20 Plikt til å ilegge sanksjon dersom vilkårene er oppfylt?

20.1 Gjeldende rett

I gjeldende rett er de fleste bestemmelser om administrative sanksjoner utformet slik at forvaltningen har adgang, men ikke plikt til å ilegge administrativ sanksjon dersom lovens vilkår er oppfylt. En slik regulering kan betegnes som et opportunitetsprinsipp, men dette er ikke et innarbeidet forvaltningsrettslig begrep og brukes derfor ikke i proposisjonen. Det straffeprosessuelle opportunitetsprinsippet er blant annet kommet til uttrykk i straffeprosessloven § 69 første ledd: «Selv om straffeskyld anses bevist, kan påtalemyndigheten når helt særlige grunner tilsier det, unnlate å påtale handlingen». Dersom offentlige myndigheter har plikt til å ilegge sanksjon eller reise straffesak når vilkårene er oppfylt, kan man tale om et legalitetsprinsipp. Spørsmålet om plikt eller adgang til å ilegge sanksjon når vilkårene er oppfylt, må ses i sammenheng med hvilke regler som gjelder for plikten til å forfølge mulige lovbrudd. Disse to spørsmålene er likevel forskjellige.

Hvilket skjønnsrom det på ulike områder foreligger med hensyn til hvor langt mulige lovbrudd skal forfølges og hvor fritt forvaltningen eventuelt står til å unnlate å ilegge sanksjon hvis vilkårene er oppfylt, beror i prinsippet på en tolking av reglene på det enkelte området. En skjønnsmessig adgang til å ilegge sanksjon uttrykkes normalt ved ordet «kan», mens en plikt til å ilegge sanksjon uttrykkes ved ordet «skal». Normalt er spørsmålene ikke uttrykkelig lovregulert.

20.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget redegjør for sitt syn på spørsmålet om eventuell sanksjoneringsplikt når vilkårene for å ilegge en sanksjon er oppfylt i NOU 2003: 15 punkt 12.4:

«De hensyn som ligger til grunn for at det overhodet åpnes for sanksjoner, tilsier at det bør knyttes en ubetinget sanksjoneringplikt til dem. En slik plikt kan gjøre det enklere for det aktuelle forvaltningsorgan å bruke kompetansen. Det slipper å bruke ressurser på å vurdere om det skal gripes inn (når vilkårene for sanksjonen er innfridd), og risikerer i mindre grad press utenfra for å avstå fra sanksjoner. Med en ubetinget handlingsplikt sikres også økt forutsigbarhet for dem sanksjonene kan tenkes rettet mot.

På den annen side kan det alltid tenkes tilfeller der sanksjoner fremstår som en dårlig løsning. Det kan være flere grunner til at det ikke er ønskelig å reagere selv om vilkårene er oppfylt. Det kan dreie seg om særlige forhold knyttet til saken eller gjerningspersonen. På forvaltningens område kan det i enda større grad enn på strafferettens være aktuelt med alternative reaksjonsformer som f. eks. advarsel, veiledning eller forskjellige former for avtaler. Ved innføringen av et nytt regelverk er det også viktig å ha fleksibilitet ved oppfølging og håndheving.

Utvalget legges størst vekt på den fleksibilitet opportunitetsprinsippet innebærer og foreslår at hjemler for administrative sanksjoner utformes som regler om hva forvaltningen «kan» gjøre.

Det er imidlertid viktig at det føres en ensartet praksis, slik at det ikke får et preg av tilfeldighet om det ilegges en sanksjon eller ikke. Dette kan ved behov ivaretas ved retningslinjer. Videre vil reglene om usaklig forskjellsbehandling i forvaltningen komme til anvendelse.»

20.3 Høringsinstansenes syn

Skattedirektoratet går mot å innføre et opportunitetsprinsipp på ligningsforvaltningens område. Direktoratet mener at det med et opportunitetsprinsipp blir vanskelig med ensartet praksis. Videre trekker direktoratet frem at det ved masseforvaltningen er vanskelig å få en reell prøving av om sanksjon bør ilegges eller ikke.

Finansdepartementet viser til at det kan være fordeler og ulemper med både anvendelse av et opportunitetsprinsipp og en ubetinget sanksjonsplikt. Finansdepartementet tar ikke på høringstidspunktet stilling til hvordan dette fremover bør løses i ligningsloven, men har ingen innvendinger mot at det også fremover benyttes et opportunitetsprinsipp på avgiftsområdet.

Agder lagmannsrett og Dommerforeningens utvalg for strafferett har ikke innvendinger mot utvalgets vurderinger av opportunitetsprinsippet.

Kommunal- og regionaldepartementet støtter utvalgets forslag om at det skal være opp til kommunens skjønn å ilegge sanksjon ved brudd på lovbestemmelser.

Ingen av de øvrige høringsinstansene har merknader til utvalgets vurderinger.

20.4 Departementets vurderinger

Etter departementets syn må utgangspunktet ved ileggelse av administrative sanksjoner være at forvaltningen har en adgang, ikke plikt, til å ilegge administrative sanksjoner, når vilkårene for å ilegge en sanksjon er oppfylt. Departementet viser til utvalgets vurderinger.

Departementet viser samtidig til at det på enkelte forvaltningsområder kan være ønskelig at forvaltningen har plikt til å ilegge sanksjon dersom vilkårene er oppfylt. Ordningen krever imidlertid en nærmere begrunnelse som er forankret i de konkrete behovene på området som reguleres. Kanskje særlig ved visse masseovertredelser kan likhetshensyn og effektivitetsbetraktninger tale for en pliktregel. Departementet viser i den forbindelse til Stortingets anmodningsvedtak nr. 284 (2014–2015), som er fulgt opp i punkt 2.4.

Også innenfor rammen av en slik ordning hvor det i utgangspunktet foreligger plikt til å ilegge en administrativ sanksjon, kan en viss fleksibilitet oppnås, slik at det åpnes for et rimelighetsskjønn uten at det går vesentlig på bekostning av hensynet til likhet og effektivitet. Det kan for eksempel fastsettes unntak fra plikten til å ilegge sanksjon der det ville være særlig urimelig, eller der det foreligger nærmere oppregnede unnskyldningsgrunner. Videre kan forvaltningen gis større eller mindre grad av frihet til å prioritere hvilke lovbrudd den skal forfølge.