15 Forbud mot diskriminering på grunn av alder utenfor arbeidsforhold

15.1 Innledning

I dag er aldersdiskriminering bare forbudt i arbeidslivet gjennom arbeidsmiljøloven kapittel 13 og skipsarbeidsloven kapittel 10. Departementet foreslår at likestillings- og diskrimineringsloven skal gi et vern mot diskriminering på grunn av alder utenfor arbeidsforhold. Departementet foreslår at forskjellsbehandling på grunn av alder utenfor arbeidsforhold bare skal være tillatt om forskjellsbehandlingen er saklig, nødvendig og forholdsmessig, jf. § 9 første ledd. I tillegg foreslår departementet at aldersgrenser i lov og forskrift ikke skal anses som diskriminering. Departementet foreslår også at loven skal tillate fordelaktige priser basert på alder. Departementet foreslår at dette presiseres i § 9 tredje ledd.

Departementets forslag innebærer at følgende bestemmelser i loven får anvendelse for diskrimineringsgrunnlaget alder:

• §§ 6-9 om forbudet mot direkte og indirekte diskriminering

• § 11 om positiv særbehandling

• § 13 om forbudet mot trakassering

• §§ 14-16 om forbudet mot å gjengjelde, instruere og medvirke

• § 24 om offentlige myndigheters aktivitetsplikt

• § 28 om innhold i læremidler og undervisning, jf. §§ 24 og 28

• § 37 om bevisbyrde

• § 38 om oppreisning og erstatning

• § 45 om organisasjoners adgang til opptre som fullmektig

Departementet foreslår at § 25 om arbeidslivets organisasjoners plikt til å arbeide for likestilling og arbeidsgivers plikt til å arbeide for likestilling ikke skal få anvendelse for diskrimineringsgrunnlaget alder.

Forhold som i dag faller innunder forbudet mot aldersdiskriminering i arbeidsmiljøloven og skipsarbeidsloven skal fortsatt reguleres av disse lovene, og ikke av likestillings- og diskrimineringsloven.

Departementet foreslår også at alder tas inn som et diskrimineringsgrunnlag i bestemmelsene om diskriminering i husleieloven, burettslagslova, bustadbyggjelagslova og eierseksjonsloven.

15.2 Gjeldende rett

15.2.1 Grunnloven

Grunnloven § 98 andre ledd slår fast at «[i]ntet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling», og har dermed i utgangspunktet et åpent diskrimineringsvern. Se kapittel 4.2 for en nærmere redegjørelse om Grunnloven § 98.

Ifølge Dok. nr. 16 (2011–2012) Rapport til Stortingets presidentskap fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven kapittel 26.6.2.7 side 151 vil det trolig bare være aktuelt å tilsidesette ordninger knyttet til alder hvis alderskriteriet fremstår som klart usaklig eller vil slå urimelig hardt ut. Hvis alder skulle være omfattet, vil domstolene trolig legge stor vekt på folkevalgte organers vurdering av om en aldersgrense er saklig, nødvendig og forholdsmessig.

15.2.2 Arbeidsmiljøloven

Aldersdiskriminering er forbudt etter arbeidsmiljøloven kapittel 13. Arbeidsmiljøloven kapittel 13 gjelder alle sider ved arbeidsforholdet, herunder utlysning av stilling, ansettelse, omplassering og forfremmelse, opplæring og annen kompetanseutvikling, lønns- og arbeidsvilkår og opphør, jf. § 13-2 første ledd. Det følger av andre ledd at bestemmelsene i kapittel 13 gjelder tilsvarende for arbeidsgivers valg og behandling av selvstendig næringsdrivende og innleide arbeidstakere. Av tredje ledd følger det at bestemmelsene gjelder tilsvarende for innmelding og deltakelse i arbeidstaker-, arbeidsgiver- eller yrkesorganisasjoner og at dette også gjelder for fordeler som slike organisasjoner gir sine medlemmer.

Det følger av § 13-3 andre ledd at forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles ikke er i strid med aldersdiskrimineringsforbudet. Av denne bestemmelsen følger det også at departementet i forskrift kan gi nærmere bestemmelser om rekkevidden av unntaket fra forbudet mot aldersdiskriminering i forskrift, jf. tredje ledd.

Arbeidsmiljøloven har også bestemmelser om innhenting av opplysninger ved ansettelse i § 13-4, positiv særbehandling i § 13-6, opplysningsplikt til arbeidssøker ved ansettelse i § 13-7, bevisbyrde i § 13-8, om virkninger av brudd på diskrimineringsforbudet i § 13-9 og organisasjoners adgang til å opptre som fullmektig i § 13-10.

15.2.3 Skipsarbeidsloven

Aldersdiskriminering er også forbudt etter skipsarbeidsloven kapittel 10. Skipsarbeidsloven gjelder for arbeidstakere som har sitt arbeid om bord på norske skip. Det følger av § 10-2 første ledd at diskrimineringsforbudet gjelder alle sider av arbeidsforholdet. Av § 10-2 andre ledd følger det at bestemmelsene i kapittel 10 gjelder tilsvarende for rederiets valg og behandling av personer som har sitt arbeid om bord. Bestemmelsene gjelder også tilsvarende for innmelding og deltakelse i arbeidstaker-, arbeidsgiver- eller yrkesorganisasjoner, samt for fordeler som slike organisasjoner gir sine medlemmer, jf. tredje ledd.

Skipsarbeidsloven forbyr diskriminering og trakassering på grunn av blant annet alder, jf. § 10-1. Kapittelet er bygget opp på samme måte som arbeidsmiljøloven kapittel 13, med unntak fra diskrimineringsforbudet i § 10-3, bestemmelse om innhenting av opplysninger ved ansettelse i § 10-4, positiv særbehandling i § 10-5, opplysningsplikt for arbeidsgiver ved ansettelse i § 10-6, forbud mot gjengjeldelse i § 10-7, bevisbyrde i § 10-8 og virkninger av brudd på diskrimineringsforbudet i § 10-9.

15.3 Internasjonale forpliktelser og anbefalinger

Alder er ikke nevnt i FNs menneskerettskonvensjoner og Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), men innfortolkes i «annen status».

Selv om FNs barnekonvensjon ikke nevner alder særskilt, er konvensjonen en livsløpsspesifikk konvensjon som vil ha sammenheng med alder. FNs barnekonvensjon er inkorporert gjennom menneskerettsloven og har forrang fremfor norske regler ved motstrid, jf. menneskerettsloven § 3. I sine avsluttende merknader til Norges siste rapport til FNs barnekomité, har komiteen oppfordret Norge til å vurdere nøye om det er mulig å utvide lovverket for å beskytte barn mot diskriminering på grunn av alder.

FNs kvinnediskrimineringskomité sin generelle anbefaling nr. 27 handler om eldre kvinner. I anbefalingen viser komiteen til at alder er et grunnlag som sammen med kjønn fører til at kvinner opplever sammensatt diskriminering. Dette er også fastslått i andre anbefalinger fra komiteen. Komiteen viser i anbefaling nr. 27 til at både menn og kvinner opplever diskriminering på grunn av alder, men at kvinner opplever alderdom annerledes ved at mangel på likestilling gjennom livet forverres i alderdommen. Komiteen tilrår at eldre kvinner anses som viktige ressurser i samfunnet og at statene er forpliktet «to take all appropriate measures, including legislation, in order to eliminate their discrimination».

I 2014 vedtok ministerkomiteen i Europarådet en anbefaling om menneskerettighetene til eldre mennesker, der statene anbefales å ta inn et forbud mot aldersdiskriminering i nasjonal diskrimineringslovgivning.

15.4 EU-rett

15.4.1 EUs rammedirektiv (2000/78/EF)

EUs rammedirektiv (2000/78/EF) forbyr diskriminering på grunn av seksuell orientering, religion, tro, nedsatt funksjonsevne og alder. Direktivet gjelder i arbeidslivet i vid forstand og gjelder vilkårene for adgang til arbeid, arbeidsvilkår, utøvelse av selvstendig næringsvirksomhet, yrkesveiledning, etterutdannelse og omskolering og medlemskap i arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjon.

Direktivet inneholder forbud mot direkte og indirekte diskriminering, trakassering og instruksjon om å diskriminere, jf. artikkel 2. Direktivet tillater også positiv særbehandling, jf. artikkel 7. Artikkel 11 forbyr gjengjeldelse.

Aldersdiskriminering står i en særstilling i direktivet. Det er større adgang til å vektlegge alder enn de andre diskrimineringsgrunnlagene, jf. artikkel 6. Blant annet kan sysselsettingshensyn tas i betraktning.

Direktivet er ikke en del av EØS-avtalen.

15.4.2 EU-direktivforslag (KOM (2008) 426)

EU-kommisjonen foreslo i 2008 et direktiv som gir vern blant annet mot aldersdiskriminering utenfor arbeidslivet. Forslaget ble diskutert i EU-Parlamentet i 2009, men ble senere blokkert i EUs ministerråd. Forslaget er fortsatt til behandling i EUs ministerråd. Det foreløpig siste utkastet til direktivtekst som Rådsarbeidsgruppen for arbeid og sosiale saker i EUs ministerråd har utarbeidet, er datert 22. november 2016, men det er usikkert om et eventuelt endelig vedtatt direktiv vil samsvare med utkastet som nå foreligger.

Det foreløpige utkastet til direktivforslag er et minimumsdirektiv. Det betyr at det ikke er noe i veien for at den nasjonale lovgivningen gir et bedre vern mot diskriminering enn det som følger av direktivet.

Direktivet oppstiller en rekke forhold som ikke rammes av forbudet mot diskriminering på grunn av alder. Det følger av utkastet til direktivforslag artikkel 2 nr. 6 bokstav a at forskjellsbehandling på grunn av alder er tillatt hvis forskjellsbehandlingen er «(…) objectively justified by a legitimite aim, and if the means of achieving that aim are apporpriate and necessary».

Ifølge artikkel 2 nr. 6 bokstav b er det også tillatt med «(…) more favourable conditions of access are offered to persons belonging to specific age groups in order to promote their economic, cultural or social integration» (…).

Ifølge artikkel 2 nr. 6 bokstav c er det også tillatt med «(…) preferential charges, fees or rates in respect of anything offered, or provided to, or in respect of persons in a specific age group (…)».

Det er også presisert i artikkel 2 nr. 7 første ledd bokstav a at:

«proportionate differences in treatment on the grounds of age do not constitute discrimination for the purposes of this Directive, if age is a determining factor in the assessment of risk for the service in question and this assessment is based on actuarial principles and relevant and reliable statistical data;»

I tillegg følger det av artikkel 2 nr. 8 at

«This Directive shall be without prejudice to measures laid down in national law which, in a democratic society, are necessary for public security, for the maintenance of public order, for the prevention of crime, for the protection of minors, and for the protection of health and safety and for the protection of the rights and freedoms of others, including the right to freedom of expression and the freedom of the press. This Directive does not limit the competence of Member States nor extend that of the Union in these areas.»

