5 Adopsjonsinstituttet og adopsjonslovens formålsbestemmelse

5.1 Innledning

I dette kapittelet gis en kortfattet oversikt over sentrale trekk ved utviklingen av adopsjonsinstituttet og adopsjonslovutvalgets og departementets vurdering av adopsjonsinstituttet. Adopsjonslovutvalget behandler de sentrale trekkene ved utviklingen av adopsjonsinstituttet i NOU 2014: 9 kapittel 5 (s. 51–58), der det også gis en gjennomgang av adopsjonsloven av 1917 og av utviklingen fram til någjeldende adopsjonslov av 1986.

Departementet foreslår en egen formålsbestemmelse i adopsjonsloven, der siktemålet med adopsjonen framheves. Dagens lov har ingen formålsbestemmelse.

5.1.1 Nyere utvikling av adopsjonsloven mv.

Adopsjonsloven av 1986 innebar ingen gjennomgripende revisjon av adopsjonsfeltet, men loven klargjorde rettstilstanden på enkelte punkt. En særlig problemstilling var knyttet til adoptivbarnets rett til opplysninger om sine opprinnelige foreldre.1 En viktig endring var at adgangen til å oppheve adopsjon, både etter forvaltningsvedtak og dom, ble avskaffet, jf. Ot.prp. nr. 40 (1984–85) s. 19–22.

Opp gjennom tiden har det variert hvilke adopsjonstyper som er mest vanlig, se nærmere om dette i NOU 2014: 9 punkt 5.4.

Fram til 1960-tallet dominerte nasjonale adopsjoner. Da adopsjon fra utlandet etter hvert også ble en mulighet, oppsto behovet for også å regulere denne adopsjonstypen. En utredning fant sted gjennom NOU 1976: 55 Adopsjon og adopsjonsformidling, men først gjennom endringer av adopsjonsloven i 1999 fikk vi særskilt regulering av adopsjonsformidling fra utlandet, jf. lovendring 11. juni 1999 nr. 38 (Ot.prp. nr. 63 (1997–98)). Antall internasjonale adopsjoner økte utover på 1970-tallet, og videre utover 1980 og 1990-tallet, men har siden begynnelsen av 2000-tallet vært synkende. Det var 144 adopsjoner i 2013, 152 adopsjoner i 2014, 132 adopsjoner i 2015 gjennom de tre adopsjonsorganisasjonene. I 2016 var tallet 126. Et nytt særpreg ved internasjonale adopsjoner er at barna som adopteres har blitt eldre og i større grad har ulike funksjonsnedsettelser som gjør at de har særskilt behov for støtte. Stebarnsadopsjon utgjør i dag den vanligste adopsjonstypen.

Norske myndigheter har gjennom lov- og forskriftsendringer fra 2000-tallet tilpasset adopsjonsregelverket til faktiske endringer i familiestrukturer. Blant annet kan nå registrerte partnere (lovendring 15. juni 2001 nr. 36) og likekjønnede samboere og ektepar både adoptere sammen og stebarnsadoptere hverandres barn (lovendring 27. juni 2008 nr. 53 og lovendring 25. april 2014 nr. 13).

5.2 Adopsjonsinstituttet

5.2.1 Utvalgets vurderinger av dagens adopsjonsinstitutt

Utvalget viser til at staten med utgangspunkt i FNs barnekonvensjon artikkel 21 skal sikre at «barnets beste skal være det overordnede hensynet» ved adopsjon («the best interests of the child shall be the paramount consideration»). Også Haagkonvensjonen (artikkel 1 bokstav a) og Europarådskonvensjonen (artikkel 4 nr. 1) bygger på at barnets beste skal være bærende ved avgjørelser om å adoptere.

Utvalget slår fast at siktemålet med adopsjon er å gi barn stabile oppvekstsvilkår, og ikke å gi en familie et barn. Kravet om at barnets beste skal være avgjørende er et grunnleggende internasjonalt krav ved adopsjoner, som det hverken er tenkelig eller ønskelig at Norge skal fravike. Utvalget uttaler:

«Selv om det kan være lett å enes om innholdet i barnets beste, kan det være vanskelig nærmere å formulere de enkelte delene som inngår i denne vurderingen. Adopsjonslovutvalget vil heller ikke her prøve å sette opp en overgripende forklaring eller definisjon, men vil vise til de nærmere drøftelsene underveis i utredningen. I tillegg er det et samspill mellom hensynet til barnets beste og de andre grunnelementene i adopsjonsinstituttet, (…)»

Utvalget viser til at en grunnleggende ordning ved adopsjonsinstituttet helt siden 1917 har vært at adopsjonsmyndighetene skal foreta en selvstendig vurdering av søknader om adopsjon, med barnets beste som utgangspunkt. Dermed «siles» søkerne ved at myndighetene vurderer deres evne som omsorgspersoner.

