8 Lovens formål

8.1 Innledning

Departementet foreslår at loven skal ha en formålsbestemmelse i § 1 og at lovens formål skal være å fremme likestilling og hindre diskriminering. Departementet foreslår at den nye formålsbestemmelsen skal gi en definisjon av hva likestilling innebærer, slik også formålsbestemmelsene i dagens diskrimineringslovgivning gir. Departementet foreslår også at det skal følge av formålsbestemmelsen at loven særlig tar sikte på å bedre kvinners og minoriteters stilling. Med minoriteter menes i denne sammenheng minoriteter innenfor alle lovens diskrimineringsgrunnlag, som for eksempel etniske og religiøse minoriteter, homofile og lesbiske og personer med funksjonsnedsettelser. Departementet foreslår i tillegg at det skal følge av lovens formålsbestemmelse at loven skal bidra til å bygge ned samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes.

8.2 Gjeldende rett

Formålsbestemmelsene i likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og diskrimineringsloven om seksuell orientering har lik ordlyd i bestemmelsenes første ledd. Alle lovenes § 1 første ledd lyder slik:

«Lovens formål er å fremme likestilling uavhengig av [kjønn, etnisitet, religion, livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk]. Likestilling innebærer:

• a) likeverd,

• b) like muligheter og rettigheter,

• c) tilgjengelighet og

• d) tilrettelegging.»

I tillegg står det i likestillingsloven § 1 andre ledd at «Loven tar særlig sikte på å bedre kvinners stilling», mens det i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven i § 1 andre ledd heter at «Loven skal bidra til nedbygging av samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes». Formålsbestemmelsene i diskrimineringsloven om etnisitet, religion og livssyn og diskrimineringsloven om seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk har ikke tilsvarende delformål.

8.3 EU-rett

Av EUs likebehandlingsdirektiv (2006/54/EF) artikkel 1 følger det at direktivet har som formål å sikre gjennomføringen av prinsippet om like muligheter for og lik behandling av menn og kvinner i forbindelse med sysselsetting og yrke. Formålet med EUs rasediskrimineringsdirektiv (2000/43/EF) er å fastlegge en ramme for å bekjempe forskjellsbehandling på grunn av rase eller etnisk opprinnelse med henblikk på å iverksette prinsippet om likebehandling i medlemstatene, jf. artikkel 1. Artikkel 1 i EUs rammedirektiv (2000/78/EF) fastslår at formålet med direktivet er å fastlegge en generell ramme for å bekjempe forskjellsbehandling når det gjelder sysselsetting og yrke på grunn av religion eller tro, funksjonsnedsettelse, alder eller seksuell orientering.

8.4 Nordiske lands rett

8.4.1 Svensk rett

Den svenske diskrimineringslagen har som formål å motvirke diskriminering og på andre måter fremme like rettigheter og muligheter uansett kjønn, kjønnoverskridende identitet eller uttrykk, etnisk tilhørighet, religion eller annen trosoppfatning, funksjonsnedsettelse, seksuell legning eller alder, jf. første kapittel 1 §. Ingen av diskrimineringsgrunnlagene er trukket frem særskilt i formålsbestemmelsen.

8.4.2 Dansk rett

Den danske lov om ligestilling af kvinder og mænd har ifølge § 1 til formål å fremme likestilling mellom kvinner og menn, herunder:

«[…] lige integration, lige indflydelse og lige muligheder i alle samfundets funktioner med udgangspunkt i kvinders og mænds lige værd. Lovens formål er desuden at modvirke direkte og indirekte forskelsbehandling på grund af køn samt at modvirke chikane og sexchikane».

Forskelsbehandlingsloven har ingen egen formålsbestemmelse.

Lov om etnisk ligehandling har til formål «at forhindre forskelsbehandling og at fremme ligebehandling af alle uanset race eller etnisk oprindelse», jf. § 1.

8.4.3 Finsk rett

Den finske jämställdhetslagen har følgende formålsbestemmelse i 1 §:

«Syftet med denna lag är att förebygga diskriminering på grund av kön och främja jämställdheten mellan kvinnor och män samt att i detta syfte förbättra kvinnans ställning särskilt i arbetslivet. Lagen syftar också till att förebygga diskriminering på grund av könsidentitet eller könsuttryck.»

Ifølge den finske diskrimineringslagen 1 § er formålet med loven formulert slik:

«Syftet med denna lag är att främja likabehandling och förebygga diskriminering samt att effektivisera rättssäkerheten för den som utsatts för diskriminering.»

