1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Proposisjonens hovedsiktemål er å legge til rette for mer enhetlig behandling av saker om administrative sanksjoner innenfor betryggende rettslige rammer, og med oppfyllelse av de krav til rettssikkerhet som følger av Grunnloven og internasjonale konvensjoner, i første rekke den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK).

Med administrative sanksjoner menes negative reaksjoner som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon. Proposisjonen konsentrerer seg om brudd på offentligrettslig reguleringslovgivning, men er ikke strengt avgrenset til dette.

Proposisjonen følger opp Sanksjonsutvalgets utredning NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, men tar også opp utviklingen som siden har skjedd. I proposisjonen følges en rekke av Sanksjonsutvalgets anbefalinger opp, men på noen punkter velger departementet mindre omfattende eller ingen regulering.

Lovgivningen inneholder mange regler som pålegger personer og foretak plikter eller på annen måte begrenser deres handlefrihet. Ofte er det ved brudd på slik lovgivning hjemmel for strafferettslig forfølgning fra politi og påtalemyndighet. Utgangspunktet er at straff skal ilegges av domstolene. På en rekke områder finnes det i dag hjemmel for at forvaltningen kan ilegge straffelignende reaksjoner – administrative sanksjoner. Det kan blant annet dreie seg om overtredelsesgebyrer og pønalt pregede tilbakekall av offentlige tillatelser (administrativt rettighetstap). Slike administrative sanksjoner benyttes i økende grad som et alternativ til strafferettslig forfølgning.

Proposisjonen gir i punkt 4 en oversikt over de overordnede reglene som gjelder til trygging av rettssikkerheten for den enkelte – privatpersoner og foretak – i saker om administrative sanksjoner. Slike overordnede regler følger for det første av Grunnloven, særlig §§ 95 og 96. For det andre gjelder de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene, særlig EMK, som er gjort til en del av norsk rett gjennom menneskerettsloven. Et vesentlig siktemål med lovforslaget er å legge til rette for at disse overordnede rettssikkerhetsgarantiene etterleves i praksis.

Departementet drøfter, med utgangspunkt i at det ofte er behov for sanksjoner mot lovbrudd, hvilke lovbrudd som bør kunne sanksjoneres administrativt som et alternativ til tradisjonell strafferettslig forfølgning, jf. punkt 6 og 7. Sentralt ved vurderingen står avveiningen mellom effektiv håndheving av lovverket og kravet om rettssikkerhet for den enkelte. Den desentraliserte ordningen for bruk av administrative sanksjoner, hvor hjemler er spredt en rekke steder i lovgivningen, og hvor håndhevingen både i førsteinstansen og i klageomgangen skjer i en rekke forvaltningsorganer på ulike nivåer og på ulike saksområder, med relativt få saker som bringes inn for domstolene, utgjør en særlig utfordring. Det tradisjonelle strafferettsapparatet er i en helt annen grad sentralisert og med en vesentlig rolle for domstolene, med de mulighetene for likebehandling og ensartet praksis det innebærer.

Proposisjonen drøfter og gir generelle anbefalinger om når det bør kunne gis hjemmel for bruk av administrative sanksjoner, for eksempel overtredelsesgebyrer og administrative rettighetstap, som et alternativ til straff. I den forbindelse står valget mellom bruk av straff og administrative sanksjoner sentralt. Proposisjonen bygger videre på prinsippene for bruk av straff – kriminaliseringsprinsippene – som fikk tilslutning da straffeloven 2005 ble vedtatt.

Administrative sanksjoner bør ikke brukes dersom mindre inngripende virkemidler, for eksempel ikke-pønale tiltak som pålegg eller tvangsmulkt, er tilgjengelige og kan sikre overholdelse av lovgivningen. Derfor drøftes også forholdet til slike forvaltningstiltak som ikke er sanksjoner.