Utvalget peker på at et annet utviklingstrekk ved adopsjon er at det er åpnet for at også andre enn de som lever i to-kjønnede samliv kan adoptere sammen. De tradisjonelle adopsjonssøkerne har vært ektepar, selv om muligheten for at enslige kan adoptere har stått åpen helt siden adopsjonsloven av 1917. Flere endringer i adopsjonsloven, sist i 2014, åpner for at også søkere som har andre samlivsformer enn det tradisjonelle to-kjønnete ekteskapet kan adoptere. Utvalget viser til at denne utviklingen må ses i sammenheng med en allmenn aksept av alternative samlivsformer. Utvalget uttaler:

«Selv om adopsjonsloven nå åpner for ulike samlivsformer, bygger adopsjon likevel på «kjernefamilien» i form av to voksne som lever i et parforhold (i tillegg kommer mulighet for enslige). Et vennepar vil ikke kunne adoptere, heller ikke tre personer som sammen lever i et forhold. Selv om voksne som lever i andre konstellasjoner enn de loven åpner for kan gi barn gode oppvekstsvilkår, velger de fleste livsfellesskap mellom to partnere i form av et ekteskap eller samboerforhold. Slike samlivsformer er også rettslig regulert, i første rekke knyttet til samlivsbrudd eller død».

Utvalget mener derfor at hensynet til barnet tilsier en videreføring av kravene om samlivsform.

Utvalget viser til at krav til adoptivsøkere i begrenset grad har vært regulert i loven ut over minstealder for å adoptere. Utvalget går inn for at også andre grunnleggende krav til søkerne bør framgå av loven, og viser til behovet for å forberede søkerne på hva som kreves av dem.

I dag er situasjonen ved utenlandsadopsjon at det internasjonalt er langt flere søkere enn det er barn som frigis for adopsjon til utlandet. Utvalget behandler i lys av dette spørsmålet om forholdet mellom søkere og barn bør føre til endringer i vilkårene som stilles til søkerne, men mener at kravene til søkerne ikke bør endres i takt med «tilbud og etterspørsel». Derimot kan det ifølge utvalget være behov for forskjellige vilkår for de ulike adopsjonstypene basert på barnas behov.

Utvalget behandler også stebarnsadopsjon. Stebarnsadopsjoner skiller seg ifølge utvalget fra de tradisjonelle innenlands- og utenlandsadopsjonene ved at det allerede er etablert et sosialt bånd mellom barnet og søker, som så skal rettsliggjøres gjennom adopsjonen. Stebarnsadopsjoner har vært en mulighet helt siden 1917-loven, men vokste i praksis fram først som egen adopsjonstype i takt med økende skilsmissefrekvens. Ved stebarnsadopsjon vil barnet ofte selv være så gammelt at samtykke fra barnet er en nødvendig forutsetning for adopsjonen. Ved at de sosiale båndene er etablert, får selve utredningen også et annet preg. Adopsjon vil alltid innebære en framtidsvurdering (se nærmere kapittel 23), men ved stebarnadopsjon må myndighetene i tillegg vurdere hvor stabil den allerede etablerte familierelasjonen er.

Utvalget behandler videre utfordringer knyttet til adopsjoner med et internasjonalt preg. Ifølge utvalget byr enkelte saker på særlige utfordringer. Det kan være der hvor de sosiale båndene er etablert på tvers av rettslige normer, for eksempel at personer som formelt er bosatt i Norge adopterer et barn i utlandet uten forhåndssamtykke fra norske myndigheter og utvikler et familieliv med barnet. Slike muligheter har eksistert også tidligere, men er i praksis mer aktuelt i dag på grunn av økt mobilitet. Den grunnleggende problemstillingen er i alle disse tilfellene hvordan norske myndigheter skal forholde seg til et eksisterende familieliv, som ikke ville kunne vært etablert om søkerne hadde fulgt reglene som gjelder i Norge. Ifølge utvalget må utgangspunktet være at de norske reglene er gitt av hensyn til barnet, og at det derfor ikke vil være til barnets beste å bli adoptert i strid med disse reglene. Samtidig kan barnet over lenger tid ha levd i en familierelasjon med søker, eller det kan være sannsynlig at søker i overskuelig tid vil være barnets primære omsorgsperson (eventuelt sammen med en annen voksen). Utvalget drøfter denne type saker flere steder i NOU 2014: 9 (se kapittel 8 om stebarnsadopsjon og kapittel 15 om adopsjon utenom organisasjon).

