19 Tilvirkning, import og eksport

19.1 Gjeldende rett

Tilvirkning og import av legemidler reguleres i legemiddelloven §§ 12 til 13 a og i tilvirkningsforskriften. Tilvirkning i apotek reguleres i apotekloven §§ 7-1 til 7-3 og i forskrift om tilvirkning i apotek. Kravene til tilvirkning skal blant annet legge til rette for at legemidler produseres og håndteres på en trygg måte.

Tilvirkning krever godkjenning fra departementet, jf. legemiddelloven § 12 og tilvirkningsforskriften § 2-1. Tilvirkertillatelse kreves også når legemidlene kun tilvirkes for eksport, og for tilvirkning av virkestoffer. Videre er det krav om tilvirkertillatelse ved import av legemidler fra land utenfor EØS-området.

Kravene til en søknad om tilvirkertillatelse fremgår av tilvirkningsforskriften § 2-3. Søknaden skal opplyse om blant annet hvilke legemidler som skal tilvirkes eller importeres, de relevante tilvirknings- eller importaktiviteter, tilvirkningsprosessen og hvor virksomheten skal foregå. Søknaden om tilvirkertillatelse for legemidler skal avgjøres innen 90 dager, jf. § 2-4. En tilvirkertillatelse gir rett til den tilvirkning-, import- og grossistvirksomhet som fremgår av tillatelsen, jf. § 2-5. Tilvirkertillatelser kan kalles tilbake ved vesentlige brudd på vilkårene i tillatelsen eller på bestemmelsene i forskriften, jf. §§ 2-6 og 2-7.

Tilvirkning skal skje i samsvar med retningslinjer for god tilvirkningspraksis (GMP) og retningslinjer for god distribusjonspraksis (GDP).

Det er krav om at tilvirker til enhver tid skal ha til rådighet minst én kvalifisert person. Den kvalifiserte personen skal godkjennes av Legemiddelverket. Kravene til kvalifisert person fremgår av § 2-11. Den kvalifiserte personen skal blant annet ha minst fire års teoretisk utdanning innenfor fagene farmasi, medisin, veterinærmedisin, kjemi, farmasøytisk kjemi og teknologi eller biologi, og det settes krav til spesifikke grunnleggende fag som utdanningen må ha omfattet. Det stilles videre krav til to års praktisk erfaring fra virksomhet med tillatelse til tilvirkning av legemidler. Dette kan reduseres ned til minimum 6 måneder hvis utdanningen er av minst 6 års varighet.

Legemiddelverket utfører tilsyn hos tilvirkere. Senest 90 dager etter slikt tilsyn skal Legemiddelverket utstede en attest for god tilvirkningspraksis, forutsatt at tilsynet viser at tilvirkeren overholder gjeldende prinsipper og retningslinjer for god tilvirkningspraksis. Resultatet av tilsynet skal legges i den eksisterende EudraGMDP-databasen som driftes av legemiddelbyrået. Denne inneholder blant annet informasjon om tilvirker-, grossist- og importtillatelser, GMP- og GDP-sertifikater og meldinger om alvorlig manglende overholdelse av GMP/GDP avdekket ved tilsyn.

19.2 Forordningen artikkel 88 til 98

Forordningen viderefører kravet om tilvirkertillatelse for å kunne tilvirke legemiddel. Dette gjelder også selv om legemidlet er tilvirket kun for eksport og ved import av legemidler, jf. artikkel 88. Landene kan imidlertid bestemme at tilvirkertillatelse ikke kreves ved tilberedning, oppdeling, endringer i pakningen eller presentasjon når disse handlingene utelukkende utføres i tilknytning til detaljsalg til offentligheten.

Det stilles minimumskrav til hva en søknad om tilvirkertillatelse skal inneholde, jf. artikkel 89. Et nytt krav er at søker skal bekrefte at vedkommende oppfyller forordningens krav til tilvirkere. Kravet om at myndighetene skal behandle søknad om tilvirkertillatelse innen 90 dager videreføres, men det innføres et krav om at myndighetene skal gjennomføre et tilsyn av tilvirkningsstedet før tilvirkertillatelse kan utstedes. Dette er imidlertid i samsvar med Legemiddelverkets praksis.

Forordningen bestemmer at det europeiske legemiddelbyrå (EMA) skal opprette en database over tilvirkere og grossister for legemidler og for registering av tilvirkere, importører og distributører av virkestoffer, jf. artikkel 91. Myndighetene skal ha full tilgang til databasen og registrere nye og endrede tilvirker- og grossisttillatelser, GMP-sertifikater og produsenter, importører og distributører av virkestoffer i databasen. Databasen skal være tilgjengelig for offentligheten. Slik registrering foretas allerede av Legemiddelverket i den eksisterende EudraGMDP-databasen.