Artikkel 3 nr. 2 bestemmer blant annet at følgende forhold kan unntas fra direktivets anvendelsesområde:

• «(a) matters covered by family law, including marital status and adoption, as well as laws on reproductive rights;

• (b) the organization and funding of Member States’ social protection systems, including the setting up and management of such systems and related institutions as well as the substance, the amount, the calculation and the duration of benefits and services, and the conditions of eligibility for these benefits and services, such as, for example, age limits for certain benefits;

• (c)

• (d) the organisation and funding of the Member States’ educational systems, including the setting up and management of educational institutions, the content of teaching and of educational activities, the development of curricula, the definition of examination processes, and the conditions of eligibility, such as, for example, age limits for schools, scholarships or courses;»

Det følger av artikkel 5 at positiv særbehandling er tillatt.

15.5 Andre lands rett

15.5.1 Innledning

Flere europeiske land har forbud mot diskriminering på grunn av alder også utenfor arbeidslivet. Dette gjelder blant annet Sverige, Irland, Finland, Tyskland, Belgia, Bulgaria og Storbritannia. Danmark har derimot ikke et aldersdiskrimineringsforbud utenfor arbeidslivet.

Gjennomgående har det blitt gjort spesifikke unntak fra vernet i tillegg til en generell bestemmelse om saklig forskjellsbehandling. Enkelte land har lagt seg nært opptil unntaksadgangen i det foreslåtte EU-direktivet.

15.5.2 Svensk rett

Forbudet mot diskriminering på grunn av alder gjaldt tidligere kun i arbeidslivet og i utdanningssektoren. Ved lov 2012:673 (i kraft fra 1. januar 2013) ble forbudet mot aldersdiskriminering utvidet til også å gjelde varer og tjenester, boliger, folkemøter, offentlige tilsettinger, helsetjenester, sosiale tjenester, arbeidsledighetstrygd og statlig studiestøtte. Etter diskrimineringslagen andre kapittel 12 b § er det gjort unntak for forsikringstjenester og lovbestemte aldersgrenser på de fleste samfunnsområder. Forskjellsbehandling kan også være lovlig hvis det er nødvendig og hensiktsmessig for å oppnå et legitimt formål. Andre unntak er særskilt regulert på hvert enkelt samfunnsområde. Nedre aldersgrenser for tilgang til serveringssteder som selger alkohol er også tillatt. Loven har også unntak for bolig, for verneplikt og siviltjeneste og for medisinske vurderinger.

15.5.3 Finsk rett

Finland har et forbud mot aldersdiskriminering også utenfor arbeidslivet. I den finske diskrimineringslagen er det kun gjort unntak for aldersgrenser som er fastsatt ved lov som utgjør en forutsetning for aldersgrenser knyttet til pensjonsalder og ytelser til uføre («pensionsförmåner och förmåner vid arbetsoförmåga»). Ellers gjelder lovens alminnelige unntaksregler om saklig forskjellsbehandling.

15.5.4 Tysk rett

Også Tyskland har et forbud mot aldersdiskriminering utenfor arbeidslivet. I den tyske diskrimineringsloven er det gitt en ikke uttømmende oppregning av eksempler på hvilke formål som vil være saklige ved forskjellsbehandling på grunn av alder, som aldersgrenser på utesteder og aldersgrenser som skal beskytte privatlivet eller den personlige sikkerheten.

15.5.5 Britisk rett

Den britiske «Equality Act» forbyr diskriminering på grunn av alder. Loven oppstiller mange særskilte unntak fra aldersdiskrimineringsforbudet, i tillegg til et generelt unntak for saklig forskjellsbehandling. Det er blant annet unntak for finansielle tjenester, aldersbaserte rabatter og lignende, prissegregering basert på alder i utelivsbransjen, aldersspesifikke ferietilbud, aldersgrenser innen sport og alderskriterier i forbindelse med immigrasjon. Forbudet gjelder ikke for personer under 18 år.

15.6 Diskrimineringslovutvalgets forslag (NOU 2009: 14)

Diskrimineringslovutvalget foreslo ikke å utvide vernet mot aldersdiskriminering til alle samfunnsområder, se NOU 2009: 14 kapittel 13.6.3 side 174 flg. Utvalget mente at usaklig forskjellsbehandling på grunn av alder forekommer også utenfor arbeidslivet, men påpekte at omfanget av slik forskjellsbehandling ikke kan dokumenteres. Utvalget la til grunn at særlig eldre utsettes for usaklig forskjellsbehandling som kan oppleves som urettferdig, urimelig eller krenkende. Samtidig påpekte utvalget at ordninger knyttet til alder er svært vanlige og ofte saklige.

Utvalget mente et generelt forbud mot aldersdiskriminering vil gi håndhevingsorganer og domstoler et altfor stort spillerom for skjønn. Utvalget la imidlertid til grunn at særlig urimelige eller usaklige tilfeller av forskjellsbehandling på grunn av alder eventuelt kunne hjemles i den foreslåtte sekkekategorien «andre liknende vesentlige forhold ved en person».

Diskrimineringsutvalget foreslo å flytte forbudet mot diskriminering på grunn av alder i arbeidsforhold fra arbeidsmiljøloven kapittel 13 til en felles diskrimineringslov.

15.7 Utredninger om et utvidet aldersdiskrimineringsvern

15.7.1 Innledning

Departementet har hentet inn to eksterne utredninger om aldersdiskriminering i forbindelse med arbeidet med felles likestillings- og diskrimineringslov. Den første utredningen ble gjort av advokatfirmaet Økland & Co, og gjaldt spørsmålet om det er et behov for et utvidet vern mot diskriminering på grunn av alder. Den andre utredningen ble gjort av Oslo Economics, og gjaldt spørsmålet om hvilke samfunnsøkonomiske konsekvenser et utvidet aldersdiskrimineringsforbud eventuelt ville ha.

15.7.2 Utredning av behovet for og konsekvensene av et utvidet aldersdiskrimineringsvern

Advokat Else Leona McClimans, advokat Ph.d. Helga Aune og advokat Malin Renate Ranheim utredet på oppdrag fra departementet behovet for et utvidet vern mot diskriminering på grunn av alder (Økland-utredningen). Utredningens mandat var å «gi departementet et utgangspunkt for å vurdere om det er et behov for et utvidet vern mot diskriminering på grunn av alder». Departementet mottok utredningen 19. desember 2014. Utredningen har vært på høring, se kapittel 2.5.1 og 15.9.2.

I Økland-utredningen ble statistiske undersøkelser, Likestillings- og diskrimineringsombudets (LDO) veiledningssaker, samt ulike aldersgrenser i lov, forskrifter, rundskriv, avtaler og retningslinjer innen områdene helse, bank, forsikring, kultur, idrett og IKT gjennomgått.

Utrederne konkluderte med at mange aldersgrenser fremstår som godt begrunnede, men dette gjelder ikke for alle aldersgrenser. Det ble fremhevet at mange lovbestemte aldersgrenser får betydning i et større omfang enn de er tiltenkt eller som lovhjemmelen gir grunnlag for. For eksempel vises det til at enkelte lovhjemlede aldersgrenser gjenbrukes i avtalevilkår uten en saklig begrunnelse. Utrederne omtalte dette som «ringvirkningsprinsippet».

Utredningen viste at det er forholdsvis store variasjoner i hvilke aldersgrenser og beregninger som benyttes av de ulike forsikringsselskapene, noe som etter utredernes syn indikerer at ikke alle beregningene er saklig begrunnet.

Utrederne konkluderte med at det er behov for et vern mot aldersdiskriminering også utenfor arbeidslivet. Samtidig understreket utrederne at det ikke er mulig å si noe sikkert om «et kvantifiserbart behov for en utvidelse av diskrimineringsvernet til å omfatte alder utenfor arbeidslivet i Norge i dag».

Utrederne anbefalte at lovligheten av forskjellsbehandling på grunn av alder vurderes etter lovens generelle bestemmelse om lovlig forskjellsbehandling. Utredningen fremhevet at godt begrunnede aldersgrenser vil fremstå som saklige og dermed lovlige. Tilfeller der formålet med aldersgrensen er uklar, eller den valgte alder fremstår som vilkårlig eller lite relevant for å oppnå formålet, vil vanskelig aksepteres som saklig. Utrederne konkluderte med at aldersgrenser begrunnet i følgende hensyn tradisjonelt vil være saklige:

• Bruk av aldersgrenser for å hindre fysisk eller psykisk skade.

• Bruk av aldersgrenser for å sikre tilstrekkelig viktige samfunnsinteresser som for eksempel trygde-, skole- og skattesystemets struktur.

• Bruk av aldersgrenser for å sikre likebehandling (en objektiv og ensartet praksis) i forvaltningen.

Det ble foreslått at forbudet mot aldersdiskriminering i arbeidsforhold fortsatt skal reguleres av arbeidsmiljøloven kapittel 13.

15.7.3 Utredning av kostnader og nytte av et aldersdiskrimineringsvern utenfor arbeidslivet

Oslo Economics, professor Aslak Syse og postdoktor Marianne Jenum Hotvedt utredet på oppdrag fra departementet de samfunnsøkonomiske konsekvensene av et utvidet aldersdiskrimineringsforbud. Departementet mottok utredningen 19. januar 2016. Utredningen har ikke vært på høring.

Utrederne gikk gjennom kartleggingen av aldersgrenser i Økland-utredningen. Utrederne utredet det rettslige grunnlaget for aldersgrensene og vurderte hvilke aldersgrenser som eventuelt ville måtte endres som følge av et aldersdiskrimineringsforbud. Utrederne vurderte deretter hvilke samfunnsøkonomiske konsekvenser det ville få å endre disse aldersgrensene.

Utrederne vurderte konsekvensene av tre ulike modeller for utformingen av et aldersdiskrimineringsforbud. Ett alternativ som innebar en videreføring av dagens ordning, ett alternativ der det kun er et helt generelt unntak for saklig, nødvendig og forholdsmessig forskjellsbehandling og ett alternativ der det i tillegg til et generelt unntak, er oppstilt særskilte unntak i tråd med det foreløpige utkastet til EU-direktivforslag, se kapittel 15.4 ovenfor.

Utrederne konkluderte med at de samfunnsøkonomiske kostnadene av et aldersdiskrimineringsforbud ville bli begrensede, uansett hvilken reguleringsmåte som velges. Dette var imidlertid betinget av at enkelte svært kostnadskrevende ordninger ble holdt utenfor og at økonomiske hensyn blir ansett som en saklig begrunnelse for forskjellsbehandling.