8.5 Diskrimineringslovutvalgets forslag (NOU 2009: 14)

Diskrimineringslovutvalget foreslo følgende formålsbestemmelse, se NOU 2009:14 kapittel 9.3.2 side 104:

«Lovens formål er å fremme likestilling uavhengig av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel og adopsjon, etnisitet, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, religion, livssyn, politisk syn, alder og andre liknende vesentlige forhold ved en person. Med likestilling menes likeverd, like muligheter og rettigheter samt tilgjengelighet og tilrettelegging.»

Utvalget foreslo ikke å videreføre likestillingslovens delformål om at loven skal ta særlig sikte på å bedre kvinners stilling og diskriminerings- og tilgjengelighetslovens delformål om å bygge ned funksjonshemmende barrierer. Utvalget mente særlige diskrimineringsgrunnlag ikke burde fremheves i formålsbestemmelsen i en samlet diskrimineringslov. Utvalget viste til at loven skal gjelde en rekke diskrimineringsgrunnlag, og at noe av begrunnelsen for en samlet lov er at ulike diskrimineringsgrunnlag skal sidestilles. I lovforslagets generelle formål skulle det uansett innfortolkes et formål om å styrke stillingen til kvinner, personer med funksjonsnedsettelse, etniske minoriteter, eldre og homofile, og å ta høyde for deres særlige situasjon.

8.6 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått at formålsbestemmelsen skal ha følgende ordlyd:

«§ 1 Formål

Lovens formål er å fremme likestilling og hindre diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel og adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, [alder og andre lignende, vesentlige forhold ved en person].

Med likestilling menes likeverd, like muligheter og like rettigheter. Likestilling forutsetter tilgjengelighet og tilrettelegging.»

Det ble holdt åpent i høringen om likestillings- og diskrimineringsloven skulle ha et vern mot aldersdiskriminering, og om det skulle innføres et vern for «andre lignende, vesentlige forhold ved en person». Derfor ble dette satt i klamme i den foreslåtte formålsbestemmelsen.

Det ble ikke foreslått å videreføre delformålene i likestillingsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Det ble derfor ikke foreslått å presisere i formålsbestemmelsen at loven særlig skal ta sikte på å bedre kvinners stilling eller at loven skal bidra til å bygge ned samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes. Departementet begrunnet dette med at det ikke var naturlig å fremheve noen grupper særskilt i en lov som skal sikre likestilling og hindre diskriminering for alle diskrimineringsgrunnlag. Departementet mente det ville bryte med tanken bak en felles lov.

Departementet mente også at en kjønnsnøytral formålsbestemmelse tar høyde for at også menn blir diskriminert i dagens samfunn. Departementet viste til at det har skjedd en utvikling de siste tiårene og at menn i større grad enn tidligere tar roller som tradisjonelt har blitt ansett som kvinnetypiske. Menn kan derfor utsettes for mye av den samme diskrimineringen som kvinner blir og har blitt utsatt for, for eksempel opplever også menn å bli diskriminert på grunn av foreldrepermisjon og omsorg for barn. Samtidig presiserte departementet i høringsnotatet at det er liten tvil om at kvinner fortsatt diskrimineres i større grad enn menn, at etniske minoriteter diskrimineres i større grad enn den etniske majoritetsbefolkningen og at homofile, lesbiske og bifile diskrimineres i større grad enn heterofile. Departementet mente derfor at diskrimineringsvernet vil være mer aktuelt for enkelte grupper og personer, fordi enkelte utsettes for mer diskriminering enn andre. Departementet viste til at formålsbestemmelsen uansett tolkes i lys av hvem som er mest sårbare for diskriminering.

I høringsnotatet ble det også vist til at de to delformålene i dagens formålsbestemmelser i praksis ikke har hatt noen rettslig betydning, utover at likestillingslovens formålsbestemmelse har snevret inn adgangen til positiv særbehandling av menn.

8.7 Høringsinstansenes syn

8.7.1 Flertallet støtter ikke forslaget

Forslaget om at lovens formålsbestemmelse skal være kjønnsnøytral og ikke fremheve funksjonshemmende barrierer særskilt, har møtt stor motstand i høringen. Det er likevel noen høringsinstanser som støtter departementets forslag. Disse er blant annet Spekter, Virke, NHO, KS, Reform, Skattedirektoratet, Skeiv Ungdom, Universitetet i Bergen (Senter for kvinne- og kjønnsforskning), Finans Norge, Human-Etisk forbund og Norges kvinne- og familieforbund. Disse høringsinstansene viser hovedsakelig til de samme argumentene som departementet viste til i høringsnotatet. Reform fremhever i tillegg at «presiseringen om kvinners særstilling kan fungere som et hinder for likestilling i praksis». Reform peker også på at diskrimineringsmønstre kan forandre seg over tid og i takt med andre samfunnsendringer. Reform mener det er viktig at lovverket er fleksibelt nok til å ta høyde for dette. De utdyper at det finnes samfunnsområder i Norge i dag hvor kvinner er sterkere stilt enn menn, for eksempel innen foreldreskap og omsorg. Universitetet i Bergen (Senter for kvinne og kjønnsforskning), som i utgangspunktet støtter forslaget, uttaler imidlertid at:

