylt og etterlevd.

Etter nåværende ordning er det Bufdir som behandler søknad om formidlingstillatelse. Adopsjonslovutvalget mener at dette er en god ordning. Utvalget ønsker at det skal framgå av adopsjonsloven at søknad om drifts- og formidlingstillatelser skal behandles av Bufdir og fremmer derfor slikt forslag.

Dersom søknad om drifts- eller formidlingstillatelse blir avslått, eller Bufdir stiller forutsetninger som organisasjonen finner tyngende, kan vedtaket påklages til departementet. Utvalget foreslår å ha forskjellig tidsbegrensninger på drifts- og formidlingstillatelsene, se punkt 16.6.

Etter Haagkonvensjonen kan myndighetene delegere enkelte oppgaver til godkjente organisasjoner. Dette forutsetter en klar lovhjemmel som angir hvilke oppgaver myndighetene kan delegere, og til hvilke organer myndigheten kan delegeres. Utvalget foreslår en klar hjemmel i utkastet til § 17 andre ledd andre punktum. Her gis Bufdir kompetanse til å delegere sin myndighet til andre offentlige organer eller organisasjoner som har tillatelse etter utvalgets lovforslag §§ 33 og 34.

Nåværende adopsjonslov § 16 a gir ikke en fullstendig oversikt over adopsjonsorganisasjonenes ansvar. Utvalget har vurdert om adopsjonsloven bør inneholde en definisjon av «adopsjonsformidling» som gir en presentasjon av adopsjonsorganisasjonenes ansvarsområder, eller angir formålene med adopsjonsformidling. Utvalget ser at det kan være nyttig for organisasjonene å få tydeliggjort sitt ansvarsområde og skillet mellom adopsjonsmyndighetenes og organisasjonenes ansvar. Utvalget er imidlertid i tvil om en uttømmende definisjon vil ha en praktisk betydning fordi organisasjonene uansett må utføre de oppgaver som er nødvendige for å kunne drive med adopsjonsformidling. Det internasjonale adopsjonsbildet er også i endring, og utvalget vil nødig lovfeste ansvarsområder som stadig blir utdatert og må oppdateres. Slike hjemler kan være mer forvirrende enn klargjørende. På bakgrunn av dette foreslår ikke utvalget noen lovbestemmelse som definerer organisasjonenes ansvar og funksjon.

16.7.3 Høringsinstansenes syn

I høringen støttes forslaget om at Haagkonvensjonens bestemmelser synliggjøres i loven av de som har uttalt seg, som er Verdens Barn, Adopsjonsforum, Advokatforeningen og Bufdir.Bufdir og Advokatforeningen støtter videre forslaget i utkast til § 17 første ledd om at loven ved internasjonale adopsjoner så langt som mulig skal tolkes i samsvar med Haagkonvensjonen 1993.

Adopsjonsforum og Bufdir er de eneste høringsinstansene som har uttalt seg om at norsk sentralmyndighet også skal synliggjøres i lovteksten. Adopsjonsforum og Bufdir støtter dette.

Bufdir støtter forslaget i utkast til § 33 første ledd om å tydeliggjøre at organisasjoner må ha generell godkjenning fra Bufdir for å kunne drive adopsjonsformidling. Forslaget vil sikre en jevnlig kontroll og gjennomgang av den enkelte organisasjon som sådan.

Verdens barn mener at formidlingstillatelsen bør være knyttet opp til tilsvarende tillatelse hos utenlandske myndigheter.

Bufdir støtter forslaget i utkast til § 17 andre ledd om at Bufdir kan delegere sine oppgaver etter konvensjonen til andre offentlige organer og til adopsjonsorganisasjoner godkjent etter §§ 33 og 34. I høringen er det ellers ikke gitt noen tilbakemeldinger på utvalgets forslag om at Bufdir skal ha kompetanse til å delegere sin myndighet til andre offentlige organ eller organisasjoner som har tillatelse etter utvalgets lovutkast §§ 33 og 34 (drifts- og formidlingstillatelse).

Departementet kan ikke se at høringsinstansene har uttalt seg direkte om at utvalget ikke fremmer noen lovbestemmelse som definerer organisasjonenes ansvar og funksjon. InorAdopt sier imidlertid at de oppgavene som adopsjonsorganisasjonen har ansvar for i dag fremdeles bør ligge til disse.

