19 Relevante saksbehandlingsregler i forvaltningsloven på adopsjonsfeltet

19.1 Innledning

Departementet mener at ny adopsjonslov i minst mulig grad bør inneholde bestemmelser som regulerer forhold som allerede er regulert i forvaltningsloven. En parallell regulering øker risikoen for å skape et uoversiktlig og utilgjengelig regelverk. Departementet viser til at reglene i forvaltningsloven gjelder med mindre annet er fastsatt, se lovutkastet § 35.

På noen få punkter er det hensiktsmessig å presisere gjeldende rett. Dette gjelder presiseringen av at andre søkere enn de som får tildelt barnet ved nasjonal spedbarnsadopsjon, ikke er å anse som parter i saken og derfor ikke har partsrettigheter. Gjeldende regler om taushetsplikt foreslås også lovfestet i adopsjonsloven. Departementet foreslår videre at det settes en frist på ti år for omgjøring av adopsjonsvedtak. Kongens myndighet til, med tilbakevirkende kraft, å godkjenne adopsjonsvedtak som er gitt uten at lovens vilkår er oppfylt, foreslås videreført i ny lov.

For en grundigere gjennomgang av de temaene som tas opp i dette kapittelet og andre forvaltningsrettslige spørsmål, vises det til NOU 2014: 9 kapittel 20 (s. 271–288).

19.2 Andre søkere er ikke parter ved adopsjon av spedbarn til nasjonal adopsjon

19.2.1 Gjeldende rett

Begrepet «part» forstås i forvaltningsloven som «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder», jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e. Når partstatus vurderes, er spørsmålet om de interessene som står på spill, er gitt rettslig vern i loven. Adopsjonsloven styrer dermed spørsmålet om hvem som er part i adopsjonssaker ved å regulere hva som etter adopsjonsloven er vernede interesser. I tillegg til rettslige virkninger kan også faktiske virkninger medføre partsstatus, dersom disse er av tilstrekkelig styrke.

Personer som regnes som «part» har bestemte rettigheter etter forvaltningsloven. Parter har for eksempel rett til forhåndsvarsel (§ 16), dokumentinnsyn (§ 18), underretning om og begrunnelse for vedtak (§§ 24, 25 og 27) og klagerett (§ 28).

Ved søknad om nasjonal adopsjon har både den som skal adopteres, adopsjonssøkerne og de opprinnelige foreldrene partsstatus. De opprinnelige foreldrene har partstatus i adopsjonssaken selv om de ikke innehar foreldreansvaret for barnet.

I de tilfeller hvor flere personer «konkurrerer» om et gode, er det ved anvendelsen av forvaltningsloven ofte riktig å regne alle personer i saken som berørte parter i en og samme sak. Ved å være part i saken, følger en rekke rettigheter, for eksempel rett til innsyn i dokumentene og klagerett. Parter vil også ha mulighet til å gjøre seg kjent med forhold som gjelder andre parter. Disse reglene passer ikke så godt på saker om adopsjon av spedbarn frigitt til nasjonal adopsjon. Partsbegrepet i disse tilfellene er imidlertid ikke særskilt regulert. For en nærmere omtale av parter i adopsjonssaker, vises det til NOU 2014: 9 punkt 20.5 (s. 276–280).

19.2.2 Adopsjonslovutvalgets forslag

Utvalget foreslår at for å unngå tvil om hvem som er parter i en sak om nasjonal spedbarnsadopsjon, bør adopsjonsloven uttrykkelig slå fast at andre søkere enn de som får tildelt barn ved nasjonal spedbarnsadopsjon, ikke er parter i saken.

Utvalget peker på at barnet skal få tildelt de foreldrene som passer det, ikke de foreldrene som sammenlignet med de andre søkerne passer barnet best. Adopsjonsvedtaket fører ikke til at de søkerne som ikke får adoptere det konkrete barnet, ikke lenger kan adoptere. Utvalget viser til at de fortsatt har muligheten til å få adoptere et barn dersom et nytt barn som «matcher» søkerne blir frigitt til adopsjon. Etter utvalgets syn er dermed søkere som ikke blir tildelt det konkrete barnet, ikke parter i den konkrete adopsjonssaken. Avgjørelsen om adopsjon retter seg ikke mot dem eller gjelder dem direkte, jf. kravet i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e).