«SKOK poengterer at det er viktig at vurderingen skjer med en bevissthet om en overordnet historisk og global kontekst for kjønnede relasjoner, og ikke vurderes utfra et og et område separat (dette gjelder også hva angår etnisitet, seksualitet, religion m.m). Det er viktig å unngå at vern mot diskriminering erstattes av et ‘balanse’-prinsipp som ikke setter diskriminering i sammenheng med maktstrukturer i samfunnet.»

Et stort flertall av høringsinstansene støtter ikke departementets forslag til formålsbestemmelse. Disse høringsinstansene er arbeidstakerorganisasjonene, Kirkelig Arbeidsgiverorganisasjon, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), Høgskolen i Oslo og Akershus, Komité for kjønnsbalanse og mangfold i forskning, Avdeling for kvinnerett, barnerett, likestillings- og diskrimineringsrett (KVIBALD) ved Universitetet i Oslo, Senter for likestilling, Likestillingssenteret, Universitetet i Agder, Universitetet i Bergen v/Likestillingskomiteen, Kirkerådet, Amnesty International, Menneskerettsalliansen, Antirasistisk senter, interesseorganisasjonene som særlig arbeider for kvinners rettigheter, blant annet Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), MiRA-senteret, Kvinnefronten, Kvinnegruppa Ottar, Norske kvinners sanitetsforbund og Norsk Kvinnesaksforening, interesseorganisasjoner som arbeider for rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, blant annet Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), SAFO og Norges Handikapforbund og interesseorganisasjonene som arbeider særlig med LHBTI-rettigheter herunder LLH, Skeiv Verden og Forbundet for transpersoner i Norge.

Flere av disse høringsinstansene er samtidig i utgangspunktet positive til at lovene samles i én lov. Dette gjelder blant annet LDO, Menneskerettsalliansen, Juristforbundet, Amnesty International, Bufdir, Antirasistisk senter, LLH, MiRA-senteret, FFO, SAFO og YS. Disse mener det altså ikke er noen motsetning mellom å ha en felles lov og å ha en formålsbestemmelse som særlig fremhever noen grupper. Mange av høringsinstansene uttaler at de ikke under noen omstendighet kan støtte en felles lov hvis denne har en nøytral formålsbestemmelse som ikke viderefører presiseringene i likestillingsloven § 1 andre ledd og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 1 andre ledd.

Det store flertallet av høringsinstansene kritiserer både forslaget om at formålsbestemmelsen skal være kjønnsnøytral, og at den heller ikke lenger skal fremheve funksjonshemmende barrierer. Det er imidlertid flere som er negative til å fjerne delformålet om kvinners stilling enn til at delformålet om funksjonshemmende barrierer er foreslått fjernet.

8.7.2 Høringsinstansenes argumenter for at likestillingsloven § 1 andre ledd bør videreføres

De fleste høringsinstansenes hovedargument for å beholde delformålet i likestillingsloven om at loven «særlig tar sikte på å bedre kvinners stilling», er at formålsbestemmelsen har en viktig symbolfunksjon og at kvinner fortsatt ikke er likestilt med menn. Mange høringsinstanser fremhever at formålsbestemmelsen signaliserer hva lovgiver mener er viktig og at likestilling mellom kvinner og menn har vært, og fortsatt er, en grunnleggende verdi i samfunnet. Mange av høringsinstansene påpeker også at likestillingsloven har vært et viktig virkemiddel for å komme dit vi er i dag, men at vi fortsatt langt fra er i mål. De mener derfor samfunnet ikke har kommet langt nok til at diskrimineringslovverket kan gjøres kjønnsnøytralt. Mange høringsinstanser viser i denne forbindelse til beskrivelsene i NOU 2012: 15 Politikk for likestilling. Mange høringsinstanser, blant annet LDO, KVIBALD og JURK, mener den feilaktige oppfatningen om at vi er i mål, er et de største problemene for arbeidet med likestilling og mot diskriminering, og at en nøytral formålsbestemmelse bidrar til å styrke denne feilaktige problemforståelsen.