Om en lovovertredelse skal sanksjoneres, bør som utgangspunkt vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm, slik at en unngår for omfattende sanksjonering. Det bør være en forutsetning for å gi hjemmel for å sanksjonere lovbrudd, også ved bruk av administrative sanksjoner, at lovbruddene i praksis blir søkt avdekket og håndhevet.

En grunnleggende forutsetning for bruk av administrative sanksjoner må være at dette er rettssikkerhetsmessig forsvarlig. Overfor fysiske personer bør administrative sanksjoner som utgangspunkt bare brukes ved mindre alvorlige lovbrudd. Overfor foretak er det større rom for bruk av administrative sanksjoner, men også her gjelder kravene til rettssikkerhet.

Proposisjonen bygger på at hjemmel for administrative sanksjoner må gis i særlovgivningen. Hjemmel for administrative sanksjoner bør bare innføres etter en grundig vurdering av behovet veid opp mot betenkelighetene, og med utgangspunkt i de anbefalingene om bruk av administrative sanksjoner som gis i proposisjonen.

Proposisjonen drøfter mulige administrative sanksjoner – overtredelsesgebyr, administrativt rettighetstap, tilleggsbetaling, tap av offentlig ytelse, forbud mot virksomhet som ikke kreves tillatelse, formell advarsel og offentliggjøring av navn på foretak. Ulike steder i proposisjonen gis det anbefalinger om bruk av de ulike typene administrative sanksjoner.

Det gis videre, ulike steder i proposisjonen, anbefalinger om hvordan en bør utforme lovbestemmelser om hjemmel for ulike administrative sanksjoner i særlovgivningen.

I motsetning til utvalget foreslår ikke departementet noen alminnelig hjemmel i forvaltningsloven for å kunne ramme foretak med administrative sanksjoner som en følge av at fysiske personer som handler på vegne av foretaket, kan ilegges sanksjon. I stedet foreslås visse felles, supplerende regler med sikte på tilfeller der særlovgivningen har eller innfører hjemmel for å ramme foretak med administrative sanksjoner. For det første foreslås en felles hovedregel om at det ikke kreves at noen enkeltperson har utvist subjektiv skyld for at foretak skal kunne sanksjoneres administrativt. For det andre foreslås kriterier for om sanksjon bør ilegges og for utmåling av sanksjoner rettet mot foretak. Bestemmelsene er utformet på bakgrunn av de tilsvarende reglene om foretaksstraff i straffeloven.

I proposisjonen foreslås et nytt kapittel IX i forvaltningsloven for saker om administrative sanksjoner, forutsatt at hjemmel for sanksjon finnes i særloven. Plassering av reglene i forvaltningsloven sikrer at de kommer til anvendelse i alle sektorer av forvaltningen, med mindre særlovene selv gjør unntak. Det foreslås også enkelte supplerende regler i straffeprosessloven og tvangsfullbyrdelsesloven.

Samlet inneholder disse reglene rettslige rammer for bruken av administrative sanksjoner, saksbehandlingsgarantier ved forvaltningens behandling av saken og utvidet domstolsprøving sammenlignet med det som følger av tradisjonell norsk rett.

Kapitlet i forvaltningsloven inneholder for det første visse lovbestemmelser som er felles for alle saker om administrative sanksjoner. For det andre inneholder det en ytterligere, særskilt regulering av enkelte typer administrative sanksjoner. Lovbestemmelsene som er felles for alle saker om administrative sanksjoner er:

• Samordningsplikt for politi/påtalemyndighet og forvaltningsorganet (§ 47)

• Veiledning om taushetsrett (vern mot selvinkriminering) (§ 48)

• Underretning om sakens utfall også når det ikke ilegges sanksjon (§ 49)

• Domstolsprøving av vedtak om administrative sanksjoner (§ 50)

Reglene innebærer langt på vei en synliggjøring av rettigheter som allerede gjelder i kraft av EMK eller bidrar til å sikre oppfyllelsen av disse rettighetene.