Utvalget foreslår videre at adopsjonsloven uttrykkelig skal slå fast at personer som søker om adopsjon av spedbarn som er frigitt til nasjonal adopsjon, ikke skal ha anledning til å klage over at en annen har fått adoptere. For nærmere begrunnelse for forslaget vises det til NOU 2014: 9 punkt 20.7.3.3.

19.2.3 Høringsinstansenes syn

I høringen er det kun Bufdir som har uttalt seg spesielt. Bufdir støtter forslaget til presisering av hvem som er part i sak om spedbarnsadopsjon.

19.2.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet er enig i utvalgets forslag om og begrunnelse for at søkere som ikke får tildelt et adoptivbarn i sak om nasjonal spedbarnsadopsjon, ikke er parter eller skal ha anledning til å klage over at en annen har fått adoptere. Departementet viser til lovutkastet § 36.

19.3 Taushetsplikt

19.3.1 Gjeldende rett

Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får tilgang eller kjennskap til det han eller hun får vite om «noens personlige forhold» i forbindelse med tjenesten eller arbeidet, jf. forvaltningsloven § 13. Som personlige forhold regnes ikke fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige.

Både utredere i kommunen, saksbehandlere i Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) region og i Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) er underlagt forvaltningslovens regler om taushetsplikt. Også de som utfører tjeneste eller arbeid for en adopsjonsorganisasjon, har taushetsplikt. Taushetsplikten til medlemmer og varamedlemmer i faglig utvalg er presisert i utvalgets mandat 30. november 1999 punkt 3.5. Taushetsplikten gjelder også andre som utfører oppdrag for adopsjonsmyndighetene, som for eksempel sakkyndige.

Departementet legger i rundskriv Q-1045 til grunn at opplysninger om et adopsjonsforhold er personlige forhold som er underlagt taushetsplikt. Hvem som er adopsjonssøkere i en sak, er dermed i seg selv en opplysning som er underlagt taushetsplikt. Etter rundskriv Q-1045 omfatter taushetsplikten i adopsjonssaker alle personopplysninger, også opplysninger om fødested, fødselsdato, fødselsnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. For at opplysninger skal være undergitt taushetsplikt, kreves det at disse er mottatt i forbindelse med tjenesten eller arbeidet. Taushetsplikten er imidlertid ikke avhengig av hvor opplysningene mottas. Det er heller ikke avgjørende på hvilken måte en mottar opplysningene. Taushetsplikten gjelder også etter at vedkommende har avsluttet tjenesten eller arbeidet.

19.3.2 Adopsjonslovutvalgets forslag

Adopsjonslovutvalget foreslår at det går direkte fram av adopsjonsloven at reglene om taushetsplikt gjelder og hvilke opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Utvalget viser til at brudd på taushetsplikten er så alvorlig at regelen bør synliggjøres i loven. Ved utformingen av lovutkastet har utvalget sett til barnevernloven § 6-7. Utvalget uttaler at det er antatt at taushetsplikten også gjelder denne typen opplysninger i adopsjonssaker (rundskriv Q-1045), men utvalget mener at omfanget av taushetsplikten bør framgå av loven. Bestemmelsen i lovutkastet rammer enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Bufetat eller en adopsjonsorganisasjon. Utvalget viser til at taushetsplikten vil omfatte ansatte i kommuner, medlemmer av det rådgivende utvalget for adopsjonssaker, sakkyndige i tillegg til ansatte i Bufetat og i adopsjonsorganisasjonene. Adopsjonslovutvalget foreslår også at straffetrusselen framgår uttrykkelig gjennom en henvisning i adopsjonsloven til straffeloven. For en nærmere omtale av taushetsplikt og utvalgets vurderinger og forslag, se utredningens kapittel 20.6.

19.3.3 Høringsinstansenes syn

I høringen støtter Verdens Barn forslaget. Ingen andre høringsinstanser har uttalt seg spesielt om dette.

19.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet er kommet til at det bør framgå direkte av adopsjonsloven at regelen om taushetsplikt gjelder og hvilke opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Det samme gjelder henvisningen til straffeloven. I utgangspunktet mener departementet at en skal være varsom med å regulere i særlovgivning forhold som allerede er regulert i forvaltningsloven. Departementet er imidlertid enig med utvalget i at brudd på reglene om taushetsplikt er så alvorlige når det gjelder adopsjonssaker at regelen bør synliggjøres i loven. Departementet viser til lovutkastet § 35 andre ledd og § 51 andre ledd.

