11 Særlige søknadstyper og markeds- og dokumentbeskyttelse
11.1 Gjeldende rett
11.1.1 Innledning
Utgangspunktet er at det er en fullstendig søknad som skal benyttes ved søknad om markedsføringstillatelse, jf. kravene beskrevet i punkt 9 over. Det gjøres imidlertid flere unntak fra dette. Det gjelder blant annet for søknad om markedsføringstillatelse for generiske legemidler, søknad om markedsføringstillatelse under særlige omstendigheter og for søknad om registering av homøopatiske legemidler til dyr, jf. legemiddelforskriften § 3-8 flg.
11.1.2 Generiske legemidler
Det praktisk viktigste unntaket gjelder for generiske legemidler. Slike legemidler har samme kvalitative og kvantitative sammensetning av virkestoff og samme legemiddelform som referanselegemidlet (originallegemidlet), og er bioekvivalente. Det vil si at de opptas i kroppen på samme måte som referanselegemidlet. For generiske legemidler er det ikke nødvendig å fremlegge resultater fra toksikologiske, farmakologiske og kliniske undersøkelser. Dette utgjør i praksis vesentlige deler av den dokumentasjonen som må fremskaffes gjennom studier på mennesker og dyr. Siden legemidlene er like, anses referanselegemidlet sikkerhets- og effektdokumentasjon å beskrive også det generiske legemidlets egenskaper.
Søknad om markedsføringstillatelse for generisk legemiddel kan ikke sendes inn før dokumentbeskyttelsesperioden for referanselegemidlet er utløpt, og en utstedt markedsføringstillatelse kan ikke benyttes før referanselegemidlets markedsbeskyttelse er utløpt, jf. legemiddelforskriften §§ 3-10 og 3-11. Disse bestemmelsene bidrar til, sammen med patentregelverket, at originallegemidler kan være på markedet uten konkurranse fra generiske legemidler frem til både patent- og markedsbeskyttelsen er utløpt.
For alle dyrearter, unntatt fisk og bier, er dokumentbeskyttelsen åtte år og markedsbeskyttelsen ti år. For bier og fisk er markedsbeskyttelsen 13 år. Dersom legemidlet godkjennes til nye matproduserende dyrearter senest fem år etter utstedelse av opprinnelig markedsføringstillatelse, kan markedsbeskyttelsen forlenges opp til 13 år. Legemidler som er godkjent basert på søknad for veletablert bruk, kan oppnå dokumentbeskyttelse på tre år for den nye dokumentasjonen dersom søker fremlegger en ny restkonsentrasjonsundersøkelse eller nye kliniske studier for en annen matproduserende dyreart. En restkonsentrasjonsundersøkelse er en undersøkelse av legemidlets utskillelse fra kroppen for å dokumentere når restnivået er under fastsatt grenseverdi for legemiddelrester. Undersøkelsen ligger til grunn for fastsettelse av legemidlets tilbakeholdelsestid.
11.1.3 Veletablerte og kombinerte legemidler
Det gjelder også unntak fra de fullstendige dokumentasjonskravene for søknad om markedsføringstillatelse for et legemiddel når tilsvarende legemiddel har hatt en veletablert medisinsk bruk i minst ti år innenfor EØS-området. Unntak gjelder også for et kombinert legemiddel som inneholder flere virkestoffer som hver for seg inngår i godkjente legemidler, men som ikke tidligere har vært kombinert i ett legemiddel. Her må det fremlegges dokumentasjon for den nye kombinasjonen, mens det ikke er nødvendig å fremlegge dokumentasjon vedrørende hvert enkelt virkestoff.
11.1.4 Søknad om markedsføringstillatelse for legemidler til begrensede markeder og under særlige omstendigheter
Kravene som stilles til dokumentasjon som skal vedlegges en fullstendig søknad om markedsføringstillatelse er omfattende, og det er knyttet betydelige kostnader til å fremskaffe slik dokumentasjon. Kravene kan hindre utvikling av legemidler på områder der markedet ikke anses som tilstrekkelig stort til å sikre nødvendig avkastning.