De prissatte samfunnsøkonomiske kostnadene ble anslått til mellom 11 millioner og 3,3 milliarder kroner, mens de offentlige budsjettkostnadene ble anslått til mellom 9 millioner og 8 milliarder kroner. Kostnadene vil være avhengig av hvilken reguleringsmåte som velges, det vil si hvor omfattende unntak loven skal åpne for. Det store spriket i kostnader er knyttet til hvorvidt ordninger må endres eller ikke som følge av et forbud. Ordningene det vises til i utredningen er retten til Brukerstyrt Personlig Assistanse (BPA) og reglene om sykepenger og dagpenger for personer mellom 67 og 72 år. Dette er ordninger der utrederne mente aldersgrensene kunne være problematiske sett opp mot et aldersdiskrimineringsforbud.

Kostnadene knytter seg også til effektivitetstap dersom en lovendring skulle føre til at ulik prising basert på moderne teknologibruk skulle bli ulovlig. Utrederne viste til at tjenester som gir økte kostnader for den som ikke bruker ny, effektiviserende teknologi, kan hevdes å være indirekte diskriminering overfor eldre. Utrederne viste blant annet til gebyrer for papir-faktura og lavere priser ved betaling eller bestilling av tjenester over internett.

Hvis man velger en reguleringsmåte som gjør at slike ordninger som nevnt over (BPA, sykepenger, dagpenger og ulik prising på grunn av teknologibruk) ikke omfattes av aldersdiskrimineringsforbudet, vil kostnadene av et aldersdiskrimineringsforbud være på anslagsvis 11 millioner kroner i prissatte samfunnsøkonomiske kostnader. De offentlige budsjettkostnadene vil være på anslagsvis 9 millioner kroner. Kostnadene vil da knytte seg til håndheving av forbudet og til departementenes gjennomgang av aldersgrenser i lover og forskrifter. Utrederne uttalte imidlertid at kostnadene er forbundet med stor usikkerhet og må forstås som overordnede.

Utrederne konkluderte med at et lovfestet vern mot aldersdiskriminering utenfor arbeidslivet kan tenkes å medføre en samfunnsøkonomisk gevinst gjennom blant annet redusert usaklig forskjellsbehandling på grunn av alder og holdningsendringer. Utrederne påpekte imidlertid at effektene er usikre.

Utrederne mente at forskjellen på et forbud med et helt generelt unntak og et forbud med spesifiserte unntak i utgangspunktet ville ha liten betydning for lovlighetsvurderingene. Utrederne anbefalte imidlertid at det bør defineres visse unntak fra diskrimineringsforbudet. Utrederne begrunnet dette dels med at et helt generelt unntak vil gi større kostnader knyttet til håndhevingen og at spesifikke unntak vil gjøre vernet mer forutsigbart. På denne bakgrunn anbefalte utrederne at det skulle oppstilles unntak for aldersgrenser som er nedfelt i lov og forskrift. Utrederne mente imidlertid at dette kun skulle gjelde aldersgrenser som er saklig begrunnet, og at det bør åpnes for domstolsprøvelse av lovfastsatte aldersgrenser i tilfeller der sakligheten ikke er vurdert.

Det ble uttalt følgende på side 81 i utredningen:

«Nye kriterier skal bare kunne settes til side dersom sakligheten ikke er vurdert. Så lenge kriteriet er ansett saklig og vedtatt av en folkevalgt forsamling, er kriteriet legitimt. Håndhevingsorganene skal da ikke foreta en nærmere vurdering av om slike kriterier er nødvendige eller virker uforholdsmessig for et konkret individ. Det er antakelig hensiktsmessig med samme løsning for kriterier fastsatt i forskrift.»

Utrederne anbefalte at departementene foretar en sektorvis gjennomgang av aldersgrenser i lover og forskrifter, enten i forkant av eller parallelt med lovprosessen. Formålet med en slik gjennomgang ville være å vurdere om den enkelte grense kan legitimeres som saklig, nødvendig og forholdsmessig. Utrederne uttalte imidlertid at:

«Resultatet av gjennomgangen vil trolig bli at de fleste lovfastsatte alderskriterier anses saklige, nødvendige og forholdsmessige, og følgelig kan bli stående. Samtidig kan det tenkes at det avdekkes at enkelte kriterier ikke kan legitimeres, og følgelig ikke bør bli stående. Slike usaklige kriterier bør fjernes eller endres før eller i forbindelse med den videre lovprosessen.»

I utredningen ble en rekke aldersgrenser innen flere ulike sektorer gjennomgått og vurdert opp mot et eventuelt aldersdiskrimineringsforbud. Denne gjennomgangen gjengis ikke her, men kan leses på regjeringens hjemmesider, der utredningen ligger tilgjengelig.

Aldersgrenser for profesjonsutøvelse ble ikke vurdert av Oslo Economics. Oslo Economics anbefalte at det foretas ytterligere utredninger innen områdene helse og trygd, samt bank, forsikring og IKT før det arbeides videre med et aldersdiskrimineringsvern utenfor arbeidslivet. Dette fordi det i utredningen kun ble gjort overordnede vurderinger på disse områdene.

15.8 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet om felles likestillings- og diskrimineringslov ble spørsmålet om det skulle innføres et utvidet aldersdiskrimineringsforbud holdt åpent. Departementet ba om høringsinstansenes innspill på om vernet mot diskriminering på grunn av alder bør utvides til alle samfunnsområder, og om det er behov for særlige unntak for et eventuelt forbud. Departementet antydet at også sektorspesifikk regulering kan være et alternativ, i stedet for et generelt forbud.

15.9 Høringsinstansenes syn

15.9.1 Innledning

Spørsmålet om det skal innføres et aldersdiskrimineringsforbud på alle samfunnsområder har vært på høring ved to anledninger – først da Økland-utredningen var på høring og deretter da felles likestillings- og diskrimineringslov var på høring.

15.9.2 Høring av Økland-utredningen

15.9.2.1 Innledning

Økland-utredningen ble sendt på høring 13. februar 2015. I høringsbrevet ba departementet om høringsinstansenes synspunkter på forslagene i utredningen, herunder høringsinstansenes syn på behovet for og konsekvensene av et eventuelt forbud mot aldersdiskriminering utenfor arbeidsforhold. Departementet ba særskilt om innspill på følgende punkter:

• Om det er behov for å gjøre særskilte unntak fra et eventuelt forbud mot diskriminering på grunn av alder utenfor arbeidsforhold, for eksempel aldersgrenser fastsatt i lov og/eller forskrift, eller for eksempel forsikringssektoren.

• Om forbudet mot aldersdiskriminering i arbeidsforhold fortsatt bør reguleres av arbeidsmiljøloven.

• De mulige økonomiske og administrative konsekvensene av et eventuelt forbud mot aldersdiskriminering utenfor arbeidsforhold.

Departementet mottok 27 høringsuttalelser med merknader.

15.9.2.2 Høringsinstanser som ønsker et vern mot aldersdiskriminering utenfor arbeidsforhold

Litt over halvparten av høringsinstansene støtter forslaget om et vern mot aldersdiskriminering utenfor arbeidsforhold. Dette gjelder blant annet LDO, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Seniorsaken, Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonene, Statens Seniorråd, Jussformidlingen i Bergen, Barneombudet, Redd Barna, Norsk Tjenestemannslag NAV, Unio, Stopp Diskrimineringen, YS og Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU).

Flere høringsinstanser uttrykker et håp om at et forbud mot aldersdiskriminering vil bidra til å endre stigmatiserende holdninger knyttet til alder. Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonene erfarer at aldersdiskriminering er et stort problem både for den enkelte og for samfunnet, og medfører at usunne holdninger overfor eldre får næring.

Redd Barna mener et diskrimineringsvern på grunn av alder utenfor arbeidslivet ikke skal baseres på et behov for vern, men på en grunnleggende tankegang om likebehandling. Barneombudet gir uttrykk for lignende synspunkter:

«Diskriminering av barn basert på alder handler om at barn blir behandlet dårligere enn voksne kun fordi de er barn, eller at yngre barn kommer dårligere ut enn eldre barn eller visa versa. Det kan handle om direkte forskjell i lovverk og praksis, men kanskje like viktig, hvordan vi ser på barn og dermed prioriterer og organiserer tjenester for barn.»

Barneombudet og Redd Barna viser til at alder ikke er uttrykkelig nevnt i FNs barnekonvensjon artikkel 2, men at dette trolig vil omfattes av «annen stilling» i artikkel 2. Barneombudet og Redd Barna mener lovfesting av et forbud mot aldersdiskriminering utenfor arbeidslivet kan være et viktig tiltak for å gjennomføre rettighetene i konvensjonen. LNU peker på at dagens likestillingslov ikke gir barn et aldersdiskrimineringsvern i hjemmet. LNU mener et aldersdiskrimineringsforbud som også gir barn vern i familien vil ha en «svært viktig signaleffekt».

Barneombudet peker også på at FNs barnekonvensjon ikke angir en aldersgrense for når barn skal høres, og at det er mye som tyder på at en del aldersgrenser er satt tilfeldig, uten en helhetlig begrunnelse. Barneombudet viser til at barneloven og barnevernloven har en syvårsgrense for når barn skal høres, mens grensen er satt til 12 år i pasientrettighetsloven.

Seniorsaken har avdekket at det ofte opereres med aldersgrense på 70 år for å delta i råd og utvalg mv. Enkelte kommuner opererer også med ulike aldersgrenser, herunder ulike øvre aldersgrenser for bruk av den kommunale TT-tjenesten.

LDO viser til at LDOs saker viser eksempler på forskjellsbehandling på grunn av alder som fremstår som urimelig. LDO er enig med departementet i at forskjellsbehandling på grunn av alder ofte vil være saklig, men at dette ikke i seg selv bør medføre at vernet ikke skal utvides til å gjelde for usaklig forskjellsbehandling.

Enkelte høringsinstanser, herunder FFO og Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonene påpeker at alder kombinert med andre diskrimineringsgrunnlag – for eksempel funksjonsnedsettelse – øker risikoen for diskriminering (sammensatt diskriminering).

15.9.2.3 Høringsinstanser som ikke ønsker et vern mot aldersdiskriminering på alle samfunnsområder

Bare Spekter og Virke uttaler seg kategorisk mot et aldersdiskrimineringsvern utenfor arbeidslivet. Det vises til at det verken i utredningen eller annet faktagrunnlag er påvist et reelt behov for et diskrimineringsvern på grunn av alder utenfor arbeidsforhold. Spekter, Virke, LO og KS mener de mulige økonomiske og administrative konsekvensene bør utredes grundigere før det fremmes et forslag i tråd med utredningen.

