9 Markedsføringstillatelse og krav til søknadens innhold

9.1 Gjeldende rett

9.1.1 Grunnleggende krav for plassering på markedet

Omsetning av legemidler fremstilt industrielt eller ved bruk av en industriell prosess krever markedsføringstillatelse, jf. legemiddelloven § 8 og legemiddelforskriften § 2-1. Før det kan søkes markedsføringstillatelse for et legemiddel til matproduserende dyr må det enten være fastsatt grenseverdier (maksimale restkonsentrasjonsnivåer (MRL)) for alle farmakologisk aktive substanser i legemidlet, jf. legemiddelforskriften § 3-3, eller det må dokumenteres at søknad om fastsettelse av MRL er innsendt til det europeiske legemiddelbyrået (EMA) minst 6 måneder før søknad om markedsføringstillatelse er framsatt.

En markedsføringstillatelse kan bare utstedes til en søker med tilhold innen EØS-området, jf. legemiddelforskriften § 15-2. Legemiddelverket offentliggjør informasjon om utstedte og tilbakekalte markedsføringstillatelser, pakningsvedlegg og preparatomtaler, jf. § 5-20.

Markedsføringstillatelse utstedes først for fem år. Ved fornyelse av tillatelsen gis den som hovedregel ubegrenset gyldighet, jf. legemiddelforskriften § 8-1. Dersom legemidlet ikke markedsføres innen tre år etter utstedelse av markedsføringstillatelsen, bortfaller tillatelsen, jf. legemiddelforskriften § 8-4.

9.1.2 Krav til søknadens innhold

Krav til søknadens innhold og utforming fremgår av kapittel 3 i legemiddelforskriften. Søknad skal sendes Legemiddelverket og gi opplysninger og dokumentasjon av legemidlets kvalitet, sikkerhet og effekt som i henhold til gjeldende regelverk anses nødvendig for å vurdere om legemidlet har et positivt nytte-/risikoforhold.

De nærmere kravene til søknadens innhold fremgår av § 3-4. Disse kravene gjelder for fullstendige søknader for nye legemidler. Det finnes imidlertid en del særlige søknadstyper med andre krav til dokumentasjon. Disse gjennomgås under punkt 11.

For legemidler til dyr skal søknaden også vedlegges vurderinger av mulig risiko for miljøet og menneskers og dyrs helse ved normal bruk av legemidlet og forslag til tiltak for å begrense risikoen, samt forslag til tilbakeholdelsestider for legemiddel til matproduserende dyr, jf. legemiddelforskriften § 3-5.

9.1.3 Krav til merking og pakningsvedlegg

Søknaden om markedsføringstillatelse skal vedlegges forslag til merking og pakningsvedlegg. Kravene til merking fremgår av legemiddelforskriften §§ 3-29 til 3-56. Merkingen skal sikre identifikasjon av og gi opplysninger som sikrer riktig bruk og håndtering av legemidlet.

Ytterpakningen skal blant annet gi informasjon om produsent, legemidlets navn, styrke, legemiddelform, virkestoffer, produksjonspartiets nummer, utløpsdato, oppbevaringsbetingelser, administrasjonsmåte, målart, tilbakeholdelsestid, særlige advarsler, advarsel om at legemidlet skal oppbevares utilgjengelig for barn og anvisning for hvordan man kaster ubrukte legemidler eller avfall, samt henvisning til innsamlingssystem, jf. §§ 3-29 og 3-30. Den ytre emballasjen kan også ha supplerende nasjonale opplysninger.

For indre emballasje gjelder i utgangspunktet de samme kravene, med mindre det dreier seg om blisterpakninger (gjennomtrykningspakninger) eller små emballasjer der plassen er begrenset. Uansett type eller størrelse på emballasje, skal legemidler alltid være merket med legemidlets navn, styrke, produksjonspartiets nummer, utløpsdato og påskriften «til dyr».

Det stilles krav til lesbarhet og nasjonalspråk, og pakningene skal utformes slik at fare for forveksling og feilbruk reduseres. Produktinformasjonen skal være på norsk, jf. legemiddelforskriften § 3-37. Legemiddelverket kan gi unntak fra krav om å oppføre visse opplysninger i merkingen og fra kravet om norsk merking, dersom legemidlet administreres av veterinær eller hvis det er alvorlige problemer vedrørende tilgjengelighet av legemidlet i Norge, jf. legemiddelforskriften § 3-40.