Det er ingen særskilt regulering av markedsføringstillatelse for legemidler til begrensede markeder i gjeldende regelverk. Det europeiske legemiddelbyrået og dets komité for legemidler til dyr (CVMP) har imidlertid utarbeidet retningslinjer for søknader for legemidler med begrenset bruk, såkalte MUMS-legemidler (Minor Use/Minor Species – økonomisk mindre viktige dyrearter og sjeldnere bruksområder). For slike legemidler kan redusert dokumentasjon aksepteres og gebyr kan reduseres ved søknad om markedsføringstillatelse.
I medhold av legemiddelforskriften § 5-11 kan det også utstedes en betinget markedsføringstillatelse under forutsetning av at søker påtar seg særlige forpliktelser når det gjelder legemidlets sikkerhet. Et vilkår for betinget markedsføringstillatelse er at søker kan dokumentere at det ikke er mulig å oppfylle de vanlige kravene som gjelder for dokumentasjon av sikkerhet og effekt. Betinget markedsføringstillatelse gjelder for ett år og betingelsene skal revurderes ved eventuell fornyelse.
11.1.5 Homøopatiske legemidler
Homøopatiske legemidler som skal omsettes i Norge, må være registrert eller ha markedsføringstillatelse. For å kunne benytte forenklet søknad om registrering må bestemte forutsetninger være oppfylt, jf. legemiddelforskriften § 3-21. Det kan ved registrering ikke angis noen terapeutiske bruksområder i merking eller annen informasjon om legemidlet. Homøopatiske legemidler til matproduserende dyr skal oppfylle krav i forskrift om grenseverdier for legemiddelrester i næringsmidler fra dyr. Krav til søknadens innhold er beskrevet i legemiddelforskriften § 3-22 hvor det stilles andre og vesentlig mildere krav til dokumentasjon enn det som gjelder for en fullstendig søknad om markedsføringstillatelse.
11.2 Forordningen artikkel 18 til 27, 38 til 41 og 85 til 87
11.2.1 Generiske, veletablerte og kombinerte legemidler
Søknadstypene som er beskrevet i gjeldende rett videreføres, men med noen mindre endringer. Det stilles nå som uttrykkelig krav at det generiske legemidlets preparatomtale i det aller vesentligste skal være likt referanselegemidlets preparatomtale. Dette er imidlertid i overensstemmelse med gjeldende praksis. Den nye bestemmelsen om kombinerte legemidler er endret slik at den nå gjelder for alle kombinasjonspreparater med virkestoffer som inngår i allerede godkjente legemidler til dyr, uavhengig av om den aktuelle kombinasjonen er ny.
11.2.2 Markedsbeskyttelse
Reglene om markedsbeskyttelse endres med det formål å legge til rette for bedret inntjening for legemidler til dyr med et begrenset marked. Markedsbeskyttelsen på ti år videreføres for legemidler til storfe, sau til kjøttproduksjon, gris, kylling, hund og katt, jf. artikkel 39. For nye antibakterielle legemidler med et nytt virkestoff til disse dyreartene forlenges imidlertid markedsbeskyttelsen til 14 år.
Legemidler til øvrige dyrearter får en generell markedsbeskyttelse på 14 år, bortsett fra legemidler til bier hvor markedsbeskyttelsen blir 18 år. Dersom søknad om markedsføringstillatelse omfatter flere dyrearter, forlenges markedsbeskyttelsen i henhold til dyreart og antall. Maksimal beskyttelse som kan gis er 18 år. Det samme gjelder dersom markedsføringstillatelsen utvides til flere dyrearter senest tre år før utløp av opprinnelig markedsbeskyttelse, jf. artikkel 40.
I den nye forordningen kan det også gis dokumentbeskyttelse for studier knyttet til videreutvikling av et legemiddel. Det gis fem års beskyttelse for dokumentasjon for fastsettelse av maksimalt restkonsentrasjonsnivå og for studier tilknyttet en ny matproduserende dyreart. Dokumentasjon tilknyttet endring av legemiddelform, administrasjonsvei eller dosering kan gis fire års dokumentbeskyttelse, dersom endringen reduserer resistensutvikling eller gir et bedre forhold mellom nytte og risiko.
11.2.3 Søknad om markedsføringstillatelse for legemidler til begrensede markeder
For å fremme utvikling og tilgang til legemidler til dyr, innfører forordningen en ny særlig søknadstype med reduserte krav til sikkerhets- og effektdokumentasjon for legemidler til et begrenset marked, jf. artikkel 23.
