24 Aktivitetsplikt for offentlige myndigheter, arbeidslivets organisasjoner og arbeidsgivere

24.1 Innledning

Departementet foreslår å videreføre aktivitetsplikten for offentlige myndigheter og arbeidslivets organisasjoner. I tillegg foreslår departementet at alle arbeidsgivere skal ha en generell aktivitetsplikt på alle lovens diskrimineringsinnslag, med unntak av alder. Departementet foreslår også en konkret aktivitetsplikt for alle offentlige arbeidsgivere og for private arbeidsgivere som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte. Departementet foreslår å videreføre ordningen med at Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) gir veiledning om aktivitetsplikten.

Departementet foreslår at redegjørelsesplikten ikke videreføres i likestillings- og diskrimineringsloven. I stedet skal etterlevelsen av arbeidsgivers aktivitetsplikt sikres gjennom veiledning og kunnskapsspredning.

24.2 Offentlige myndigheters aktivitetsplikt

24.2.1 Innledning

Departementet foreslår å videreføre offentlige myndigheters aktivitetsplikt i likestillings- og diskrimineringsloven § 24. Dette er i tråd med forslaget i høringsnotatet. Plikten vil innebære å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å oppfylle lovens formål. Det vil si å arbeide for å fremme likestilling og hindre diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel og adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk og alder.

24.2.2 Gjeldende rett

Alle de fire diskrimineringslovene pålegger offentlige myndigheter en plikt til å arbeide «aktivt, målrettet og planmessig» for likestilling, jf. likestillingsloven § 12, diskrimineringsloven om etnisitet § 13, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 18 og diskrimineringsloven om seksuell orientering § 12. Med offentlige myndigheter menes organer som er en del av stat, kommune eller fylkeskommune, det vil si forvaltningsorganer som utøver offentlig myndighet, jf. Prop. 88 L (2012–2013) kapittel 20.1 side 162. Hvis en del av myndighetsutøvelsen er overlatt til statsforetak eller statlige aksjeselskaper, er disse også omfattet så langt de utøver offentlig myndighet. Privatrettslige disposisjoner foretatt av statsforetak og statlige aksjeselskaper, faller derfor utenom.

Offentlige myndigheters aktivitetsplikt skiller seg fra arbeidsgiveres aktivitetsplikt ved at plikten omfatter virksomheten i kraft av å ha en myndighetsrolle og en rolle som tjenesteyter. En målrettet aktivitet innebærer at offentlige myndigheter må definere målet for likestillingsarbeidet og hvem som er ansvarlige. Likestillingshensynet skal integreres i all offentlig virksomhet. Offentlige myndigheters aktivitetsplikt innebærer en plikt til å utrede likestillingsmessige konsekvenser av lovforslag, å endre lover og forvaltningsvedtak som er i strid med diskrimineringslovgivningen, å ivareta hensynet til likestilling og mangfold ved det offentlige tjenestetilbudet, ved vedtak om bevillinger mv., jf. Ot.prp. nr. 77 (2000–2001) kapittel 4.7.3 side 19–20. Myndighetene må legge til rette for god kommunikasjon som er tilgjengelig for flest mulig.

For at likestillingsarbeidet skal ha den ønskede effekten, må det forankres både hos ledelsen og hos alle ansatte, i plandokumenter, serviceerklæringer og budsjetter. Det er imidlertid ikke en plikt til å gjennomføre bestemte tiltak. Offentlige myndigheter vil selv, ut fra en analyse av tilstanden og utfordringene i den enkelte virksomhet, måtte vurdere hvilke tiltak som er aktuelle og hensiktsmessige, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 13.8.4 side 210.

Plikten til å fremme likestilling skal inngå som ledd i all myndighetsutøvelse og må tolkes i samsvar med pliktene etter Grunnloven § 98, jf. § 92 og menneskerettighetskonvensjoner som Norge er bundet av.

Det har tidligere vært uklart om offentlige myndigheter har hatt en redegjørelsesplikt når det gjelder myndighetsutøvelse og tjenesteyting. Spørsmålet har vært forelagt Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet. Lovavdelingen konkluderte i uttalelse av 15. september 2010 – under tvil – med at offentlige myndigheter ikke hadde en redegjørelsesplikt etter likestillingsloven 1978. Etter de någjeldende diskrimineringslovene er det bare en redegjørelsesplikt for offentlige virksomheter i kraft av å være arbeidsgivere, ikke som myndighetsutøvere, jf. eksempelvis diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 25. Staten redegjør imidlertid for likestillingsarbeid blant annet gjennom rapporteringer til internasjonale menneskerettslige tilsynsorganer og i offentlige dokumenter som for eksempel statsbudsjettet.

24.2.3 Internasjonale forpliktelser

Flere menneskerettighetskonvensjoner, herunder blant annet FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, FNs rasediskrimineringskonvensjon og FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, pålegger konvensjonspartene forpliktelser til å iverksette aktive tiltak for likestilling og mot diskriminering.

FNs kvinnediskrimineringskonvensjon pålegger statene å arbeide aktivt for å fremme likestilling mellom kvinner og menn. For å avskaffe enhver form for diskriminering av kvinner er konvensjonspartene blant annet forpliktet til å innlemme prinsippet om likestilling mellom kvinner og menn i sine statsforfatninger eller annen lovgivning, og å sikre at prinsippet blir virkeliggjort i praksis gjennom lovgivning eller på annen hensiktsmessig måte, jf. artikkel 2 bokstav a. Etter artikkel 2 bokstav f pålegges partene å treffe alle egnede tiltak, også i lovs form, for å endre eller oppheve eksisterende lover, forskrifter, sedvaner og praksis som diskriminerer kvinner. Konvensjonen gjelder på alle samfunnsområder, men har særlige bestemmelser om arbeid, undervisning, det politiske og offentlige liv, helseområdet mv. Av komiteens generelle anbefaling nr. 19 følger det at vold mot kvinner regnes som diskriminering av kvinner etter FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, og at statene har en forpliktelse til å iverksette tiltak mot vold som utøves mellom private parter.

FNs rasediskrimineringskonvensjon artikkel 2 pålegger konvensjonspartene å arbeide aktivt mot rasediskriminering ved å treffe aktive tiltak for å gjennomgå offentlig politikk på nasjonalt og lokalt nivå, og med alle egnede midler forby og bringe til opphør rasediskriminering fra enhver persons, gruppes eller organisasjons side.

FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne forplikter statene til å treffe lovgivningsmessige og andre tiltak for å oppfylle menneskerettighetene, også for mennesker med funksjonsnedsettelser. Det gjelder sivile og politiske rettigheter som retten til liv, frihet fra tortur, ytringsfrihet og retten til privatliv. Det gjelder også økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter som retten til utdanning, retten til helsetjenester og retten til sosial sikkerhet og en viss levestandard.

24.2.4 Nordiske lands rett

24.2.4.1 Dansk rett

Offentlige myndigheter i Danmark skal innenfor sine områder arbeide for likestilling og innarbeide likestilling i all planlegging og forvaltning, jf. ligebehandlingsloven § 1a og ligestillingsloven § 4. Etter ligelønsloven har offentlige myndigheter plikt til å ta aktivt hensyn til målsettingen om likestilling mellom menn og kvinner ved utformingen og gjennomføringen av lover og administrative bestemmelser, politikk og aktivitet på de områder som loven omhandler, jf. § 1b. Departementer, statlige institusjoner og statlige virksomheter skal utarbeide redegjørelser for likestilling, jf. ligestillingsloven § 5. Kommuner har også en redegjørelsesplikt, jf. ligestillingsloven § 5 a.

24.2.4.2 Finsk rett

Etter den finske diskrimineringslagen 5–7 §§ skal myndigheter vurdere hvordan likestilling oppnås i deres virksomhet og iverksette tiltak som er nødvendige for å fremme likestilling. Tiltakene skal være effektive, formålsrettede og forholdsmessige under hensyn til miljøet i virksomheten, ressursene og øvrige omstendigheter. Aktivitetsplikten gjelder alle lovens diskrimineringsgrunnlag.

Den finske jämställdhetslagen har regler om aktive tiltak for offentlige myndigheter for å fremme likestilling uavhengig av kjønn. Pliktene i jämställdhetslagen er mer omfattende og konkret utformet enn i diskrimineringslagen.

Myndighetene plikter i all sin virksomhet å fremme likestilling mellom kvinner og menn, samt å endre forhold som hindrer likestilling, jf. jämställdhetslagen 4 §.

Etter jämställdhetslagen 6 c § skal myndigheter, utdanningsinstitusjoner og arbeidsgivere også arbeide målrettet for å forebygge diskriminering på grunn av kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Tiltakene skal inngå i likestillingsplanene.

24.2.5 Diskrimineringslovutvalgets forslag (NOU 2009: 14)

Diskrimineringslovutvalget foreslo at offentlige myndigheter skulle ha en aktivitetsplikt på alle lovens diskrimineringsgrunnlag. Aktivitetsplikten skulle omfatte det offentlige som lovgiver, tjenesteyter og bevilgende myndighet. Plikten omfatter statlige organer, kommuner og fylkeskommuner. Plikten ville omfatte å utrede likestillingsmessige konsekvenser av lovforslag, og å oppheve lover og forvaltningsvedtak som er i strid med diskrimineringsloven, ivareta hensynet til likestilling og mangfold ved det offentlige tjenestetilbudet og ved vedtak om bevilgninger mv. Utvalget foreslo ikke å lovfeste en særlig redegjørelsesplikt for offentlige myndigheter.

24.2.6 Likestillingsutvalgets forslag (NOU 2011: 18)

Likestillingsutvalget foreslo en konkretisert aktivitetsplikt for offentlige myndigheter i daværende likestillingslov. Utvalget tok utgangspunkt i de tidligere lovforarbeidenes spesifiseringer av plikten. Konkretiseringen fulgte dermed i hovedsak av gjeldende rett. Utvalget foreslo å presisere at aktivitetsplikten omfatter både myndighetenes rolle som tjenesteyter og myndighetsutøver. Utvalget foreslo at den konkretiserte plikten innebar at offentlige myndigheter skal

• a. fastsette mål for kjønnslikestillingsarbeidet

• b. kartlegge tilstand og utfordringer når det gjelder barrierer for kjønnslikestilling, herunder ha oppmerksomhet på kjønnsdiskriminering i sammenheng med de andre diskrimineringrunnlagene etnisitet, religion, livssyn, alder, seksuell orientering og nedsatt funksjonsevne

• c. holde oversikt over ansvar, oppgaver og myndighet når det gjelder kjønnslikestilling

• d. der dette er relevant, forebygge diskriminering, seksuell trakassering og trakassering på grunn av kjønn, hatvold og kjønnsrelatert vold

• e. motarbeide og bekjempe fordommer og stereotypier

• f. sørge for at virksomheten driver systematisk arbeid på områdene a–e

• g. dokumentere tiltakene som følger av bokstav a–f

Forslaget i bokstav g om dokumentasjonsplikt kom i stedet for en redegjørelsesplikt. Utvalget viste til at dokumentasjon vil gjøre det mulig å følge opp virksomhetene med veiledning, tilsyn og kontroll. Utvalget foreslo at veiledning, tilsyn og annen oppfølging av aktivitetsplikten ble lagt til et nytt direktorat.

24.2.7 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre aktivitetsplikten for offentlige myndigheter. Departementet foreslo ingen redegjørelsesplikt for offentlige myndigheter.