Virke, KS og Spekter mener forslaget kan få et stort nedslagsfelt og medføre et betydelig behov for å teste aldersgrenser som er fastsatt i lovgivning. Håndhevingsorganene vil trolig motta mange henvendelser som krever unødvendige vurderinger fordi forskjellsbehandling på grunn av alder er utbredt, men ofte vil være saklig og dermed lovlig. KS minner om at aldersdiskrimineringsforbudet i arbeidsmiljøloven har vist seg å føre til en betydelig økning i antall klagesaker og rettssaker. Spekter er bekymret for at et forbud kan skape urealistiske forventninger fordi

«[…] de fleste som ikke får innvilget søknader, nektes et gode eller lignende, vil kunne klage og påberope aldersdiskriminering med den begrunnelse at den som ble foretrukket er eldre eller yngre. Ordninger og regelverk som knytter rettigheter og virkinger til alder er gjerne saklige, men det kan likevel reises klager og søksmål som krever store ressurser.»

15.9.2.4 Høringsinstansenes synspunkter på om det er behov for å gjøre særskilte unntak fra et eventuelt generelt diskrimineringsvern på grunn av alder

Blant høringsinstansene som støtter utredningens forslag om at lovligheten av forskjellsbehandling på grunn av alder blir regulert av det generelle unntaket for saklig, nødvendig og forholdsmessig forskjellsbehandling er: LDO, FFO, Barneombudet, Redd Barna, Stopp Diskrimineringen, Unio, YS, Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonene, Statens Seniorråd, Seniorsaken, KS og LNU.

Enkelte høringsinstanser, blant annet LDO og KS, trekker frem at en generell unntaksregel harmonerer best med lovgivningsteknikken som er benyttet i de andre diskrimineringslovene.

LDO og Unio mener på sin side at et unntak for aldersgrenser fastsatt ved lov eller forskrift kan bidra til å uthule forbudet. LDO fremhever videre at:

«Det forhold at en aldersgrense er fastsatt ved lov eller forskrift, innebærer heller ikke automatisk at aldersgrensen er saklig. Det kan tenkes at visse lovbestemmelser er fastsatt i en tid der synet på alder var annerledes enn det som er tilfellet i dag.»

Selv om LDO mener at det kun bør lovfestes en generell unntaksregel, uttaler ombudet at:

«[…] en viktig forutsetning for dette [er] at det presiseres i lovforarbeidene hvilke tilfeller som vil kunne være saklig og tillatt å legge vekt på etter den generelle unntaksregelen. For eksempel vil en slik presisering kunne være at godt begrunnede aldersgrenser i lov/forskrifter skal stå seg ved prøving av dette. En slik tydeliggjøring i forarbeidene vil ikke kunne etterlate for mye skjønn til håndhevingmyndighetene og det vil derfor bli mer effektivt å håndheve et slikt utvidet vern.»

Finans Norge peker på at forsikringsselskapenes premier og utbetalinger er basert på inndeling av kundene i ulike risikogrupper, ofte basert på statistiske forskjeller knyttet til alder. Finans Norges uttaler:

«Det er etter vår vurdering viktig å finne en løsning som muliggjør fortsatt differensiert behandling i samsvar med risiko som samvarierer med alder, uten at den administrative byrden for selskapene blir uhensiktsmessig».

Finans Norge mener også at «beskrivelsen av finansnæringens og spesielt finansnæringens bruk av alder i utredningen er ufullstendig.» Seniorsaken uttaler på sin side at de har gått gjennom ulykkes- og reiseforsikringsvilkårene til en rekke selskaper, og har funnet til dels betydelige forskjeller mellom selskapene.

15.9.2.5 Høringsinstansenes syn på plasseringen av aldersdiskrimineringsforbudet

Et stort flertall av høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, mener aldersdiskriminering i arbeidsforhold fortsatt bør reguleres av arbeidsmiljøloven. Dette gjelder Jussformidlingen i Bergen, LO, NTL NAV, YS, Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonene, Virke, Unio, Arbeidstilsynet og Statens Seniorråd.

Som begrunnelse trekker flere høringsinstanser, blant annet LO, YS og Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonene, frem at det er en nær sammenheng mellom arbeidsmiljølovens regler om stillingsvern og opphør på grunn av øvre aldersgrense. Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonene fremhever at «alder brukes saklig til å regulere rettigheter og plikter knyttet til selve ansettelsesforholdet, for eksempel stillingsvern, opphør av arbeidsforhold, rett til redusert arbeidstid og andre seniorpolitiske rettigheter».

Ingen høringsinstanser uttaler uttrykkelig at forbudet mot aldersdiskriminering i arbeidsforhold bør tas ut av arbeidsmiljøloven og bare reguleres av en felles diskrimineringslov. Arbeidstilsynet mener det ikke er godtgjort hvilken gevinst det vil medføre for arbeidstakere dersom forbudet flyttes fra arbeidsmiljøloven. LO fremhever i tillegg at plasseringen i arbeidsmiljøloven gjør det enkelt for arbeidslivets parter å få kunnskap om og effektivt kunne anvende diskrimineringsvernet.

KS og LDO mener plasseringen av diskrimineringsforbudet bør vurderes nærmere.

LDO peker også på at mange rekrutteringsselskaper står bak stillingsannonser som stiller usaklige krav til alder. Rekrutteringsselskaper har ikke et selvstendig ansvar etter arbeidsmiljøloven kapittel 13 fordi arbeidsmiljølovens arbeidsgiverbegrep ikke omfatter rekrutteringsselskaper (som bare regnes som formidlere av kandidater til arbeidsgivere).

15.9.2.6 Høringsinstansenes syn på forslagets mulige økonomiske og administrative konsekvenser

Få høringsinstanser har uttalt seg om forslagets mulige økonomiske og administrative konsekvenser. Spekter, Virke, KS og Finans Norge mener konsekvensene av et utvidet vern må utredes nærmere før det kan fremmes et forslag om forbud mot aldersdiskriminering utenfor arbeidslivet. Spekter og KS er kritiske til at utredningen ble sendt på høring uten en grundig behov- og konsekvensutredning.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda (LDN) mener håndhevingsapparatet må styrkes dersom det skal innføres et utvidet vern, fordi en utvidelse av aldersdiskrimineringsvernet trolig vil føre til økt sakstilfang til nemnda. Barneombudet peker på at LDO og LDN mottar få klager om barn på andre områder. Det er derfor liten grunn til å tro at en utvidelse av diskrimineringsvernet vil innebære at LDO får veldig mange nye klagesaker som gjelder barn.

Statistisk sentralbyrå mener et utvidet vern vil kunne medføre et utvidet kartleggingsbehov og mulige nye statistikkbehov.

15.9.3 Høringsnotatet om felles likestillings- og diskrimineringslov

15.9.3.1 Innledning

I høringen om forslaget til ny likestillings- og diskrimineringslov har om lag 90 høringsinstanser hatt merknader til spørsmålet om aldersdiskrimineringsforbudet bør utvides. Av disse uttaler i underkant av 80 høringsinstanser, hvorav ca. halvparten er fylkeskommunale og kommunale eldreråd, at de ønsker et aldersdiskrimineringsforbud også utenfor arbeidslivet. De resterende uttaler at de ikke ønsker et slikt aldersdiskrimineringsforbud innført.

15.9.3.2 Høringsinstansene som ønsker et utvidet aldersdiskrimineringsvern

I tillegg til de fylkeskommunale og kommunale eldrerådene, uttaler høringsinstanser som Helsedirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), LDO, Barneombudet, Kirkerådet, Juristforbundet, YS, Amnesty International, FFO, MiRA-senteret, Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU), Norges Handikapforbund, Menneskerettsalliansen, Reform, Redd Barna, SAFO, Statens seniorråd, Forsvarets seniorråd, Pensjonistforbundet, Seniorenes fellesorganisasjon og Seniorsaken at de ønsker et aldersdiskrimineringsforbud også utenfor arbeidslivet. Mange av høringsinstansene er sterkt kritiske til at regjeringen har holdt spørsmålet åpent i høringen. Det er ellers mange av de samme innspillene i denne høringen som i høringen om Økland-utredningen, se kapittel 15.9.2 ovenfor.

De fleste eldrerådene viser til høringsuttalelsen til Statens Seniorråd, og til at eldre opplever å bli behandlet dårligere innen blant annet bank og forsikring, kultur og tjenester, i forbindelse med kjøp og leie av bolig og innen helse- og omsorgssektoren.

FFO og Reform viser til at et vern mot aldersdiskriminering utenfor arbeidslivet kan styrke vernet mot sammensatt diskriminering. Reform peker på at 80 prosent av alle funksjonshemminger sammenfaller med høy alder.

Mange, blant annet Statens seniorråd, fremhever også at aldersdiskriminering ikke bare rammer eldre, men også barn og unge.

Når det gjelder samfunnsøkonomiske konsekvenser og behovet for utredning om dette, uttaler Statens seniorråd at:

«Dette er ikke en argumentasjon som aksepteres på andre sammenlignbare diskrimineringsgrunnlag, og Statens seniorråd er sterkt uenig i at man skal vurdere kost og nytte på diskriminering.»

Når det gjelder departementets argumenter i høringsnotatet om risiko for maktforskyvning som følge av et eventuelt aldersdiskrimineringsforbud, uttaler Statens seniorråd:

«Videre deler ikke Statens seniorråd departementets bekymring om at et forbud mot aldersdiskriminering utenfor arbeidslivet kan medføre forskyvning av makt fra folkevalgte organer til domstolene. Dette er heller ikke en argumentasjon som benyttes i forhold til øvrige diskrimineringsgrunnlag som kjønn, etnisitet, funksjonsnedsettelse eller seksuell orientering, og er ikke akseptabelt. Det følger av Grunnloven § 98 at alle er like for loven og intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling. Retten til ikke å bli diskriminert er således allerede en individuell rettighet som kan bringes inn for domstolene i enkeltsaker uansett.»

Statens seniorråd og mange andre høringsinstanser synes imidlertid å være innforstått med at mange ordninger knyttet til alder er saklige og fortsatt vil være lovlige hvis det innføres et vern, men de vil få bukt med de usaklige tilfellene.

15.9.3.3 Høringsinstanser som ikke ønsker et utvidet aldersdiskrimineringsvern

KS, LO, Aker fylkeskommune, Spekter, Virke, Oslo kommune, Bergen kommune, Trondheim kommune, Stavanger kommune og Abelia er skeptiske til eller imot et vern mot aldersdiskriminering utenfor arbeidslivet. Disse mener det ikke er påvist et reelt behov for vern og er bekymret for konsekvenser som høye kostnader. KS mener det ikke er foretatt tilstrekkelige konsekvensutredninger. KS fremhever at resultatene av en samfunnsøkonomisk utredning må sammenholdes med en grundig vurdering av behovet for å gi et vern før det konkluderes. Også Avdeling for kvinnerett, barnerett, likestillings- og diskrimineringsrett (KVIBALD) ved Universitetet i Oslo peker på at det er grunn til å avvente en utvidelse av vernet til den samfunnsøkonomiske utredningen foreligger.