Enkelte høringsinstanser viser også til at et stadig mer sammensatt samfunn i enda større grad nødvendiggjør en formålsbestemmelse som viser at likestilling mellom kvinner og menn er grunnleggende i det norske samfunnet. Juristforbundet viser til at:

«Ny lov må derfor gi plass til likestillingslovens særskilte hensyn og funksjon. Dette gjelder særlig når vi nå ser et nytt og mer sammensatt samfunn enn det vi tradisjonelt har hatt.»

Norsk Kvinnesaksforening (NKF), som vil beholde likestillingsloven og dermed er mot en felles lov, uttaler:

«NKF vil peke på at det fremstår som særdeles umusikalsk å foreslå avskaffelse av en særskilt likestillingslov med bedring av kvinners stilling som formål på et tidspunkt da konflikter mellom ulike former for diskriminering skjerpes og der kvinner som gruppe møter nye diskrimineringsformer.»

Mange instanser mener en kjønnsnøytral formålsbestemmelse svekker kvinners diskrimineringsvern. Det påpekes at formålsbestemmelsen er en sentral tolkningsfaktor. Flere mener også at et kjønnsnøytralt regelverk kan føre til at det arbeides mindre for å bedre kvinners stilling. De frykter at man ikke ser at det bør iverksettes tiltak for å bedre kvinners stilling ytterligere og at man ikke ser indirekte diskriminering, altså tilfeller der kvinner kommer dårligere ut på grunn av at de likebehandles med menn. LDO fremhever at:

«[…] det nettopp er utgangspunktet om alle menneskers likeverd og at «alle er like for loven» som har gjort det nødvendig å fremheve bestemte grupper i arbeidet mot diskriminering, idet tradisjonelle strukturer og ulikheter i gruppers makt og innflytelse har gjort at nøytrale regler, politikkutforming, tiltak, praksis og enkelthandlinger har fått diskriminerende virkning for enkeltpersoner eller grupper.»

KVIBALD påpeker det samme, og viser til flere eksempler på regelverk der de mener det ikke er tatt hensyn til kvinners særlige stilling.

Mange høringsinstanser fremhever også FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og stiller spørsmål ved om en kjønnsnøytral formålsbestemmelse er i tråd med konvensjonen. De viser til at FNs kvinnekomité tidligere har uttalt seg kritisk om felles, kjønnsnøytral diskrimineringslovgivning. KVIBALD viser også til historien bak FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og at denne ble vedtatt fordi andre kjønnsnøytrale konvensjoner ikke hadde vist seg tilstrekkelig for å hindre diskriminering av kvinner.

En rekke høringsinstanser fremhever i sine innspill om samling av lovene at kjønn skiller seg fra andre diskrimineringsgrunnlag ved at kjønn berører hele befolkningen. Flere høringsinstanser, blant annet Akademikerne, Kvinnegruppa Ottar, Likestillingssenteret og Norsk Sykepleierforbund påpeker dette også når det gjelder kjønnsnøytral formålsbestemmelse. Høringsinstansene viser til at kvinner ikke er en minoritet og at kjønnsdiskrimineringsvernet på den måten er annerledes enn vernet for de andre diskrimineringsgrunnlagene, som i det vesentlige er et vern for minoriteter. Norsk Sykepleierforbund trekker også frem at kjønn er et samfunnsorganiserende prinsipp på en måte ingen andre diskrimineringsgrunnlag kan sies å være. Mange høringsinstanser, blant annet Antirasistisk senter, Bufdir og LDO viser også til at kvinner er mer utsatt for diskriminering også på de andre diskrimineringsgrunnlagene. LDO viser også til at EUs likebehandlingsdirektiv (2006/54/EF) særlig fremhever kvinners stilling i fortalen.

Mange påpeker også at en formålsbestemmelse som særlig fremhever kvinner ikke utelukker en utvidet adgang til positiv særbehandling av menn. De mener derfor det ikke er nødvendig å utforme formålsbestemmelsen kjønnsnøytralt for å utvide adgangen til positiv særbehandling av menn.

8.7.3 Høringsinstansenes argumenter for hvorfor diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 1 andre ledd bør videreføres

De høringsinstansene som mener formuleringen i dagens formålsbestemmelse i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven om funksjonshemmende barrierer må videreføres i en felles diskrimineringslov, viser til at dette er viktig for problemforståelsen. De mener formuleringen tydeliggjør at det er samfunnet det er noe galt med og ikke enkeltindividene, det vil si at likestillingsutfordringene for personer med nedsatt funksjonsevne oppstår når individet møter samfunnet. De frykter derfor at man mister dette perspektivet både ved tolkningen av loven og ved arbeidet for likestilling uavhengig av nedsatt funksjonsevne.