Pakningsvedlegget til legemidler skal, foruten de opplysninger som fremkommer på merkingen, gi all informasjon som fremkommer i preparatomtalen og som er nødvendig for å beskrive legemidlets egenskaper og sikre riktig og forsvarlig bruk. Det kan for bestemte legemidler gjøres unntak fra kravet om pakningsvedlegg, eller fra kravet om at pakningsvedlegget er på norsk, dersom legemidlet administreres av veterinær eller hvis det er alvorlige problemer med tilgjengelighet av legemidlet i Norge, jf. legemiddelforskriften § 3-54.

Merking av homøopatiske legemidler reguleres av legemiddelforskriften § 3-39. Her gjelder de samme krav som nevnt over for å sikre identifikasjon. Produktene skal i tillegg merkes med «homøopatisk legemiddel – uten godkjent bruksområde» og hvilke dyrearter de er beregnet til.

Det er ikke tillatt å ha flere opplysninger på pakningen eller i pakningsvedlegget enn de som er listet opp i forskriften.

9.1.4 Krav til preparatomtale

Som del av markedsføringstillatelsen godkjenner myndighetene legemidlets preparatomtale, jf. legemiddelforskriften § 5-8. Preparatomtalen inneholder mer utfyllende informasjon enn øvrig merking. Preparatomtalen gir et sammendrag av informasjon om legemidlet som er nødvendig for å bruke et legemiddel riktig, herunder legemidlets navn, styrke og legemiddelform, den kvalitative og kvantitative sammensetning av virkestoff og opplysninger om hjelpestoff, kliniske opplysninger, hvordan legemidlet virker og opplysninger om holdbarhet og krav til oppbevaring. En fullstendig oversikt over hvilke typer informasjon preparatomtalen skal inneholde fremkommer av legemiddelforskriften §§ 3-27 og 3-28.

9.2 Forordningen artikkel 5 til 8, 10 til 17 og 35

9.2.1 Grunnleggende krav for plassering på markedet

I det aller vesentligste videreføres kravene som fremkommer i gjeldende rett slik disse er gjennomgått over i punkt 9.1, herunder krav om markedsføringstillatelse for industrielt tilvirkede legemidler. Det stilles ytterligere krav om at ikke bare søker, men også innehaver av markedsføringstillatelse, må ha tilhold i EØS-området. Kravet til maksimalt restkonsentrasjonsnivå (MRL) videreføres også. Imidlertid er det ikke lenger krav om 6 måneders ventetid fra søknad om MRL er innsendt til det kan søkes om markedsføringstillatelse. Det er tilstrekkelig å dokumentere at MRL-søknad er innsendt.

En vanlig markedsføringstillatelse får nå ubegrenset gyldighet og den vil heller ikke bortfalle dersom legemidlet ikke markedsføres. Imidlertid innføres to nye kategorier av markedsføringstillatelser, henholdsvis markedsføringstillatelse for begrensede markeder og markedsføringstillatelse under særlige omstendigheter, og disse vil ha begrenset gyldighet, se nærmere omtale i punkt 11.

Det enkelte land kan selv bestemme om det skal stilles krav om markedsføringstillatelse for reseptfrie legemidler til enkelte typer kjæledyr, som akvariefisk til prydformål, burfugl, brevduer, terrariedyr som f.eks. krypdyr, insekter og edderkopper, samt smågnagere, ilder og kanin. Dersom det ikke stilles krav om markedsføringstillatelse, forutsetter det nødvendige tiltak for å hindre uautorisert bruk av slike legemidler til andre dyr.

9.2.2 Krav til dokumentasjon

Forordningen artikkel 8 gir bestemmelser om den informasjon og dokumentasjon som en søknad om markedsføringstillatelse skal vedlegges. I det aller vesentligste videreføres gjeldende rett slik denne er beskrevet over. Søknaden skal blant annet inneholde administrative opplysninger, dokumentasjon av legemidlets kvalitet, sikkerhet og effekt, miljødokumentasjon og forslag til produktinformasjon.

På samme måte som tidligere skal vurdering av maksimalt restkonsentrasjonsnivå (MRL) for farmakologisk aktive substanser i legemidler til matproduserende dyr foreligge eller være søkt, før det kan søkes markedsføringstillatelse. Det er gitt et generelt unntak fra MRL-kravet for substanser i legemidler til hest som er deklarert som ikke-matproduserende i sine ID-papirer.