Bergen kommune mener usaklig forskjellsbehandling best kan motvirkes gjennom bestemmelser i lovverk på de aktuelle fag- og sektorområder og at dette vil gi en mer forutsigbar regulering enn et generelt forbud.

15.9.3.4 Høringsinstansenes syn på hvilke unntak som eventuelt bør oppstilles fra forbudet

Ikke alle høringsinstansene uttaler seg om hvilke unntak de ønsker fra et eventuelt forbud i denne høringsrunden. De fleste som har uttalt seg om de ulike alternativene for unntak, ønsker kun en generell adgang til forskjellsbehandling som er saklig, nødvendig og forholdsmessig som ellers i diskrimineringslovgivningen. Dette gjelder Redd Barna, Barneombudet, SAFO, Seniorenes Fellesorganisasjon, Seniorsaken, Statens Seniorråd, YS, Bufdir, LDO, Dysleksi Norge, Forsvarets seniorforbund, KS, Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU), Helsedirektoratet, Norsk kvinnelig teologforening og Oslo bispedømmeråd.

Få høringsinstanser har uttalt seg om det er behov for unntak når det gjelder forsikringstjenester. Finans Norge mener det er behov for å gjøre unntak for forsikringssektoren fordi de mener det er viktig å finne en løsning som muliggjør fortsatt differensiert, men saklig behandling på bakgrunn av alder. Amnesty International uttaler at de ser gode grunner for å unnta forsikringssaker, men er samtidig skeptiske til forsikringsselskapenes praksis vedrørende aldersgrenser. LDO mener forsikringstjenester ikke bør unntas særskilt. LDO mener likevel, i likhet med Økland-utredningen, at:

«Det at de ulike forsikringsselskapene selv opererer med ulike aldersspenn på de samme produktene, kan tyde på at det ikke utelukkende er aktuarmessige beregninger knyttet til alder som ligger til grunn for prisingen av produktene».

15.10 Departementets vurdering

15.10.1 Innledning

Departementet foreslår et vern mot diskriminering på grunn av alder på alle samfunnsområder. Departementet foreslår at aldersdiskriminering i arbeidsforhold fortsatt skal reguleres av arbeidsmiljøloven og skipsarbeidsloven. Forbudet mot aldersdiskriminering i likestillings- og diskrimineringsloven vil derfor kun få anvendelse på forhold som ikke faller innunder arbeidsmiljøloven kapittel 13 og skipsarbeidsloven kapittel 10.

Formålet med å innføre et aldersdiskrimineringsforbud utenfor arbeidsforhold er å ramme den urimelige og usaklige forskjellsbehandlingen som skjer på grunn av alder. Mange av aldersgrensene som finnes i samfunnet er saklige. Aldersgrenser er dessuten svært vanlig på mange samfunnsområder, og en overprøving av alle aldersgrenser ville potensielt kunne medføre store kostnader både for det offentlige og for næringslivet. En slik overprøving ville også føre til en uheldig maktforskyvning fra lovgiver til håndhevingsapparatet og domstolene. Departementet foreslår derfor at forskjellsbehandling på grunn av alder skal være tillatt etter denne loven:

• dersom forskjellsbehandlingen har et saklig formål, den er nødvendig for å oppnå formålet og den ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles

• dersom aldersgrensen følger av lov eller forskrift

• dersom forskjellsbehandlingen gjelder fordelaktige priser på grunn av alder

15.10.2 Grunner til å innføre et aldersdiskrimineringsforbud

15.10.2.1 Innledning

Et av departementets mål med en felles likestillings- og diskrimineringslov er at diskrimineringsgrunnlagene skal ha et så likt diskrimineringsvern som mulig på alle samfunnsområder. At aldersdiskriminering kun er forbudt i arbeidslivet, mens de øvrige diskrimineringsgrunnlagene har et diskrimineringsvern på alle samfunnsområder, bryter med dette utgangspunktet. Så lenge det er et behov for et aldersdiskrimineringsvern, er det lite rimelig at alder nyter et så vidt dårligere vern enn de andre diskrimineringsgrunnlagene.

Som departementet vil redegjøre for nedenfor, mener departementet at det er grunnlag for å si at behovet for et aldersdiskrimineringsvern er tilstede. Departementet viser til at undersøkelser gir indikasjoner på at aldersdiskriminering forekommer hyppig også utenfor arbeidslivet og at de som utsettes for slik diskriminering, opplever diskrimineringen som alvorlig. Departementet viser også til at det er behov for å endre holdninger til alder, og at et forbud kan være et nyttig virkemiddel i så måte. Departementet viser også til at utviklingen internasjonalt går i retning av forbud mot aldersdiskrimineringsvern på alle samfunnsområder.

15.10.2.2 Undersøkelser om aldersdiskriminering

Gjennomgangen av aldersgrenser som advokatfirmaet Økland og Oslo Economics gjorde i sine utredninger, tyder på at mange aldersgrenser fremstår som saklige. Dette utelukker imidlertid ikke at behovet for et diskrimineringsvern er til stede. Økland-utredningens konklusjon var tvert imot at det er behov for et forbud mot aldersdiskriminering også utenfor arbeidslivet.

Det er vanskelig å kartlegge hvor stort behovet er for et aldersdiskrimineringsvern. Forsker Per Solem ved NOVA gjennomførte på oppdrag fra Diskrimineringslovutvalget en litteraturstudie om livssituasjon og diskriminering av eldre, se NOU 2009: 14 kapittel 12.7.3.1 side 128. Studien peker på ulike områder hvor eldre kan være utsatt for forskjellsbehandling: helsevesenet, tilbud av varer og tjenester (for eksempel forsikringstjenester, lån og kreditt), produksjonstilskudd i jordbruket og tildeling av stipend og forskningsmidler. Det foreligger imidlertid ingen norsk omfangsundersøkelse om aldersdiskriminering utenfor arbeidslivet. Som Økland-utredningen viser til, er Special Eurobarometer 378 den eneste relevante undersøkelsen. Undersøkelsen ble publisert i 2012 på oppdrag fra Europakommisjonen.

Utrederne bak Økland-utredningen mente at undersøkelsen kunne tyde på at omfanget av aldersdiskriminering utenfor arbeidslivet er nesten like omfattende som innenfor arbeidslivet, se utredningen side 61. Økland-utredningen viser også til en studie Eurobarometer gjennomførte i 2012 om opplevelsen med diskriminering i Europa, som ikke omfattet Norge (Special Eurobarometer 393 Discrimination in the EU in 2012, utgitt 22. november 2012). Økland-utredningen fremhever at studien viser at aldersdiskriminering oppfattes like omfattende utenfor arbeidslivet som i arbeidslivet.

Også andre utenlandske undersøkelser tyder på at behovet for et aldersdiskrimineringsforbud er tilstede. I en europeisk undersøkelse fra 2008 om erfaringer av diskriminering blant eldre, uttalte 42 prosent av respondentene at aldersdiskriminering er utbredt (Special Eurobarometer Survey 296 on discrimination in EU). En annen europeisk undersøkelse fra 2008 med 55 000 respondenter fant at aldersdiskriminering var den mest hyppige formen for opplevd diskriminering i Europa (Equality Commission 2012: 7).

Selv om det altså ikke finnes noen stor norsk omfangsundersøkelse av aldersdiskriminering utenfor arbeidslivet, mener departementet at undersøkelsene det er vist til ovenfor indikerer at det er behov for et aldersdiskrimineringsvern også utenfor arbeidslivet. Departementet mener at også LDOs henvendelser tyder på dette. Som Økland viser til i sin utredning, mottar LDO et ikke ubetydelig antall henvendelser om aldersdiskriminering utenfor arbeidslivet, på tross av at forbudet i dag bare gjelder i arbeidslivet. Enkelte av disse sakene gjelder forhold som ikke vil omfattes av departementets forslag til diskrimineringsforbud, men det er også en del saker som vil måtte vurderes etter diskrimineringsforbudet som følge av innføringen av et aldersdiskrimineringsvern. Dette gjelder for eksempel saker om kjøp og leie av bolig, aldersdiskriminering i utelivsbransjen og avslag på forsikringstjenester og banklån.

15.10.2.3 Alder danner ofte grunnlag for sammensatt diskriminering

Som blant annet FNs kvinnediskrimineringskomité har påpekt i sin generelle anbefaling nr. 27 om eldre kvinner, er alder ofte et grunnlag som sammen med kjønn fører til sammensatt diskriminering. Også andre diskrimineringsgrunnlag enn kjønn vil i kombinasjon med alder kunne føre til sammensatt diskriminering. At alder ofte er med på å danne grunnlag for sammensatt diskriminering, tilsier etter departementets syn at alder også bør være et selvstendig diskrimineringsgrunnlag i loven.

15.10.2.4 Et forbud kan endre holdninger

Et aldersdiskrimineringsforbud vil føre til at færre opplever å bli utsatt for urettferdig behandling, at flere får tilgang til varer og tjenester og at den enkelte kan bringe en sak inn for håndhevingsapparatet eller domstolene. Som Oslo Economics påpeker i sin utredning, kan et diskrimineringsvern ha betydning for personers selvbilde, som igjen kan ha betydning for samfunnsdeltakelse. Et aldersdiskrimineringsforbud vil også kunne bidra til å skape en bevissthet om bruken av aldersgrenser og føre til mer effektive aldersgrenser. Dette er forhold som er trukket frem som nytteverdier i utredningen fra Oslo Economics.

Et forbud også utenfor arbeidslivet kan bidra til å endre holdninger knyttet til alder generelt og underbygge diskrimineringslovgivningens formål om at alle mennesker skal behandles ut fra sine individuelle forutsetninger og behov. Dette fremheves også av Oslo Economics, se utredningen side 62.

15.10.2.5 Internasjonal utvikling

Aldersdiskriminering er også satt på dagsorden både i EU, Europarådet og i FN. Som departementet har redegjort for i kapittel 15.4.1.2 arbeides det med et EU-direktiv om blant annet aldersdiskriminering utenfor arbeidslivet. Europarådet har gitt en anbefaling om eldres rettigheter og FN har nedsatt en arbeidsgruppe for å arbeide med forslag til en ny FN-konvensjon om eldres rettigheter. Flere andre europeiske land har innført forbud mot aldersdiskriminering også utenfor arbeidslivet.

15.10.3 Generelt diskrimineringsvern eller spesifikke unntak?

Departementet har vurdert flere ulike modeller av et aldersdiskrimineringsforbud. Departementet har falt ned på at diskrimineringsvernet ikke bør være generelt utformet, slik som for de øvrige diskrimineringsgrunnlagene. Departementet mener at loven, i tillegg til en generell adgang til saklig, nødvendig og forholdsmessig forskjellsbehandling, bør ha enkelte spesifikke unntak fra aldersdiskrimineringsforbudet.