Flere påpeker at formålsbestemmelsen har betydning for tolkningen av reglene om universell utforming og individuell tilrettelegging. De mener derfor forslaget kan bidra til å svekke diskrimineringsvernet til mennesker med nedsatt funksjonsevne. KVIBALD påpeker at dette kan være problematisk opp mot FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

8.7.4 Høringsinstanser som mener at minoriteter bør fremheves i formålsbestemmelsen

Mange høringsinstanser mener en formålsbestemmelse bør fremheve at diskrimineringsvernet særlig har til formål å beskytte grupper som er spesielt sårbare for diskriminering. Enkelte, blant annet Bufdir, LLH, Universitetet i Bergen v/Likestillingskomiteen og JURK, foreslår at man i tillegg til å fremheve kvinners stilling, også bør fremheve at loven særlig tar sikte på å bedre minoriteters stilling. Likestillingskomiteen ved Universitetet i Bergen definerer i denne sammenheng minoriteter som etniske, religiøse og seksuelle minoriteter og kjønnsminoriteter.

8.7.5 Særlig om Sametingets innspill i høringen og konsultasjoner med Sametinget

Sametinget sier i sin høringssuttalelse at:

«Urfolk bør omtales særskilt i loven, enten i § 1 eller § 6, eller helst begge plasser. Begrepet urfolk bør defineres i loven. Særlig bør urfolk nevnes i § 6 der det er foretatt en nærmere definisjon av etnisitet.»

Dette har vært et sentralt tema i konsultasjonene mellom Sametinget og departementet i forbindelse med forslaget til felles likestillings- og diskrimineringslov. Det er ikke oppnådd enighet med Sametinget i dette spørsmålet, se nærmere omtale i kapittel 11.8.3 om diskrimineringsgrunnlag og kapittel 2.6 om konsultasjoner mellom departementet og Sametinget. Spørsmålet om lovens formålsbestemmelse skal inneholde formuleringen «[l]oven tar særlig sikte på å bedre kvinners og minoriteters stilling», har også vært forelagt Sametinget. Sametinget stilte seg positive til dette, se kapittel 2.6.

8.8 Departementets vurdering

8.8.1 Innledning

Departementet foreslår, som i høringsnotatet, at formålsbestemmelsen skal inneholde følgende hovedelementer:

• At lovens formål er å fremme likestilling og hindre diskriminering

• En definisjon av hva likestilling innebærer (likeverd, like rettigheter og muligheter)

• At tilgjengelighet og tilrettelegging er forutsetninger for likestilling

I tillegg foreslår departementet at det skal gå frem av formålsbestemmelsen at loven særlig tar sikte på å bedre kvinners og minoriteters stilling. Med minoriteter menes minoriteter innen alle lovens diskrimineringsgrunnlag, som for eksempel etniske minoriteter, homofile, lesbiske, bifile og transpersoner, samt personer med funksjonsnedsettelser.

Departementet foreslår også at det skal gå frem av formålsbestemmelsen at loven skal bidra til å bygge ned samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes.

Departementet foreslår at markørene for etnisitet (nasjonal opprinnelse, hudfarge, avstamning og språk) ikke skal nevnes i formålsbestemmelsen, da dette vil gi en unødvendig komplisert lovtekst. Når det gjelder Sametingets innspill om at samer eller urfolk bør nevnes uttrykkelig i formålsbestemmelsen som et eksempel på etnisitet, se kapittel 2.6 om departementets konsultasjoner med Sametinget.

8.8.2 Loven skal fremme likestilling

I formålsbestemmelsene i dagens likestillings- og diskrimineringslover står det at lovene har til formål å fremme likestilling. Departementet ønsker å videreføre dette. I tillegg til at loven skal ha til formål å fremme likestilling, mener departementet at det bør gå klart frem av formålsbestemmelsen at lovens formål også er å hindre diskriminering. Dette er i tråd med departementets forslag i høringsnotatet.

At loven skal «fremme» likestilling, innebærer at loven også skal påvirke holdninger og øke bevisstheten om diskriminerende praksis og barrierer. Begrepet likestilling er ikke entydig. I lovgivningen har begrepet tradisjonelt blitt brukt i tilknytning til kjønn og kvinners stilling, men begrepet brukes stadig oftere også i forbindelse med andre diskrimineringsgrunnlag, jf. for eksempel formålsbestemmelsene i de fire diskrimineringslovene. I likestillings- og diskrimineringsloven er begrepet likestilling ment å knytte seg til alle lovens diskrimineringsgrunnlag, og ikke bare til likestilling mellom kvinner og menn.