Tilvirkerens forpliktelser fremkommer av artikkel 93. Her stilles det bl.a. krav til at tilvirkeren skal ha til disposisjon egnede lokaler og utstyr og minst én kvalifisert person. Tilvirkers virksomhet skal foregå i overensstemmelse med kravene for god tilvirkningspraksis (GMP) for legemidler til dyr og kravene for god tilvirkningspraksis for virkestoffer som benyttes som råvarer, fastsatt av EU-kommisjonen i medhold av artikkel 93 nr. 2. Kravene tilsvarer de krav som allerede gjelder i Norge.

Senest 90 dager etter utført tilsyn av en tilvirker skal myndighetene utstede en attest for god tilvirkningspraksis, forutsatt at tilsynet viser at tilvirkeren overholder gjeldende regelverk og god tilvirkningspraksis, jf. artikkel 94. Er utfallet av tilsynet at tilvirkeren ikke overholder god tilvirkningspraksis, skal dette registreres i nevnte database.

Forordningen stiller krav om at importører, tilvirkere og distributører av virkestoffer skal registrere sin aktivitet hos myndighetene. Dette er mindre strengt enn gjeldende krav om at tilvirkere av virkestoffer må ha ordinær tilvirkertillatelse. Kravet til registrering tilsvarer det som følger av gjeldende EU-regulering for legemidler til mennesker. Aktørene skal overholde god tilvirkningspraksis for virkestoffer eller god distribusjonspraksis for virkestoffer, alt etter hva som er relevant.

Nye virkestoffaktører skal sende inn registreringsskjema til myndighetene minst 60 dager før de planlegger oppstart. Aktører som var virksomme før 28. januar 2022, skal sende registreringsskjemaet til vedkommende myndighet senest 29. mars 2022. Myndighetene kan, basert på en risikovurdering, bestemme seg for å gjennomføre et tilsyn hos virksomheten. Varsles et tilsyn innen 60 dager etter mottak av registreringsskjemaet, kan ikke virksomheten starte opp før myndighetene har varslet at aktiviteten kan starte. Aktørene skal årlig informere ansvarlig myndighet om endringer i innrapportert informasjon. Dersom endringen kan ha innvirkning på kvaliteten eller sikkerheten for virkestoffet, skal myndighetene informeres umiddelbart. I henhold til forordningen skal EU-kommisjonen vedta retningslinjer for god distribusjonspraksis for virkestoffer som benyttes som råvarer.

Det stilles krav til at tilvirkere skal føre oversikt over alt de leverer av ferdige legemidler, jf. artikkel 96. Dokumentasjonen skal være tilgjengelig i ett år etter partiets utløpsdato eller i minst fem år etter registreringen av de aktuelle data, alt etter hva som er lengst.

I forordningens artikkel 97 stilles nærmere krav til kvalifisert person. Vedkommende skal ha en eller flere universitetsgrader innen farmasi, medisin, veterinærmedisin, kjemi, farmasøytisk kjemi og teknologi eller biologi. Forordningen stiller færre krav til den kvalifiserte personen enn tilvirkningsforskriften ved at det ikke stilles krav om spesifikke fag som studiene må ha omfattet. Forordningen stiller videre krav om at vedkommende skal ha minst to års praktisk erfaring fra ett eller flere foretak med tillatelse til tilvirkning av legemidler. Praksisen må være fra den del av virksomheten som omfatter kvalitetssikring av legemidler, kvalitativ analyse av legemidler, kvantitativ analyse av virkestoffer, samt kvalitetskontroll av legemidler, og tilsvarer i det vesentligste kravene til praksis i tilvirkningsforskriften. Praksistiden kan reduseres med ett år når universitetsutdanningen er av minst fem års varighet, og med ett og et halvt år når utdanningen er av minst seks års varighet.

Videre regulerer forordningen oppgaver og ansvar for den kvalifiserte personen. Kvalifisert person skal blant annet påse at hvert produksjonsparti («batch») er produsert i henhold til god tilvirkningspraksis og markedsføringstillatelsen. Videre har kvalifisert person ansvar for at legemidler importert fra tredjeland gjennomgår en fullstendig kvalitativ analyse (bestemmelse av hvilke innholdsstoffer som finnes i produktet), en kvantitativ analyse (bestemmelse av mengde innholdsstoff) av minst alle virkestoffer, samt andre kontroller som anses nødvendige for å sikre at kvaliteten på legemidlet er i henhold til de krav som er stilt i markedsføringstillatelsen for det enkelte legemiddel som importeres. Slik analyse er ikke et krav dersom legemidlet er importert fra et land som Norge har en gjensidig annerkjennelsesavtale med.

Myndighetene skal på forespørsel fra en tilvirker, en eksportør eller fra importerende tredjeland attestere at tilvirkeren har en tilvirkertillatelse, at tilvirkeren har en attest for god tilvirkningspraksis eller at det berørte legemidlet har markedsføringstillatelse i det aktuelle landet, jf. artikkel 98.