24.2.8 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som uttaler seg om offentlige myndigheters aktivitetsplikt er positive til at offentlige myndigheters aktivitetsplikt videreføres. Flere av høringsinstansene påpeker imidlertid at det er behov for en konkretisering av plikten, og at det føres tilsyn eller at plikten følges av en dokumentasjons- eller redegjørelsesplikt. Blant disse er Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Nasjonal kompetanseenhet for minoritetshelse (NAKMI), Norsk Sykepleierforbund, Unio og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO). Bufdir og Likestillingssenteret viser til at konkretiseringen bør skje i form av en arbeidsmetode. LDO mener flere forhold er avgjørende for at plikten skal virke etter sin hensikt, og uttaler blant annet:

«Departementets høringsforslag mangler både en tilstrekkelig konkretisering av plikten og en redegjørelses- eller dokumentasjonsplikt. Det er heller ikke foreslått å utpeke et organ som skal ha ansvar for å gi veiledning om plikten. Disse tre faktorene tilsier at offentlige myndigheters aktivitetsplikt vil fortsette å være en sovende plikt, slik det ble konkludert i utredningen NOU 2011: 18 Struktur for likestilling.»

24.2.9 Departementets vurdering

Departementet foreslår å videreføre offentlige myndigheters aktivitetsplikt i likestillings- og diskrimineringsloven. Departementet foreslår at offentlige myndigheter skal ha en aktivitetsplikt på alle lovens diskrimineringsgrunnlag. Plikten vil innebære at offentlige myndigheter skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å oppfylle lovens formål innenfor sine ansvarsområder. Det vil si at offentlige myndigheter skal arbeide for å fremme likestilling og hindre diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel og adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk og alder. Departementet finner i likhet med Diskrimineringslovutvalget ikke gode grunner til å stille de ulike diskrimineringsgrunnlagene ulikt i denne sammenheng.

Aktivitetsplikten vil som i dag omfatte det offentlige både som myndighetsutøver og tjenesteyter. Plikten omfatter statlige, kommunale og fylkeskommunale forvaltningsorgan som utøver offentlig myndighet. Offentlige foretak eller lignende som er aktører i markedet eller som ikke utøver myndighet, omfattes ikke av aktivitetsplikten.

Departementet foreslår ikke at det lovfestes en plikt til å gjennomføre bestemte tiltak. Departementet foreslår heller ikke en konkretisering av offentlige myndigheters aktivitetsplikt, slik Likestillingsutvalget foreslo å lovfeste i daværende likestillingslov 1978. Plikten omfatter en uensartet gruppe med virksomheter. Det vil derfor være vanskelig å konkretisere plikten på en slik måte at den passer på alle virksomhetene og gir mening for alle lovens diskrimineringsgrunnlag.

Offentlige myndigheters plikt til å arbeide for likestilling følger ikke bare av bestemmelsene i diskrimineringslovgivningen, men også av en rekke internasjonale forpliktelser, herunder FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, FNs rasediskrimineringskonvensjon og FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Disse konvensjonene pålegger staten å oppfylle rettighetene som følger av konvensjonene.

Selv om departementet ikke foreslår å lovfeste en konkretisering i form av en arbeidsmetode slik som foreslås for arbeidsgivere, vil store deler av Likestillingsutvalgets forslag til bestemmelse om offentlige myndigheters aktivitetsplikt være relevante i vurderingen av om plikten er oppfylt. Langt på vei var utvalgets forslag til konkretisering en gjengivelse av det som allerede følger av likestillingslovens forarbeider. Disse føringene videreføres i ny lov.

Det følger av tidligere forarbeider at plikten innebærer å påse at likestillingshensyn integreres i all offentlig virksomhet, og den skal markere at offentlige myndigheter skal gi likestillingsarbeid høy prioritet, jf. Ot.prp. nr. 33 (1974–75) side 18 flg. Offentlig virksomhet må vurdere hvilke forhold som virker mot likestilling og hvilke tiltak som kan bidra til å fjerne slike barrierer. Videre omfatter plikten å iverksette konkrete likestillingstiltak, og å sikre at forslag til nye lover, forskrifter mv. og forvaltningsvedtak er i tråd med likestillings- og diskrimineringsloven.

Med at arbeidet skal være «aktivt» menes at offentlige myndigheter skal iverksette tiltak for å fremme likestilling. Det er ikke tilstrekkelig å unngå å diskriminere gjennom myndighetsutøvelsen eller tjenesteytingen. Med at arbeidet skal være «planmessig» menes at myndighetene skal utarbeide og følge en strategi for å fremme likestilling. Med at arbeidet skal være «målrettet» forstås det at det skal settes et mål for arbeidet og utpekes hvem som er ansvarlig for å oppnå målet.

Plikten innebærer videre at offentlige myndigheter skal yte likeverdige tjenester. Det betyr blant annet at informasjon fra offentlige myndigheter må tilrettelegges for ulike brukergrupper. Det kan innebære å legge til rette ved bruk av tolk. Offentlige myndigheter må tilegne seg kunnskap og verktøy for å se brukernes behov og synspunkter. Likestillingsarbeidet må forankres både hos ledelsen og hos de ansatte, i plandokumenter, serviceerklæringer og budsjetter, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 13.8.4 side 210.

Offentlige myndigheter må selv ut fra en analyse av situasjonen og utfordringene i den enkelte virksomhet vurdere hvilke tiltak som er aktuelle og hensiktsmessige å gjennomføre. Selv om departementet ikke foreslår å lovfeste en konkretisering i form av en arbeidsmetode slik som foreslås for arbeidsgivere, kan virksomheter anvende arbeidsmetoden for å oppfylle sin aktivitetsplikt som myndighetsutøver og/eller tjenesteyter dersom det er ønskelig. Offentlige myndigheter kan også oppfylle sin aktivitetsplikt som myndighetsutøver gjennom eksisterende måter å arbeide på. For eksempel er utredningsinstruksen et sentralt verktøy i arbeidet. Rapportering til FN-komiteer og oppfølging av komiteenes anbefalinger er et annet eksempel.

Departementet understreker at arbeidet skal omfatte aktive tiltak for likestilling på alle samfunnsområder. Det vil innebære å avskaffe alle former for diskriminering i lover, forskrifter, rundskriv, vedtak mv. Det vil innebære å bidra til utvikling av kunnskap om og drive forebyggende arbeid mot trakassering, seksuell trakassering, vold i nære relasjoner og kjønnsrelatert vold. Arbeid mot hatefulle ytringer og bekjempelse av hatkriminalitet vil også være omfattet.

Departementet presiserer at offentlige myndigheter kun er én av flere aktører som har et ansvar for likestillingsarbeidet. Mulighetene for å gjennomføre likestilling henger for eksempel tett sammen med situasjonen på arbeidslivets område. De sentrale aktørene på dette området – partene i arbeidslivet – har sammen med offentlige myndigheter store muligheter til å skape fremdrift i dette arbeidet, se kapitlene 24.3 og 24.4 om aktivitetsplikten til arbeidslivets organisasjoner og aktivitetsplikten til arbeidsgivere.

Offentlige myndigheter som arbeidsgiver omfattes av arbeidsgivers aktivitetsplikt, jf. § 26 og kapittel 24.4.

24.3 Arbeidslivets organisasjoners aktivitetsplikt

24.3.1 Innledning

Departementet foreslår å videreføre arbeidslivets organisasjoners aktivitetsplikt i den nye likestillings- og diskrimineringsloven.

24.3.2 Gjeldende rett

Alle de fire diskrimineringslovene har regler om at arbeidslivets organisasjoner skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme lovens formål innenfor sitt virkefelt, jf. likestillingsloven § 14, diskrimineringsloven om etnisitet § 14, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 19 og diskrimineringsloven om seksuell orientering § 13.

Aktivitetsplikten er knyttet til virksomheten som avtalepart i arbeidslivet og deres funksjon som interesseorganisasjon for arbeidsgivere eller arbeidstakere. Aktivitetsplikten omfatter formålet eller gjenstanden for organisasjonens drift. Plikten medfører ikke at organisasjonen må gjennomføre bestemte tiltak. Det er opp til organisasjonene selv å vurdere hvilke tiltak som er aktuelle og hensiktsmessige. Det kan for eksempel dreie seg om kurs, seminarer og annen informasjon til medlemsbedriftene. Aktivitetsplikten for arbeidslivets organisasjoner innebærer imidlertid ingen plikt til å overvåke at organisasjonens medlemmer oppfyller sin aktivitetsplikt, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 13.8.4 side 210–211. I forarbeidene til tidligere likestillingslov 1978 nevnes kartlegging av lønnsforskjeller mellom kvinner og menn som eksempel på hva arbeidslivets organisasjoner kan gjøre, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000–2001) kapittel 4.7.3 side 20.

Når det gjelder hva som ligger i kravene til at arbeidet skal være aktivt, målrettet og planmessig, vises det til beskrivelsen av arbeidsgivers aktivitetsplikt i kapittel 24.4.

Kravet til organisasjonenes aktivitet må ses i lys av virksomhetens størrelse, type og geografiske beliggenhet.

24.3.3 Diskrimineringslovutvalgets forslag (NOU 2009: 14)

Diskrimineringslovutvalget foreslo å oppheve aktivitetsplikten for arbeidslivets organisasjoner i sin nåværende form. I stedet foreslo utvalget at organisasjonenes likestillingsarbeid bør utøves som ledd i det systematiske arbeidet med helse, miljø og sikkerhet (HMS), se NOU 2009: 14 kapittel 17.3.3.3 side 223. Forslaget innebar at arbeidstakers representanter skal medvirke ved etablering, utførelse og vedlikehold av virksomhetenes HMS-arbeid hvor aktivitetsplikten implementeres. Forslaget vil føre til at arbeidslivets organisasjoner involveres i arbeidet som del av sin virksomhet gjennom rådgivning til og opplæring av tillitsvalgte og medlemsbedrifter, utarbeidelse av retningslinjer mv. Intensjonen om at arbeidslivets parter skal og kan legge føringer på og skape fremdrift i likestillingsarbeidet ivaretas.

Opphevelsen av aktivitetsplikten i sin gjeldende form vil ifølge utvalget ikke svekke dagens diskrimineringsvern. Utvalget viste til at innholdet i plikten er uklart og lite konkret, samt at den ikke håndheves av LDO.

24.3.4 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre aktivitetsplikten for arbeidslivets organisasjoner. I tillegg foreslo departementet at plikten utvides til å omfatte alle grunnlag opplistet i § 6 første ledd.

24.3.5 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har ikke hatt særskilte merknader til forslaget om å videreføre aktivitetsplikt for arbeidslivets organisasjoner i den nye likestillings- og diskrimineringsloven.

24.3.6 Departementets vurdering

Departementet foreslår å videreføre aktivitetsplikten for arbeidslivets organisasjoner, som foreslått i høringsnotatet. Plikten vil omfatte alle diskrimineringsgrunnlagene som er opplistet i § 6 første ledd, utenom alder, se forslag til § 25.

Departementet mener de innflytelsesrike aktørene på arbeidslivets område – arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene – har store muligheter til å skape fremdrift i arbeidet med å fremme likestilling og hindre diskriminering. At flere ulike aktører, både offentlige myndigheter, arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner har aktivitetsplikt, vil signalisere at det er et kollektivt ansvar å drive likestillingsarbeidet fremover.