16.7.4 Departementets vurderinger og forslag

Haagkonvensjonen 1993 er ikke synliggjort i dagens lovtekst. Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig å synliggjøre Haagkonvensjonen i lovteksten., selv om loven gjennomfører Haagkonvensjonen. Departementet legger til grunn at adopsjonsloven ved internasjonale adopsjoner skal tolkes i samsvar med Haagkonvensjonen.

Gjeldende adopsjonslov inneholder ingen særskilt bestemmelse om hvilket organ som er Norges sentralmyndighet etter Haagkonvensjonen. Det foreslås at adopsjonsmyndigheten ved departementet utpeker sentralmyndigheten. Bufdir er sentralmyndigheten for Haag 93-konvensjoenen, og det forutsettes at dette blir videreført. Sentralmyndigheten har ansvar for at pliktene som springer ut av Haagkonvensjonen blir etterlevd og oppfylt.

I gjeldende adopsjonslov er avgjørelsesmyndigheten lagt til departementet. Adopsjonslovutvalget har i sitt lovutkast foreslått at det går fram av loven hvilket organ som treffer vedtak i de ulike adopsjonstypene. På dette punkt følger ikke departementet utvalget, og foreslår at myndigheten fortsatt skal ligge til departementet, formulert som adopsjonsmyndigheten. Men myndigheten vil bli delegert. Departementet tar derfor i proposisjonen ikke stilling til valg av organ for de ulike avgjørelser mv. Se ellers punkt 17.5.

Etter Haagkonvensjonen kan myndighetene til en viss grad delegere de oppgaver som er tillagt dem i konvensjonen. Departementet vil utpeke Bufdir som sentralmyndighet. Departementet mener sentralmyndigheten bør ha kompetanse til å delegere oppgaver innenfor de rammer Haagkonvensjonen setter. Departementet forutsetter at Bufdir kan legge oppgaver knyttet til konvensjonen og gjennomføringen av den til organisasjoner som har tillatelser etter §§ 31 og 32. Det vises til lovutkastet § 17.

16.8 Myndighetsutøvelse overfor adopsjonsorganisasjoner. Tilsyn og kontroll

16.8.1 Gjeldende rett

Adopsjonsloven § 16 d fjerde ledd regulerer myndighetsutøvelse overfor adopsjonsorganisasjonene:

«Departementet fører tilsyn med virksomheten og kan gi organisasjonen pålegg om å rette på forhold som er i strid med lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen. Tillatelsen kan trekkes tilbake om lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen ikke er oppfylt.»

I forarbeidene presiserer departementet at «formidling av barn fra fremmed stat er en type virksomhet som stiller høye krav til organisasjonenes etiske standard. Brudd på lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen, kan være av en så alvorlig karakter at virksomheten må stoppes umiddelbart», jf. Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 28.

Etter forskriften om adopsjonsformidling skal departementet føre tilsyn med «alle sider» av organisasjonens virksomhet.11 Videre skal adopsjonsorganisasjonene gi myndighetene «nødvendig informasjon og bistand til innsyn i organisasjonenes virksomhet i inn- og utland».

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har fått delegert ansvaret for å føre tilsyn med adopsjonsorganisasjonene. Rammene for tilsynsansvaret er presisert i brev fra Barne- og familiedepartementet datert 16. oktober 1998. I brevet oppstilles tre tema som tilsynsmyndigheten etter departementets mening bør ha oppmerksomhet på:

• Adopsjonsorganisasjonenes virksomhet i inn- og utland, herunder formidlingstillatelsene og godkjenning av adopsjonsorganisasjonenes utenlands kontaktnett,

• organisasjonenes økonomi og

• organisasjonenes informasjon til adopsjonssøkerne.

Departementet gir Bufdir stor frihet til å utvikle rutiner for å ivareta sitt tilsyns- og kontrollansvar. Det går fram av brevet at departementet forutsetter at tilsynsmyndigheten innhenter informasjon om organisasjonenes virksomhet fra flere hold. Etter forskriften 30. november 1999 nr. 1195 om adopsjonsformidling § 2 andre ledd gis formidlingstillatelsene for inntil tre år av gangen, og adopsjonsorganisasjonene må fremme søknad om ny tillatelse.