19.3 Høringsforslaget

I høringsnotatet punkt 29.3 s. 54 viste departementet til at forordningen i det aller vesentligste viderefører de krav til tilvirkning som fremgår av gjeldende rett og av Legemiddelverkets praksis. Kravet om at importører, tilvirkere og distributører av virkestoffer skal registrere sin aktivitet hos myndighetene, i stedet for å søke ordinær tilvirkertillatelse, anses forsvarlig og antas å være enklere for private aktører. Departementet stilte seg derfor i høringen positiv til dette. Både krav til utdannelse og praksis videreføres for kvalifisert person. Departementet foreslo derfor at kravene til tilvirkertillatelser som fremgår av forordningen gjøres gjeldende i Norge gjennom inkorporasjonsbestemmelsen som var inntatt i høringens lovforslag § 1.

Departementet foreslo at det gis hjemmel til å bestemme at tilvirkertillatelse ikke kreves ved tilberedning, oppdeling, endringer i pakningen eller presentasjon når disse handlingene utelukkende utføres i tilknytning til detaljsalg til offentligheten, jf. høringens lovforslag § 11.

Departementet fremholdt videre at forordningen ikke gjelder for tilvirkning av legemidler til dyr til forskning og legemiddelutvikling, jf. artikkel 2 nr. 7 bokstav d. Det ble i høringsnotatet gitt uttrykk for at det derfor er opp til nasjonal myndighet å ta stilling til hvilke krav som eventuelt skal gjelde for tilvirkning av slike legemidler. Det ble vist til at i dag gjelder tilvirkningsforskriften for all tilvirkning av legemidler, herunder legemidler til forskning og utvikling. Det ble foreslått at gjeldende legemiddellov vil fortsatt gjelde for slike legemidler.

19.4 Høringsinstansenes syn

Legemiddelverket viser til at det i dag stilles krav om tilvirkertillatelse for import av virkestoff fra tredjeland. I forslaget til ny lov om legemidler til dyr stilles ikke krav om tilvirkertillatelse, men om en registreringsordning. Dette kan føre til ulik regulering av import og tilvirkning av virkestoff, avhengig av om virkestoffet skal benyttes i legemiddel til menneske eller legemiddel til dyr. I tillegg vil enkelte virkestoffer kunne benyttes både til legemidler til dyr og til mennesker.

Legemiddelverket har også gitt uttrykk for at det ikke alltid er mulig å tilvirke utprøvingslegemidler fullt ut i henhold til god tilvirkningspraksis (GMP), som er et krav for å få vanlig tilvirkertillatelse. En streng praktisering av et slikt krav kan føre til at nyttig forskning og utvikling av legemidler til dyr i regi av norske forskere og oppstartsbedrifter, blir drevet til andre land i EØS der det ikke er krav om GMP for legemidler til forskning og utvikling. Selv om det er ønskelig at legemidler under utvikling i størst mulig grad tilvirkes i henhold til GMP, bør det etter Legemiddelverkets syn likevel være adgang til unntak fra kravet om tilvirkertillatelse.

19.5 Departementets vurdering

Virkestoffer benyttes i tilvirkning av legemidler med markedsføringstillatelse. Som det fremgår av Legemiddelverkets innspill, krever import av virkestoffer fra land utenfor EØS tilvirkertillatelse. Dette er nå foreslått endret for legemidler til dyr. Innspillet fra Legemiddelverket vil følges opp i forbindelse med vurdering av regelverket for tilvirkning og import av legemidler til mennesker.

Departementet fremholdt videre at forordningen ikke gjelder for tilvirkning av legemidler til dyr til forskning og legemiddelutvikling, jf. artikkel 2 nr. 7 bokstav d. Det ble i høringsnotatet gitt uttrykk for at det derfor er opp til nasjonal myndighet å ta stilling til hvilke krav som eventuelt skal gjelde for tilvirkning av slike legemidler. Det ble vist til at i dag gjelder tilvirkningsforskriften for all tilvirkning av legemidler, herunder legemidler til forskning og utvikling. Det ble foreslått at gjeldende legemiddellov vil fortsatt gjelde for slike legemidler. Med hjemmel i legemiddelloven § 12 vil det imidlertid kunne gis forskrifter som åpner for at tilvirkning av legemidler til forskning og utvikling kan skje uten at det i godkjenningen stilles krav om ordinær tilvirkertillatelse.

Ut over dette innkom det ingen kommentarer til departementets forslag. Departementet opprettholder forslaget slik det ble sendt på høring. Kravene til tilvirkning som fremgår av forordningen gjøres gjeldende i Norge gjennom inkorporasjonsbestemmelsen, jf. lovforslaget § 2 b. Adgang til å gi forskrifter om unntak fra kravet om tilvirkertillatelse ved tilberedning, oppdeling, endringer i pakningen eller presentasjon når disse handlingene utelukkende utføres i tilknytning til detaljsalg til offentligheten er inntatt i lovforslaget § 2 d bokstav j nr. 3.