24.4 Arbeidsgivers aktivitetsplikt

24.4.1 Innledning

Departementet foreslår å lovfeste en generell aktivitetsplikt for alle arbeidsgivere på samtlige diskrimineringsgrunnlag, med unntak av alder i likestillings- og diskrimineringsloven § 26. I tillegg foreslår departementet å lovfeste en konkret aktivitetsplikt for alle offentlige arbeidsgivere og for private arbeidsgivere som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte.

Departementet foreslår at redegjørelsesplikten ikke videreføres i den nye likestillings- og diskrimineringsloven. I stedet skal etterlevelsen av arbeidsgivers aktivitetsplikt sikres gjennom veiledning og kunnskapsspredning. Departementet foreslår å videreføre ordningen med at LDO gir veiledning om aktivitetsplikten.

24.4.2 Gjeldende rett

24.4.2.1 Arbeidsgivers aktivitetsplikt

Likestillingsloven pålegger alle arbeidsgivere en plikt til å arbeide «aktivt, målrettet og planmessig» for likestilling (aktivitetsplikt), jf. § 23. Diskrimineringsloven om etnisitet § 20, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 24 og diskrimineringsloven om seksuell orientering § 19 pålegger alle arbeidsgivere i offentlig sektor, uavhengig av størrelse, og arbeidsgivere i private virksomheter, som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte, en tilsvarende aktivitetsplikt. LDO har utarbeidet flere veiledninger om aktivitets- og rapporteringspliktene for arbeidsgivere. Det tidligere Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet har utarbeidet en rapporteringsmal for statlige virksomheter. Det er gjennomsnittlig antall ansatte i løpet av året som skal legges til grunn, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 13.8.2 side 208–209.

I kravet til at arbeidet skal være aktivt ligger at arbeidsgiver må iverksette konkrete tiltak knyttet til arbeidsgiverens personalpolitiske funksjoner i vid forstand. Det kan for eksempel dreie seg om en gjennomgang av kriteriene for karriereutvikling og lederstillinger i bedriften, og å undersøke om disse er ulike for kvinnelige og mannlige ansatte, etniske majoriteter og minoriteter, iverksette tiltak for å forhindre seksuell trakassering, og tilrettelegge for at de ansatte kan kombinere arbeidet med familieliv, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000–2001) kapittel 4.7.2 og 4.7.3 side 19–20. Arbeidsgiver er imidlertid gitt fleksibiliteten til å vurdere hvilke tiltak som skal gjennomføres ut fra en analyse av tilstanden og utfordringene i bedriften.

I kravet om at arbeidet skal være målrettet ligger at arbeidsgiver må definere mål for likestillingsarbeidet. Arbeidsgiver må identifisere hvilke forhold i virksomheten som kan fungere som barrierer for likestilling. Forarbeidene nevner som eksempler forhold knyttet til arbeidstid, lønn, bruken av permisjonsordninger, fordeling av arbeidsoppgaver, ansettelse, rekruttering, mentorordning, kurs for kvinnelige ledere og barnehagetilbud, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000–2001) kapittel 4.7.3 side 19 flg. og Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 13.8.4 side 209–211. I aktivitetsplikten ligger det også en oppfordring til å analysere, i et kjønnsperspektiv, alle tiltak som berører de ansatte. Det vil si at man systematisk stiller spørsmål om konkrete planer og tiltak, som for eksempel om omorganiseringer, personalplaner mv. får ulike konsekvenser for kvinner og menn.

I kravet om at arbeidet skal være planmessig ligger at arbeidsgiver må ha en plan for arbeidet og utpeke en ansvarlig. Tiltakene skal drøftes med de ansatte. Forventningene til arbeidsgivers aktivitet må ses i sammenheng med bedriftens størrelse, type og geografiske beliggenhet, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 13.8.4 side 210.

Arbeidsmiljøloven kapittel 13 har ingen regler om aktivitetsplikt. Arbeidsgivere har dermed ikke plikt til å arbeide aktivt for å fremme likestilling uavhengig av alder, politisk syn, deltidsansettelse, midlertidig ansettelse og medlemskap i arbeidstakerorganisasjoner.

24.4.2.2 Arbeidsgivers redegjørelsesplikt

Arbeidsgivere som har en aktivitetsplikt, og som i lov er pålagt å utarbeide årsberetning, skal redegjøre for iverksatte og planlagte tiltak i virksomhetens årsberetning eller årsbudsjett (redegjørelsesplikt), jf. likestillingsloven § 24, diskrimineringsloven om etnisitet § 21, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 25 og diskrimineringsloven om seksuell orientering § 20. Arbeidsmiljøloven kapittel 13 har ingen regler om redegjørelsesplikt.

Likestillingsloven § 24 pålegger i tillegg alle arbeidsgivere å redegjøre for den faktiske tilstanden når det gjelder kjønnslikestilling i virksomheten. Verken loven eller forarbeidene angir en uttømmende beskrivelse av hvilke forhold som skal beskrives. Plikten til redegjørelse forutsetter imidlertid en systematisk beskrivelse. Virksomheten kan blant annet beskrive kjønnsfordelingen på områder som lønns- og stillingsnivåer, heltids- og deltidsansatte, bruk av overtid og ubekvem arbeidstid, velferdspermisjoner, omsorgspermisjoner og sykefravær.

Arbeidsgivers redegjørelsesplikt fremgår også av lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap mv. (regnskapsloven) § 3-3 sjette og syvende ledd for små foretak og § 3-3a tiende og ellevte ledd for regnskapspliktige som ikke er små foretak. Redegjørelsesplikten for kommuner og fylkeskommuner fremkommer av kommuneloven § 48 nr. 5 tredje og fjerde punktum.

Redegjørelsesplikten innebærer ikke krav om bestemte tiltak, men kan bidra til å avdekke om virksomheten har oppfylt sin aktivitetsplikt.

LDN har behandlet flere saker om kommuners redegjørelsesplikt etter likestillingsloven. I sak nr. 17/2009 uttalte LDN følgende om hvordan plikten er å forstå:

«Videre vil Nemnda bemerke at lovforarbeidenes bruk av formuleringer som ‘bør’ og ‘for eksempel’ tyder på at lovgiver har ment å gi en fleksibel regel, der virksomhetene gis en del frihet så lenge redegjørelsen gir ‘en systematisk beskrivelse’ av forhold som er relevante for å vurdere graden av kjønnslikestilling. Hovedpoenget må være at det redegjøres for forhold som er relevante og hensiktsmessige for å vurdere graden av likestilling. Likestillingsloven har selv, i sin forbudsdel, hovedfokus på lønn, deltid og permisjonsordninger. Derfor vil det være naturlig å fokusere på slike forhold.

En mer generell oppsummering av tilstanden vil ikke være tilstrekkelig. En redegjørelse som mangler underliggende fakta, vil vanskelig kunne sies å innebære en systematisk beskrivelse av forhold som er relevante for å vurdere graden av likestilling.»

LDN har videre lagt til grunn at likestillingsredegjørelser som inneholder følgende oversikter vil oppfylle lovens krav:

• kjønnsfordeling i virksomheten totalt, samt på sektor- og stillingsnivå

• kjønnsdelt statistikk over lønnsforhold på sektor- og stillingsnivå, samt gjennomsnittslønn for kvinner og menn i virksomheten totalt

• kjønnsdelt statistikk over arbeidstid (heltid/deltid, herunder ufrivillig deltid)

• kjønnsdelt statistikk over permisjonsuttak med spesiell vekt på foreldrepermisjon, sykefravær og fravær på grunn av sykt barn

• kjønnsdelt statistikk ved personalpolitiske satsninger, for eksempel seniorpolitiske tiltak og kompetansetiltak

24.4.2.3 Håndheving

LDO og LDN håndhever arbeidsgivers redegjørelsesplikt, jf. eksempelvis likestillingsloven § 26 første ledd. LDO kan, etter klage eller på eget initiativ, kontrollere om årsberetningen, årsrapporten eller årsbudsjettet tilfredsstiller lovenes krav. Dette innebærer at LDO både kan kontrollere at virksomheten faktisk har redegjort i henhold til plikten, og selve innholdet i redegjørelsen. Manglende oppfølging av redegjørelsesplikten kan møtes med pålegg om forbedring fra LDN, og eventuelt tvangsmulkt dersom pålegg ikke etterkommes.

LDO fører indirekte tilsyn med aktivitetsplikten ved at LDO kontrollerer arbeidsgiveres redegjørelsesplikt, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000–2001) kapittel 4.7.4 side 20. Ifølge de fire diskrimineringslovene skal LDO og LDN likevel ikke håndheve reglene om aktivt likestillingsarbeid, herunder arbeidsgivers aktivitetsplikt, jf. likestillingsloven § 26 første ledd bokstav b, diskrimineringsloven om etnisitet § 23 første ledd bokstav a, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 28 første ledd bokstav d og diskrimineringsloven om seksuell orientering § 22 første ledd bokstav a. Det fremgår av forarbeidene at LDO vil kunne be om opplysninger, foreta undersøkelser, gå i dialog og påpeke manglende oppfølging av aktivitetsplikten. Derimot vil LDO ikke kunne pålegge den enkelte virksomhet konkrete tiltak eller avgi en uttalelse om en virksomhet har brutt aktivitetsplikten, jf. Prop. 88 L (2012–2013) kapittel 15.1 side 109, Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 13.8.7 side 212–213 og Ot.prp. nr. 77 (2000–2001) kapittel 4.7.4 side 20.

24.4.3 Internasjonale forpliktelser

Diskrimineringsvernet etter menneskerettskonvensjonene innebærer ikke bare en plikt til å unnlate å diskriminere, men også forpliktelser for myndighetene til aktivt å sørge for at likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet blir oppfylt i praksis (såkalte positive plikter).

Statene skal treffe alle tiltak som er nødvendige for å hindre at personer, organisasjoner eller foretak diskriminerer kvinner gjennom egnede lovgivningsmessige, politiske og administrative tiltak på alle områder, jf. FNs kvinnediskrimineringskonvensjon artikkel 2 bokstav e. Formålet med statenes positive plikter er ifølge FNs kvinnediskrimineringskomité å sørge for reell likestilling. Se blant annet FNs kvinnediskrimineringskomités generelle anbefaling nr. 25.

I flere konvensjoner må sikringsplikten ses i sammenheng med retten til arbeid. Konvensjonspartene er, ifølge FNs rasediskrimineringskonvensjon artikkel 2, forpliktet til å føre en politikk som tar sikte på å avskaffe alle former for rasediskriminering med alle egnede midler. Artikkel 5 bokstav e slår fast at konvensjonspartene særlig er forpliktet til å sikre retten til arbeid.

FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 4 pålegger staten å ta i bruk alle egnede virkemidler for å avskaffe diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Denne plikten henger nært sammen med artikkel 27, som gir statene en plikt til å sikre og fremme realiseringen av personer med funksjonsnedsettelse sin rett til arbeid.

24.4.4 EU-rett

EUs likebehandlingsdirektiv (2006/54/EF) artikkel 26 pålegger medlemsstatene å tilskynde at arbeidsgivere iverksetter effektive tiltak for å forhindre diskriminering og trakassering når det gjelder tilgang til arbeid, arbeidspraksis og forfremmelse.

24.4.5 Nordiske lands rett

24.4.5.1 Svensk rett

Den svenske diskrimineringslagens tredje kapittel regulerer aktivitetsplikten. Plikten beskrives som et forebyggende og aktivt arbeid for å motvirke diskriminering og på annen måte legge til rette for like rettigheter og muligheter uavhengig av kjønn, kjønnsoverskridende identitet eller uttrykk, etnisk tilhørighet, religion eller annen trosoppfatning, funksjonsnedsettelse, seksuell legning eller alder, jf. tredje kapittel 1 §.