Reglene om samordningsplikt, som foreslås innført i straffeprosessloven § 229 i tillegg til i forvaltningsloven, skal bidra til å sikre at sanksjonering av ett og samme forhold i størst mulig grad skjer samlet. Dette vil bidra til å unngå unødig ressursbruk, redusere belastningen for den private parten og sikre at EMKs forbud mot dobbel straffeforfølgning etterleves. Det foreslås også en særlig bestemmelse i straffeprosessloven § 71 c for å gjøre det tydelig at påtalemyndighetens oversending av saken til forvaltningen ikke innebærer en endelig avslutning av saken. Dermed unngår en å skape tvil om forholdet til forbudet mot dobbeltforfølgning.

Departementet foreslår ikke å lovfeste egne regler om vern mot selvinkriminering i tillegg til det som allerede følger av EMK og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. I stedet foreslås det lovfestet at forvaltningen har plikt til å veilede om det vernet mot selvinkriminering som allerede gjelder.

Departementet foreslår lovfestet, som en vesentlig rettssikkerhetsgaranti, at domstolene skal prøve alle sider av vedtak om administrative sanksjoner, inkludert forvaltningens skjønnsmessige vurderinger. Dette innebærer en utvidet prøving sammenlignet med tradisjonell norsk rett. Domstolene gis også myndighet til å avsi dom for realiteten i saken, slik at saken kan avsluttes med domstolenes behandling. Dermed unngår en at forvaltningen eventuelt må ta saken opp til fornyet behandling der det fremstår som unødvendig.

En rekke saker om ileggelse av administrativ sanksjoner vil dreie seg om mindre verdier. Tvistelovens regler om småkravprosess kan egne seg i noen av disse sakene. Dette bidrar til å redusere kostnadene og ressursbruken ellers ved domstolsprøving, noe som igjen bidrar til å gjøre retten til domstolsprøving mer tilgjengelig i praksis. Tvisteloven åpner for at en rekke saker om administrative sanksjoner kan behandles ved småkravprosess, og departementet foreslår på denne bakgrunn ikke endringer i tvisteloven.

På noen punkter foreslås det ikke felles lovregulering i forvaltningsloven eller andre steder. I stedet nøyer departementet seg med å drøfte og å gi visse anbefalinger om hvilke løsninger en bør bygge på i særlovgivningen. Det gjelder blant annet spørsmålet om hvilket krav til subjektiv skyld som bør gjelde ved ileggelse av administrative sanksjoner overfor fysiske personer (punkt 11), mulige sanksjonsfrihetsgrunner og personlige forutsetninger for sanksjonsansvar (punkt 12), hvem som bør kunne ilegge administrative sanksjoner (punkt 16), valget mellom anklage- eller inkvisisjonsprinsipp (punkt 18) og om det bør være plikt til å ilegge sanksjon dersom vilkårene er oppfylt (punkt 20). Et særlig spørsmål er hvilke bevisregler som gjelder i saker om administrative sanksjoner, og om visse sider av bevisreglene bør lovfestes. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å foreslå lovregulering på dette punktet, hovedsakelig på grunn av de avklaringene som har skjedd i rettspraksis (punkt 19).

Forslaget til kapittel IX i forvaltningsloven innebærer en ytterligere, særskilt regulering av enkelte typer administrative sanksjoner:

• Overtredelsesgebyrer (§ 44)

• Administrative rettighetstap (§ 45)

Det foreslås lovfestet at det for individuell utmåling av overtredelsesgebyrer i lov eller forskrift skal fastsettes en ramme for gebyrets størrelse. Formålet er å sikre en viss forutberegnelighet ved å innskrenke forvaltningens skjønnsmessige myndighet overfor privatpersoner og foretak. Loven regner også opp momenter som det innenfor rammen kan legges vekt på ved utmåling av gebyrer rettet mot privatpersoner. Det foreslås også bestemmelser om blant annet saksbehandling og oppfyllelsesfrist hatt i saker om overtredelsesgebyr.