Dersom søknaden gjelder et antimikrobielt legemiddel til dyr, skal direkte og indirekte risiko for menneskers og dyrs helse samt for miljøet dokumenteres, og det skal gis informasjon om risikoreduserende tiltak for å begrense resistensutvikling. Det er nytt at dette kravet nå fremgår av formelt regelverk. Tidligere har dette bare fremgått av EU-retningslinjer for søknadsdokumentasjon.

For søknad for legemiddel som inneholder genmodifiserte organismer (GMO) videreføres kravene i forordning (EF) nr. 726/2004.

9.2.3 Produktinformasjon

I det vesentligste videreføres kravene til merking av indre og ytre pakning. Omfanget av merkingen reduseres imidlertid ved at det i gjennomføringsrettsakter skal vedtas felles piktogrammer og forkortelser som vil kunne erstatte deler av pakningstekst som i dag skrives fullt ut, jf. artikkel 17. Dette vil legge til rette for flerspråklige multinasjonale pakninger. For ytterligere informasjon som bruksanvisning, reseptstatus, særskilte advarsler, forsiktighetsregler, innsamlingssystemer mv. skal det på ytterpakningen henvises til pakningsvedlegget med påskriften «les pakningsvedlegget». På pakninger for reseptfrie legemidler skal imidlertid bruksområde oppgis.

Nasjonale merkekrav er ikke lenger tillatt. Norge har de siste årene fjernet de fleste nasjonale merkingskrav, bortsett fra krav om nordisk varenummer og symbolet for brennbart materiale. En nasjonal identifikasjonskode kan etter forordningen artikkel 10 og 11 fortsatt angis på indre og ytre pakning. Videre kan det enkelte land, på forespørsel fra søker, tillate annen ikke-kommersiell og nyttig informasjon på rent nasjonale pakninger, jf. artikkel 13.

Kravene til pakningsvedlegg samsvarer med gjeldende regulering. I henhold til artikkel 14 kan det enkelte land avgjøre om pakningsvedlegget skal gjøres tilgjengelig på papir og/eller elektronisk.

Kravene til preparatomtalen fremkommer av forordningen artikkel 35, hvor gjeldende krav til innhold videreføres. Under kliniske opplysninger er det tatt inn to nye punkter om restriksjoner og betingelser for bruk. Dette omfatter også restriksjoner i bruk av antimikrobielle og antiparasittære legemidler til dyr, med det formål å begrense risikoen for utvikling av resistens. Reseptstatus skal angis i preparatomtalen for alle medlemsland der produktet er godkjent.

Språket eller språkene i preparatomtalen, merkingen og pakningsvedlegget skal være det eller de offisielle språk i medlemsstaten, med mindre medlemsstaten beslutter noe annet, jf. artikkel 7.

9.3 Høringsforslaget

I høringsnotatet punkt 11.3 s. 23 viste departementet til at kravene til søknad og søknadens innhold er i det aller vesentligste tilsvarende de som gjelder i dag. Departementet stilte seg positiv til forslaget.

Departementet anså det positivt at kravene til merking av legemidler til dyr reduseres. Dette innebærer en lettelse for produsentene, samtidig som sikkerheten ivaretas. Etter departementets syn i høringsnotatet vil muligheten for flerspråklige multinasjonale pakninger kunne bidra til økt tilgang til legemidler til dyr i Norge.

Preparatomtalen oppsummerer de viktigste opplysningene knyttet til legemidlets dokumenterte kvalitet, sikkerhet og effekt, herunder den bruk som anses å ha et positivt nytte-/risikoforhold. Departementet var derfor i høringsnotatet positiv til at kravene til preparatomtalen videreføres med tillegg av nye krav som blant annet skal bidra til redusert risiko for antimikrobiell resistens.

Departementet foreslo å gjennomføre bestemmelsene om søknad, søknadens innhold, merking og preparatomtale gjennom inkorporasjonsbestemmelsen inntatt i høringens lovforslag § 1. Hjemmel for å kreve nasjonal identifikasjonskode pakningen ble foreslått inntatt i lovforslaget § 6.