Departementet foreslår å videreføre definisjonen av likestilling, slik denne er nedfelt i likestillingsloven og diskrimineringslovene i dag. Det betyr at det skal presiseres i formålsbestemmelsen at likestilling innebærer likeverd, like muligheter og rettigheter, og at tilgjengelighet og tilrettelegging er en forutsetning for likestilling.

8.8.3 Likestilling innebærer likeverd, like rettigheter og muligheter

Prinsippet om menneskers «likeverd» er et fundament for menneskerettighetene. Dette og er uttrykkelig slått fast i FNs verdenserklæring om menneskerettigheter. Demokratiet og velferdssamfunnet bygger på at alle mennesker er like verdifulle og har samme menneskeverd. Likeverd innebærer at enhver skal bli respektert for den man er, uavhengig av biologiske, sosiale og kulturelle forskjeller.

«Like muligheter og rettigheter» betyr at alle for eksempel skal ha like muligheter til utdanning, arbeid og inntekt så vel som tilgang til boliger, varer og tjenester.

8.8.4 Tilgjengelighet og tilrettelegging er forutsetninger for likestilling

Departementet mener det bør fremgå av formålsbestemmelsen at tilgjengelighet og tilrettelegging er forutsetninger for likestilling.

Tilgjengelighet knyttes gjerne til personer med funksjonsnedsettelser, men kan også være relevant for andre, for eksempel i tilfeller der arbeidsmiljø eller arbeidsvilkår ikke er tilpasset gravide arbeidstakere. Dette fører til at disse arbeidstakerne ikke får samme muligheter i arbeidslivet som andre.

8.8.5 Loven skal særlig ta sikte på å bedre kvinners og minoriteters stilling

Departementet foreslår at formålsbestemmelsen i likestillings- og diskrimineringsloven skal presisere at loven særlig skal ta sikte på å bedre kvinners og minoriteters stilling.

En av hovedgrunnene til at arbeidet med en felles lov ble påbegynt, var et ønske om et mer helhetlig og rettferdig diskrimineringsvern, og at alle diskrimineringsgrunnlag skal gis like god beskyttelse. Som departementet redegjorde for i høringsnotatet, er det mange grunner til at en felles likestillings- og diskrimineringslov ikke bør fremheve noen diskrimineringsgrunnlag særskilt. Departementet er imidlertid enig med flertallet av høringsinstansene som sier at det ikke er noen motsetning mellom å ha en felles lov og å fremheve i formålsbestemmelsen de gruppene som er mest utsatt for diskriminering.

Hensikten med å ha en formålsbestemmelse i en lov, er å synliggjøre hva lovgiver særlig tar sikte på å oppnå med loven. Dette kan være viktig av informasjonshensyn, men også fordi formålsbestemmelsen kan få betydning for tolkningen av lovens andre regler. Bakgrunnen for at diskrimineringsvernet har vokst frem, er at utsatte grupper som kvinner, etniske minoriteter, homofile, personer med funksjonsnedsettelser mv., systematisk har blitt utsatt for langt mer usaklig forskjellsbehandling enn andre. Likevel har for eksempel etnisk norske og heterofile også et vern mot diskriminering på grunn av etnisitet og seksuell orientering. Dette omtales gjerne som at diskrimineringsgrunnlagene er «symmetrisk utformet». Det er imidlertid klart at dette vernet er mest aktuelt for minoritetene innen diskrimineringsgrunnlagene fordi de, både historisk og i dag, utsettes for mer diskriminering enn personer som tilhører majoriteten.

Hvis formålsbestemmelsen ikke fremhever de gruppene som har et særlig behov for et diskrimineringsvern, kan det spørres om det er noen hensikt i å ha en egen formålsbestemmelse i loven, utover lovens andre regler som forbyr diskriminering på grunn av «etnisitet» og «kjønn» mv. Hvis formålsbestemmelsen utformes kjønnsnøytralt og ikke fremhever minoriteter særskilt, vil det altså kunne være vanskelig å se hvilken merverdi en egen formålsbestemmelse har.

