23 Individuell tilrettelegging

23.1 Innledning

Departementet foreslår i hovedsak å videreføre reglene om rett til individuell tilrettelegging, og å videreføre reglene som særlige regler knyttet til grunnlaget funksjonsnedsettelse. I tillegg foreslår departementet rett til individuell tilrettelegging for gravide arbeidssøkere, arbeidstakere, elever og studenter.

Diskrimineringslovgivningen forbyr direkte og indirekte diskriminering. Diskriminering kan skje både ved at man behandler like tilfeller ulikt uten at dette er rettmessig, men også ved at man behandler ulike tilfeller likt, se kapittel 12. Den siste formen for diskriminering er særlig aktuell når det gjelder diskriminering av personer med nedsatt funksjonsevne. Diskriminering forekommer ofte ved at samfunnet, omgivelser og enkeltpersoner ikke er tilpasset, tar hensyn til og tilrettelegger for forskjeller i individuelle forutsetninger. Dette hindrer likestilt samfunnsdeltakelse for personer med funksjonsnedsettelser.

Ettersom diskriminering i form av manglende tilrettelegging er spesielt aktuelt når det gjelder personer med funksjonsnedsettelser, har diskriminerings- og tilgjengelighetsloven egne bestemmelser om rett til individuell tilrettelegging. Som for reglene om universell utforming, skal disse bestemmelsene anses som en presisering av det alminnelige diskrimineringsforbudet. Brudd på retten til individuell tilrettelegging i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven §§ 16, 17 og 26 regnes derfor som diskriminering, jf. § 12 første ledd.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven kapittel 3 §§ 16, 17 og § 26 har regler om plikt rett til individuell tilrettelegging:

• § 16 gir rett til individuell tilrettelegging av kommunalt barnehagetilbud og tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven

• § 17 gir rett til individuell tilrettelegging i skole- og utdanningsinstitusjoner

• § 26 gir rett til individuell tilrettelegging av arbeidsplass og arbeidsoppgaver

23.2 Gjeldende rett

23.2.1 Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Universell utforming vil ikke løse ethvert behov i enkelttilfeller for personer med funksjonsnedsettelse. Loven har derfor supplerende regler om rett til individuell tilrettelegging med et begrenset anvendelsesområde. Reglene om individuell tilrettelegging gjelder på samfunnsområder som betraktes som særlig viktige, og der det er en varig relasjon, slik at god tilrettelegging vil ha betydning i lang tid.

Diskriminerings- og tilgjengelighetslovens regler om individuell tilrettelegging er samlet i §§ 16 og 17. Paragraf 16 gir barn med nedsatt funksjonsevne rett til egnet individuell tilrettelegging av kommunale barnehagetilbud for å sikre likeverdige utviklings- og aktivitetsmuligheter. Også barn i private barnehager har rett på egnet tilrettelegging fra kommunen. I tillegg gir § 16 andre ledd rett til tilrettelegging av kommunale tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven av varig karakter for den enkelte. Paragraf 17 gir rett til tilrettelegging i skole- og utdanningsinstitusjoner, mens § 26 gir arbeidstakere eller arbeidssøkere rett til tilrettelegging. Bestemmelsene har i hovedsak samme innhold, jf. Prop. 88 L (2012–2013) kapittel 20.4 side 183. Individuell tilrettelegging skal ikke erstatte universell utforming, men være et supplement i tilfeller hvor det enten ikke er en plikt til universell utforming, eller dersom universell utforming ikke dekker individuelle behov for tilrettelegging, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 10.6.4 side 180.

Formålet med tilretteleggingsplikten er ikke å gi særlige rettigheter eller stille personer med funksjonsnedsettelse bedre enn andre, men å sikre like muligheter. For å oppnå likebehandling kreves det at det iverksettes konkrete tiltak tilpasset den enkeltes behov.

Tilretteleggingen kan være både organisatorisk (for eksempel tilrettelegging av arbeidsoppgaver eller arbeidstider, eller bruk av spesielt undervisningsmateriell eller hjelpemidler i skolen) og fysisk (for eksempel fjerning av dørterskler, innstallering av heis mv), jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 18 til § 12 side 264. Retten er ikke begrenset til tilrettelegging av fysiske forhold, slik tilfellet er med universell utforming.