Diskrimineringslagen tredje kapittel 2 § bestemmer følgende om arbeidsgivers aktivitetsplikt:

«Arbetet med aktiva åtgärder innebär att bedriva ett förebyggande och främjande arbete genom att

• 1. undersöka om det finns risker för diskriminering eller repressalier eller om det finns andra hinder för enskildas lika rättigheter och möjligheter i verksamheten,

• 2. analysera orsaker till upptäckta risker och hinder,

• 3. vidta de förebyggande och främjande åtgärder som skäligen kan krävas, och

• 4. följa upp och utvärdera arbetet enligt 1–3. Lag (2016:828).»

Arbeidet skal ifølge tredje kapittel 3 § gjennomføres fortløpende. Arbeidet skal planlegges og gjennomføres så snart som mulig. Arbeidet skal skje i samarbeid med arbeidstakerne, jf. tredje kapittel 11 §. Loven pålegger i den forbindelse også arbeidsgiver å gi arbeidstakerne nødvendig informasjon.

Arbeidsgivers arbeid med aktivitetsplikten skal omfatta arbeidsforhold, lønns- og arbeidsvilkår, rekruttering og forfremmelse, utdanning og øvrig kompetanseutvikling, mulighet til å kombinere arbeid med foreldreskap, jf. tredje kapittel 5 §.

Arbetsgivere som ved inngangen av kalenderåret sysselsatte 25 eller flere arbeidstakere skal skriftlig dokumentere arbeidet med aktivitetsplikten, jf. tredje kapittel 13 §. Det er nærmere beskrevet i loven hva dokumentasjonen skal inneholde.

I tillegg har loven en rekke konkrete aktivitetsplikter for arbeidsgivere. Arbeidsgiver skal, gjennom utdanning, annen kompetanseutvikling og andre egnede tiltak, fremme en jevn kjønnsfordeling i ulike typer arbeid, innen ulike kategorier av arbeidstakere og i ledende posisjoner. Videre skal arbeidsgiver ha retningslinjer og rutiner for å forhindre trakassering. Arbeidsgiver har også plikt til å kartlegge og analysere lønnsforskjeller mellom kvinner og menn som utfører likeverdig arbeid.

24.4.5.2 Dansk rett

Offentlige myndigheter skal innenfor sine områder arbeide for likestilling og innarbeide likestilling i all planlegging og forvaltning (likebehandlingsloven § 1a og likestillingsloven § 4). Departementer, statlige institusjoner og statlige virksomheter skal utarbeide redegjørelser for likestilling (ligestillingsloven § 5). Kommuner har også en redegjørelsesplikt (ligestillingsloven § 5 a). Ligestillingsloven §§ 8 til 13 har regler om kjønnssammensetning i utvalg og styrer mv.

Arbeidsgivere med minst 35 ansatte skal hvert år utarbeide en kjønnsoppdelt lønnsstatistikk, jf. ligelønsloven § 5 a.

24.4.5.3 Finsk rett

Etter den finske diskrimineringslagen 7 § skal arbeidsgivere vurdere hvordan likestilling oppnås på arbeidsplassen. Tiltakene skal være effektive, formålsrettede og forholdsmessige tatt i betraktning miljøet i virksomheten, ressursene og andre omstendigheter. Aktivitetsplikten gjelder alle lovens diskrimineringsgrunnlag.

Arbeidsgivere som regelmessig sysselsetter minst 30 ansatte, skal i samarbeid med de ansatte utarbeide en plan med tiltak for å fremme likestilling.

Alle arbeidsgivere skal arbeide målrettet og planmessig for å fremme likestilling uavhengig av kjønn, jf. den finske jämställdhetslagen 6 §. Arbeidsgiver skal under hensyn til ressurser og andre relevante omstendigheter, arbeide for at både kvinner og menn søker på ledige stillinger, fremme en jevn fordeling av ulike oppgaver for kvinner og menn, og sørge for at kvinner og menn har like muligheter til forfremmelse. Arbeidsgiver skal dessuten fremme likebehandling av kvinner og menn når det gjelder ansettelsesvilkår, tilrettelegge arbeidsforholdene slik at de er egnet for både kvinner og menn, og gjøre det lettere for kvinner og menn å kombinere arbeid og familieliv.

Arbeidsgivere som regelmessig har minst 30 ansatte, skal i tillegg utarbeide en likestillingsplan annethvert år, jf. 6 a §. Blant annet skal planen inneholde en lønnskartlegging for å sikre like lønnsvilkår for kvinner og menn, jf. 6 a § tredje ledd.

Etter 6 c § skal arbeidsgivere arbeide målrettet for å forebygge diskriminering på grunn av kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Tiltakene skal inngå i likestillingsplanene.

24.4.6 Diskrimineringslovutvalgets forslag (NOU 2009: 14)

Diskrimineringslovutvalget foreslo endringer i aktivitets- og redegjørelsespliktene for arbeidsgivere, se NOU 2009: 14 kapittel 17.2.5 side 210 flg.

Diskrimineringslovutvalget anbefalte å konkretisere arbeidsgivers aktivitetsplikt i lov og forskrift, slik at det blir lettere for virksomhetene å se hva de faktisk har plikt til. Utvalget mente at bestemmelsen må være så konkret at den gir veiledning for virksomhetene, samtidig som den ivaretar hensynet til fleksibilitet og åpner for gode løsninger som virksomheten selv utvikler. Utvalget mente disse hensynene ble balansert på en god måte ved å pålegge arbeidsgivere en bestemt arbeidsmetode.

Diskrimineringslovutvalget foreslo at alle virksomheter skal være omfattet av aktivitetsplikten, uavhengig av antall ansatte. Dette må ses i lys av at utvalget foreslo at aktivitetsplikten ble implementert i virksomhetenes arbeid med helse, miljø og sikkerhet (HMS), som omfatter alle virksomheter som sysselsetter arbeidstakere. Plikten skulle blant annet omfatte rekruttering, lønns- og arbeidsvilkår, forfremmelse, utviklingsmuligheter og beskyttelse mot trakassering.

Utvalget foreslo at konkretiseringen av aktivitetsplikten bare skulle gjelde virksomheter med 50 ansatte eller mer, men at den også kunne tjene som veiledning for mindre virksomheter. Utvalget foreslo å konkretisere aktivitetsplikten i forskrift slik at arbeidsgiver skal:

• fastsette mål for likestillingsarbeidet,

• foreta en gjennomgang av organisasjonens praksis og kultur for å identifisere barrierer for likestilling,

• ha oversikt over hvordan ansvar, oppgaver og myndighet for arbeidet med likestilling er fordelt,

• kvalitetssikre virksomhetens aktiviteter, prosesser og rutiner i forhold til forbudet mot direkte og indirekte diskriminering, og utarbeide planer og iverksette tiltak for å redusere risikoen,

• sørge for systematisk arbeid med forebygging og oppfølging av påstander om diskriminering og trakassering,

• sørge for systematisk overvåking og gjennomgang av likestillingsarbeidet for å sikre at det fungerer som forutsatt,

• utarbeide dokumentasjon om den faktiske tilstanden når det gjelder likestilling mellom kjønnene i virksomheten,

• utarbeide dokumentasjon om tiltak som er iverksatt og som planlegges iverksatt for å fremme likestilling og motvirke diskriminering.

Diskrimineringslovutvalget foreslo at aktivitetsplikten skulle gjelde alle grunnlag unntatt samlekategorien.

Diskrimineringslovutvalget foreslo å implementere arbeidsgivers aktivitetsplikt i virksomhetenes eksisterende systemer og rutiner for HMS-arbeid og at plikten skulle håndheves av Arbeidstilsynet.

24.4.7 Likestillingsutvalgets forslag (NOU 2011: 18)

Likestillingsutvalget bygde i sitt forslag delvis på forslaget fra Diskrimineringslovutvalget om at aktivitetsplikten skal gjelde for alle virksomheter, uavhengig av størrelse, og at aktivitetsplikten blir konkretisert for virksomheter med mer enn 50 ansatte, se NOU 2011: 18 kapittel 3.5.1 side 46 flg. Aktivitetsplikten skulle i tillegg til å gjelde på de områder Diskrimineringslovutvalget foreslo, jf. ovenfor, også omfatte arbeidstid herunder ufrivillig deltid og individuell tilrettelegging.

I tillegg foreslo utvalget at den konkretiserte plikten skulle gjelde alle offentlige arbeidsgivere uavhengig av størrelse. Likestillingsutvalget mente den konkretiserte plikten burde fremgå av lov, og ikke forskrift, og viste til at en konkretisering i lovs form innebærer at Stortinget tar stilling til omfanget av pliktene. Utvalget mente likevel det burde lovfestes en forskriftshjemmel for at aktivitets- og redegjørelsesplikten ytterligere kunne utdypes.

Likestillingsutvalget foreslo i tillegg å pålegge arbeidsgivere to konkrete tiltak: Å utarbeide en lønnsstatistikk fordelt etter kjønn og å kartlegge frivillig deltid. Ifølge Likestillingsutvalgets forslag til konkretisering for private virksomheter med minst 50 ansatte og offentlige virksomheter uavhengig av størrelse, skal arbeidsgiver:

• a. fastsette mål for kjønnslikestillingsarbeidet,

• b. gjennomgå virksomhetens praksis og kultur for å identifisere barrierer for kjønnslikestilling, herunder ha oppmerksomhet på kjønnsdiskriminering i sammenheng med de andre diskrimineringsgrunnlagene etnisitet, religion, livssyn, alder, seksuell orientering og nedsatt funksjonsevne,

• c. utarbeide lønnsstatistikk fordelt etter kjønn,

• d. kartlegge bruk av ufrivillig deltid innen virksomheten,

• e. forebygge diskriminering, seksuell trakassering og trakassering på grunn av kjønn,

• f. holde oversikt over fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet når det gjelder kjønnslikestilling og

• g. sørge for at virksomheten driver systematisk arbeid på områdene i bokstav a–f.

24.4.8 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at arbeidsgivers aktivitetsplikt lovfestes for alle offentlige arbeidsgivere uavhengig av størrelse og for alle private arbeidsgivere som jevnlig sysselsetter mer enn 50 arbeidstakere. I tillegg foreslo departementet at arbeidsgivers aktivitetsplikt skulle konkretiseres i loven i form av en arbeidsmetode bestående av fire trinn.

Første trinn innebærer å vurdere risiko for diskriminering eller andre hinder for likestilling i virksomheten. Andre trinn medfører å kartlegge årsakene til eventuelle hinder for likestilling som er oppdaget. Tredje trinn er å iverksette tiltak for å bidra til økt likestilling og hindre diskriminering. Fjerde trinn består av en evaluering av de iverksatte tiltakene. Under hvert trinn har departementet beskrevet eksempler på hvordan kravene kan oppfylles.

Departementet foreslo også at arbeidsgivers redegjørelsesplikt ikke skulle videreføres i den nye loven. Departementet foreslo i stedet at aktivitetsplikten skal sikres gjennom veiledning og kunnskapsspredning, ikke tilsyn. Departementet foreslo at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) får i oppgave å gi veiledning om arbeidsgivers aktivitetsplikt, siden god veiledning er en forutsetning for å sikre at aktivitetsplikten etterleves.

Departementet foreslo ikke endringer i arbeidsmiljøloven kapittel 13 i høringsnotatet.