Fortalene til EUs rasediskrimineringsdirektiv (2000/43/EF) og EUs rammedirektiv (2000/78/EF) om diskriminering i arbeidslivet på grunn av religion, tro, nedsatt funksjonsevne, alder og seksuell orientering, har formuleringer om at man ved gjennomføringen av prinsippet om likebehandling også skal tilstrebe å fjerne ulikheter og fremme likestilling mellom menn og kvinner, «da kvinder ofte er ofre for dobbelt diskrimination». En tilsvarende formulering er inntatt i forslaget til nytt direktiv om diskriminering utenfor arbeidslivet for grunnlagene religion, tro, nedsatt funksjonsevne, alder og seksuell orientering (KOM (2008) 426). I EU-direktivene er det altså synliggjort at kvinner er mer utsatt for diskriminering på grunn av kjønn i kombinasjon med andre diskrimineringsgrunnlag.

At enkelte grupper fremheves særskilt i formålsbestemmelsen i en felles lov, utelukker ikke at også andre innenfor diskrimineringsgrunnlagene har et diskrimineringsvern. Det er ingen tvil om at også etnisk norske og heterofile har et vern mot diskriminering på grunn av etnisitet og seksuell orientering, og at menn har et vern mot kjønnsdiskriminering.

8.8.6 Kvinners stilling

At kvinner fortsatt er dårligere stilt enn menn på de fleste samfunnsområder, er blant annet kartlagt i regjeringens likestillingsmelding Meld. St. 7 (2015–2016) Likestilling i praksis – Like muligheter for kvinner og menn. Selv om en nøytral formålsbestemmelse i større grad kan ta høyde for at menn på noen samfunnsområder kan være dårligere stilt enn kvinner, mener departementet at kvinners stilling bør fremheves i den nye lovens formålsbestemmelse. Departementet deler høringsinstansenes syn på at det er viktig å signalisere at kvinners rettigheter og likestilling mellom kvinner og menn er en grunnleggende verdi i samfunnet vårt. Departementet deler også høringsinstansenes syn på at særlige bestemmelser i loven om blant annet graviditetsdiskriminering ikke gir den samme signaleffekten.

Departementet ser at en kjønnsnøytral formålsbestemmelse vil kunne gi mindre insentiv til å iverksette tiltak for å bedre kvinners stilling, for eksempel ved ledende stillinger i akademia og i næringslivet. Samtidig vil en fremheving av kvinners stilling ikke utelukke at det også må iverksettes tiltak for å bedre kjønnsbalansen innen kvinnedominerte yrker, som for eksempel innen helsesektoren.

Selv om formålsbestemmelsen ikke i seg selv gir rettigheter eller plikter, deler departementet også høringsinstansenes bekymring for at man ved en kjønnsnøytral formålsbestemmelse kan risikere å ikke oppdage kvinnediskriminerende barrierer og indirekte forskjellsbehandling av kvinner. Dette er blant annet påpekt av KVIBALD og LDO i høringen. En formulering om at loven «særlig tar sikte på å bedre kvinners stilling», kan gjøre både myndigheter, arbeidsgivere, utdanningsinstitusjoner og andre bevisste på indirekte kjønnsdiskriminering.

En formålsbestemmelse som særlig fremhever kvinners stilling, vil også være best i samsvar med anbefalinger fra FNs kvinnekomité. FNs kvinnekomité har på generelt grunnlag i sine merknader til Norges landrapport i 2012, anmodet Norge om å innføre en mer kjønnsspesifikk tilnærming til lovgivning, politikk og programutvikling.

I høringsnotatet uttalte departementet at presiseringen om kvinners stilling i dagens likestillingslov i all hovedsak har blitt brukt som et tolkningsmoment for å begrense adgangen til positiv særbehandling av menn. En formulering om at loven særlig tar sikte på å bedre kvinners stilling, utelukker imidlertid ikke at adgangen til positiv særbehandling av menn utvides sammenlignet med i dag. Som flere høringsinstanser har påpekt, er det først og fremst formuleringer i likestillingslovens forarbeider som har stengt for dette, se kapittel 17.

8.8.7 Minoriteters stilling

Enkelte høringsinstanser, herunder Bufdir, LLH og JURK, har foreslått at loven, i tillegg til å fremheve kvinners stilling, bør fremheve minoriteters stilling. Dette er en formulering som ikke finnes i noen av diskrimineringslovene i dag.

Departementet er enig i at det er naturlig å fremheve minoriteter i en felles likestillings- og diskrimineringslov. På denne måten synliggjøres det at loven særlig er til for grupper som både historisk og i dag er mer sårbare for diskriminering enn andre.