Ifølge utvalget er det grunnlag for å la den rettslige reguleringen av egenfødte barn være et forbilde. Eksempelvis ønsker ikke utvalget å åpne for at søker og adoptivbarn skal være på omtrent samme alder.

Utvalget går også inn for at det fortsatt ikke skal være mulig å oppheve en adopsjon (om forholdet til forvaltningsrettslig omgjøring, se punkt 19.4). Hensynet til å sikre barn trygge oppvekstsvilkår tilsier at adoptivforeldrene ikke skal ha større mulighet til å komme fri sitt ansvar enn de har overfor egenfødte barn.

Utvalget mener at opprinnelige foreldre fortsatt må samtykke til adopsjonen dersom de har foreldreansvar for barnet, og foreslår ellers å klargjøre vilkårene for å adoptere. Barn som er fylt 12 år kan ikke adopteres uten eget samtykke. Men også et barn som har fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse om adopsjonsbevilling skal gis. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om utvalgets vurderinger knyttet til selve adopsjonsinstituttet, men flere har uttalt seg om ulike problemstillinger knyttet til adopsjonslovens innretning når det gjelder enkelttemaer. Høringsinstansenes syn blir derfor referert og behandlet i tilknytning til de enkelte temaene i denne proposisjonen.

5.2.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet vil innledningsvis slå fast at adopsjonsinstituttet skal bygge videre på de rammene som er angitt i gjeldende adopsjonslov. Barnets beste skal fortsatt være avgjørende for at forhåndssamtykke og adopsjon skal kunne innvilges.

Departementet legger til grunn at dagens krav om samtykke til adopsjon fra forelder med foreldreansvar skal bestå i forslaget til ny adopsjonslov, og at forelder uten foreldreansvar fortsatt skal gis anledning til å gi uttalelse til adopsjonsspørsmålet. Krav til samtykke og uttalelse fra barnets foreldre blir behandlet i punkt 6.6.

Adopsjon skal fortsatt være en myndighetsoppgave. Selv om samtykke til adopsjon er et nødvendig vilkår, er det imidlertid ikke tilstrekkelig for å kunne innvilge adopsjon.

Adopsjonsmyndigheten har plikt til å foreta en selvstendig vurdering av en søknad om adopsjon, ansvar for å opplyse saken, og å avgjøre om adopsjonen er til barnets beste. Europarådskonvensjonen om adopsjon bygger på et slikt syn ved å kreve at vedtak om å adoptere skal gjøres enten av offentlig myndighet eller domstol (artikkel 3).

At adopsjonen skal være til barnets beste blir behandlet nærmere i punkt 6.3. Generelle vilkår for adopsjon og forhåndssamtykke blir behandlet i kapittel 6.

Departementet støtter utvalgets vurdering når det gjelder at kravene til adoptivsøkerne skal ligge fast, og ikke variere med «tilbud» og «etterspørsel» etter adoptivbarn. Samfunnet skal gjøre en vurdering av hva som kreves for å gi barn gode oppvekstsvilkår, og de som fyller disse kravene skal få anledning til å søke om adopsjon eller forhåndssamtykke.

Adoptivbarn skal likestilles med egenfødte barn, og det skal fortsatt være en kjernefamilierelasjon, selv om enslige har mulighet til å adoptere. Videre skal barn i dag kunne vokse opp med to mødre eller to fedre, og likekjønnede par skal kunne adoptere et barn sammen. I par der den ene er biologisk forelder med foreldreansvar kan den i paret som ikke er biologisk forelder til barnet, søke og bli vurdert for stebarnsadopsjon, på linje med heterofile par.

Utvalgets forslag om grunnleggende krav ved internasjonal adopsjon som bør reguleres i loven blir behandlet i kapittel 13. Samtidig må det vurderes om kravene til søkerne bør være tilpasset at barn som adopteres fra utlandet oftere er eldre barn og barn med behov for spesiell støtte. Dette siste blir behandlet i kapittel 14.

Når det gjelder adopsjon etter bruk av surrogati eller ukjent sæddonor i utlandet, vises det til punkt 1.3 der departementet gjør rede for at forslaget fra utvalget ikke blir fulgt opp. Samtidig er problemstillinger knyttet til adopsjon i disse tilfellene kommentert i kapittel 6 og i kapittel 8 om stebarnsadopsjon.