24.4.9 Høringsinstansenes syn

24.4.9.1 Forslaget om å konkretisere aktivitetsplikten

Et stort flertall som har uttalt seg om arbeidsgivers aktivitetsplikt, er positive til at plikten konkretiseres. Enkelte høringsinstanser er kritiske. Oslo kommune, Finans Norge, Spekter, NHO og Virke viser til at det er uheldig at bedriftene låses fast i en bestemt metode. Spekter mener konkretiseringen kan føre til en «skjematilnærming» i likestillingsarbeidet, noe de er imot. De viser til at det allerede er nedlagt et betydelig arbeid for å lage veiledning om hvordan dagens aktivitetsplikt kan overholdes.

Noen viser også til at konkretiseringen som er foreslått passer best til virksomheter av en viss størrelse, og at plikten bør differensieres. Dette gjelder Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), Landsforeningen for lesbiske, homofile, bifile og transpersoner (LLH), Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Dysleksi Norge, MIRA-senteret, Norsk kvinnelig teologforening, Oppland fylkeskommune og Senter for likestilling (UiA). Enkelte av disse mener selve aktivitetsplikten bare bør gjelde virksomheter av en viss størrelse, for eksempel 30 eller flere ansatte. De fleste av de som ønsker at aktivitetsplikten skal differensieres, ønsker imidlertid at den generelle plikten til å arbeide aktivt for å fremme likestilling bør gjelde alle, men at den konkrete aktivitetsplikten bare bør gjelde virksomheter med mer enn 50 ansatte. Som begrunnelse viser enkelte høringsinstanser til at små bedrifter er oversiktlige og at det derfor ikke er nødvendig å formalisere hvordan loven skal følges.

24.4.9.2 Hvem som skal omfattes av plikten

Få høringsinstanser uttaler at de støtter forslaget om at aktivitetsplikten, i tillegg til offentlige arbeidsgivere, kun skal omfatte private arbeidsgiverne med flere enn 50 ansatte. Disse høringsinstansene er NHO, KS, Virke, Finans Norge, Bedriftsforbundet, Advokatforeningen, Universitetet i Oslo, Mannsforum og Oslo bispedømmeråd. De viser i stor grad til begrunnelsen i høringsnotatet om at små virksomheter har helt andre forutsetninger for å drive aktivt likestillingsarbeid, blant annet fordi de ikke har en egnet styringsstruktur til å ha en slik plikt og at aktivitetsplikten koster mest for de minste arbeidsgiverne. De viser også til at det vil være en administrativ byrde for små virksomheter å ha aktivitetsplikt for mange diskrimineringsgrunnlag samtidig. Advokatforeningen peker i tillegg på at den foreslåtte konkretiseringen av aktivitetsplikten vil kunne være tidkrevende for arbeidsgiverne. De er derfor enige i at bare arbeidsgivere av en viss størrelse bør være omfattet av aktivitetsplikten.

Forslaget om at aktivitetsplikten skal gjelde for alle offentlige arbeidsgivere, men kun for private arbeidsgivere med mer enn 50 ansatte, har møtt betydelig motstand i høringen. Et stort flertall er imot forslaget. Blant disse er Bufdir, LDO, IMDi, Avdeling for kvinnerett, barnerett, og likestillings- og diskrimineringsrett (KVIBALD) ved Universitetet i Oslo, Akademikerne, LO, Fellesorganisasjonen (FO), Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, Juristforbundet, NITO, Norsk Sykepleierforbund, YS, Utdanningsforbundet, Unio, Amnesty International, Antirasistisk senter, Forbundet for transpersoner i Norge, FFO, Hørselshemmedes Landsforbund, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussformidlingen, Kvinnefronten, MiRA-senteret, Norges Handikapforbund (NHF), Likestillingssenteret, Senter for likestilling (UiA), LLH, Reform og Norsk Kvinnesaksforening. De fleste viser til at en slik endring vil føre til at svært få arbeidsgivere får en aktivitetsplikt, fordi bare 1–5 prosent av virksomhetene har mer enn 50 ansatte. De mener derfor at reduksjon i aktivitetsplikten gjør plikten betydningsløs og at dette svekker likestillingsarbeidet. De mener forslaget signaliserer at det er greit at arbeidsgivere med færre enn 50 ansatte er passive til likestillingsarbeid. De understreker at dette vil gjøre det vanskelig å motarbeide likestillingsutfordringene i dagens samfunn, fordi arbeid er ett av de viktigste livsområdene for de fleste og at det er viktig at arbeidsgivere tar ansvar for å bedre likestillingssitasjonen på egen arbeidsplass.

Det møter spesielt stor motstand i høringen at aktivitetsplikten for kjønnslikestilling endres fra å gjelde alle arbeidsgivere til å kun gjelde arbeidsgivere med mer enn 50 ansatte. Høringsinstansene viser til at dette innebærer en svekkelse, fordi forslaget innebærer at langt færre arbeidsgivere vil få en slik plikt enn i dag. Enkelte instanser, blant annet YS og Antirasistisk senter, åpner for at det kan vurderes om aktivitetsplikten for kjønnslikestilling skal bestå for alle virksomheter, og at det kan vurderes om grensen for antall arbeidstakere skal senkes når det gjelder de andre diskrimineringsgrunnlagene, slik at flere arbeidsgivere enn i dag får en aktivitetsplikt. De fleste andre rettighetsorganisasjonene stiller imidlertid nesten uten unntak et ubetinget krav om at aktivitetsplikten må gjelde alle arbeidsgivere, også for andre grunnlag enn kjønn, hvis de skal kunne gi sin tilslutning til en felles likestillings- og diskrimineringslov – selv om forslaget innebærer en videreføring av dagens aktivitetsplikt for andre diskrimineringsgrunnlag.

Videre påpeker flere instanser at plikten uansett vil variere avhengig av bedriftens størrelse og at plikten derfor ikke trenger å være spesielt byrdefull.

Som nevnt ovenfor mener enkelte høringsinstanser det i stedet kan vurderes å senke grensen til 30 eller 25 ansatte.

24.4.9.3 Forslaget om at redegjørelsesplikten ikke videreføres

NHO, Spekter, Virke, KS, Bedriftsforbundet, Advokatforeningen, Drammen kommune, Stavanger kommune og Østfold fylkeskommune støtter forslaget om ikke å videreføre arbeidsgivers redegjørelsesplikt. De viser til at en opphevelse av plikten innebærer sparte ressurser og at plikten er byråkratisk og ressurskrevende. Virke påpeker at plikten «oppleves langt på vei som et pliktløp som løses med generelle formuleringer som i realiteten har begrenset verdi».

Et stort flertall av høringsinstansene støtter ikke forslaget. Blant disse er Bufdir, IMDi, Politidirektoratet, Akershus fylkeskommune, Oslo kommune, LDO, Høgskolen i Oslo og Akershus (HiOA), Universitetet i Agder, Kirkerådet, LO, Akademikerne, FO, Juristforbundet, Utdanningsforbundet, Unio, YS, Amnesty International, Antirasistisk senter, Stopp Diskrimineringen, FFO, Dysleksi Norge, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussformidlingen, Norske kvinners sanitetsforening, Senter for kunnskap om likestilling (KUN), Norsk forbund for utviklingshemmede, Norges Handikapforbund, Norsk Kvinnesaksforening, Kvinnegruppa Ottar, Rettspolitisk forening, Skeiv Ungdom og LLH.

Høringsinstansene viser gjennomgående til at man ved dette fjerner det eneste verktøyet som sikrer at aktivitetsplikten følges og at aktivitetsplikten dermed blir uten realitet og i prinsippet frivillig for virksomhetene å oppfylle. Svært mange høringsinstanser viser til at forslaget vil innebære en betydelig svekkelse av det strukturelle likestillingsarbeidet. Enkelte, blant annet Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonene, mener forslaget «viser at hensynet til reduserte byrder for arbeidsgivere veier tyngre enn ønsket om å bekjempe diskriminering».

Flere høringsinstanser, blant annet Norsk Sykepleierforbund, Dommerforeningens menneskerettsutvalg, Reform, Senter for likestilling (UiA) og LDO viser til at en opphevelse av redegjørelsesplikten vil føre til mindre forebygging og dermed svekke det individuelle vernet mot diskriminering ved at det kan bli mer diskriminering på norske arbeidsplasser. Dommerforeningens menneskerettsutvalg mener «[b]åde redegjørelsesplikt og aktivitetsplikt vil kunne bidra til å sikre rettighetene etter loven. Dette gjelder ikke minst for tilfeller som har vist seg vanskelig å håndheve på en effektiv måte, slik som lik mulighet for ansettelse.»

Finans Norge mener en «[å]rlig redegjørelse om likestilling kan bidra til at arbeidsgivere har oppmerksomhet på dette området». De stiller derfor spørsmål ved «om det er et riktig virkemiddel å oppheve arbeidsgivers redegjørelsesplikt, så lenge kravene til innholdet i redegjørelsen holdes på et fornuftig nivå.»

En rekke høringsinstanser, blant annet Juristforbundet, Unio, Antirasistisk senter, Stopp Diskrimineringen, MiRA-senteret, Reform, Unge funksjonshemmede, Utdanningsforbundet og NITO, peker på at man ved å oppheve redegjørelsesplikten fjerner et viktig dokumentasjonsverktøy for å kartlegge likestillingsfakta fra virksomhetene, blant annet som kilde til statistikk. Universitetet i Agder og Reform peker på at man ved å oppheve redegjørelsesplikten vil miste viktig dokumentasjon, noe som er viktig for å gi informasjon til samfunnsaktørene, eierne, fagforeningene og andre. Unio uttaler at forslaget vil gjøre at:

«[d]et blir vanskelig å innhente dokumentasjon på hvordan det står til på likestillingsfeltet i norsk arbeidsliv – for eksempel når det gjelder lønnsforskjeller, arbeidstid, fravær inkludert foreldrefravær.»

En del fremhever også at dokumentasjonen er viktig når virksomhetene skal vurdere hvilke tiltak som bør iverksettes. For eksempel uttaler Kristiansand kommune at redegjørelsesplikten har vært en drahjelp i kommunens likestillingsarbeid. Også Politidirektoratet viser til at man i mindre grad vil innhente fakta og gjøre analyser og at det på den måten vil bli vanskelig å etterleve den konkrete aktivitetsplikten uten en redegjørelsesplikt. Politidirektoratet fremhever også at områder som det ikke skal rapporteres på til overordnet organ eller myndighet ikke blir prioritert.

Likestillingssentret, som har gjort undersøkelser av redegjørelsesplikten, skriver at «poenget i Likestillingssenterets analyser er at redegjørelsene er mangelfulle, ikke at de er unødvendige».

Likestillingssenteret fremhever videre:

«Uten redegjørelsesplikten, fjerner regjeringen både et viktig verktøy for å jobbe målrettet med likestilling og muligheten for sanksjoner for arbeidsgivere som ikke følger opp pliktene. Og videre, redegjørelser er viktige kilder til gode eksempler på likestillingsarbeid som kan brukes i veiledning og kunnskapsspredning, som departementet foreslår skal erstatte dagens redegjørelsesplikt. Likestillingssenteret mener at både redegjørelsesplikten, veiledning og kunnskapsspredning er nødvendig i arbeidet for likestilling og mot diskriminering.»