Tilretteleggingsreglene gjelder personer med nedsatt funksjonsevne. I forarbeidene er det imidlertid uttalt at det må være snakk om en nedsatt funksjonsevne av en viss varighet og alvorlighetsgrad for at tilretteleggingsreglene skal gjelde, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 10.6.4.1 side 180. Rent forbigående og marginale behov, som et brukket ben, vil som hovedregel ikke utløse en plikt til tilrettelegging etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Alle bestemmelsene krever at tilretteleggingen må være «egnet». Kravet om at tilretteleggingen må være «egnet» innebærer at krav om konkrete tilretteleggingstiltak må vurderes i forhold til den enkelte personen med nedsatt funksjonsevne. Det skal foretas en vurdering av tilretteleggingstiltaket opp mot situasjonen, behovet og nytten for den som har et tilretteleggingsbehov, jf. Prop. 88 L (2012–2013) kapittel 20.4 side 182. Hva som ligger i tilretteleggingsplikten, må derfor vurderes konkret.

Tilretteleggingsplikten forutsetter et samarbeid mellom den som tilrettelegger og den det tilrettelegges for. Dersom den det tilrettelegges for har kjennskap til og kunnskap om hva som vil tilfredsstille behovet for individuell tilrettelegging, har vedkommende en plikt til å bidra med slik informasjon. Se for eksempel Likestillings- og diskrimineringsnemndas (LDN) sak nr. 11/2013. Det kan også være aktuelt å innhente bistand fra andre for å finne frem til en god individuell tilrettelegging. Arbeidsgivere vil imidlertid ikke ha anledning til å innhente helseopplysninger utover det som er nødvendig for å kartlegge tilretteleggingen.

De som har ansvaret for å tilrettelegge har plikt til å utvise aktivitet knyttet til tilretteleggingen, og bør sette seg inn i hvilke tilretteleggingsbehov som kan følge av den aktuelle diagnosen eller funksjonsnedsettelsen, jf. LDN sak nr. 21/2007. Kommune, arbeidsgiver eller skole kan ikke overlate ansvaret for å etterspørre tilrettelegging til personen med et tilretteleggingsbehov.

Retten gjelder bare tilrettelegging som ikke innebærer en uforholdsmessig byrde. Ved vurderingen skal det særlig legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen og virksomhetens ressurser. I forarbeidene er det presisert at begrensningen er en «sikkerhetsventil» som ikke må tolkes vidt, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 10.6.4.2 side 181 flg.

Departementet har i forarbeidene uttalt at kostnadene knyttet til tilretteleggingstiltaket må konkretiseres for at det skal kunne vektlegges i vurderingen. Dersom en arbeidsgiver for eksempel avviser et krav om tilrettelegging under henvisning til kostnadene ved tiltaket, må det som hovedregel kunne forventes at det foreligger et kostnadsoverslag utarbeidet av en fagkyndig. Dersom det er mulig å få dekket kostnadene, eksempelvis gjennom offentlige stønadsordninger, bør dette være forsøkt før kravet om tilrettelegging avslås.

I vurderingen av om tilretteleggingen er uforholdsmessig byrdefull, kan det også ha betydning om tiltaket har effekt i form av å bygge ned funksjonshemmende barrierer generelt, slik at tiltaket også kommer flere personer til gode. Individuell tilrettelegging skal imidlertid som utgangspunkt bestå i å iverksette tiltak som skal bygge ned funksjonshemmende barrierer for en bestemt person. Dersom tilrettelegging påvirker tredjepersoner, for eksempel andre ansatte, på en negativ måte, vil dette være et moment som inngår i helhetsvurderingen, jf. Rt. 1995 side 227. I håndhevingsorganenes praksis er det lagt til grunn at hensynet til andre arbeidstakeres situasjon skal veie tungt, men at kolleger i noen tilfeller må finne seg i en viss endring av sine arbeidsoppgaver. Se blant annet Likestillings- og diskrimineringsombudets (LDO) sak nr. 10/710, 10/1862, 11/427 og 11/2335. Se for øvrig LDOs rapport «Rett til individuell tilrettelegging for arbeidstakere og arbeidssøkere med nedsatt funksjonsevne – en oppsummering», publisert i april 2014.

Dersom det inntreffer ekstraordinære omstendigheter, for eksempel at det er streik hos heismontører som fører til at en person i rullestol ikke får tilgang til arbeidsplassen, eller at det er problemer med nettilgang slik at en person med synshemming ikke får utført arbeidsoppgaver, oppstår spørsmålet om det også i slike tilfeller er en tilretteleggingsplikt. Ifølge forarbeidene vil slike kortvarige og ekstraordinære omstendigheter sjelden utløse en tilretteleggingsplikt.

Sanksjoner

Reglene om generell og individuell tilrettelegging er en presisering av lovens diskrimineringsforbud. Manglende universell utforming og individuell tilrettelegging regnes derfor som diskriminering, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 12 første ledd.

Ved brudd på reglene om individuell tilrettelegging kan det – i motsetning til brudd på plikten til universell utforming – kreves oppreisning og erstatning, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 31 første ledd bokstav b.