Administrativt rettighetstap skal etter lovforslaget bare kunne ilegges så langt det etter overtredelsens art, alvor og forholdene for øvrig fremstår som forholdsmessig. Vedtaket må begrenses til å gjelde for en bestemt tid.

En praktisk meget viktig reaksjon mot lovbrudd er administrativt fastsatt tvangsmulkt. Denne reaksjonen er ikke en administrativ sanksjon, men en fremoverrettet reaksjon som har til formål å sikre at pliker som følger av lovgivningen, bli etterlevd. Departementet redegjør i punkt 31 for gjeldende regulering av tvangsmulktinstituttet, foreslår visse felles regler i forvaltningsloven og gir anbefalinger om utforming av nye bestemmelser om tvangsmulkt i særlovgivningen.

I proposisjonen drøftes enkelte ytterligere reaksjoner mot lovbrudd: tap av offentlig ytelse, forbud mot virksomhet som ikke krever tillatelse, formell advarsel, offentliggjøring av navn på foretak, pålegg og administrativ inndragning jf. punkt 15, 30 og 32. For noen av reaksjonene vurderes spørsmålet om lovregulering. Departementet nøyer seg med å gi visse anbefalinger om bruken av reaksjonene og å peke på spørsmål en bør være oppmerksom på ved eventuell regulering i særlov. Noen av reaksjonene kan være administrative sanksjoner etter forslaget til legaldefinisjon i forvaltningsloven § 46 annet ledd, med den virkning at de alminnelige reglene om administrative sanksjoner i forvaltningsloven (§§ 46 til 50) gjelder.

Departementet er enig med utvalget i at det bør vises tilbakeholdenhet med å gi forvaltningsorganer hjemmel til å anvende tvangsmidler (for eksempel adgang til ransaking og beslag) i saker om administrative sanksjoner. Dersom det antas å være behov for å anvende tvangsmidler for å få saken tilstrekkelig effektivt opplyst, kan det være mer hensiktsmessig å gi hjemmel for å ilegge straff i stedet for administrativ sanksjon.

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering om at det ikke er nødvendig å foreslå endringer i reglene om rettshjelp og dekning av sakskostnader særlig med sikte på saker om administrative sanksjoner, jf. punkt 24.

Reglene om tvangsfullbyrdelse av vedtak om administrative sanksjoner gjennomgås. Det foreslås enkelte endringer, jf. punkt 26.

På enkelte andre punkter er departementet kommet til at det ikke er grunn til å følge opp utvalgets forslag.

Departementet drøfter om det er behov for å endre forvaltningslovens regler om taushetsplikt for å sikre tilstrekkelig adgang til å offentliggjøre opplysninger om saker om administrative sanksjoner der foretak er involvert. Offentleglova (2006) utvidet retten til innsyn, og departementet mener någjeldende regulering sikrer åpenhet så langt det er behov. Derfor foreslås ingen endringer, jf. punkt 25.

Departementet følger ikke opp utvalgets forslag om å innføre særskilt hjemmel for registrering av vedtak om ilagte administrative sanksjoner. Det er tvilsomt om fordelene ved en registreringsordning overstiger ulempene, og det knytter seg visse prinsipielle betenkeligheter til etablering av en slik ordning, jf. punkt 27.

De foreslåtte reglene innebærer ikke vesentlige administrative eller økonomiske konsekvenser. Dette har sammenheng med at de fleste forslagene innebærer en lovfesting av krav som allerede gjelder på annet grunnlag. Lovfesting av alminnelige regler om administrative sanksjoner vil på sikt bidra til mer enhetlig håndtering av denne typen saker. Eventuelle konsekvenser må i første rekke vurderes i forbindelse med senere forslag om endringer i særlovgivningen. En nærmere redegjørelse er tatt inn i punkt 33.