Bruk av denne søknadstypen forutsetter for det første at søker kan dokumentere at legemidlet er ment for et begrenset marked. Et begrenset marked er definert ut fra at sykdommen/tilstanden forekommer sjelden eller i begrensede geografiske områder, eller ut i fra dyreart. Definisjonen sammenfaller i det vesentligste med definisjonen i forannevnte retningslinjer gitt av EMAs komité for legemidler til dyr, se forordningen artikkel 4 nr. 29. Alle andre dyrearter enn storfe, sau til kjøttproduksjon, gris, kylling, hund og katt omfattes av reguleringen som gjelder for begrenset marked. Dette innebærer at legemidler til laks nå vil omfattes av denne søknadstypen.
Bruk av søknadstypen for legemidler til begrensede markeder krever videre at fordelene for dyre- og folkehelsen ved at legemidlet gjøres tilgjengelig i markedet er større enn risikoen knyttet til at ikke all sikkerhets- og effektdokumentasjon som kreves ved en fullstendig søknad er fremlagt. Det skal fremgå av preparatomtalen at legemidlet er godkjent på grunnlag av begrensede sikkerhets- og effektdata, jf. artikkel 35.
Markedsføringstillatelse utstedt etter denne prosedyren er gyldig i fem år. Den kan imidlertid forlenges basert på søknad fra markedsføringstillatelsens innehaver vedlagt en oppdatert vurdering av forholdet mellom nytte og risiko. Anses denne fortsatt positiv, forlenges tillatelsen med ytterligere fem år. En slik markedsføringstillatelse kan imidlertid av myndighetene gis ubegrenset varighet dersom søknadsdokumentasjonen suppleres i samsvar med kravene for en fullstendig søknad.
11.2.4 Søknad om markedsføringstillatelse for legemidler under særlige omstendigheter
Muligheten for søknad om markedsføringstillatelse under særlige omstendigheter videreføres også, jf. forordningen artikkel 25. Denne søknadstypen er aktuell når umiddelbar tilgang til legemidlet er viktig, og søker kan dokumentere at deler av dokumentasjonen for kvalitet, sikkerhet og effekt ikke lar seg fremskaffe. Bruk av søknadstypen krever at fordelene for dyre- og folkehelsen ved at legemidlet gjøres tilgjengelig i markedet er større enn risikoen knyttet til at ikke all sikkerhets- og effektdokumentasjon som kreves ved en fullstendig søknad er fremlagt. Det kan knyttes betingelser til markedsføringstillatelsen, eksempelvis sikkerhetsrelaterte begrensninger i bruken og krav om å utføre studier etter at markedsføringstillatelse er gitt, jf. artikkel 26. For slike tillatelser skal det også fremgå av preparatomtalen at legemidlet er godkjent på grunnlag av begrenset kvalitets-, sikkerhets- og effektdata, jf. artikkel 35.
Markedsføringstillatelse gis kun for ett år av gangen, men den kan forlenges basert på søknad fra markedsføringstillatelsens innehaver vedlagt en oppdatert vurdering av forholdet mellom nytte og risiko. Anses denne fortsatt positiv, forlenges tillatelsen med ett år. Også slik markedsføringstillatelse kan gis ubegrenset varighet dersom søknadsdokumentasjonen suppleres i samsvar med kravene for en fullstendig søknad.
11.2.5 Homøopatiske legemidler
Et homøopatisk legemiddel må fortsatt enten være registrert eller ha markedsføringstillatelse for å markedsføres, jf. forordningen artikkel 85. Dersom vilkårene for registrering i artikkel 86 er oppfylt, er det imidlertid nå et krav om at det homøopatiske legemidlet registreres. Øvrige homøopatiske legemidler må søke markedsføringstillatelse for å kunne markedsføres.
Definisjonen av homøopatisk legemiddel, vilkårene for å søke registrering og krav til dokumentasjon er tilsvarende bestemmelsene i gjeldende legemiddelforskrift. Et nytt krav er at forslag til pakningsvedlegg skal vedlegges søknad om registrering. Det er fortsatt ikke tillatt å angi bruksområde i merking, pakningsvedlegg eller annen informasjon om legemidlet.