Departementet kan, i likhet med utvalget, ikke se at det er grunn til å innføre mulighet for å oppheve en adopsjon. Dersom adoptivbarnet skulle utsettes for omsorgssvikt, skal barneverntjenesten benytte sine virkemidler for å hjelpe barnet, på linje med det som gjelder alle andre barn som lever i Norge. Det kan imidlertid være sjeldne tilfeller der det er aktuelt med ny adopsjon av et adoptivbarn, og også ny adopsjon av eget barn. I proposisjonen her blir dette forslaget behandlet i punkt 10.7.

5.3 Lovens formål

5.3.1 Gjeldende rett

Gjeldende adopsjonslov har ingen formålsbestemmelse.

5.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget går inn for at loven bør ha en egen formålsbestemmelse som formulerer hva som skal være siktemålet med en adopsjon. Utvalget foreslår at formålet skal være å gi barn en trygg oppvekst gjennom å etablere varige, rettslige bånd til søkerne. Utvalget går inn for at lovens formålsbestemmelse skal skille mellom adopsjon av mindreårige og adopsjon av voksne. Ved adopsjon av personer som har fylt 18 år foreslår utvalget at formålet med loven skal være å bekrefte rettslig eksisterende bånd tilsvarende forholdet mellom barn og foreldre.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

I høringen støttes forslaget av de som uttaler seg; Advokatforeningen, Bufdir, Adopsjonsforum, InorAdopt, Verdens barn, Foreningen for adopterte i Norge, Forskergruppen for barnerett ved Norges Arktiske Universitet, InorAdopt, Kirkerådet og Redd Barna.

Bufdir peker på at adopsjon av mindreårige må vurderes opp mot andre alternativer som er aktuelle for å sikre barnet en trygg oppvekst, for eksempel muligheten for at søker får foreldreansvar etter barnelovens regler. Bufdir viser til at det også må ses hen til muligheten for stebarnsadopsjon etter samlivsbrudd og dødsfall.

Enkelte av høringsinstansene har forslag til en noe annen språklig utforming av formålsbestemmelsen. Redd Barna viser til at primærsiktemålet med å gi barna en trygg oppvekst dessverre ikke kan sikres. Redd Barna foreslår derfor at

«(f)ormålet med loven skal være å bidra til å gi barn en trygg oppvekst ved å etablere varige rettslige bånd mellom barn og foreldre gjennom adopsjon.»

Forskergruppen for barnerett ved Universitetet i Tromsø peker på at ordlyden i første og andre ledd er uklar og tungt lesbar, og at dette kan løses ved å utelate formuleringen «tilsvarende forholdet mellom foreldre og barn», som Forskergruppen anser som unødvendig. Det reises også spørsmål om lovbestemmelsen skal angi formålet med loven eller formålet med adopsjonen.

InorAdopt vurderer det som viktig at selve formålet med adopsjonen, barns interesser og behov, kommer klart og tydelig fram.

Bufdir støtter forslaget til andre ledd om adopsjon av personer som har fylt 18 år, men foreslår en litt annen språklig formulering. Bufdir mener at betegnelsen «personer som har fylt 18 år» heller skal brukes.

5.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet støtter at loven bør ha en egen formålsbestemmelse. Selv om det i stor grad er enighet om de sentrale sidene ved adopsjonsinstituttet, vil en formålsbestemmelse framheve at adopsjonen skjer for å gi barn trygge oppvekstsvilkår gjennom å etablere varige, rettslige bånd til søkerne. En formålsbestemmelse i loven vil både ha betydning for lovtolkingen og for adopsjonsmyndighetenes skjønnsutøvelse. Departementet støtter synspunktet fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) om at adopsjonen må vurderes opp mot andre alternativer som er aktuelle for å gi barnet en trygg oppvekst.

Selv om formålet som utformes i lovens formålsbestemmelse også kan ses som formålet med adopsjonen, slik det pekes på fra Forskergruppen for barnerett ved Norges Arktiske Universitet, går departementet inn for å opprettholde utvalgets formulering. Lovens formål vil imidlertid være beslektet med hva som er formålet med adopsjonen.

Departementet støtter utvalgets forslag om å ha én formålsbestemmelse for barn og én for voksne.

Departementet har forståelse for innvendingen fra Redd Barna når det gjelder ordlyden i bestemmelsens første ledd om at loven ikke kan sikre barn en trygg oppvekst, og har omformulert ordlyden noe. Departementet støtter imidlertid ikke synspunktet fra Forskergruppen for barnerett ved Norges Arktiske Universitet om at formuleringen «tilsvarende forholdet mellom foreldre og barn» er overflødig. Formuleringen er viktig fordi den likestiller adoptivforholdet med et forhold mellom egenfødte barn og foreldre, og ikke har andre typer relasjoner som et mønster.

Det vises til lovutkastet § 1.