23.2.2 Individuell tilrettelegging etter sektorlovgivningen

23.2.2.1 Innledning

Sektorlovgivningen har en rekke regler om individuell tilrettelegging for personer med funksjonsnedsettelse og andre.

23.2.2.2 Arbeidsmiljøloven

Etter arbeidsmiljøloven § 4-1 er det et generelt krav at arbeidsmiljøet skal være fullt forsvarlig ut fra en enkeltvis og samlet vurdering av faktorer i arbeidsmiljøet som kan innvirke på arbeidstakernes fysiske og psykiske helse og velferd. I § 4-2 andre ledd bokstav b stilles det krav til tilrettelegging av den enkeltes arbeidssituasjon under hensyn til den enkelte arbeidstakers arbeidsevne, kyndighet, alder og øvrige forutsetninger. Hvis en arbeidstaker har fått redusert arbeidsevne som følge av ulykke, sykdom, slitasje eller lignende, skal arbeidsgiver, «så langt det er mulig», iverksette nødvendige tiltak for at arbeidstaker skal kunne beholde eller få et passende arbeid, jf. § 4-6. Lovens vilkår innebærer at arbeidsgivers plikter er vidtrekkende. Bestemmelsen er ikke begrenset til personer med funksjonsnedsettelse, jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) kapittel 7.3.7 side 104–105. Reglene gjelder også gravide arbeidstakere.

23.2.2.3 Barnehageloven

Barnehageloven § 2 bestemmer at barnehagen skal ta hensyn til barnas alder, funksjonsnivå, kjønn, sosiale, etniske og kulturelle bakgrunn, herunder samiske barns språk og kultur. Samtidig skal barnehagen gi utfordringer med utgangspunkt i barnets interesser, kunnskaper og ferdigheter. Disse reglene innebærer en plikt for barnehagene til å utforme og gjennomføre barnehagetilbudet for en mangfoldig gruppe.

Tidligere ble det gitt særlig tilskudd til generell tilrettelegging av barnehagen for barn med nedsatt funksjonsevne. Etter dagens lovverk er det opp til kommunen og den enkelte barnehage å oppfylle de forpliktelser som følger av barnehageloven innenfor de generelle økonomiske og administrative rammene.

Barn i førskolealder som har særlig behov for spesialpedagogisk hjelp, har rett til slik hjelp, jf. barnehageloven kapittel V A, § 19 a. For barn som går i barnehage, har barnehagen ansvaret for å gi slik hjelp. Spesialpedagogisk hjelp er en form for individuell tilrettelegging av barnehagetilbudet.

Barnehageloven lovfester rett til barnehageplass. Kommunene er pålagt å gi barn med nedsatt funksjonsevne prioritet ved opptak i barnehage jf. barnehageloven § 13. Prioritetsregelen gjelder ved opptak både i offentlig og privat barnehage. Kommunen som barnehagemyndighet har plikt til å sikre at rett til barnehageplass blir oppfylt, jf. barnehageloven §§ 8 og 12 a. Barn med nedsatt funksjonsevne skal ha samme rett til barnehageplass som barn uten funksjonsnedsettelse. For at kommunen skal kunne oppfylle plikten til å tilby barnehageplass, må dermed kommunen også tilrettelegge barnehagetilbudet for de barna som har behov for dette.

23.2.2.4 Opplæringslova

Opplæringslova § 1-3 bestemmer at opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene til den enkelte eleven, lærlingen, praksisbrevkandidaten og lærekandidaten. Dette innebærer en plikt til å tilrettelegge skolens generelle tilbud for en mangfoldig elevgruppe. En generell plikt til å tilrettelegge fysiske forhold følger av § 9a-2 tredje ledd som sier at alle elever har rett til en arbeidsplass som er tilpasset behovene deres. Det er også presisert at «[s]kolen skal innreiast slik at det blir teke omsyn til dei elevane ved skolen som har funksjonshemningar».

Opplæringslova § 5-1 gir rett til spesialundervisning til elever som ikke har, eller som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av, det ordinære opplæringstilbudet. Dette kan dreie seg om individuell tilrettelegging av undervisningstilbudet, læremateriell eller fysiske forhold innenfor eller utenfor klassen. Både funksjonshemminger, språkvansker, sosiale utfordringer og annet kan medføre et behov for og rett til spesialundervisning.