Diskrimineringsvernet på grunn av etnisitet og seksuell orientering er i dag symmetrisk utformet, det vil si at for eksempel også etniske nordmenn har beskyttelse mot etnisk diskriminering. På samme måte har heterofile personer beskyttelse mot diskriminering på lik linje med homofile, lesbiske og bifile. Det er likevel ingen tvil om at diskrimineringsvernet først og fremst har blitt til fordi nettopp minoriteter er mer utsatt for diskriminering enn majoriteten. Det presiseres derfor i lovens formålsbestemmelse at loven tar særlig sikte på å bedre minoriteters stilling. Når det gjelder funksjonsevne, er lovens vern begrenset til minoriteten (personer med funksjonsnedsettelse).

Departementet finner det ikke hensiktsmessig å gi en liste over hvilke minoriteter som omfattes av begrepet «minoriteter». Å fremheve alle minoriteter i lovteksten, vil gjøre lovteksten lang og vanskelig tilgjengelig, samtidig som det kan være en fare for å utelate enkelte minoriteter.

8.8.8 Avveining mellom rettigheter og formålsbestemmelsens betydning

Det vil oppstå situasjoner der en gruppes diskrimineringsvern etter likestillings- og diskrimineringsloven står i konflikt med en annen gruppes diskrimineringsvern etter den samme loven. I slike tilfeller må det foretas en reell avveining mellom rettighetene i tråd med blant annet menneskerettighetene. Endringen og videreføringen av ordlyden i formålsbestemmelsen er ikke ment å innebære en endring i dagens rettstilstand når det gjelder avveining av rettigheter.

8.8.9 Loven skal ha til formål å bidra til å bygge ned samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes

Departementet foreslår at formålsbestemmelsen i likestillings- og diskrimineringsloven skal videreføre diskriminerings- og tilgjengelighetslovens tillegg om at «[l]oven skal bidra til å bygge ned samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes».

Forslaget om å fjerne presiseringen i formålsbestemmelsen i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven har møtt stor motstand i høringen. Departementet er i utgangspunktet ikke enig med høringsinstansene som mener forslaget vil svekke det individuelle diskrimineringsvernet for personer med nedsatt funksjonsevne, retten til individuell tilrettelegging og plikten til universell utforming. Loven har egne bestemmelser om universell utforming og individuell tilrettelegging som kun gjelder personer med funksjonsnedsettelser. Det fremgår av reglene om individuell tilrettelegging og universell utforming at det ved vurderingen av om tilretteleggingen innebærer en uforholdsmessig byrde, skal «særlig legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer». Presiseringen i formålsbestemmelsen er altså gjentatt i lovens regler som gjelder universell utforming og individuell tilrettelegging. I tillegg fremhever alle de fire diskrimineringslovene at det med likestilling menes blant annet «tilgjengelighet og tilrettelegging».

Mange høringsinstanser mener imidlertid at presiseringen som er foreslått om at likestilling forutsetter tilgjengelighet og tilrettelegging ikke er tilstrekkelig. De mener formålsbestemmelsen også må fremheve det som oppfattes som den største utfordringen for personer med funksjonsnedsettelser – nemlig i hvilken grad loven vil «bygge ned» samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og «hindre at nye skapes».

Departementet er enig med mange høringsinstanser i at denne presiseringen har en viktig funksjon for å tydeliggjøre at det er samfunnets utforming som er problemet, og ikke den enkeltes funksjonsnedsettelse. Da diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ble vedtatt i 2008, ble presiseringen ansett som et viktig bidrag for å endre problemforståelsen på feltet. Fra å anse personer med nedsatt funksjonsevne som funksjonshemmede, ble det fremhevet at det er i møte med samfunnet at personers funksjonsevne blir nedsatt. Det er altså i første rekke samfunnets barrierer som fører at mennesker blir «funksjonshemmet». At det er i møte med ulike barrierer at personer med nedsatt funksjonsevne hindres i å delta i samfunnet på lik linje med andre, er også fremhevet i formålsbestemmelsen til FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, som Norge er bundet av.

Det kan være viktig å synliggjøre dette perspektivet også i formålsbestemmelsen til en felles diskrimineringslov. Samfunnets barrierer er en sentral og særskilt utfordring for personer med nedsatt funksjonsevne, som ikke nødvendigvis kan overføres til andre diskrimineringsgrunnlag. Det kan heller ikke utelukkes at presiseringen kan få betydning for tolkningen av lovens øvrige regler i enkelte tilfeller. Presiseringen kan blant annet få betydning for offentlige myndigheters plikt til å arbeide aktivt for likestilling uavhengig av funksjonsnedsettelse.

Departementet foreslår derfor at delformålet i dagens diskriminerings- og tilgjengelighetslov, om at loven skal bidra til å bygge ned samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes, videreføres i formålsbestemmelsen til likestillings- og diskrimineringsloven.