19.4 Frist for omgjøring av adopsjonsvedtak og Kongens etterfølgende godkjenningsmyndighet

19.4.1 Gjeldende rett

Vedtak om adopsjon av barn frigitt til nasjonal adopsjon og vedtak om forhåndssamtykke er enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven § 28. For en nærmere omtale av dette, vises det til utredningens punkt 20.7.2 (s. 281).

Det kan være behov for å omgjøre et vedtak selv om vedtaket ikke er påklaget eller ikke kan påklages. Etter forvaltningsloven § 35 første ledd kan et vedtak omgjøres uten å være påklaget dersom endringen ikke er til skade for noen som «vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser», «underretning om vedtaket ikke er kommet fram til vedkommende og vedtaket heller ikke er offentlig kunngjort» eller vedtaket «må anses ugyldig». «Omgjøring» foreligger både når et vedtak endres, og når det tilbakekalles uten å bli erstattet av et nytt (Eckhoff/Smith (2014) s. 304. Forvaltningsloven § 35 andre ledd regulerer klageinstansens eller annet overordnet organs kompetanse til å omgjøre vedtak truffet av underordnet organ. Etter tredje ledd har overordnede organer mer vidtgående kompetanse enn førsteinstansen. Til gjengjeld må omgjøring skje innen relativt snevre frister. Begrensningene med hensyn til omgjøring etter forvaltningsloven § 35 første til tredje ledd gjelder ikke når endringsadgangen følger «av annen lov, av vedtaket selv eller av alminnelige forvaltningsrettslige regler», jf. forvaltningsloven § 35 siste ledd. Adgangen til å omgjøre på dette grunnlaget, beror på en interesseavveining, hvor offentlige og private interesser kan stå mot hverandre, eller hvor private interesser kan trekke i ulike retninger. For at omgjøring skal kunne skje på grunnlag av forvaltningsloven § 35 siste ledd, må de hensyn som taler for omgjøring, veie «vesentlig tyngre enn de som taler mot» (Eckhoff/Smith (2014) s. 309). For en nærmere omtale av reglene om omgjøring av adopsjonsvedtak, vises det til utredningens punkt 20.7 (s. 280–287).

Av hensyn til barnets beste, er det i dagens regelverk ikke adgang til å oppheve en gjennomført adopsjon. Det har imidlertid ikke alltid vært slik, og i Norge ble adgangen til opphevelse fjernet ved adopsjonsloven av 1986. For en nærmere omtale av opphevelse av adopsjonsvedtak, vises det til utredningen s. 282–283.

I adopsjonssaker har Kongen etterfølgende godkjenningsmyndighet dersom vilkårene for adopsjon ikke var til stede da adopsjonsvedtaket ble fattet, jf. adopsjonsloven § 9:

«Kongen kan godkjenne med tilbakevirkende kraft en adopsjonsbevilling som er gitt uten at lovens vilkår forelå».

Myndigheten er ikke delegert, og ligger dermed til Kongen i statsråd. Kongens myndighet er begrenset til norske adopsjoner. Avgjørelsen om en utenlandsk adopsjon er gyldig og gjelder her i landet eller kan anerkjennes her, hører inn under departementet, jf. adopsjonsloven § 9. Det tilkommer ikke Kongen å prøve selve ugyldighetsspørsmålet. Det må først være fastslått ved dom eller forvaltningsvedtak at vedtaket er ugyldig, før det kan vurderes om mangelen skal repareres gjennom statsrådsbehandling.

For en nærmere drøftelse av innholdet i bestemmelsen vises det til NOU 2014: 9 kapittel 2.7.2.3.6 og Hognestad og Steenberg s. 202–210.

19.4.2 Internasjonale forpliktelser

Europarådskonvensjonen inneholder en egen bestemmelse om opphevelse og omstøting av adopsjon i artikkel 14. Bestemmelsen lyder:

• «1. En adopsjon kan bare oppheves eller omstøtes etter avgjørelse truffet av kompetent myndighet. Barnets beste skal alltid være det overordnede hensynet.

• 2. Før barnet når myndighetsalder, kan en adopsjon bare oppheves når tungtveiende hensyn tilsier det og loven tillater opphevelse på dette grunnlag.