23.2.2.5 Universitets- og høyskoleloven, fagskoleloven og folkehøyskoleloven

Etter universitets- og høyskoleloven § 4-3 femte ledd skal institusjonen, så langt det er mulig og rimelig, legge studiesituasjonen til rette for studenter med særskilte behov. Etter § 4-3 andre ledd bokstav i) skal også læringsmiljøet være utformet etter prinsippet om universell utforming. Universitets- og høyskoleloven § 4-5 gir studenter rett til utsatt eksamen i forbindelse med fødsel. Tilsvarende bestemmelser som for universiteter og høyskoler gjelder for fagskoler og folkehøyskoler, jf. lov 20. juni 2003 nr. 56 om fagskoleutdanning (fagskoleloven) og lov 6. desember 2002 nr. 72 om folkehøyskoler (folkehøyskoleloven).

23.2.2.6 Helse- og omsorgstjenesteloven

Helse- og omsorgstjenesteloven pålegger kommunene å sikre at tjenestene er forsvarlige, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. I kravet til forsvarlighet innfortolkes et krav om at tjenestene skal være individuelt tilrettelagt og tilpasset den enkeltes behov.

23.2.3 Gir diskriminerings- og tilgjengelighetslovens tilretteleggingsregler selvstendige rettigheter uavhengig av krav i sektorlovgivningen?

Ordlyden i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16 knytter ikke tilretteleggingsplikten opp mot krav etter sektorlovgivningen. Etter ordlyden gir derfor bestemmelsene selvstendige rettigheter uavhengig av hvor langt plikten til tilrettelegging eventuelt rekker etter sektorlovgivningen. Forarbeidene er noe uklare når det gjelder om diskriminerings- og tilgjengelighetslovens tilretteleggingsregler etablerer selvstendige rettigheter som kan gå utover pliktene etter sektorlovgivningen.

Forarbeidene bygger på et sektorprinsipp. I forarbeidene til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven heter det at plikten til individuell tilrettelegging i skole- og utdanning i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ikke går lenger enn opplæringslovas krav, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 10.6.4.5 side 184. Det samme er sagt når det gjelder barnehageloven, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 10.6.4.6 side 185. Plikten skal heller ikke innskrenke rettighetene etter barnehageloven. Samtidig er det uttalt at bestemmelsen om plikt til individuell tilrettelegging skal «virke ved siden av sektorlovene», jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 10.6.4.5 side 183. Det er også lagt til grunn at det først bør rettes en klage til sektormyndighetene, men at sektormyndighetene etter omstendighetene kan henvende seg til LDO eller LDN dersom saken reiser vanskelige eller prinsipielle diskrimineringsspørsmål, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 10.6.4.1 side 180.

Opplæringslova kapittel 5 går lenger enn diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 17 når det gjelder spesialundervisning, fordi retten til spesialundervisning ikke er begrenset av en uforholdsmessighetsvurdering, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 10.6.4.5 side 184. Det samme gjelder retten til spesialpedagogisk hjelp og prioritert barnehageplass for barn med nedsatt funksjonsevne etter barnehageloven.

Når det gjelder kommunale tjenenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, er det sagt at retten til tilrettelegging etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16 ikke endrer kommunens plikter etter helse- og omsorgslovgivningen, men at hensikten er å styrke personer med funksjonsnedsettelse sin rett til individuelt tjenestetilbud ut fra et diskrimineringsperspektiv, slik at gruppen får et likeverdig tilbud med andre, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 10.6.4.7 side 186.

Dersom sektormyndighetene har gjort en vurdering og anbefaling knyttet til individuell tilrettelegging, skal dette ifølge forarbeidene normalt tillegges vekt av LDO og LDN ved vurderingen av om retten til tilrettelegging etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er oppfylt, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 10.6.4.3 side 182. Det skal mye til før faglige vurderinger av hva som er fornuftig og rimelig individuell tilrettelegging tilsidesettes av håndhevingsorganene på diskrimineringsfeltet. I tilfeller der vurderingene fremstår som klart feilaktige eller dårlig begrunnet, kan allikevel LDO/LDN komme til motsatt konklusjon av sektormyndighetene. Det kan også være avgjørende om anbefalinger knyttet til individuell tilrettelegging er fulgt opp i praksis, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 10.6.4.3 side 182.

LDO og LDN har kompetanse til å føre tilsyn med og medvirke til gjennomføringen av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, jf. diskrimineringsombudsloven § 1 andre ledd. Nemnda har ikke anledning til å oppheve eller endre vedtak truffet av annen forvaltningsmyndighet (LDO gir bare uttalelser). LDN kan heller ikke gi pålegg om hvordan myndigheten til å treffe vedtak må utøves for ikke å komme i strid med bestemmelsene i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, jf. diskrimineringsombudsloven § 9. LDO og LDN vil imidlertid kunne pålegge stansing, retting og andre tiltak som er nødvendige for å sikre at tilretteleggingspliktene overholdes, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 10.6.4.8 side 187.