Av departementets brev datert 16. oktober 1998 følger det at ordningen med søknad om ny tillatelse gir tilsynsmyndigheten mulighet til å føre rutinemessig tilsyn med adopsjonsorganisasjonenes virksomhet i utlandet. I departementets brev stilles det opp en rekke forhold som må være til stede for behandling av søknad om formidlingstillatelse. På bakgrunn av kravene har Bufdir utarbeidet et eget søknadsskjema som adopsjonsorganisasjonene må benytte ved søknad om formidlingstillatelse eller fornyelse av tillatelse. I tillegg til rene faktaopplysninger om organisasjonens arbeid i opprinnelsesstaten, prosesser, regelverk osv., må adopsjonsorganisasjonen opplyse om sitt kontaktnett. For mer informasjon se NOU 2014: 9 punkt 17.3.8.1.

Dersom det skjer endringer i opprinnelsesstaten som kan ha betydning for formidlingstillatelsen, skal organisasjonene melde fra om dette straks.12

Kravet om separate regnskap for formidlingsarbeid og hjelpearbeid, jf. forskrift om adopsjonsformidling § 8, gjør at tilsynsmyndigheten kan vurdere om adopsjonsorganisasjonene krever dekket rimelige kostnader og utgifter for sitt formidlingsarbeid.

Organisasjonene må forelegge informasjonsmateriell av generell karakter til tilsynsmyndigheten for godkjenning.13 På denne måten kan tilsynsmyndigheten vurdere organisasjonenes informasjon om internasjonal adopsjon til adopsjonssøkerne mv. Tilsynsmyndigheten må påse at adopsjonsorganisasjonene gir søkerne informasjon underveis i hele adopsjonsprosessen. Den bør gi en realistisk oppfatning om hva som kreves av adopsjonssøkerne, og hvilken hjelp som kan forventes når de er i opprinnelsesstaten.

16.8.2 Internasjonale forpliktelser

Haagkonvensjonen 1993 legger opp til et tett og godt samarbeid mellom tilsynsmyndigheten og adopsjonsorganisasjonene for at tilsynet skal fungere optimalt.

Det følger av Haagkonvensjonenes artikkel 11 bokstav c) at adopsjonsorganisasjoner skal «være underlagt kontroll av myndighetene i vedkommende stat med hensyn til sammensetning, drift og økonomi».

Guide to Good Practice 2012 påpeker hvilke tiltak som kreves for å sikre at adopsjonsorganisasjonene er ansvarlige for sine handlinger (avsnitt 91):

• «a) adequate supervision of the body by the accrediting or supervising authority;

• b) adequate supervision of the activities of a foreign accredited body or its representative in a State of origin;

• c) regular reporting to the supervising authority by the accredited body on its activities;

• d) reporting on its activities to the authorities in another State when authorised to act in that State (usually a State of origin); and

• e) transparency of the accredited body’s organisation and activities, for the benefit of prospective adoptive parents, children, regulators and others.»

Guide 2012 kapittel 7 gir en detaljert gjennomgang av prosedyrer for formidlingstillatelser og for tilsyn med adopsjonsorganisasjoner. Guide 2012 understreker at tilsynsmyndigheten må ta hensyn til de tre viktigste prinsippene som beskytter barn når de vurderer adopsjonsorganisasjonene: hensynet til barnets beste, subsidiaritetsprinsippet og forbudet mot uberettiget vinning ved adopsjonen (avsnitt 268).

16.8.3 Adopsjonslovutvalgets forslag

Utvalget foreslår å lovfeste at tilsyn med adopsjonsorganisasjonene er en av Bufdir sine oppgaver, jf. utvalgets lovforslag § 36. Utvalget bemerker at betegnelsen «tilsyn på sett og vis kan gi et feilaktig eller ufullstendig inntrykk av Bufdirs kontroll med adopsjonsorganisasjonene».

Hvordan tilsynet skal utføres, mener utvalget i stor grad fortsatt bør være opp til Bufdir selv. Utvalget viser til Guide to Good Practice 2012 og understreker at sentralmyndighetens tilsyn og kontroll i utstrakt grad fortsatt bør bære preg av samarbeid, dialog og felles kontaktflater med adopsjonsorganisasjonene.

Utvalget foreslår at flere av momentene i departementets brev datert 16. oktober 1998 og § 3 i forskrift om adopsjonsformidling, går fram av selve regelverket.

