4 Grunnlovens diskrimineringsvern

4.1 Innledning

Ved Stortingets vedtak 13. mai 2014 ble Grunnloven supplert med en rekke menneskerettigheter. Likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet ble tatt inn i Grunnloven § 98 med følgende ordlyd:

«Alle er like for loven.

Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.»

Grunnloven hadde ikke tidligere noen generell bestemmelse om likhet og ikke-diskriminering.

I dette kapittelet redegjør departementet for bakgrunnen for og innholdet i den nye grunnlovsbestemmelsen.

Grunnloven har også flere andre bestemmelser som er relevante for diskrimineringsvernet. Departementet vil redegjøre for Grunnloven § 108 om samenes rettigheter i kapittel 4.4 nedenfor. De øvrige grunnlovsbestemmelsene om menneskerettighetene vil ikke bli omtalt her.

4.2 Bakgrunn

En grunnlovfesting av ikke-diskrimineringsprinsippet ble først vurdert av Diskrimineringslovutvalget i NOU 2009: 14. Utvalgets flertall foreslo en ny grunnlovsbestemmelse om at ingen mennesker må utsettes for diskriminering fra statens myndigheter på grunn av kjønn, etnisitet, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, religion, livssyn, politisk syn, alder eller «andre liknende vesentlige forhold ved en person», se NOU 2009:14 kapittel 25.7.2 side 321 flg.

Menneskerettighetsutvalget ble nedsatt av Stortingets presidentskap 18. juni 2009 for å «utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven med det mål å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett ved å gi sentrale menneskerettigheter Grunnlovs rang». Menneskerettighetsutvalget leverte sin innstilling, Dokument 16 (2011–2012), til Stortingets presidentskap 19. desember 2011. Menneskerettighetsutvalget foreslo å grunnlovsfeste likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet i en ny § 98 i Grunnloven. Utvalgets drøftelser tar utgangspunkt i vurderingene og forslaget fra Diskrimineringslovutvalget.

Utvalget foreslo følgende bestemmelse:

«Alle er like for loven.

Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.»

Flere alternative forslag til utforming av bestemmelsen ble fremmet i Grunnlovsforslag 30, Dokument 12:30 (2011–2012). Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité støttet i Innst. 186 S (2013–2014) forslaget om en grunnlovfesting av likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet.

4.3 Grunnloven § 98

Grunnloven § 98 første ledd slår fast at «Alle er like for loven». Denne bestemmelsen er en kodifisering av gjeldende rett, og innebærer at «lovgiver ikke vil ha adgang til å gi privilegier til enkelte personer eller grupper i samfunnet», se Innst. 186 S (2013–2014) kapittel 2.1.6 side 25. Samtidig presiserte komiteen at bestemmelsen er ment som et «tolkningsprinsipp for rettsanvendere mer enn som en skranke for lovgiver».

Grunnloven § 98 andre ledd sier at «Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.» Det fremgår ikke direkte av ordlyden i § 98 hvem som pålegges plikter etter bestemmelsen. Bestemmelsen må imidlertid leses i sammenheng med § 92 i Grunnloven som sier at «Statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov…», jf. Dokument 16 (2011–2012) kapittel 12.5.1 side 67. Om § 98 uttaler Menneskerettighetsutvalget at «det på området for diskriminering kun bør være offentlige instanser som er pliktsubjekt etter Grunnloven», se Dokument 16 (2011–2012) kapittel 26.6.2.4 side 148. Det er derfor statens myndigheter som er pålagt plikter etter § 98.

Statens myndigheter omfatter både statlige og kommunale myndigheter, jf. Dokument 16 (2011–2012) kapittel 9.4 side 47. Myndighetene har plikt til å respektere de rettighetene som er listet opp i Grunnlovens kapittel E om menneskerettigheter, og sikre gjennomføringen av rettighetene. Når det gjelder plikten til ikke-diskriminering i § 98 vil dette si at myndighetene må unngå å vedta lover og regler med diskriminerende innhold. I tillegg har myndighetene visse positive plikter til å hindre diskriminering mellom private.

Grunnloven § 98 andre ledd gir bare fysiske personer et diskrimineringsvern, jf. uttrykksmåten «intet menneske». Juridiske personer (virksomheter og organisasjoner) er ikke vernet.

Diskrimineringsvernet i § 98 gir en individuell rett som kan bringes inn for domstolene i enkeltsaker. Ordlyden i § 98 kan tilsi at bestemmelsen gir individuelle rettigheter, jf. uttrykksmåten «intet menneske må utsettes». I omtalen av forslaget til § 98 andre ledd uttalte Menneskerettighetsutvalget at ordlyden får «tydelig frem at forbudet mot diskriminering innebærer en individuell rettighet som kan prøves for domstolene», jf. Dokument 16 (2011–2012) kapittel 26.6.2.3 side 148. Kontroll- og konstitusjonskomitéen uttalte at «Retten til ikke å bli diskriminert skal leses som en skranke for lovgiver og en individuell rettighet», jf. Innst. 186 S (2013–2014) kapittel 26.6.2.3 side 25.