Vedtak om tilrettelegging etter sektorlovgivningen vil ofte kunne påklages til Fylkesmannen, som kan fatte et bindende vedtak. Å ha tilretteleggingsregler i sektorlovgivningen vil dermed sikre en mer effektiv overprøving.

23.2.4 Rett til individuell tilrettelegging er uttømmende regulert for de rettssubjekter og på de områder der disse bestemmelsene gjelder

Ifølge § 12 andre ledd er diskriminering som skyldes mangelfull fysisk tilrettelegging uttømmende regulert i §§ 13 til 17 og § 26 for de rettssubjekter og på de områder disse bestemmelsene gjelder. Regelen innebærer at det ikke kan utledes ytterligere krav av hovedregelen om forbud mot diskriminering i § 5 når det gjelder individuell tilrettelegging av fysiske forhold innen skole og utdanning (§ 17), av kommunale tjenester (§ 16) og i arbeidslivet (§ 26) .

23.2.5 Hvilke positive tilretteleggingsplikter kan utledes av det generelle diskrimineringsforbudet?

Plikten til individuell tilrettelegging innen skole og utdanning, ved kommunal tjenesteyting og i arbeidslivet er uttømmende regulert i §§ 16, 17 og 26. Som nevnt over, kan man for eksempel ikke bli pålagt en plikt til tilrettelegging for en arbeidstaker etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5 hvis tilretteleggingen vil medføre en uforholdsmessig byrde etter lovens § 26. Det motsatte ville ført til at plikten til tilrettelegging ville bli for lite forutsigbar for pliktsubjektet.

På andre områder enn skole og utdanning, kommunal tjenesteyting og i arbeidslivet vil det imidlertid kunne utledes en plikt til tilrettelegging etter det generelle diskrimineringsforbudet i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5.

En nøytral praksis som i utgangspunktet behandler likt, men som fører til at personer med nedsatt funksjonsevne stilles dårligere enn andre, vil rammes av forbudet mot indirekte forskjellsbehandling. Forbudet omfatter også unnlatelser. Dette innebærer til en viss grad en plikt til å iverksette aktive tiltak for å hindre diskriminering.

I hvilken grad det må iverksettes tilretteleggingstiltak for å unngå å handle i strid med § 5, må vurderes konkret. Det kan ikke utledes en bestemt tilretteleggingsplikt etter denne bestemmelsen. De positive forpliktelsene om individuell tilrettelegging innen skole og utdanning (§ 17), av kommunale tjenester (§ 16) og i arbeidslivet (§ 26) er dermed langt mer omfattende enn den plikten som kan utledes av det generelle forbudet i § 5. Det er samtidig klart at plikten til positive tilretteleggingstiltak etter § 5 bare inntrer i de tilfellene hvor personer på grunn av nedsatt funksjonsevne stilles dårligere enn andre.

23.3 Internasjonale forpliktelser

FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 5 nr. 3 slår fast at partene skal treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre en rimelig tilrettelegging, med sikte på å fremme likhet og avskaffe diskriminering. Artikkel 4 forplikter partene til, ved lovgivning og andre tiltak, å sikre full gjennomføring av alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter for alle mennesker med nedsatt funksjonsevne, uten diskriminering av noe slag.

Konvensjonens artikkel 9 pålegger statene å treffe hensiktsmessige tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne, på lik linje med andre, får tilgang til det fysiske miljøet, til transport, til informasjon og kommunikasjon, herunder informasjons- og kommunikasjonsteknologi og informasjons- og kommunikasjonssystemer, og til andre tilbud og tjenester som er åpne for eller tilbys allmennheten. Bestemmelsen angir videre på hvilke konkrete områder det skal iverksettes tiltak for å identifisere og fjerne barrierer. Artikkel 9 kan gjennomføres gradvis, og det er opp til statene å vurdere hvilke tiltak som er rimelige og forholdsmessige. Konvensjonen stiller ikke krav om at dette skjer ved rettslig bindende bestemmelser om universell utforming i lovverket.

Barn og unges rett til skole og utdanning er en grunnleggende rettighet som følger blant annet av Menneskerettighetserklæringen artikkel 26, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 14 og FNs barnekonvensjon artikkel 28 og 29.

23.4 EU-rett

EUs rammedirektiv (2000/78/EU) artikkel 5 pålegger statene å vedta regler som forplikter arbeidsgivere til å tilrettelegge arbeidet for arbeidstakere med nedsatt funksjonsevne. Formålet med bestemmelsen er å sikre likebehandling av personer med funksjonsnedsettelse i arbeidslivet.

23.5 Nordiske lands rett

Både den svenske og den finske diskrimineringslagen definerer manglende tilrettelegging som diskriminering. Lovene pålegger både en plikt til generell og individuell tilrettelegging for personer med funksjonsnedsettelser, se kapittel 22.5.