En rekke høringsinstanser mener motivasjonstiltak, som informasjon og veiledning, er nødvendig, men ikke tilstrekkelig, da en del virksomheter ikke ser nytten av å arbeide med likestilling. Akademikerne mener det er lite trolig at aktivitetsplikten blir prioritert av arbeidsgiverne, da mange virksomheter har større fokus på omstilling og kostnadsreduksjoner.

Enkelte mener redegjørelsesplikten eventuelt heller må forenkles, gjøres mindre omfattende, tydeliggjøres og/eller forsterkes. For eksempel ser Universitetet i Agder at det er mange muligheter for å forenkle og effektivisere rapporteringen, og foreslår at det arbeides med måten det skal rapporteres på.

24.4.9.4 Veiledning om arbeidsgivers aktivitetsplikt

I høringen har blant annet Bufdir og KS stilt seg positive til at oppgaven om å gi veiledning om arbeidsgivers aktivitetsplikt overføres fra LDO til Bufdir. Flere andre høringsinstanser er derimot kritiske til at denne oppgaven skilles ut fra LDO, og viser særlig til LDOs kompetanse og erfaring. Dette gjelder blant annet FFO, LDO, YS og Hørselshemmedes Landsforbund. YS forklarer:

«LDO [har] gjennom de siste årene bygget opp en betydelig veiledningskompetanse og et sterkt fagmiljø, og det vil være lite formålstjenlig å svekke dette. Ombudets veiledningsfunksjon bygger blant annet på nyttige erfaringer hentet fra konkrete klagesaker.»

Akershus fylkeskommune ser at LDOs rolle som både veileder og håndhever kan være forvirrende, men «understreker viktigheten av at Bufdir opparbeider seg nok kompetanse på området hvis de skal fungere i en veilederrolle».

24.4.10 Departementets vurdering

24.4.10.1 Innledning

Departementet foreslår at alle arbeidsgivere, uansett størrelse, skal ha en generell aktivitetsplikt. Departementet har lagt vekt på at forslaget om at plikten bare skulle gjelde offentlige arbeidsgivere og private arbeidsgivere som jevnlig sysselsetter over 50 ansatte møtte betydelig motstand blant høringsinstansene. I tillegg foreslår departementet en konkret aktivitetsplikt for offentlige arbeidsgivere og arbeidsgivere som jevnlig sysselsetter flere enn 50 ansatte, slik som i høringsnotatet. Departementet foreslår, i tråd med høringsnotatet, at redegjørelsesplikten ikke videreføres.

I likhet med flertallet av høringsinstansene mener departementet at et diskrimineringsforbud ikke alene er tilstrekkelig til å oppnå lovens formål, som er å fremme likestilling og hindre diskriminering. Det må antas at terskelen for å klage på diskriminering ikke er ubetydelig, både fordi det kan være vanskelig å bevise at diskriminering har skjedd og av frykt for hvilke konsekvenser det kan få. I tillegg til et forbud mot diskriminering er det, etter departementets syn, behov for aktive og målrettede tiltak for å sikre like muligheter. En aktivitetsplikt kan bidra til å endre holdninger og styrke bevisstheten rundt diskrimineringsspørsmål og verdien av likestilling og mangfold.

24.4.10.2 Generell aktivitetsplikt for alle arbeidsgivere

Departementet foreslår å lovfeste en generell plikt for alle arbeidsgivere, uavhengig av størrelse, til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme lovens formål for alle diskrimineringsgrunnlag med unntak av alder, se kapittel 15.

Plikten innebærer en styrking for diskrimineringsgrunnene etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk, hvor det i dag bare er en aktivitetsplikt for arbeidsgivere som jevnlig sysselsetter flere enn 50 ansatte. En generell aktivitetsplikt for alle arbeidsgivere på alle diskrimineringsgrunnlag vil også gi bedre forutsetninger for å hindre mangel på likestilling som skyldes sammensatt diskriminering.

Med aktivitet menes ikke bare å unngå å diskriminere, men også å iverksette aktive tiltak som skal bidra til å fremme likestilling.

I høringen har Reform kritisert at uttrykkene «målrettet og planmessig» ikke er inntatt i høringsforslagets utforming av aktivitetsplikten, slik dagens aktivitetsplikter er utformet i alle likestillings- og diskrimineringslovene. Departementet har kommet til at det bør presiseres i den generelle aktivitetsplikten, som vil gjelde alle arbeidsgivere uavhengig av størrelse, at arbeidsgivere ikke bare skal arbeide aktivt, men også «målrettet og planmessig» for likestilling. Pliktens omfang må uansett tilpasses virksomhetens størrelse, slik at jo større virksomhet det er tale om, desto mer har virksomheten plikt til å foreta seg. For små virksomheter vil dette kunne innebære at plikten er oppfylt ved en gjennomgang av rekrutteringsrutiner, fremme likestilling ved å oppfordre personer fra underrepresenterte grupper til å søke stillinger og å innkalle kvalifiserte søkere fra de aktuelle gruppene til intervju. Aktivitetsplikten vil derfor ikke være byrdefull for små virksomheter. Arbeidsgivers plikt til aktiviteter må også ses i sammenheng med virksomhetens type og geografiske beliggenhet.

Plikten skal, som i dag, være knyttet til arbeidsgivers personalpolitiske funksjoner i vid forstand, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000–2001) kapittel 4.7.2 side 19. Det kan dreie seg om forhold knyttet til arbeidstid, lønn, utnyttelse av permisjonsordninger, fordelingen av arbeidsoppgaver, rekruttering, beskyttelse mot trakassering, omorganisering, opprettelse av mentorordninger, kurs for kvinnelige ledere og barnehagetilbud. Tiltakene bør drøftes med de ansatte og de ansattes organisasjoner.

Plikten er generelt utformet og pålegger ikke den enkelte arbeidsgiver å gjennomføre bestemte tiltak eller aktiviteter. Det er opp til hver enkelt virksomhet å vurdere hvilke tiltak som vil være egnet for deres virksomhet. Målet er å skape bevissthet i virksomhetene og sikre at bedriftene innfører tiltak som er tilpasset for å møte eventuelle utfordringer som kjennetegner den enkelte virksomhet.

Departementet viser, i likhet med Diskrimineringslovutvalget, til at arbeidsmetoden skissert nedenfor i kapittel 24.4.10.3 kan være veiledende også for mindre virksomheters arbeid med å fremme likestilling og mangfold.

24.4.10.3 Konkret aktivitetsplikt for offentlige arbeidsgivere og private arbeidsgivere som jevnlig sysselsetter over 50 arbeidstakere

En arbeidsmetode i fire trinn

Departementet foreslår å lovfeste en konkretisert aktivitetsplikt for offentlige arbeidsgivere, uavhengig av størrelse, og private arbeidsgivere som jevnlig sysselsetter over 50 arbeidstakere. Departementet foreslår å konkretisere aktivitetsplikten i form av en bestemt arbeidsmetode. Departementet legger vekt på at konkretisering i form av en bestemt arbeidsmetode er foreslått av både Diskrimineringslovutvalget og Likestillingsutvalget. Den svenske diskrimineringslagen inneholder også en bestemmelse som beskriver en bestemt arbeidsmetode, i tråd med det svenske utvalget som har utredet arbeidsgivers aktivitetsplikt, jf. SOU 2014: 41 side 239. En aktivitetsplikt i form av en bestemt arbeidsmetode kan bidra til å poengtere at det er selve prosessen – det vil si at arbeidsgiver faktisk arbeider kontinuerlig med spørsmålene – som gjør at aktivitetsplikten får den ønskede effekten. Mål og tiltak vil da kunne tilpasses den enkelte virksomheten og de ulike diskrimineringsgrunnlagene.

De nåværende bestemmelsene om arbeidsgivers aktivitetsplikt er generelt utformet og gir ikke et dekkende bilde av pliktens reelle innhold. Departementet viser til at reglene skal være et effektivt middel for å forebygge diskriminering og fremme like muligheter og rettigheter i arbeidslivet. Det innebærer at reglene må være så tydelige at arbeidsgivere forstår hva loven pålegger dem å gjøre, at reglene er mulige å følge, og at reglene har et potensiale til å bidra til et mer likestilt og mangfoldig arbeidsliv. Samtidig bør virksomhetene gis fleksibilitet til å iverksette tiltak som er relevante for den enkelte virksomheten. Siktemålet er å klarlegge hva som ligger i aktivitetsplikten, ikke å utvide dagens plikt.

Departementet mener en aktivitetsplikt i form av en konkret arbeidsmetode er best egnet til å sørge for et bevisstgjørende likestillingsarbeid. Aktivitetsplikten skal bidra til å sikre et systematisk arbeid for likestilling og mangfold. Diskriminering er ofte forårsaket av underliggende normer som påvirker hvordan arbeidsgivere og andre opptrer. Et mål med aktivitetsplikten må også være at arbeidsgivere og andre blir klar over hvordan disse normene påvirker handlingsmønstre.

Departementet foreslår at aktivitetsplikten fortsatt skal omfatte blant annet rekruttering, lønns- og arbeidsvilkår, forfremmelse, utviklingsmuligheter og beskyttelse mot trakassering. I tillegg foreslår departementet at plikten skal omfatte muligheten til å forene arbeidsliv med familieliv. Dette er en videreføring av det som i dag innfortolkes i likestillingslovens aktivitetsplikt, og må ses i lys av forslaget om at en felles likestillings- og diskrimineringslov skal gi et uttrykkelig vern mot diskriminering på grunn av omsorgsoppgaver. Arbeidet skal også omfatte forebygging av trakassering. Dette må ses i sammenheng med plikten til å forebygge og forhindre at det forekommer trakassering i lovforslaget § 13 sjette ledd som gjelder for alle arbeidsgivere.

Departementet foreslår å definere hva som menes med aktivt likestillingsarbeid. Dette er i tråd med anbefalingen fra det svenske utvalget som har utredet arbeidsgivers aktivitetsplikt. Departementet foreslår å definere aktivt arbeid for å fremme likestilling som «arbeid som motvirker diskriminering og på andre måter bidrar til like rettigheter og muligheter innen virksomheten».

Departementet mener i likhet med det svenske utvalget at plikten til å arbeide aktivt for likestilling bør utformes som en arbeidsmetode i fire trinn. I kapittel 24.4.10.4 nedenfor beskrives arbeidsmetodens fire trinn.

Hvem som bør omfattes av en konkret aktivitetsplikt

Departementet foreslår at alle offentlige arbeidsgivere, uavhengig av størrelse, bør være underlagt lovens konkrete aktivitetsplikt. Offentlige virksomheter har et særlig ansvar for å gå foran med et godt eksempel når det gjelder inkludering av utsatte grupper i arbeidslivet.

Departementet foreslår videre at private arbeidsgivere som jevnlig sysselsetter over 50 arbeidstakere skal omfattes av den konkrete aktivitetsplikten. Departementet mener det er viktig at aktivitetsplikten omfatter virksomheter som har en tilstrekkelig formalisert styringsstruktur. Gjeldende grense på 50 ansatte etter diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og diskrimineringsloven om seksuell orientering må ses i lys av Econs beregninger av de administrative kostnadene per ansatt. Econs beregninger viser at virksomheter med færre enn 50 ansatte må bære de største administrative byrdene ved innføringen av en aktivitetsplikt med rapportering, jf. ECON Rapport 2007–027 Aktivitetsplikt mot diskriminering kapittel 10.3 side 59 og Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 13.8.2 side 208–209. Grensen på 50 ansatte ble også valgt fordi den er forankret i eksisterende lovverk, jf. arbeidsmiljøloven §§ 7-1 og 8-1 og regnskapsloven § 1-6. Grensen på 50 ansatte er dermed ikke en ny grense for næringslivet å forholde seg til. Med ansatte mener departementet ansatte uavhengig av stillingsgrad.