Departementets utgangspunkt er at diskrimineringsvernet for de ulike diskrimineringsgrunnlagene bør være harmonisert, så langt det er mulig. Samtidig mener departementet at en felles lov må ta høyde for at det er forskjeller mellom diskrimineringsgrunnlagene. Loven må ha ulike presiseringer for ulike diskrimineringsgrunnlag der dette er nødvendig for å sikre at lovverket blir tilgjengelig, brukervennlig og forutsigbart. Dette er blant annet grunnen til at diskrimineringsforbudet er presisert for enkelte av diskrimineringsgrunnlagene når det gjelder direkte diskriminering i arbeidsforhold, jf. § 9 andre ledd, og at adgangen til lovlig forskjellsbehandling på grunn av graviditet og permisjon ved fødsel og adopsjon er presisert i en egen bestemmelse, jf. § 10. Departementet har altså enkelte steder i loven fraveket utgangspunktet om et generelt og harmonisert diskrimineringsvern der dette har vært nødvendig.

Departementet mener det er nødvendig at loven også har enkelte presiseringer når det gjelder forbudet mot aldersdiskriminering.

Forskjellsbehandling på grunn av alder vil oftere være saklig enn forskjellsbehandling på grunn av for eksempel kjønn og etnisitet. For eksempel vil hensyn til helse og sikkerhet, og dels også økonomiske hensyn, oftere legitimere en forskjellsbehandling på grunn av alder enn en forskjellsbehandling på grunn av for eksempel etnisitet og kjønn. En felles lov må ta høyde for denne forskjellen. Etter departementets syn er det uheldig om loven gir folk en uberettiget forventning om vern mot forskjellsbehandling som uansett vil anses som saklig og dermed lovlig. Hensynet til rettssikkerhet tilsier at rettigheter og plikter skal være tilgjengelige for retts- og pliktsubjektene. Det bør derfor oppstilles spesifikke unntak fra diskrimineringsforbudet i de tilfellene forholdene uansett ikke vil rammes av et forbud.

I en del sammenhenger skiller alder seg fra de øvrige diskrimineringsgrunnlagene også på andre måter. Gjennom livet passerer alle de samme aldersgrensene. På denne måten er ikke forskjellsbehandling på grunn av alder nødvendigvis en forskjellsbehandling mellom individer, men et praktisk og nøytralt kriterium. Alder vil også ofte skille seg fra de øvrige diskrimineringsgrunnlagene ved at vektlegging av alder ofte ikke vil innebære at man stilles dårligere enn andre. Inndeling i grupper basert på alder, for eksempel innen idretten, vil ikke nødvendigvis innebære at en gruppe stilles dårligere enn andre. I en del sammenhenger vil aldersgruppene få det samme tilbudet.

Et forbud med spesifikke unntak vil lette håndhevingen av aldersdiskrimineringsforbudet. Enkelte presiseringer av forbudets rekkevidde innebærer også at lovreguleringen på området i mindre grad kan forventes å skyve makt og myndighet fra folkevalgte organer til domstoler og andre håndhevingsorganer.

I det foreløpige forslaget til EU-direktiv, er det åpnet for en rekke unntak fra diskrimineringsforbudet, se kapittel 15.4.1.2. En slik løsning er også valgt av flere andre europeiske land. Bortsett fra Finland, er ikke departementet kjent med andre land som har et helt generelt vern uten spesifikke unntak, se kapittel 15.5 for en nærmere redegjørelse. Enkelte land har derimot svært vidtrekkende unntak, som for eksempel Storbritannia. Også Sverige har forholdsvis vidtrekkende unntak.

Departementet foreslår at forbudet mot diskriminering skal følge av det generelle diskrimineringsforbudet i § 6 og at adgangen til lovlig forskjellsbehandling skal følge av § 9. Departementet foreslår at § 9 første ledd om saklig, nødvendig og forholdsmessig forskjellsbehandling også skal gjelde ved forskjellsbehandling på grunn av alder. I tillegg foreslår departementet at det av § 9 tredje ledd skal gå frem at aldersgrenser i lov og forskrift og fordelaktige priser basert på alder ikke er i strid med forbudet i § 6.

Forskjellsbehandling på grunn av alder vil også være tillatt hvis vilkårene for positiv særbehandling i § 11 er oppfylt, se kapittel 17.

15.10.4 Aldersgrenser i lov og forskrift er tillatt

Departementet mener at aldersgrenser som følger av lover og forskrifter ikke skal kunne overprøves av håndhevingsapparatet og domstolene. Departementet foreslår derfor at det fremgår av loven at slike aldersgrenser er tillatt.

Med forskrifter forstås ikke bare forskrifter som har hjemmel i lov, men også andre vedtak som anses som forskrifter etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c. Ifølge § 2 første ledd bokstav c anses et vedtak som en forskrift hvis vedtaket gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer.

Både Økland-utredningen og utredningen fra Oslo Economics konkluderte med at de fleste aldersgrensene har en saklig begrunnelse og at de derfor vil anses som lovlige etter den generelle bestemmelsen om lovlig forskjellsbehandling. Utrederne mente imidlertid det var enkelte aldersgrenser som manglet en saklig begrunnelse.

Oslo Economics anbefalte at det bør gjøres unntak for aldersgrenser som følger av lover og forskrifter. Departementets forslag er derfor langt på vei sammenfallende med denne anbefalingen. Oslo Economics mente imidlertid at kun saklig begrunnede aldersgrenser i lov og forskrift skulle unntas fra forbudet, slik at det bør åpnes for overprøving av lovfastsatte aldersgrenser i tilfeller der sakligheten ikke er vurdert av lovgiver, se kapittel 15.7.3. Departementet vil imidlertid ikke foreslå at det åpnes for at domstolene eller håndhevingsapparatet skal foreta slike vurderinger.

Om domstolene og håndhevingsapparatet skulle få kompetanse til å overprøve aldersgrenser i lover og forskrifter, ville det bli vanskelig å forutse konsekvensene av et aldersdiskrimineringsforbud. Selv om et utvidet vern mot diskriminering på grunn av alder ikke vil innebære et absolutt forbud mot forskjellsbehandling på grunn av alder, vil vurderingene av om forskjellsbehandlingen er saklig, nødvendig og forholdsmessig være skjønnspregede. Det vil være ulike oppfatninger av om en aldersgrense er saklig, nødvendig og ikke uforholdsmessig. Slike oppfatninger kan være påvirket av ulike syn på hvordan goder og byrder i samfunnet bør fordeles. Etter departementets syn bør slike avveininger ikke avgjøres gjennom rettsanvendelse i forvaltning og rettsapparat, men av folkevalgte organer.

Alder vil ofte være en hensiktsmessig avgrensning for å spisse ordninger mot grupper med størst behov. Dette innebærer at alder kan være en måte å operasjonalisere prioriteringer som er underlagt folkevalgt kontroll. Slike prioriteringer vil i de fleste tilfeller måtte anses som en legitim politisk prioritering. Departementet mener på generelt grunnlag at det både er ønskelig å kunne prioritere på den måten, og at enkelte prioriteringer ut fra alder er hensiktsmessig med tanke på effektiv ressursbruk.

Departementet mener på denne bakgrunn at aldersgrenser både i lover og forskrifter skal unntas fra diskrimineringsforbudet. Selv om lover ofte vil ha en klarere demokratisk forankring enn forskrifter, mener departementet at det er gode grunner til at også forskrifter skal unntas. Mange forskrifter har hjemmel i lov og har dermed en helt klar demokratisk forankring. Men også forskriftene uten lovhjemmel vil som regel ha en demokratisk forankring. Det ville for eksempel være uheldig om kommunale prioriteringer skulle underlegges saklighetsvurderinger hos håndhevingsapparatet og domstolene. Kommunene er folkevalgte organer som bør ha myndighet til å prioritere ressursbruken slik de finner det ønskelig.

Også andre land har gjort unntak for lovbestemte aldersgrenser, blant annet Sverige. Det svenske aldersdiskrimineringsutvalget mente de verken hadde mandat, tid eller kompetanse til å vurdere alle bestående aldersgrenser og at en forandring av aldersgrensene kan ha økonomiske betydninger «av direkte betydning for statsfinansene», se SOU 2010: 60 Et utvidgat skydd mot åldersdiskriminering side 76–77.

15.10.5 Fordelaktige priser til bestemte aldersgrupper er tillatt

Departementet mener det fortsatt skal være tillatt å gi fordelaktige priser til bestemte aldersgrupper. Slik forskjellsbehandling omtales gjerne som prisdiskriminering. Oslo Economics beskriver prisdiskriminering slik i sin utredning på side 45:

«Prisdiskriminering er et samfunnsøkonomisk begrep, som innebærer at bedrifter er i stand til å kreve ulik pris av ulike forbrukere for samme produkt. Ulike grupper av forbrukere kan ha ulik betalingsvilje for samme produkt, og bedrifter som klarer å trekke ut maksimal betalingsvilje fra hver enkelt gruppe av forbrukere vil tjene på dette. For forbrukerne er effekten av prisdiskriminering at noen grupper betaler mer enn de ellers ville, mens andre grupper får et bedre tilbud enn ellers som gjør at de får tilgang til en vare de ellers ikke ville hatt betalingsvilje for.»

Direktivforslaget artikkel 2 nr. 6 bokstav c tillater at slik forskjellsbehandling kan unntas fra diskrimineringsforbudet. Bestemmelsen slår fast at «preferential charges, fees or rates in respect of anything offered, or provided to, or in respect of persons in a specific age group do not constitute discrimination for the purpose of the directive».

Grunnen til at departementet ønsker at fordelaktige priser basert på alder skal være tillatt, er at prisdiskriminering er samfunnsøkonomisk lønnsomt, at de økonomiske konsekvensene av et eventuelt forbud mot slik prisdiskriminering er uklare og at formålet med aldersdiskrimineringsforbudet er å ramme den usaklige og urimelige forskjellsbehandlingen.

At fordelaktige priser basert på alder skal være tillatt uten en saklighetsvurdering, innebærer blant annet at næringslivet fortsatt kan gi ulike priser til ulike aldersgrupper utfra aldersgruppenes betalingsvillighet og/eller betalingsevne. Dette er altså ikke en bestemmelse om positiv særbehandling, fordi forskjellsbehandling ved prisfastsetting vil være tillatt uavhengig av om forskjellsbehandlingen er egnet til å fremme likestilling. Det vil for eksempel være tillatt å differensiere priser utelukkende basert på markedshensyn, så lenge prisen er «fordelaktig», se nedenfor. For eksempel vil en butikk lovlig kunne gi lavere priser til den aldersgruppen de ønsker seg mest. At fordelaktig prisdiskriminering ikke forbys, betyr at dagens ordninger med honnørrabatter vil stå seg, uavhengig av om ordningen kan sies å oppfylle vilkårene for positiv særbehandling eller ikke. Uten et unntak for fordelaktig prisdiskriminering, kunne aldersdiskrimineringsforbudet ført til at flere offentlige og private aktører ikke lenger ville kunne tilby honnørrabatt på billetter til blant annet museum, buss eller tog. En slik konsekvens av diskrimineringsforbudet ville ikke være i tråd med lovforslagets intensjon.