Utvalget har i sitt lovutkast tatt utgangspunkt i nåværende adopsjonslov § 16 d siste ledd, men har skilt den ut i en egen bestemmelse om tilsyn og kontroll. I utvalgets forslag til § 36 heter det at Bufdir skal føre tilsynet, og at Bufdir fører tilsyn med «alle sider» av adopsjonsorganisasjonenes virksomhet. Dette er konkretisert med en ikke-uttømmende liste over tilsynsområder. For eksempel foreslås det at Bufdir skal påse at adopsjonsorganisasjonene har kompetent arbeidskraft ved at det skal føres tilsyn med adopsjonsorganisasjonenes «sammensetning». Forslaget er i tråd med Haagkonvensjonen 1993 artikkel 11 bokstav c).

Ordlyden i forskrift om adopsjonsformidling § 3 andre ledd tilsvarer nåværende adopsjonslov § 16 d siste ledd angående konsekvensen av at adopsjonsorganisasjonene ikke oppfyller kravene til «godkjenning» og/eller «formidlingstillatelse». Denne doble reguleringen er etter utvalgets syn unødvendig og kan bidra til forvirring.

Dersom adopsjonsorganisasjonene ikke oppfyller kravene, kan de få pålegg om å rette på forholdet, eller tillatelsen kan trekkes tilbake. Bufdirs virkemidler overfor adopsjonsorganisasjonene er så inngripende at utvalget mener virkemidlene fortsatt må hjemles direkte i loven. Utvalgets forslag til lovbestemmelse tar utgangspunkt i nåværende adopsjonslov § 16 d siste ledd. Utvalget mener at bestemmelsen hører naturlig sammen med hjemmelen for Bufdirs tilsynsansvar, og foreslår at disse to utgjør en egen paragraf.

Som i nåværende bestemmelse, stiller ikke utvalgets forslag krav om at Bufdir først må gi pålegg om å rette på forhold før direktoratet trekker drifts- eller formidlingstillatelsen tilbake, eller at det utelukkende er brudd på pålegg som kan føre til tap av tillatelsene. Utvalget er enig med departementet i at formidling av barn fra utlandet er en type virksomhet som stiller høye krav til organisasjonenes etiske standard. Brudd på lov, forskrift eller vilkår for godkjenningen eller formidlingstillatelsen, kan være av en så alvorlig karakter at virksomheten må stoppes umiddelbart (Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 28). Utvalget påpeker likevel at de lovfastsatte kravene til saksbehandlingen som følger av forvaltningsloven, og de domstolskapte normene om kravene til innholdet av avgjørelsen uansett gjelder ved Bufdirs myndighetsutøvelse.

16.8.4 Høringsinstansenes syn

InorAdopt støtter utvalgets vurderinger når det gjelder tilsyn og kontroll, og at Bufdir ikke må gi pålegg om å rette på forhold før direktoratet ev. trekker drifts- eller formidlingstillatelsen tilbake.

Verdens Barn støtter også utvalgets forslag om myndighetsutøvelse overfor adopsjonsorganisasjoner. Verdens Barn viser til at i Guide to Good Practice 2012 blir de obligatoriske prosedyrene for godkjenning og tilsyn med adopsjonsorganisasjoner regnet som et banebrytende initiativ, og et av konvensjonens viktigste virkemidler mot bortføring av og menneskehandel med barn.

16.8.5 Departementets vurderinger og forslag

Utvalgets forslag til bestemmelse om tilsyn med adopsjonsorganisasjonene er i hovedsak en videreføring av nåværende adopsjonslov § 16 d fjerde ledd. Utvalget bruker begrepet «tilsyn» selv om tilsyn gjerne gir assosiasjoner til en klarere myndighetsutøvelse enn det Haagkonvensjonen 1993 legger opp til. I St. meld nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn s. 22 står det om tilsynsbegrepet blant annet:

«Tilsynsbegrepet kan i vid forstand forstås som et fellesbegrep for all aktivitet og virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp et lovverks intensjoner. Kjernen i tilsynsrollen er imidlertid den konkrete kontrollen av pliktsubjektenes etterlevelse av en norm som allerede er fastsatt i lov, forskrift eller enkeltvedtak, samt reaksjoner ved avvik.»