På den annen side gjør bestemmelsens generelle utforming at den har svakt rettighetspreg. Bestemmelsen gir i prinsippet et helt generelt vern mot alle former for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling. Menneskerettighetsutvalget presiserte at den nærmere grenseoppgangen for hva som er å anse som diskriminering først og fremst må trekkes av de politiske myndigheter, jf. Dokument 16 (2011–2012) kapittel 26.6.2.3 side 147.

Samlet sett tyder både ordlyden og forarbeidene på at Grunnloven § 98 gir selvstendige rettigheter som kan påberopes utover diskrimineringslovgivningen hvis det lovfestede vernet mot usaklig og uforholdsmessig forskjellsbehandling ikke er tilstrekkelig omfattende. Den rettspraksisen som hittil foreligger om Grunnlovens nye menneskerettigheter, tilsier også at Høyesterett tillegger de nye grunnlovsbestemmelsene selvstendig betydning utover krav i lovgivningen (Se særlig Rt. 2015 side 93 (Maria)).

Vernet mot diskriminering i § 98 er, etter ordlyden, ikke knyttet til bestemte diskrimineringsgrunnlag, men utformet som et generelt forbud mot all usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling. Formålet med et generelt forbud fremfor å liste opp spesifikke diskrimineringsgrunnlag er å sikre at all diskriminering som åpenbart er usaklig og har sammenheng med vesentlige forhold ved en person, omfattes, jf. Innst. 186 S (2013–2014) kapittel 2.1.6 side 25. Ut fra forarbeidene synes de fleste grunnlagene som i dag har et vern mot diskriminering å ha et vern også etter Grunnloven § 98, men den nærmere rekkevidden av vernet er uklar.

Forarbeidene viser at bestemmelsen er gitt en fleksibel utforming av hensyn til fremtidige endringer i samfunnsutviklingen. Bestemmelsen kan på den måten fungere som en rettslig standard som endrer seg i takt med samfunnsutviklingen. Dersom det viser seg at nye grupper får behov for diskrimineringsvern, kan Grunnloven § 98 gi et selvstendig vern.

Som for menneskerettighetene for øvrig, forutsettes det at de ulike menneskerettighetene som er opplistet i Grunnloven, avveies mot hverandre i tolkningen av bestemmelsenes innhold og rekkevidde. Det er opp til lovgiver å utvikle og vedta lovgivning som sikrer de enkelte rettighetene, uten at det gjøres uforholdsmessige inngrep i andre.

Et annet spørsmål er om Grunnloven § 98 skal tolkes i lys av diskrimineringsforbudene i menneskerettskonvensjoner som er gjort til norsk rett. Dette gjelder for eksempel Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 14, som slår fast at utøvelsen av konvensjonens rettigheter skal sikres uten diskriminering. Høyesterettspraksis om Grunnloven §§ 102 og 104 viser at Høyesterett har tolket disse bestemmelsene i lys av de internasjonale menneskerettighetene, se særlig Rt. 2015 s. 93 avsnitt 57 og 64, Rt. 2015 s. 110 avsnitt 46, og Rt. 2015 s. 155 avsnitt 40. Samtidig innebærer forskjellene mellom Grunnloven § 98 og diskrimineringsforbudene i de ulike menneskerettskonvensjonene, blant annet med hensyn til ordlyd, at det ikke uten videre er klart hvilken vekt menneskerettskonvensjonene skal ha i tolkningen av Grunnloven § 98.

4.4 Grunnloven § 108

Grunnloven § 108 omhandler statens plikter overfor samene i Norge. Bestemmelsen lyder slik:

«Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.»

Bestemmelsen viderefører den tidligere Grunnloven § 110a, som ble vedtatt av Stortinget i 1988. Ordlyden i grunnlovsbestemmelsen ligger nært opp til artikkel 27 i FNs konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter.

Gjennom vedtakelsen av en egen grunnlovsbestemmelse har norske myndigheter fastsatt en rettslig, politisk og moralsk forpliktelse til å tilrettelegge forholdene slik at samene selv skal kunne sikre og påvirke det samiske samfunnets utvikling. Grunnlovsparagrafen er utformet med tanke på både vern og utvikling.

Bestemmelsen bygger på et forslag som ble fremsatt og grundig omtalt i Samerettsutvalgets første utredning, NOU 1984: 19 om samenes rettsstilling. I utredningen ble det vist til at det er et mål å gjøre deltakelse i det samiske kulturfelleskap mest mulig likeverdig med deltakelse i majoritetskulturen. Det ble samtidig pekt på at dette ikke kan oppnås uten særskilte tiltak av ulik art overfor den samiske befolkningen.

Selv om bestemmelsen først og fremst retter seg mot regjering og Storting, kan prinsippet som kommer til uttrykk i bestemmelsen, få betydning ved tolkningen av lover og ved anvendelse av sedvanerettslige regler. Grunnloven § 108 kan for eksempel være en retningsgivende bestemmelse for forvaltningens skjønnsutøvelse.