At prisdiskriminering er samfunnsøkonomisk lønnsomt, er blant annet slått fast i utredningen til Oslo Economics. I utredningen står det blant annet følgende på side 8:

«Slik prisdiskriminering er samfunnsøkonomisk lønnsomt fordi flere kunder får et tilbud de er villige til å betale for, men kan føles urettferdig. Dersom slik praksis blir ulovlig og alle aldersgrupper må tilbys en uniform pris, må vi forvente at leverandøren taper på et redusert kundegrunnlag. I tillegg vil noen forbrukere få lavere pris mens andre får en høyere pris, og effekten av dette blir derfor en omfordeling mellom ulike grupper av forbrukere.»

Det vil være delte meninger om prisdiskriminering er urimelig. Prisdiskriminering vil føre til at enkelte må betale en høyere pris enn andre. Samtidig kan det føre til at aldersgrupper med lav betalingsevne får tilgang til markedet. Aldersspesifikke tilbud er ikke først og fremst forskjellsbehandling mellom individer, men omfordeling mellom aldersgrupper, som alle kan dra nytte av gjennom et liv.

Det er likevel ikke alle former for prisdiskriminering som vil være tillatt etter departementets forslag. For at prisdiskriminering skal være tillatt, må forskjellsbehandlingen være fordelaktig. Det vil si at det må være en positiv forskjellsbehandling. Formålet med forskjellsbehandlingen må altså være å gi noen en bedre pris enn andre. Loven tillater dermed ikke å sette en høyere pris for eldre fordi man ikke ønsker eldre som kundegruppe, med mindre dette anses å være saklig, nødvendig og forholdsmessig etter § 9 første ledd.

Kravet om at forskjellsbehandlingen må være fordelaktig, er, som nevnt, i tråd med det foreløpige direktivforslaget. Også andre land, som for eksempel Irland, har brukt en tilsvarende formulering. Et blankt unntak for all prisdiskriminering, det vil si også forskjellsbehandling som gjøres for å gi visse aldersgrupper en ulempe, eller der prisen settes helt vilkårlig etter aldersgrupper, vil ikke være i tråd med verken denne loven eller det foreløpige utkastet til EU-direktivforslag. Et helt ubegrenset unntak for prisdiskriminering kan dessuten uthule hele diskrimineringsvernet. Ved å begrense unntaket for prisdiskriminering til fordelaktig prisdiskriminering, hindrer vi at prisdiskriminering brukes for å prise grupper ut av markedet.

Det kan være vanskelig å fastslå når en forskjellsbehandling er fordelaktig, fordi en fordel for noen ofte vil være en ulempe for andre. Dersom det for eksempel gis billigere rente til yngre låntakere for å tiltrekke seg yngre kunder, vil dette oppfattes som en ulempe for de eldre som ikke får den rimelige renten. Det må kunne aksepteres at rabattordninger innebærer at den vanlige prisen settes høyere, fordi dette innebærer en omfordeling som er samfunnsøkonomisk lønnsom. Grensen må gå der det er tydelig at forskjellsbehandlingen egentlig gjøres for å gjøre markedet mindre tilgjengelig for noen. For eksempel at den vanlige inngangsprisen på et utested settes til 500 kroner, men alle under 30 år kommer inn for 100 kroner. Hvis forskjellsbehandlingen i realiteten har til hensikt å gi noen en ulempe, vil den ikke omfattes av unntaket i tredje ledd. I så fall må forskjellsbehandlingen være saklig, nødvendig og forholdsmessig for å være lovlig, jf § 9 første ledd.

Unntaket for prisdiskriminering må avgrenses mot de tilfellene hvor forskjellsbehandlingen er begrunnet i at en bestemt aldersgruppe har en høyere statistisk risiko for eksempelvis sykdom eller død enn andre aldersgrupper. Prisdifferensiering basert på alder som risikofaktor er vanlig når det gjelder en rekke finansielle tjenester. I slike tilfeller skal lovligheten kun vurderes etter det generelle unntaket for saklig forskjellsbehandling, se kapittel 15.10.6 og 15.10.7 nedenfor.

15.10.6 Saklig, nødvendig og forholdsmessig forskjellsbehandling er tillatt

Forskjellsbehandling som ikke gjelder aldersgrenser i lover og forskrifter og som ikke gjelder fordelaktige priser til aldersgrupper, må vurderes etter den generelle bestemmelsen om lovlig forskjellsbehandling i § 9 første ledd, se kapittel 14. Det betyr for eksempel at det bare er tillatt å nekte noen en vare eller tjeneste på grunn av alder hvis vilkårene i § 9 første ledd er oppfylt. Det samme gjelder hvis for eksempel en bank eller et forsikringsselskap setter høyere priser for bestemte aldersgrupper, se nærmere om finansielle tjenester i kapittel 15.10.7 nedenfor.

Ifølge § 9 første ledd er forskjellsbehandling på grunn av alder ikke i strid med diskrimineringsforbudet i § 6 når forskjellsbehandlingen:

• a) har et saklig formål,

• b) er nødvendig for å oppnå formålet og

• c) ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles.

At forskjellsbehandlingen må være saklig, betyr at begrunnelsen må være legitim og at det må være et reelt behov for å forskjellsbehandle. En rekke formål kan tenkes å være saklige, og vurderingen må være om formålet er knyttet til en beskyttelsesverdig interesse. Dette vil typisk være hensyn til helse og sikkerhet, herunder beskyttelse mot psykisk, fysisk og økonomisk skade. At enkelte aldersgrupper erfaringsmessig lager mer støy enn andre, vil imidlertid vanskelig anses som en legitim begrunnelse mindre det foreligger helt spesielle forhold.

Hensynet til å sikre rettferdig og trygg konkurranse innen idretten vil også være et saklig formål. Også hensynet til å fremme økonomisk, kulturell og sosial integrering for en aldersgruppe, kan være et saklig formål. Dette er også lagt til grunn i det foreløpige EU-direktivforslaget artikkel 2 nr. 6 bokstav b. For eksempel vil det å fremme økonomiske forhold hos en aldersgruppe som er svakere stilt økonomisk, være et saklig formål. I en del tilfeller vil dette også kunne betraktes som positiv særbehandling. Nedre aldersgrenser i seniorboliger vil også kunne ha et saklig formål, dersom boligene er spesielt tilpasset eldre beboeres behov. På den annen side vil øvre aldersgrenser i et borettslag eller et sameie vanskelig kunne ha et saklig formål.

Økonomiske hensyn, herunder hensynet til statsfinansene, kan utgjøre et saklig formål. I forarbeidene til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 2008, som gjelder forskjellsbehandling på grunn av nedsatt funksjonsevne, la departementet til grunn at hensynet til økonomisk vinning etter omstendighetene kan være saklig, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 9.7.7 side 107. Som utvalget påpekte i NOU 2005: 8 kapittel 10.5.5, er det opplagt at næringslivet har et berettiget behov for å sikre sin virksomhet økonomisk. Departementet legger imidlertid til grunn at det skal en del til for at et slikt hensyn skal kunne legitimere en forskjellsbehandling, særlig i tilfeller der aldersgrupper nektes tilgang til varer og tjenester.

Aldersdiskrimineringsforbudet skal ikke stå i veien for at en næringsdrivende kan innrette virksomheten sin på en måte som gjør at den tiltaler den kundekretsen den næringsdrivende ønsker. Dette er også lagt til grunn i forarbeidene til den svenske diskrimineringslagen.

Som Oslo Economics skriver i sin utredning, vil bruk av moderne teknologi i stor grad være korrelert med alder, ved at færre eldre tar i bruk slik teknologi. Ved vurderingen av om for eksempel gebyrer på papirfaktura utgjør indirekte diskriminering, er det departementets oppfatning at det må legges til grunn at slik forskjellsbehandling har et saklig formål. Bruk av moderne teknologi har en stor samfunnsøkonomisk gevinst. Det har også en miljømessig side. Departementet mener slik indirekte forskjellsbehandling også er nødvendig og forholdsmessig, da et forbud ville redusere insentivene til å ta i bruk effektiviserende teknologi.

At forskjellsbehandlingen må være nødvendig, betyr at målet ikke kan nås på andre måter enn gjennom å forskjellsbehandle. Hvis det er mulig å nå målet med mindre inngripende tiltak, vil forskjellsbehandlingen ikke være nødvendig. I vurderingen av om det er mulig å nå formålet på andre måter, må det innfortolkes et forholdsmessighetsprinsipp. Dersom det for eksempel vil være svært kostnadskrevende å gjøre individuelle vurderinger, vil dette kunne gjøre at vilkåret om nødvendighet er oppfylt. Hvor grensene for forholdsmessighet skal trekkes i denne sammenheng, må avgjøres gjennom praksis.

Det tredje vilkåret som må være oppfylt for at en forskjellsbehandling skal være lovlig, er at forskjellsbehandlingen ikke må være uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles. Dette innebærer at det må gjøres en avveining mellom interessene til den som forskjellsbehandler og den som forskjellsbehandles. Hvis forskjellsbehandlingen får store og ufordelaktige konsekvenser for den som forskjellsbehandles, kan dette tilsi at forskjellsbehandlingen er uforholdsmessig.

15.10.7 Forsikringstjenester og andre finansielle tjenester

15.10.7.1 Forbudet mot diskriminering skal også gjelde forsikringstjenester og andre finansielle tjenester

Departementet har vurdert om forsikringstjenester og andre finansielle tjenester bør unntas fra diskrimineringsforbudet. I høringen har Finans Norge pekt på at det er behov for et unntak for forsikringstjenester. Dette begrunnes i at forsikringsforetakenes premier og utbetalinger er basert på inndeling av kundene i ulike risikogrupper, og at det er viktig å finne en løsning som muliggjør fortsatt differensiert behandling i samsvar med risiko.

Departementet mener at det er en grunnleggende forutsetning ved forsikringstjenester at premien og utbetalingen skal stå i forhold til den risikoen de forsikrede representerer. Diskrimineringslovgivningen må ta hensyn til dette. Dette betyr likevel ikke at forsikringstjenester må unntas i sin helhet.

Verken Økland-utredningen eller utredningen til Oslo Economics anbefaler at forsikringstjenester bør unntas i sin helhet. Oslo Economics anbefaler imidlertid at de samfunnsøkonomiske konsekvensene av et forbud på dette området bør utredes nærmere. Departementet har ikke innhentet ytterligere utredninger. Departementet har likevel falt ned på at forsikringstjenester og andre finansielle tjenester skal omfattes av aldersdiskrimineringsforbudet.