Mindre private virksomheter har en lite formalisert styringsstruktur og baserer i liten grad sin personalpolitikk på skriftlige retningslinjer og dokumentasjon. De har dermed ikke de samme forutsetningene for å drive likestillingsarbeid som større virksomheter.

24.4.10.4 Om arbeidsmetoden

Vurdere risiko for diskriminering eller andre hindre for likestilling (trinn én)

Departementet foreslår at første trinn i plikten til å arbeide aktivt er å kartlegge eventuelle risikoer for diskriminering eller andre hindre for likestilling i virksomheten. Med hindre menes både konkrete og mer usynlige hindre i form av holdninger, fordommer og strukturer. Virksomhetene skal vurdere om det finnes forhold som kan bidra til diskriminering. Hensikten er likevel ikke å gjennomføre en kartlegging av diskriminering på individnivå. Undersøkelsene skal heller ikke innebære registrering av personopplysninger som kan kobles til enkeltindivider av hensyn til personvernet.

Arbeidsgiver kan for eksempel vurdere:

• Synes det å være et stort avvik mellom sammensetningen av ansatte i virksomheten og den generelle befolkningssammensetningen når det gjelder kjønn, etnisk bakgrunn, funksjonsnedsettelse mv.

• Er det lønnsforskjeller i virksomheten som har direkte eller indirekte sammenheng med et diskrimineringsgrunnlag?

• Har virksomheten bestemmelser eller praksiser om lønn og andre ansettelsesvilkår som er direkte eller indirekte diskriminerende?

• Forekommer det trakassering i virksomheten?

• Hvor stor andel av de ansatte arbeider deltid?

• Er deltidsarbeid mer utbredt blant kvinner enn menn?

• Tar mannlige arbeidstakere foreldrepermisjon?

• Er det overrepresentasjon av det ene kjønn blant ledere i virksomheten?

• Arbeider alle virksomhetens ansatte med etnisk minoritetsbakgrunn i lavtlønnsyrker?

• Har ansatte med etnisk minoritetsbakgrunn de samme reelle mulighetene til avansement som etniske majoriteter?

Undersøkelsen bør skje i form av en gjennomgang av rutiner og retningslinjer, samtaler med de ansatte, medarbeiderundersøkelser mv. Slik vil arbeidsgivere etablere et grunnlag for å ta stilling til om noen arbeidstakere føler seg diskriminert eller trakassert, og hvordan arbeidstakerne opplever arbeidsforholdene. Arbeidstakerne kan for eksempel spørres om det legges til rette for å kombinere arbeid og familieliv, hvordan de opplever miljøet på arbeidsplassen eller om det forekommer rasistiske, seksuelle eller på annen måte nedsettende kommentarer.

Vurdere årsaker (trinn to)

Departementet foreslår at trinn to innebærer at arbeidsgiver må analysere årsakene til likestillingstilstanden. Arbeidsgiver må med andre ord kartlegge årsakene til ulikhetene i virksomheten, for eksempel hvorfor menn og kvinner har ulik lønn, eller hvorfor en stor virksomhet ikke har ansatte med funksjonsnedsettelser.

En virksomhet som har kartlagt risikoer for diskriminering eller andre likestillingsutfordringer, kan for eksempel stille seg følgende spørsmål:

• Hva gjør vi når vi rekrutterer, og hvorfor er utfallet av rekrutteringsprosessene våre skjevt fordelt med tanke på representasjon av ulike grupper?

• Hvorfor er lønnsforskjellene så store som de er?

• Forekommer det fordommer eller holdninger som hindrer likestilling blant ansatte eller hos ledelsen?

• Kan utfordringene være et resultat av tilsynelatende nøytrale praksiser, for eksempel at viktige møter systematisk skjer etter normal arbeidstid?

• Har vi retningslinjer, kriterier eller systemer som virker direkte eller indirekte diskriminerende, for eksempel som fører til at det ene kjønn, etniske minoriteter eller personer med funksjonsnedsettelse ikke søker på stillinger, innkalles til intervju, ikke vinner frem i konkurransen med andre arbeidssøkere eller ikke rykker opp innad i virksomheten?

• Har vi mulighet for å tilrettelegge for mer fleksibel arbeidstid?

• Mangler vi kunnskap om tilrettelegging og offentlige støtteordninger?

Iverksette tiltak (trinn tre)

Departementet foreslår at trinn tre medfører at det skal iverksettes aktive og forebyggende tiltak som er egnet til å bidra til økt likestilling, mangfold og hindre diskriminering i virksomheten. Hvilke tiltak som skal iverksettes, må ses i lys av utfordringene og årsakene som er avdekket i trinn én og to. Det er opp til arbeidsgiver å vurdere hvilke tiltak som skal iverksettes ut fra analysen av behovet i virksomheten.

Det er viktig at virksomhetens likestillingsarbeid er fleksibelt. Tiltakene må imidlertid være egnet til å avhjelpe likestillingsproblemene som er avdekket i undersøkelsen. Arbeidsgiver trenger likevel ikke å iverksette uforholdsmessig kostbare tiltak. Det må foretas en avveining der det blant annet legges vekt på hvor viktig det aktuelle tiltaket er for å fremme likestilling og virksomhetens ressurser. Offentlige virksomheter og virksomheter som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte, må imidlertid påregne enkelte kostnader til likestillingstiltak.

Departementet har vurdert om lovteksten bør gi eksempler på hvilke tiltak som kan være aktuelle, men mener dette vil gjøre lovteksten for komplisert. Det vil også være vanskelig å vurdere hvilke tiltak som skal angis i lovteksten og hvilke som i stedet kan fremgå av forarbeider eller veiledningsmateriell.

Departementet vil gi en ikke-uttømmende liste med eksempler på tiltak som i praksis har vist seg å ha potensiale for positive effekter og som har vært anbefalt i tidligere utredninger og veiledninger. Eksempler på slike tiltak er:

• Ha en uttalt holdning mot diskriminering og trakassering.

• Ha gode rutiner og opplæring av medarbeidere for å sikre at virksomheten ikke diskriminerer ved rekruttering og avansement.

• Ha et mål om mangfold ved rekruttering og avansement, og gi klart uttrykk for dette i utlysningstekster.

• Angi i stillingsannonser at alle kvalifiserte søkere oppfordres til å søke på stillingen uavhengig av for eksempel kjønn, funksjonsevne og etnisk bakgrunn.

• Vurdere om det bør igangsettes særtiltak for å øke rekrutteringsgrunnlaget.

• Ikke stille strengere språkkrav enn nødvendig ved ansettelser.

• Utarbeide en kjønnsdelt lønnsstatistikk.

• Ha en personal- og lønnspolitikk som ivaretar ansatte i foreldrepermisjon.

• Gjennomføre medarbeidersamtale og lønnssamtale med personer som nylig har vært i foreldrepermisjon.

• Sørge for at virksomheten gjør det mulig å kombinere arbeid og familieliv.

• Ha heltidsstillinger som hovedregel, deltid som mulighet.

• Ta opp spørsmål om ufrivillig deltid i medarbeidersamtaler.

• Ta opp spørsmål om behov for tilrettelegging i medarbeidersamtaler med gravide arbeidstakere og arbeidstakere med funksjonsnedsettelse.

• Legge til rette for mangfold og åpenhet slik at homofile, lesbiske, bifile og transpersoner kan forholde seg til sin seksuelle orientering, kjønnsuttrykk og kjønnsidentitet med den samme selvfølgelighet som andre.

• Tilby norskkurs.

• Gi arbeidstakerne mulighet til å ta ut ferie på høytider utenom de ordinære helligdagene i Norge.

Det er viktig at virksomheten peker ut en ansvarlig for tiltakene og at denne personen har myndighet både til å gjennomføre tiltakene og til å ta beslutningene. Tiltakene bør gjennomføres raskt og planmessig.

Særlig om tiltak for å motvirke diskriminering ved ansettelse

Rekruttering er selve inngangen i arbeidslivet. Rekruttering er derfor ett av de områdene der arbeidsgiver må arbeide aktivt med likestilling. En rekke undersøkelser viser dessverre at diskriminering i rekrutteringsprosesser er utbredt.

Diskriminering skjer ofte ved hjelp av ubevisste mekanismer, og dette skaper særlige utfordringer ved rekrutteringsprosessene. Valget av kandidat skal være basert på kvalifikasjoner. Det er imidlertid ofte slik at når arbeidsgiver står igjen med to eller flere kandidater som er tilnærmet likt kvalifisert, vil det endelige valget treffes etter en vurdering av hvem som er best personlig egnet, og om søkeren passer inn i det allerede eksisterende arbeidsmiljøet. Arbeidsgivere i mannsdominerte sektorer vil for eksempel kunne ha en tilbøyelighet til å velge mannlige kandidater, mens personer med minoritetsbakgrunn kan ha vanskeligheter med å få innpass i virksomheter preget av kun etnisk norske personer.

For å sikre at tilsettingsprosesser skjer på en ikke-diskriminerende måte, bør arbeidsgiver kartlegge hvilke kvalifikasjonskrav som er nødvendige for stillingen, og forholde seg til dette gjennom hele ansettelsesprosessen. Arbeidsgiver bør videre se på hvilke kriterier som skal legges til grunn for å vurdere hvilken kandidat som er best egnet. Arbeidsgivere bør også gjennomgå utvelgelses- og intervjurutiner for sikre at det under utvelgelsen av intervjuobjekter og ved intervju kun blir lagt vekt på de kvalifikasjonene som er nødvendig for å fylle stillingen. Arbeidsgiveren bør analysere hva som ligger i begrepet kompetanse, og hvordan man vurderer ulike egenskaper hos arbeidssøker.

Arbeidsgiver kan for eksempel vurdere om flere stillinger bør lyses ut eksternt. Et annet mulig tiltak er å presisere i stillingsannonsen at alle kvalifiserte søkere er velkomne til å søke på stillingen uavhengig av for eksempel kjønn, etnisk bakgrunn, funksjonsevne, religion eller livssyn. Dette gir et tydelig signal om at arbeidsgiver har en åpen holdning og ønsker mangfold. Personer fra grupper som er underrepresentert i bestemte sektorer eller i arbeidslivet generelt, kan unnlate å søke på stillinger fordi de tror at arbeidsgivere ikke ønsker ansatte med bestemte kjennetegn. For eksempel kan en person med funksjonsnedsettelse unnlate å søke en stilling i privat sektor av frykt for at arbeidsgiver vil pålegges dyre tilretteleggingstiltak. Arbeidsgivere kan da gjøre det klart i annonsen at de vil legge til rette for personer med funksjonsnedsettelse.

Kartlegge resultater (trinn fire)

Departementet foreslår at pliktens trinn fire innebærer å gjennomføre en evaluering av tiltakene etter at disse har virket en viss tid. Arbeidsgivere skal – ut fra de mål som er satt og tiltakene som er iverksatt – vurdere resultatet av arbeidet og behovet for nye tiltak.

24.4.10.5 Arbeidet skal skje fortløpende og i samarbeid med de ansattes representanter

Departementet foreslår å presisere i lovteksten at arbeidet skal skje «fortløpende». Det innebærer at arbeidet skal være løpende og ikke ad hoc-preget. De erfaringer virksomheten har opparbeidet seg fra arbeidet i arbeidsmetodens trinn 1–4, danner et erfaringsgrunnlag for virksomhetens neste syklus av arbeidet.