Samtidig legger departementet til grunn at «tilsyn» er et godt innarbeidet begrep i både gjeldende adopsjonslov og i praksis. I Haagkonvensjonen er begrepet «supervision» benyttet, og kan oversettes med både kontroll og tilsyn. Videre er begrepet «tilsyn» brukt i flere av de andre nordiske landenes lovforankring av denne aktiviteten. Departementet har derfor kommet til at tilsyn er et egnet begrep for å beskrive det å føre kontroll med adopsjonsorganisasjonenes virksomhet som fremdeles bør benyttes.

Departementet er enig med utvalget i at tilsynsansvaret bør gå fram av en egen paragraf. Regelen om tilsyn er sentral og blir enklere å finne i lovverket når den blir skilt ut i en egen bestemmelse.

I tråd med utformingen av gjeldende lov, foreslår departementet at tilsynsmyndigheten i ny adopsjonslov ikke legges til Bufdir, men til adopsjonsmyndigheten (departementet.) Det forutsettes at denne myndigheten blir delegert til Bufdir, som i dag.

Departementet ønsker ikke å lovfeste hvordan tilsynet skal utføres og mener tilsyn og kontroll fortsatt bør bære preg av samarbeid, dialog og felles kontaktflater med adopsjonsorganisasjonene.

Departementet mener, i motsetning til utvalget, at det ikke er nødvendig at flere av de momentene som går fram av departementets brev datert 16. oktober 1998 og § 3 i forskrift om adopsjonsformidling, tas inn i loven. Disse momentene vil uansett omfattes av det å føre tilsyn med «alle sider av adopsjonsorganisasjonens virksomhet» og trenger ikke nevnes eksplisitt i loven. En oppramsing av momenter hadde uansett ikke gitt en uttømmende liste over alle momenter eller tilsynsområder.

Departementet er enig med utvalget i at virkemidlene overfor adopsjonsorganisasjonene er så inngripende at det er riktigst å hjemle disse direkte i loven. Slike virkemidler har Bufdir også i dag, jf. adopsjonsloven § 16 d fjerde ledd. Departementet er enig med utvalget i at det ikke er nødvendig at dette også reguleres i forskrift.

Formidling av barn fra utlandet med tanke på adopsjon er en type virksomhet som stiller høye krav til organisasjonenes etiske standard. Brudd på lov, forskrift eller vilkår for godkjenningen eller formidlingstillatelsen, kan være av en så alvorlig karakter at virksomheten må stoppes umiddelbart (Ot.prp. nr. 63 (1997–98) s. 28). Det foreslås derfor, også i den videreførte regelen, at organisasjonene kan miste drifts- eller formidlingstillatelsen straks, selv om de ikke har fått noe forutgående pålegg om å rette på forholdet. Departementet foreslår imidlertid å skille ut siste setning i utvalgets forslag til andre ledd, som omhandler bestemmelsen om at tillatelsen kan trekkes tilbake, til et eget tredje ledd. Departementet mener paragrafen blir mer brukervennlig på denne måten.

Det vises til lovutkastet § 34.

16.9 Forbud mot å gi vederlag for å påvirke formidling av adopsjon

16.9.1 Gjeldende rett og internasjonale forpliktelser

Gjeldende adopsjonslov inneholder ikke et forbud mot å gi vederlag eller annen ytelse for å påvirke en formidling av adopsjon.

Norge er internasjonalt forpliktet til å iverksette alle egnede tiltak for å hindre at menneskehandel med barn finner sted. Videre skal ingen oppnå «urettmessig økonomisk eller annen vinning» av virksomheter som har forbindelse med internasjonal adopsjon, jf. Haagkonvensjonen 1993 artikkel 32 nr. 1 og artikkel 8.

16.9.2 Adopsjonslovutvalgets forslag

Utvalget mener at adopsjonsloven som et minimum må ha et forbud mot å gi urettmessig vederlag eller annen motytelse i forbindelse med adopsjonsformidling. Som det følger av Haagkonvensjonen 1993 artikkel 32, er det bare kostnader og utgifter, herunder rimelige honorarer for faglig bistand fra personer som har hatt befatning med adopsjonene, som kan betales eller forlanges.