Danmark og Island har ikke generelle og sektoroverskridende lover som forbyr diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse.

23.6 Diskrimineringslovutvalgets forslag (NOU 2009: 14)

Utvalget vurderte om det var hensiktsmessig å videreføre regler om individuell tilrettelegging som en presisering av diskrimineringsforbudet i en felles lov, se NOU 2009: 14 kapittel 18.5 side 239 flg. Utvalget vurderte også om virkeområdet for reglene om individuell tilrettelegging burde utvides til alle diskrimineringsgrunnlagene i en felles diskrimineringslov.

Utvalget mente at reglene burde videreføres, selv om reglene skal anses som en presisering av forbudet mot diskriminering. Utvalget anbefalte at reglene fortsatt bør knyttes til funksjonsnedsettelse. Utvalget mente at særreglene bør gjelde der behovet er størst. Utvalget viste til at en viss tilretteleggingsplikt følger av det alminnelige diskrimineringsforbudet, og at særreglene om universell utforming og individuell tilrettelegging er en presisering av diskrimineringsforbudet. Utvalget foreslo derfor at reglene om tilrettelegging bare skulle gjelde for personer med funksjonsnedsettelse.

23.7 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre bestemmelsene om universell utforming og individuell tilrettelegging som særlige bestemmelser knyttet til diskrimineringsgrunnlaget funksjonsnedsettelse.

I tillegg foreslo departementet en egen bestemmelse om rett til individuell tilrettelegging for gravide arbeidssøkere, arbeidstakere, elever og studenter.

23.8 Høringsinstansenes syn

Kun et fåtall av høringsinstansene har uttalt seg om reglene om universell utforming og individuell tilrettelegging bør videreføres som særlige bestemmelser knyttet til grunnlaget funksjonsnedsettelse, eller utvides til å verne alle grunnlag. Av høringsinstansene som har uttalt seg om dette, støtter et flertall departementets forslag om å videreføre reglene som særlige bestemmelser knyttet til diskrimineringsgrunnlaget funksjonsnedsettelse. Dette gjelder blant annet Difi, Høyskolen i Oslo og Akershus, KS, NHO og Jussformidlingen. Standpunktet blir i liten grad begrunnet.

Enkelte høringsinstanser, som Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og Nasjonalforeningen for folkehelsen mener at bestemmelsene bør utvides til å gjelde alle diskrimineringsgrunnlag. Disse høringsinstansene påpeker at også andre forhold enn funksjonsnedsettelse kan utløse et behov for generell og individuell tilrettelegging for å sikre likestilling. Høringsinstansene stiller spørsmål ved om tilretteleggingsplikten som kan utledes av det generelle diskrimineringsforbudet er tilstrekkelig.

De aller fleste høringsinstansene støtter bestemmelsen om rett til individuell tilrettelegging for gravide arbeidssøkere, arbeidstakere, elever og studenter. Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) og Norsk Sykepleierforbund mener det i bestemmelsen bør presiseres at uforholdsmessighetsbegrensningen er en smal sikkerhetsventil når det gjelder tilrettelegging for gravide. LDO viser i tillegg til at det er et behov for et apparat som kan foreslå konkrete løsninger i samarbeid med arbeidsgiveren og den gravide arbeidstakeren, og foreslår at Arbeidstilsynet kan tilføres ressurser for å gjøre dette. Et fåtall av høringsinstansene (Spekter og Agder og Telemark bispedømmeråd) mener bestemmelsen er overflødig. Avdeling for kvinnerett, barnerett, likestillings- og diskrimineringsrett (KVIBALD) ved Universitetet i Oslo påpeker at det er problematisk i lys av det sterke vernet mot graviditetsdiskriminering at det er lagt opp til en bred uforholdsmessighetsvurdering.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda (LDN) uttaler seg verken for eller mot forslaget, men påpeker følgende:

«Det fremgår av høringsnotatet at tilretteleggingsplikten ikke innebærer at håndhevingsorganene skal ta stilling til hvilke konkret tiltak som skal iverksettes: «Ombudet og nemnda skal ta stilling til om det har skjedd diskriminering i tilfeller der det er fastslått et tilretteleggingsbehov, men hvor arbeidsgiver likevel ikke iverksetter tilretteleggingstiltak.»