• 3. Søknad om omstøtelse må fremmes innen en frist fastsatt ved lov.»

Bestemmelsen skiller mellom det som i norsk oversettelse er «opphevelse» («revocation») og omstøting («annulment»). En «opphevelse» etter konvensjonen vil si en revurdering, for eksempel på grunn av foreldrenes eller adoptivbarnets forhold. I Norge ble adgangen til opphevelse av adopsjonsvedtak som nevnt avskaffet ved adopsjonsloven av 1986. Uttrykket «omstøting» vil i norsk forvaltningsrettsterminologi motsvare omgjøring av ugyldige vedtak. En søknad om «omstøtelse» må fremmes innen en frist fastsatt ved lov, jf. artikkel 14 nr. 3.

19.4.3 Adopsjonslovutvalgets forslag

Adopsjonslovutvalget mener at det for de fleste spørsmål er lite hensiktsmessig å gi parallell regulering av forvaltningslovens bestemmelser om klage, omgjøring og ugyldighet. Det er imidlertid enkelte spørsmål utvalget mener det er nødvendig eller ønskelig at adopsjonsloven regulerer spesielt. Utvalget har vurdert muligheter for å endre adopsjonsvedtak på andre grunnlag enn de som følger av forvaltningsloven, men mener at opphevelse etter at adopsjonen er gjennomført, ikke bør være mulig. Utvalget viser til at adopsjonens varige rettsvirkninger er en av adopsjonens store fordeler som virkemiddel for å skape trygge oppvekstvilkår for barn.

Utvalget foreslår at adopsjonsloven uttrykkelig slår fast at adopsjonsvedtak som ikke påklages, bare kan omgjøres etter forvaltningsloven § 35 første til tredje ledd og dermed slå fast indirekte at § 35 fjerde og femte ledd ikke gjelder i adopsjonssaker. Utvalget uttaler at hensikten med forslaget er å løfte fram adopsjoners varige karakter. Andre vedtak som adopsjonsmyndighetene fatter, som for eksempel forhåndssamtykke til adopsjon av barn fra utlandet, foreslås ikke å omfattes av begrensningen.

Utvalget påpeker at Europarådskonvensjonen artikkel 14 fastsetter at nasjonale myndigheter må sette en frist for når vedtak om adopsjon kan omgjøres. Etter utvalgets syn bør det innføres en frist for å overholde konvensjonsforpliktelsene. Ved vurderingen har utvalget sett hen til tvisteloven som setter en absolutt frist på ti år for gjenåpning, jf. § 31-6 nr. 2. Utvalget foreslår derfor en absolutt frist på ti år for omgjøring.

Utvalget foreslår å videreføre § 9 i gjeldende adopsjonslov som gir Kongen adgang til å godkjenne adopsjonsvedtak som er gitt uten at vilkårene i adopsjonsloven er til stede.

19.4.4 Departementets vurderinger og forslag

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg i disse spørsmålene.

Departementet er enig med utvalget i at det i tråd med Europakonvensjonen artikkel 14 bør fastsettes en frist for adgang til å omgjøre ugyldige vedtak. Tvistelovens frist for gjenåpning av saker på 10 år anses hensiktsmessig. Et sentralt hensyn er hensynet til den adopterte som gjerne vil ha ro rundt adopsjonsforholdet. Samtidig er terskelen for omgjøring på grunn av ugyldighet høy, og selve tidsforløpet er også et moment i ugyldighetsvurderingen. Det vises til departementets lovutkast § 40.

Departementet foreslår i likhet med utvalget å videreføre § 9 i gjeldende adopsjonslov som gir Kongen adgang til å godkjenne adopsjonsvedtak som er gitt uten at vilkårene i adopsjonsloven er oppfylt. Det vises til departementets lovutkast § 41.

Når det gjelder utvalgets forslag om å begrense muligheten for omgjøring i medhold av forvaltningsloven § 35 første til tredje ledd, følger ikke departementet opp forslaget. Departementet anser at omgjøringsadgangen etter forvaltningsloven § 35 femte ledd er snever når det gjelder adopsjonsvedtak, og legger til grunn at det ikke synes å være behov for å gjøre et unntak fra forvaltningsloven for å klargjøre rettstilstanden.