Det foreløpige forslaget til EU-direktiv tillater ikke at forsikringstjenester eller andre finansielle tjenester unntas fra forbudet i sin helhet. Departementet viser også til at forsikringstjenester ikke er unntatt fra diskrimineringsforbudet verken i likestillingsloven eller de øvrige diskrimineringslovene. Økland-utredningen kan dessuten tyde på at forsikringssektoren er et område der usaklig forskjellsbehandling på grunn av alder forekommer. Blant annet viser utredningen til at LDO mottar saker om forskjellsbehandling ved forsikringstjenester, blant annet i form av avslag på forsikring på grunn av alder.

Departementet mener på denne bakgrunn at forsikringssektoren er et område der det kan være et reelt behov for et diskrimineringsvern på grunn av alder. Lov 16. juni 1989 nr. 69 om forsikringsavtaler (forsikringsavtaleloven) og lov 10. juni 2005 nr. 40 om forsikringsvirksomhet (forsikringsvirksomhetsloven) har riktignok bestemmelser som skal sikre forbrukeren mot usaklig forskjellsbehandling ved forsikringstjenester. Dette utelukker imidlertid ikke at et forbud mot usaklig forskjellsbehandling også kan følge av diskrimineringslovgivningen. Også forskjellsbehandling på grunn av de andre diskrimineringsgrunnlagene, som for eksempel funksjonsnedsettelse, omfattes av forsikringsavtaleloven og forsikringsvirksomhetsloven. Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven har likevel ikke unntatt slike tjenester fra diskrimineringsforbudet. Departementet mener på denne bakgrunn at likestillings- og diskrimineringsloven også bør gjelde for forsikringstjenester når det gjelder diskrimineringsgrunnlaget alder.

15.10.7.2 Risikoberegninger basert på aktuarmessige og statistiske data

Diskrimineringsforbudet skal likevel ikke stå i veien for at alder skal kunne brukes som en beregningsfaktor ved forsikringstjenester og andre finansielle tjenester, der alder utgjør en risikofaktor og risikovurderingen er basert på relevante og nøyaktige aktuarmessige og statistiske data.

Risikovurderinger er en helt grunnleggende forutsetning for mange finansielle tjenester, særlig forsikringstjenester. Forsikring innebærer overtakelse av risiko. Prisen (premien) for risikoen fastsettes gjennom aktuarmessige beregninger. Dette er beregninger basert på forsikringsmatematikk og risikoteori for å fastsette en pris under usikkerhet. Det følger av forsikringsvirksomhetsloven at foretakets premier skal stå i forhold til den risikoen som overtas. Formålet med kravet til sammenheng mellom premie og risiko er dels å sikre at premiene er tilstrekkelige til å dekke selskapenes forpliktelser, dels å motvirke at noen forsikringskunder betaler for høy premie i forhold til risikoen og andre betaler for lav premie. Forsikringsforetakenes premier er derfor basert på inndeling av kundene i ulike risikogrupper basert på statistiske forskjeller blant annet knyttet til alder, kjønn (for enkelte typer forsikringer) og helseforhold.

Også det foreløpige utkastet til EU-direktivforslag åpner for at slik forskjellsbehandling skal være tillatt. Det følger av artikkel 2 nr. 7 bokstav a at:

«In the provision of financial services,

Proportionate differences in treatment on the grounds of age do not constitute discrimination for the purposes of this Directive, if age is a determining factor in the assessment of risk for the service in question and this assessment is based on actuarial principles and relevant and reliable statistical data.»

Etter direktivet kan altså forskjellsbehandling på grunn av alder ved finansielle tjenester tillates hvis forskjellsbehandlingen er forholdsmessig og den er basert på risikovurderinger med grunnlag i relevante og nøyaktige aktuarmessige og statistiske data. Direktivet har en tilsvarende bestemmelse om diskrimineringsgrunnlaget funksjonsnedsettelse i artikkel 2 nr. 7 bokstav b.

Slik forskjellsbehandling skal også være tillatt etter denne loven, se under.

15.10.7.3 Adgangen til lovlig forskjellsbehandling på grunn av forsikringstjenester skal reguleres av de alminnelige reglene i § 9

Departementet har vurdert om loven bør ha en særskilt presisering om når forskjellsbehandling på grunn av alder ved finansielle tjenester skal være lovlig. Departementet har kommet frem til at slik forskjellsbehandling skal reguleres av § 9 første ledd som tillater saklig, nødvendig og forholdsmessig forskjellsbehandling og § 9 tredje ledd som tillater fordelaktige priser til bestemte aldersgrupper.

Bestemmelsen om fordelaktige priser til bestemte aldersgrupper i § 9 tredje ledd vil for eksempel komme til anvendelse i tilfeller der et forsikringsforetak tilbyr reduserte premier til studenter. Der forskjellsbehandlingen er begrunnet i risiko, vil imidlertid ikke bestemmelsen om fordelaktige priser komme til anvendelse, fordi slik forskjellsbehandling ikke kan anses som fordelaktig forskjellsbehandling.

Forskjellsbehandling begrunnet i risiko knyttet til alder vil bare være tillatt dersom risikovurderingen er basert på relevante og nøyaktige aktuarmessige og statistiske data. Dette skal innfortolkes i den generelle bestemmelsen om saklig, nødvendig og forholdsmessig forskjellsbehandling i § 9 første ledd.

Departementet har vurdert om det bør presiseres i lovteksten at forskjellsbehandling basert på relevante og nøyaktige aktuarmessige og statistiske data er tillatt. Informasjonshensyn taler for dette. Departementet har imidlertid falt ned på at dette skal innfortolkes i den generelle bestemmelsen om lovlig forskjellsbehandling i § 9 første ledd, slik det gjøres for blant annet diskrimineringsgrunnlaget kjønn og funksjonsnedsettelse i dag. At det er tillatt å forskjellsbehandle på grunn av funksjonsnedsettelse på bakgrunn av risikobetraktninger, følger av forarbeidene til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, se Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 9.7.7 side 108, og er lagt til grunn i praksis. Det har ikke bydd på problemer i praksis at denne presiseringen ikke går frem av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. I likhet med alder, vil også helse være en relevant beregningsfaktor ved forsikringstjenester, noe som innebærer at adgangen til forskjellsbehandling basert på risikovurderinger også er aktuelt for diskrimineringsgrunnlaget funksjonsnedsettelse. Heller ikke Diskrimineringslovutvalget mente at dette skulle presiseres særskilt.

Når det gjelder forskjellsbehandling ved forsikringspremier skal det legges til grunn at forskjellsbehandlingen er saklig, nødvendig og forholdsmessig dersom risikovurderingen er basert på relevante og nøyaktige aktuarmessige og statistiske data. Det betyr altså at vilkårene i § 9 første ledd da skal anses oppfylt.

Når det gjelder avslag på forsikring eller opphør av forsikring på grunn av alder, skal det også legges til grunn at forskjellsbehandling vil være saklig dersom forskjellsbehandlingen bygger på risikovurderinger, og disse er begrunnet i relevante og nøyaktige aktuarmessige og statistiske data. Ved vurderingen av om forskjellsbehandlingen er nødvendig og forholdsmessig, må det imidlertid vurderes om det er mulig å prise inn risikoen i forsikringspremien eller gjøre begrensninger i dekningsfeltet. Dersom det er mulig å prise inn risikoen i forsikringspremien, og dermed heller tilby en dyrere forsikring, kan dette tilsi at forskjellsbehandlingen ikke er nødvendig og forholdsmessig.

15.10.7.4 Forholdet til sektorlovgivningen for forsikringstjenester

Ifølge forsikringsavtaleloven § 3-10 første ledd om skadeforsikring og § 12-2 første ledd om personforsikring kan forsikringsselskap ikke uten saklig grunn nekte noen på vanlige vilkår en forsikring som selskapet ellers tilbyr allmennheten.

Bestemmelsenes andre ledd regulerer nærmere hva som ligger i kravet til saklig grunn. Forhold som medfører en særlig risiko skal regnes som saklig grunn. I dette ligger blant annet at risikoen må være mer markert enn normalt, og at risikoen ikke kan kompenseres gjennom premiedifferensiering. En forsikringsnektelse kan ikke være mer omfattende enn nødvendig. Dette betyr at selskapene må vurdere om det er mulig å avgrense mot den særlige risikoen gjennom mer begrensede tiltak enn en total forsikringsnektelse, typisk gjennom begrensninger i dekningsfeltet, jf. Ot.prp. nr. 41 (2007–2008) kapittel 12.1 side 98–99.

Ved avslag på forsikringstjenester vil diskrimineringsvernet i de aller fleste tilfeller sammenfalle med regler i forsikringsavtaleloven. Det kan likevel ikke utelukkes at diskrimineringsvernet i noen tilfeller kan rekke lenger. Det foreligger noe praksis som kan tyde på dette. For eksempel godtok Finansklagenemnda i FINKN-2014–109 at eldre over 75 år nektes reiseforsikring, selv om risikoen kunne prises inn i forsikringspremien.

Innføringen av et aldersdiskrimineringsforbud, som også gjelder forsikringssaker, innebærer at en person som mener seg utsatt for aldersdiskriminering ved forsikringstjenester kan klage både til Finansklagenemnda og til håndhevingsapparatet på likestillingsområdet.

Etter forsikringsvirksomhetsloven har forsikringsforetakene en plikt til å benytte premier som vil stå i rimelig forhold til den risiko som overtas. Dette følger av § 3-3. Foretakets premier skal videre være tilstrekkelige til å gi sikkerhet for at forpliktelsene etter inngåtte kontrakter blir oppfylt. Foretaket har også en plikt til å sørge for at det ikke vil skje en urimelig forskjellsbehandling mellom produkter, produktkombinasjoner eller kundegrupper.

Etter § 3-7 skal forsikringsforetakene gi melding til Finanstilsynet om pristariffene de benytter for beregning av premie. Finanstilsynet fører kontroll med pristariffene, og kan forby bruk av pristariffer som Finanstilsynet finner er ubetryggende eller urimelige.

15.10.8 Aktivitetspliktene i arbeidslivet gjelder ikke for grunnlaget alder

Departementet foreslår at aktivitetspliktene som gjelder i arbeidslivet ikke skal gjelde for diskrimineringsgrunnlaget alder. Aldersdiskriminering i arbeidsforhold skal fortsatt reguleres gjennom arbeidsmiljøloven kapittel 13 og skipsarbeidsloven kapittel 10. Det er lite hensiktsmessig om arbeidsgiver skal ha aktive plikter etter likestillings- og diskrimineringsloven når plikten til å ikke diskriminere følger av arbeidsmiljøloven og skipsarbeidsloven. Departementet foreslår ikke endringer i disse lovene nå.