Etter nemndas syn er den ovenfor nevnte beskrivelse ikke helt dekkende for det håndhevingsorganene faktisk må ta stilling til etter dagens praksis. Det er ikke slik at håndhevingsorganene i dag kan nøye seg med å fastslå hvorvidt arbeidsgiver enten har iverksatt tilretteleggingstiltak, eller ikke har gjort dette. I dagens lovgivning er begrepet «rimelig tilrettelegging» benyttet. I de fleste saker for nemnda har arbeidsgiver/skole/utdanningsinstitusjoner faktisk iverksatt individuelle tilretteleggingstiltak for den aktuelle personen med nedsatt funksjonsevne. Vurderingstemaet for nemnda vil derfor ofte være hvorvidt iverksatte tilretteleggingstiltak må anses tilstrekkelige for å oppfylle diskriminerings- og tilgjengelighetslovens krav. I lovforslaget §§ 20-22 er begrepet «rett til egnet tilrettelegging» benyttet. Også dette begrepet forutsetter med andre ord en skjønnsmessig prøving av hvorvidt tiltaket er «egnet».»

23.9 Departementets vurdering

23.9.1 Innledning

Departementet foreslår at reglene om individuell tilrettelegging videreføres som særlige regler knyttet til diskrimineringsgrunnlaget funksjonsnedsettelse.

Departementet foreslår i tillegg en ny lovbestemmelse om rett til individuell tilrettelegging for gravide arbeidssøkere, arbeidstakere, elever og studenter. Bestemmelsen er en tydeliggjøring av gjeldende rett.

23.9.2 Plikt til individuell tilrettelegging knyttet til funksjonsnedsettelse

Departementet foreslår at reglene om individuell tilrettelegging videreføres som særlige regler knyttet til diskrimineringsgrunnlaget funksjonsnedsettelse.

Reglene om universell utforming og individuell tilrettelegging for personer med funksjonsnedsettelse er en presisering av det alminnelige diskrimineringsforbudet, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 12. Reglenes funksjon er å tydeliggjøre og hindre en form for diskriminering som personer med funksjonsnedsettelse er særlig utsatt for. Reglene skal også sikre at enkeltpersoner har reelle og effektive muligheter til å klage over diskriminering i form av manglende individuell tilrettelegging. En slik klagemulighet følger ikke alltid av sektorbestemt regelverk om individuell tilrettelegging som omtalt under.

Det følger en viss plikt til individuell tilrettelegging av det generelle forbudet mot direkte og indirekte diskriminering. Diskriminering i form av manglende tilrettelegging kan derfor påberopes for alle grunnlag. I tillegg finnes det regler i sektorlovgivningen som sikrer tilrettelegging på andre grunnlag enn funksjonsnedsettelse, blant annet i arbeidsmiljøloven §§ 4-1 og 4-2, opplæringslova §§ 1-3 og § 9a-2 og helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. Som hovedregel vil tilretteleggingsplikten etter sektorlovene gå like langt eller lengre enn retten til tilrettelegging etter diskrimineringslovgivningen, se kapittel 23.2.3.

Departementet mener at det ikke er et dokumentert behov for regler om individuell tilrettelegging for andre grunnlag enn funksjonsnedsettelse, utover en plikt til å tilrettelegge for gravide (se under). Særlige regler knyttet til funksjonsnedsettelse bidrar til å synliggjøre at manglende individuell tilrettelegging er en form for diskriminering som ofte og spesielt rammer personer med nedsatt funksjonsevne. Departementet foreslår derfor å videreføre reglene som særlige regler knyttet til grunnlaget funksjonsnedsettelse i ny likestillings- og diskrimineringslov.

23.9.3 Plikt til å tilrettelegge for gravide

Departementet foreslår en ny lovbestemmelse om rett til individuell tilrettelegging for gravide arbeidssøkere, arbeidstakere, elever og studenter. Bestemmelsen er en tydeliggjøring av gjeldende rett og en presisering av det alminnelige forbudet mot diskriminering i den nye loven § 6. Formålet med tydeliggjøringen er å sikre et mer effektivt vern mot diskriminering.

Både universitets- og høyskoleloven og arbeidsmiljøloven har regler om individuell tilrettelegging for gravide. Universitets- og høyskoleloven har en bestemmelse som blant annet gir studenter rett til utsatt eksamen i forbindelse med fødsel, jf. § 4-5. Videre følger det av lovens § 4-3 (5) at studiesituasjonen, så langt det er mulig, skal legges til rette for studenter med særskilte behov. Dette gjelder også særskilte behov på grunn av graviditet. Arbeidsmiljøloven § 4-2 har en generell bestemmelse om tilrettelegging i arbeidsforhold, mens arbeidsmiljøloven § 4-6 gjelder tilrettelegging for arbeidstakere med redusert funksjonsevne. Disse bestemmelsene gjelder også gravide.