Departementet gav i høringen uttrykk for at pakningsinformasjon som utgangspunkt bør gis på norsk. Adgang til å tillate merking og pakningsvedlegg på andre språk enn norsk kan imidlertid bidra til å ivareta tilgangen til legemidler til dyr i Norge. Det norske markedet antas i noen tilfeller ikke å være stort nok til at tilvirkerne vil ta kostnaden med å lage norske pakninger eller fysiske pakningsvedlegg. Det er også praksis for å tillate pakninger på annet språk for legemidler som skal tilføres av veterinær. Departementet forslo derfor at det inntas en forskriftshjemmel for å tillate merking og pakningsvedlegg på annet språk enn norsk. Vilkår for bruk av forskriftshjemmelen vil være gjenstand for egen høring.

Pakningsvedlegget bør etter departementets vurdering fortsatt som hovedregel være på papir. Elektronisk pakningsvedlegg kan imidlertid være viktig for å sikre tilgang til legemidler til dyr, og legge til rette for at informasjonen er tilgjengelig også på andre språk enn norsk. I tillegg vil man kunne kreve norsk elektronisk pakningsvedlegg dersom det gis unntak fra kravet om norsk pakningsvedlegg på papir. Departementet foreslo derfor hjemmel for å kunne tillate bruk av elektronisk pakningsvedlegg, jf. høringens lovforslag § 6.

Departementets fremholdt også i høringen at det i praksis vil være en rekke legemidler til enkelte typer kjæledyr som det ikke vil bli søkt om markedsføringstillatelse for. Dette skyldes dels at søknadskravene er strenge, og at svært mange slike produkter selges ulovlig, noe som vil medføre et redusert marked for legemidler med markedsføringstillatelse. Departementet vurderte derfor å fjerne krav om markedsføringstillatelse for visse reseptfrie legemidler til enkelte typer kjæledyr. I forlengelsen av dette ble det vist til at Legemiddelverket på oppdrag fra departementet vurderte en unntaksordning for legemidler til akvariefisk.

Ordningen trådte i kraft 1. januar 2021 ved endring i legemiddelforskriften og i forskrift om omsetning mv. av visse reseptfrie legemidler utenom apotek og omfatter bare legemidler med innhold av virkestoffer som er oppført på en såkalt «positivliste». Denne unntaksordningen gjelder ikke produkter med innhold av antibiotika eller andre virkestoffer som krever veterinærers eller fiskehelsebiologers medvirkning for å brukes forsvarlig.

Det er også aktuelt å vurdere unntak for legemidler til visse andre pryd- og selskapsdyr. Slike unntak kan gjøres for det enkelte produkt, basert på en vurdering av innhold og etter søknad eller melding fra produsent. Departementet foreslo derfor en forskriftshjemmel i lovforslaget § 5 for å kunne unnta visse reseptfrie legemidler til kjæledyr fra kravet om markedsføringstillatelse slik det fremgår av forordningen artikkel 5 nr. 6.

9.4 Høringsinstansenes syn

Statens legemiddelverk, Havforskningsinstituttet og Den norske veterinærforening har gitt kommentarer til forslaget. Den norske veterinærforening mener det bør bli gjort klart i merking og preparatomtale at noen legemidler som er aktuelle for oppdrettsfisk er kjent for å kunne gi uønskede miljømessige virkninger. Dette gjelder særlig lusemidler, som har uttalt effekt på krepsdyr i havet, og antibakterielle stoff som vil kunne drive fram antibiotikaresistens.

Havforskningsinstituttet gir uttrykk for at testoppsettet som benyttes til å vurdere miljøeffekter bør være tilpasset bruken legemidlet er tiltenkt. Dette innebærer at legemidler som skal benyttes innen akvakultur bør testes på organismer som er aktuelle i havet. Havforskningsinstituttet viser til at det er stor spredning hos ulike marine organismer i toleransen for legemidler. Dette bør testoppsettet for miljøeffekter av legemidler til fisk ta høyde for.

Statens legemiddelverk mener at loven bør inneholde en hjemmel for å tillate annen informasjon i pakningsvedlegget, etter ønske fra søker, forutsatt at informasjonen ikke er reklamepreget, jf. artikkel 13. Et aktuelt eksempel er informasjon om lokal representant, som er nyttig informasjon for forskrivere. Legemiddelverket fremholder videre at også preparatomtalen må kunne unntas fra kravet om å være på norsk slik det fremkommer av artikkel 7. De viser også til at det enkelte land kan kreve pakningsvedlegget i papirformat, i elektronisk format eller i begge formater, og at dette presiseres i bestemmelsen. Legemiddelverket påpeker at det er viktig å kunne kreve at det norske pakningsvedlegget skal gjøres tilgjengelig i elektronisk format, spesielt i de tilfeller der det fysiske pakningsvedlegget, som følger pakningen, er på et annet språk.