Saksbehandlingstiden for søknad om registrering er endret. I dag skal slike søknader behandles innen 210 dager, men artikkel 87 punkt 4 i forordning (EU) 2019/6 sier at prosedyren skal avsluttes senest 90 dager etter at komplett (valid) søknad er fremlagt. Forordningen gir et nasjonalt handlingsrom ved at medlemslandene kan supplere prosedyrene for registrering av homøopatiske legemidler, jf. artikkel 86.
En rekke bestemmelser i forordningen gjelder ikke for registrerte homøopatiske legemidler, jf. artikkel 2. Dette er blant annet bestemmelsene om nasjonal prosedyre, gjensidig anerkjennelsesprosedyre, desentralisert prosedyre og sentral prosedyre, samt saksbehandlingsreglene. Reglene om merking gjelder heller ikke, med unntak for artikkel 16 som spesifikt stiller krav til pakningsvedlegg for homøopatiske legemidler til dyr.
Bestemmelser om reseptplikt, bivirkningsovervåking, krav om tilvirkertillatelse for produsent og at tilvirkere skal følge kravene til god tilvirkningspraksis (GMP) gjelder fortsatt. Det blir også obligatorisk å ha registrerte homøopatiske legemidler i databasen for legemidler til dyr.
11.3 Høringsforslaget
I høringen viste departementet til at kravene til søknadens innhold etter forordningen i det aller vesentligste er tilsvarende de som gjelder i dag. Departementet stilte seg positiv til endringene.
Forlenget markedsbeskyttelse kan medføre at det tar lenger tid før generiske legemidler får markedsføringstillatelse, og dermed utsatt generisk konkurranse. Dette vil igjen utsette prisnedgang som følge av konkurranse. Departementet fremholdt i høringen likevel at endringene, ikke minst med tanke på videreutvikling av eldre legemidler, vil være positive for økt tilgang til legemidler til dyr.
Departementet stilte seg positiv til at det nå formelt fastsettes reduserte dokumentasjonskrav til søknader for begrenset marked, og at ordningen med betinget markedsføringstillatelse videreføres. Endringene er imidlertid langt på vei i samsvar med den praksis som allerede følges i EØS-området.
For de ovennevnte søknadstypene, dokumentasjonskravene og reglene om markeds- og dokumentbeskyttelse fremgår kravene av forordningen. Departementet foreslo derfor ingen bestemmelser i lovforslaget utover inkorporasjonsbestemmelsen, jf. høringens lovforslag § 1.
Siden merkebestemmelser i forordningen ikke gjelder registrerte homøopatiske legemidler, uttalte departementet at det er behov for å gi nasjonale bestemmelser om merking, herunder krav til språk. Det samme gjelder muligheten for å fastsette nasjonale regler når det gjelder innvilgelse og avslag på søknad om registrering, og bestemmelser om tilbakekalling av registrering for homøopatiske legemidler. Departementet gav også uttrykk for at registrering av homøopatiske legemidler til dyr bør gis ubegrenset gyldighet, på samme måte som legemiddel med markedsføringstillatelse, dersom annet ikke er angitt ved registrering. Departementet foreslo også at det bør stilles krav om at innehaver av registreringen plikter å følge med på utviklingen og gjennomføre nødvendige endringer for å sikre at legemidlet fremstilles og kontrolleres i henhold til godkjente metoder. Videre bør det gis bestemmelser om at endringer i tilvirkningsprosess eller annen vesentlig endring i dokumentasjonen som lå til grunn for godkjenningen, må oversendes til Legemiddelverket for godkjenning. Departementet foreslo derfor i høringen hjemmel i lovforslaget § 10 for å gi forskrifter om merking, innvilgelse og avslag på søknad om registrering, suspensjon og tilbakekalling av registrering samt bestemmelser om plikt til å foreslå endringer av det homøopatiske legemidlet og dets dokumentasjon, og at endringer skal oversendes Legemiddelverket for godkjenning.
11.4 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering
Det innkom ingen kommentarer til departementets forslag. Departementet opprettholder forslaget, se lovforslaget §§ 2 b og 2 d første ledd bokstav e som gir departementet adgang til å gi forskrift om homøopatiske legemidler.