Diskriminering av gravide skyldes ofte manglende tilrettelegging av studiesituasjon, arbeidssituasjon, oppgaver eller arbeidstid. Til tross for at plikten til tilrettelegging er nedfelt i sektorlovgivningen, mener departementet det av informasjonshensyn bør presiseres i den nye loven at manglende individuell tilrettelegging for gravide også vil innebære forskjellsbehandling i diskrimineringsrettslig forstand.

Det følger av gjeldende rett og av lovforslaget § 6, jf. § 10 første ledd bokstav a at det er et tilnærmet absolutt forbud mot forskjellsbehandling på grunn av graviditet. Slik forskjellsbehandling er bare tillatt hvis forskjellsbehandlingen er nødvendig for å beskytte kvinnen, fosteret eller barnet eller det foreligger andre åpenbare grunner. Også unnlatelser omfattes av forbudet. Dette innebærer at arbeidsgivere og utdanningsinstitusjoner har plikt til å iverksette aktive tiltak for å unngå å diskriminere. Det kan dermed utledes en viss tilretteleggingsplikt av det generelle diskrimineringsforbudet, selv om dette ikke fremgår uttrykkelig av lovteksten.

I mange tilfeller vil spørsmålet om tilrettelegging være et spørsmål om en nøytral praksis som gjelder for alle, fører til at gravide med tilretteleggingsbehov stilles dårligere enn andre. Etter departementet syn vil lovligheten i slike tilfeller måtte bero på en forholdsmessighetsvurdering. Det kan tenkes at en tilrettelegging kan innebære svært store ulemper for arbeidsgiver og andre ansatte, for eksempel dersom tilretteleggingen forutsetter at en annen ansatt får for store endringer i sin arbeidssituasjon eller dersom tilretteleggingen er svært kostnadskrevende. Departementets foreslåtte absolutte forbud mot graviditetsdiskriminering (jf. lovforslaget § 10 første ledd bokstav a kan derfor bli for strengt i slike tilfeller.

Tilretteleggingsplikten etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven gjelder bare så langt tilretteleggingen ikke innebærer en uforholdsmessig byrde. Departementet mener uforholdsmessighetsbegrensningen i disse tilretteleggingsreglene gir den nødvendige fleksibiliteten til å vurdere konkret om tilrettelegging for gravide medfører en uforholdsmessig byrde også ved manglende tilrettelegging for gravide. Departementet vil derfor foreslå en egen bestemmelse om rett til individuell tilrettelegging for gravide. Dette innebærer ingen endring i gjeldende rett. En uttrykkelig tilretteleggingsbestemmelse med en fleksibel unntaksadgang skal ikke svekke vernet mot graviditetsdiskriminering etter det generelle diskrimineringsforbudet. Gjeldende praksis om tilrettelegging for gravide vil derfor fortsatt være relevant. Departementet vil presisere at det skal svært mye til for at det skal være tillatt å ikke tilrettelegge for gravide arbeidstakere, elever og studenter. Uforholdsmessighetsbegrensningen skal dermed leses som en snever sikkerhetsventil.

Håndhevingsapparatet skal ta stilling til om det har skjedd diskriminering i tilfeller der det er fastslått et tilretteleggingsbehov, men hvor arbeidsgiver likevel ikke iverksetter tilretteleggingstiltak. At en tilretteleggingsplikt for gravide lovfestes i en felles diskrimineringslov, innebærer som påpekt av LDN at håndhevingsapparatet eller domstolene også skal ta stilling til om de konkrete tiltakene som er iverksatt er tilstrekkelige for at plikten til tilrettelegging anses oppfylt. Bestemmelsen forutsetter en konkret vurdering av hvorvidt de iverksatte tiltakene er å anse som «egnet» tilrettelegging. Det skal foretas en vurdering av tilretteleggingstiltaket opp mot situasjonen, behovet og nytten for den som har et tilretteleggingsbehov.

Departementet vil presisere at det aldri vil være tillatt for arbeidsgiver å påberope at tilrettelegging for gravide innebærer en uforholdsmessig byrde når det gjelder ansettelser eller oppsigelser (lovforslaget § 10 tredje ledd). Det vil altså ikke være anledning til å la være å tilby en arbeidssøker en stilling fordi vedkommende har et tilretteleggingsbehov på grunn av graviditet. Tilsvarende vil det heller aldri være forholdsmessig å si opp en gravid arbeidstaker fordi arbeidsgiver ikke klarer å tilrettelegge for kvinnen under graviditeten. I slike tilfeller blir kvinnen forskjellsbehandlet på grunn av sitt tilretteleggingsbehov, som igjen har direkte sammenheng med hennes graviditet. Tilretteleggingsplikten for gravide må derfor ses i sammenheng med det absolutte forbudet mot forskjellsbehandling ved ansettelse og oppsigelse.