9.5 Departementets vurdering

De nye reglene for merking medfører at mindre informasjon skal gis på pakningen. Dette er gjort for å legge til rette for flerspråklige pakninger med sikte på å øke tilgjengeligheten av legemidler til dyr. Det enkelte lands legemiddelmyndighet er ikke gitt mulighet til å pålegge søker å inkludere annen informasjon i merkingen enn det som fremgår av artikkel 11.

I preparatomtalen er det flere punkter for informasjon om forholdsregler ved bruk, herunder forholdsregler for vern av miljøet, vilkår for bruk, herunder begrensninger for bruk av antimikrobielle og antiparasittære legemidler for å begrense risikoen for utvikling av resistens. Informasjon fra disse punktene vil også bli inkludert i pakningsvedlegget. Informasjon om miljømessige virkninger og utviklingen av resistens, inkludert risikoreduserende tiltak og forsiktighetsregler, vil derfor være tilgjengelig for forskriver og andre som håndterer legemidler og gjennomfører behandling av dyr.

Det gjelder som nevnt fra 1. januar 2021 en unntaksordning fra kravet om markedsføringstillatelse for visse legemidler til akvariefisk, jf. legemiddelforskriften § 2-2 første ledd bokstav j. Forslag om forskrifter om tilsvarende unntak for legemidler til andre kjæledyr vil være gjenstand for alminnelig høring.

For testoppsett som benyttes til å vurdere miljøeffekter finnes det foreløpig ikke spesifikke EU-retningslinjer for miljødokumentasjon for legemidler til bruk på akvatiske dyr. Gjeldende retningslinjer inneholder imidlertid en oversikt over anbefalte studier for å avklare effekter på akvatiske organismer. Det spesifiseres ikke hvilke testorganismer som skal benyttes, og aktørene anbefales å søke rådgiving hos relevante myndigheter. I praksis ber legemiddelfirmaer som utvikler legemidler til fisk i stor grad om rådgiving vedrørende studier av miljøeffekter for å sikre at miljødokumentasjonen de utarbeider er relevant for forholdene legemidlene skal brukes under. I EU-samarbeidet er det erkjent at det er behov for spesifikke retningslinjer for legemidler til akvatiske dyr, og det er ventet at slike retningslinjer vil bli utarbeidet.

Etter departementets vurdering kan Legemiddelverket tillate annen informasjon på pakningen etter ønske fra søker i medhold av forordningen artikkel 13. Det foreslås derfor ikke en egen hjemmel for dette i loven utover inkorporasjonsbestemmelsen inntatt i lovforslaget § 2 b. Departementet er enig i Legemiddelverkets innspill om at også preparatomtalen må kunne unntas kravet om å være på norsk. Dette er innarbeidet i lovforslaget, jf. § 2 d bokstav j nr. 2. Departementet er også enig i at det kan stilles krav om at pakningsvedlegget gis i papirformat, i elektronisk format eller i begge formater. Dette er inntatt i lovforslaget § 2 d bokstav a.

Departementet fastholder høringsforslaget om at forordningens bestemmelser om markedsføringstillatelse, søknad, søknadens innhold, merking og preparatomtale gjennomføres gjennom inkorporasjonsbestemmelsen, jf. lovforslaget § 2 b. For øvrig opprettholder departementet forslaget fra høringen om hjemmel for å kreve nasjonal identifikasjonskode på pakningen, for å tillate merking og pakningsvedlegg på annet språk enn norsk og hjemmel for å kunne unnta visse reseptfrie legemidler til kjæledyr fra kravet om markedsføringstillatelse, jf. lovforslaget § 2 d bokstav a og j nr. 1 og 2.

Kravet om markedsføringstillatelse for industrielt tilvirkede legemidler til dyr vil etter forslaget reguleres av forordningen om legemidler til dyr, jf. artikkel 2 nr.1 og lovforslaget § 2 b. I gjeldende legemiddellov fremkommer dette kravet av § 8 første ledd bokstav a. Helse- og omsorgsdepartementet foreslår derfor å endre legemiddelloven § 8 slik at den bare regulerer hvilke legemidler til mennesker som er underlagt kravet om markedsføringstillatelse, jf. forslaget om endringer i legemiddelloven § 8.