Departementet foreslo videre i høringsnotatet at det aktive likestillingsarbeidet skal skje i samarbeid med de ansatte. I uttalelsen fra blant annet LDO og flere arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner, ble det vist til at samarbeidet bør skje via de ansattes representanter. Departementet foreslår i tråd med innspillene at arbeidet skal skje i samarbeid med de ansattes representanter, da dette er i tråd med annen regulering og praksis i arbeidslivet.

Departementet mener det er nødvendig at virksomhetens likestillingsutfordringer og forslag til tiltak blir drøftet med de ansatte. Det er helt sentralt å få de ansattes opplevelser av virksomhetens likestillingsutfordringer. Arbeidet vil derfor trolig bli langt mer vellykket og effektivt dersom de ansatte involveres. Departementet vil imidlertid understreke at det er arbeidsgiver som har ansvaret for at virksomheten oppfyller lovens krav om å arbeide aktivt med likestilling.

Med samarbeid menes at det må være dialog mellom arbeidsgiver og arbeidstakerne. Samarbeidet skal omfatte alle deler av likestillingsarbeidet, det vil si alt fra å undersøke og kartlegge barrierer for likestilling, til vurdering av hvilke tiltak som skal iverksettes og oppfølging av likestillingsarbeidet. Virksomhetene bør likevel gis en viss fleksibilitet ved vurderingen av hvordan samarbeidet med de ansattes representanter skal skje, slik at de kan vurdere utfordringer og behov på arbeidsplassen. Forslaget er i tråd med SOU 2010: 7. Samarbeidet kan blant annet skje gjennom arbeidstakerorganisasjoner eller tillitsvalgte. Det er en forutsetning for et slikt samarbeid at arbeidsgiver gir de ansatte eller arbeidstakerorganisasjonene nødvendig informasjon.

24.4.10.6 Arbeidsgivers redegjørelsesplikt videreføres ikke

Departementet foreslår ikke å videreføre arbeidsgivers redegjørelsesplikt i den nye likestillings- og diskrimineringsloven. Departementet foreslår at etterlevelse av aktivitetsplikten i stedet bør sikres gjennom veiledning og kunnskapsspredning.

Departementet foreslår at positive tiltak som informasjon, spredning av gode erfaringer og kompetanseutviklingstiltak skal erstatte redegjørelsesplikten. Departementet ønsker større kunnskapsspredning om aktivitetsplikten, og bedre veiledning om hvordan aktivitetsplikten kan oppfylles. Departementet forutsetter at arbeidsgivere selv ønsker å drive likestillingsarbeid, uavhengig av tilsyn og sanksjoner.

Et stort flertall av høringsinstansene ønsker å videreføre dagens redegjørelsesplikt. Arbeidsgivers redegjørelsesplikt har imidlertid blitt kritisert for å være byråkratisk, ressurskrevende og uten dokumenterbar effekt. Flere av arbeidsgiverorganisasjonene har påpekt dette i sine høringssvar, og støttet forslaget om ikke å videreføre redegjørelsesplikten i den nye likestillings- og diskrimineringsloven. Regjeringen ønsker å redusere tidkrevende og byråkratiserende pålegg som er rettet mot næringslivet. Departementet mener det ikke er påvist at redegjørelsespliktens effekt på likestillingen er så stor at det kan forsvare ressursene som må brukes for å sikre at redegjørelsesplikten overholdes.

Departementet mener positive tiltak vil legge til rette for at arbeidsgivere kan ha en åpen dialog med myndighetene, uten frykt for at åpenheten vil bli brukt mot dem ved et senere tilsyn. Generelt anbefales det ikke at tilsynsmyndigheter gir råd og veiledning til de pliktsubjekter som de også skal kontrollere. Departementet mener det også kan være en fare for at byråkratiske redegjørelsesregler kan bidra til at arbeidsgivere får en negativ innstilling til likestillingsarbeid generelt, og at dette kan påvirke motivasjonen til å oppfylle aktivitetsplikten i praksis.

Utvalget som utarbeidet forslag til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven mente aktivitetsplikten kan spille en viktig rolle også uten en redegjørelsesplikt. I tillegg mente utvalget at en aktivitetsplikt kombinert med en plikt til redegjørelse i årsberetning eller årsbudsjett kan virke byråkratiserende, jf. NOU 2005: 8 kapittel 10.11 side 181. Også Diskrimineringslovutvalget foreslo å oppheve redegjørelsesplikten. Utvalget foreslo i stedet at likestillingsarbeidet skulle forankres i virksomhetens helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid.

En svensk undersøkelse om arbeidsgivers aktivitetsplikt viser at det ikke i første rekke er diskrimineringslovgivningens plikt til aktive tiltak som arbeidsgiverne mente var den drivende faktoren bak virksomhetenes likestillingsarbeid. Det er redegjort for undersøkelsen i SOU 2014: 41 kapittel 6. Av arbeidsgiverne som deltok i undersøkelsen, ga 62 prosent uttrykk for at likestillingstiltakene i liten utstrekning, eller ikke i det hele tatt, hadde sin bakgrunn i lovgivningens plikt til aktivt likestillingsarbeid. Arbeidsgiverne fremhevet isteden at det var viktig å fremstå som en moderne og progressiv arbeidsgiver, og at det i visse tilfeller er nødvendig å arbeide aktivt mot diskriminering og for likestilling for å lokke til seg og beholde attraktiv arbeidskraft, jf. SOU 2014: 41 side 166.

Likestillingssenteret har siden 2008 gjennomgått likestillingsredegjørelsene i årsberetningene til kommunene i åtte fylker, fylkeskommunenes redegjørelse samt fylkesmannens redegjørelser. Likestillingssenterets erfaring er at det gjøres mye godt likestillingsarbeid, men at de fleste har en mangelfull redegjørelse, jf. rapporten «Aktivitets- og redegjørelsesplikt».

At det er mangler i rapporteringen, løftes også frem i Fafos undersøkelse av årsberetninger som ble foretatt i forbindelse med rapporten «Diskriminerende barrierer i arbeidslivet» (Skog Hansen og Haualand 2012), som særlig gjaldt aktivitetsplikten i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Bare halvparten av virksomhetene i undersøkelsen redegjorde på området nedsatt funksjonsevne i sine årsrapporter. Majoriteten av disse virksomhetene hadde imidlertid ingen redegjørelse som var i tråd med intensjonene for aktivitets- og redegjørelsesplikten. Det ble også fremhevet at det på bakgrunn av rapporteringen ikke var mulig å se om noen av de private virksomhetene hadde et planmessig arbeid eller definerte mål for å fremme likestilling og like muligheter for personer med nedsatt funksjonsevne. Tre av de private virksomhetene hadde sammenfallende formuleringer, noe forskerne mente tydet på at det brukes standardformuleringer.

Mangelfull kunnskap om aktivitets- og redegjørelsespliktene, er også avdekket gjennom Fafo-rapporten «Mangfold og likestilling i arbeidslivet – Holdninger og erfaringer blant arbeidsgivere og tillitsvalgte» (Tronstad 2010). Undersøkelsen viste at mellom syv og 10 prosent av virksomhetene medga at de ikke kjenner til aktivitets- og redegjørelsesplikten, til tross for at den er lovpålagt. Undersøkelsen viste også at arbeidsgiverne var delt i spørsmålet om de trodde aktivitets- og redegjørelsesplikten hadde betydning for likestilling og mangfold i deres virksomhet.

Da undersøkelsene ble foretatt, hadde aktivitets- og redegjørelsesplikten for andre diskrimineringsgrunnlag enn kjønn virket i relativt kort tid. Resultatene av undersøkelsene må ses i lys av dette. Forskningen knytter i stor grad manglende etterlevelse av plikten til kunnskapsmangel. Forskerne mente derfor blant annet at aktivitets- og redegjørelsesplikten burde konkretiseres og gis mening overfor virksomhetene (Skog Hansen og Haualand 2012 side 78). Departementet har foreslått å konkretisere aktivitetsplikten, men mener at dette ikke vil medføre at aktivitetsplikten blir mer egnet for tilsyn og sanksjoner. Forslaget til ny aktivitetsplikt prøver å balansere behovet for konkretisering opp mot behovet for fleksibilitet. Bestemmelsen pålegger derfor ikke konkrete tiltak. Det kan være betenkelig ut fra rettssikkerhetsbetraktninger å føre tilsyn med og ilegge sanksjoner ved brudd på plikter som er lite konkrete i sin utforming. Hensynet til rettssikkerhet taler derfor også mot å knytte sanksjoner til plikter som er så vidt skjønnsmessig utformet.

Plikten til å redegjøre om likestilling følger også av regnskapsloven § 3-3 sjette og syvende ledd for små foretak, og § 3-3a tiende og ellevte ledd for regnskapspliktige som ikke er små foretak. Redegjørelsesplikten for kommuner og fylkeskommuner fremkommer av kommuneloven § 48 nr. 5 tredje og fjerde punktum. Disse reglene foreslås derfor opphevet.

24.4.10.7 Veiledning om arbeidsgivers aktivitetsplikt

Departementet foreslår å videreføre ordningen med at LDO gir veiledning om arbeidsgivers aktivitetsplikt. I Prop. 80 L (2016–2017) Lov om likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven) foreslås å videreføre ordningen med at ombudet gir veiledning om arbeidsgivers aktivitetsplikt. LDO skal, slik som i dag, spre kunnskap om hvordan arbeidsgiver kan jobbe for likestilling og mangfold i virksomheten, blant annet gjennom brosjyrer, telefonveiledning og kurs.

I høringsnotatet foreslo departementet at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) skulle gis oppgaven med veiledning om arbeidsgivers aktivitetsplikt. Flere av høringsinstansene har imidlertid vært kritiske til at veiledning om aktivitetsplikten skilles ut fra LDO. De fleste begrunner dette synet med LDOs kompetanse og erfaring.

Departementet ser at Bufdir ikke har tilgang til de samme erfaringer fra konkrete henvendelser fra enkeltpersoner som LDO, og at disse erfaringene er nyttige for å kunne gi veiledning om aktivitetsplikten.

I departementets forslag til lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda, skal LDO fortsatt gi veiledning i saker om diskriminering, jf. Prop. 80 L (2016–2017). Dette betyr at LDO fortsatt vil få et unikt innblikk i spørsmål knyttet til likestilling og diskriminering i arbeidslivet. Departementet ser også at det i noen tilfeller kan være vanskelig å skille mellom veiledning om aktivitetsplikten og annen veiledning som gis til arbeidsgivere i forbindelse med individuelle saker. Departementet mener derfor at oppgaven med å gi veiledning om aktivitetsplikten fortsatt bør ligge hos LDO.

Departementet er kjent med at enkelte virksomheter er kritiske til at LDO skal ivareta oppgaven med å gi veiledning om arbeidsgivers aktivitetsplikt da LDO først og fremst forbindes med sin oppgave som kontrollorgan. Departementet har i Prop. 80 L (2016–2017) foreslått å skille ut lovhåndheveroppgavene fra LDO, slik at denne innvendingen ikke lenger vil være aktuell.

Departementet mener at god veiledning er helt avgjørende for å sikre at aktivitetsplikten etterleves. Flere av arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene har allerede opplæringsprogrammer der virksomhetene blir kurset i hvordan man kan bidra til økt likestilling internt.