Ved utformingen av bestemmelsen i § 35, har utvalget lagt seg tett opp til formuleringen av forbudet mot å gi vederlag for samtykke i adopsjonssaker (se utvalgets lovutkast til § 10). Utvalget foreslår at forbudet rammer personer som gir vederlag eller noen annen ytelse. Personer eller organisasjoner som mottar vederlag eller motytelse som gir dem urettmessig vinning, vil kunne omfattes av korrupsjonsbestemmelsen i straffeloven § 387.

16.9.3 Høringsinstansenes syn

De 4 høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, støtter dette.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) støtter forslaget i utkast til § 35 om å nedfelle et uttrykkelig forbud mot urettmessig ytelse til organisasjoner, personer i organisasjonen eller andre personer som skal formidle adopsjon. Etter Bufdirs syn bør det vurderes om forslaget også skal omfatte mottaker av ytelsen, selv om mottaker kan omfattes av korrupsjonsbestemmelsen i straffeloven.

Advokatforeningen er enig i at lovgivningen bør inneholde et klart forbud mot vederlag i adopsjonssaker. Dette innebærer at intern rett vil være bedre i overenstemmelse med Norges internasjonale forpliktelser. Advokatforeningen er videre enig i at dette forbudet må gjelde både for nasjonal og internasjonal adopsjon, slik at en forebygger risiko for menneskehandel.

Adopsjonsforum og InorAdopt støtter også utvalgets lovforslag på dette området.

16.9.4 Departementets vurderinger og forslag

Gjeldende adopsjonslov inneholder ikke et forbud mot å gi vederlag eller noen annen ytelse for å påvirke formidling av adopsjoner. Utvalgets utkast til § 35 er utformet over samme lest som utvalgets utkast til § 10 (forbud mot vederlag til personer som skal samtykke eller uttale seg om adopsjonen), men forbudet er her rettet mot å gi vederlag eller annen ytelse til organisasjonen eller personer i denne som skal formidle adopsjonen.

Departementet støtter utvalgets forslag om å lovfeste et forbud mot å gi urettmessig vederlag eller noen annen ytelse for å påvirke organisasjoner, personer i organisasjoner eller andre som formidler en adopsjon, men departementet har valgt en noe annen utforming av bestemmelsen.

Et forbud mot å gi urettmessige vederlag følger av Norges internasjonale forpliktelser. Det følger av Haagkonvensjonen 1993 artikkel 32 at bare kostnader og utgifter, herunder rimelige honorarer for faglig bistand fra personer som har hatt befatning med adopsjonene, kan betales eller forlanges. Departementet mener et forbud mot urettmessig vederlag i loven vil løfte fram og synliggjøre hvordan norske myndigheter ser på menneskehandel, kjøp og salg av barn. En slik bestemmelse i adopsjonsloven er også i samsvar med Haagkonvensjonen 1993, og vil derfor kunne bidra til bedre oppfyllelse av Norges internasjonale forpliktelser.

Det er vederlag eller annen ytelse som gis til organisasjoner, personer i organisasjoner eller andre som formidler en adopsjon som skal omfattes av forbudet. Forbudet er rettet mot å gi vederlag eller noen annen ytelse med det formål å påvirke adopsjonsprosessen eller utfallet av en adopsjonssak. Departementet har vurdert om forbudet også skal gjelde den som mottar slikt urettmessig vederlag. Siden mottak av urettmessig vederlag omfattes av korrupsjonsbestemmelsen i straffeloven, har departementet kommet til at det ikke er behov for å regulere dette særskilt.

Forbudet rammer alle som gir en urettmessig ytelse, uavhengig av om de jobber i, for eller på vegne av organisasjoner, eller er private aktører. Forbud skal derfor også gjelde overfor adoptivsøkerne eller andre private, som for eksempel adoptivsøkernes foreldre, venner eller liknende.

Lovlige vederlag, kostnader og utgifter, herunder rimelige honorarer og gebyrer til organisasjonene for faglig bistand, kan betales eller forlanges. Dette er lovlige vederlag og faller utenfor forbudet. Det kan tenkes at det oppstår tvilstilfeller. I slike tilfeller må det vurderes om vederlaget eller ytelsen kan anses å falle inn under det som må anses som en vanlig eller rimelig adopsjonskostnad.

Det vises til lovutkastet § 33.

Reaksjoner for overtredelse av adopsjonsloven er behandlet i kapittel 25 om straff.