2 Bakgrunnen for proposisjonen

2.1 NOU 2003: 15 Fra bot til bedring

Sanksjonsutvalget (heretter utvalget) ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 26. januar 2001. Utvalget fikk følgende mandat:

«1. Innledning

For at lovgivningen skal ha den virkningen som er tilsiktet, må den som regel håndheves slik at lovbrudd får konsekvenser for den som ikke overholder loven. Utviklingen i de senere årene har gått i retning av at stadig flere lovovertredelser blir gjort straffbare. I særlovgivningen tas det nærmest rutinemessig med en generell straffebestemmelse som kriminaliserer de fleste brudd på lovens regler og regler som er gitt i medhold av den. Trusselen om straff for slike typer lovbrudd blir imidlertid ikke sjelden en tom trussel, fordi strafferettslig forfølgning ikke finner sted – for eksempel fordi det er for ressurskrevende, tar for lang tid og virker unødig hardhendt. Å oppstille en trussel om straff der det bare er en fjerntliggende mulighet for at den blir håndhevet, er uheldig bruk av samfunnets strengeste sanksjon fordi respekten for straffen kan bli brutt ned. Og selv i de tilfellene der straffetrusselen blir håndhevet ved hjelp av strafferettsapparatet, er det ikke gitt at dette er den beste måten å håndheve loven på. På mange områder er det god grunn til å vurdere om ikke andre sanksjoner enn straff kan virke bedre og kreve færre ressurser.

Det blir likevel sjelden vurdert om brudd på særlovgivningen har så stor betydning for samfunnet at det bør være en offentlig oppgave å forfølge det med straff, eller om det finnes andre sanksjoner som vil være mer formålstjenlige. Grunnen er dels overdreven tro på straff som virkemiddel, og dels at andre sanksjoner for lite utviklet med tanke på generell og konsekvent bruk i lovgivningen. Betegnelsene på de alternative sanksjonene, innholdet i dem og saksbehandlingen varierer fra lov til lov – ofte uten at forskjellene kan begrunnes.

2. Utredning av andre sanksjoner enn straff

Justisdepartementet ser behov for en grunnleggende gjennomtenkning av hvordan det bør reageres mot lovbrudd, og foreslår derfor at det oppnevnes et utvalg som skal utrede hvilke sanksjoner som etter omstendighetene kan være mer effektive enn straff. Med effektivitet menes både i hvilken grad sanksjonen forebygger lovbrudd, og hvor ressurskrevende sanksjonen er.

Utvalget skal komme med forslag til sanksjoner, retningslinjer for når de ulike sanksjonene skal benyttes, og hvilke krav som bør stilles til saksbehandling og materiell og personell kompetanse for at sanksjonene skal være mest mulig enkle og effektive, samtidig som rettssikkerheten blir varetatt. Blant annet er det viktig å vurdere hvordan klagebehandlingen kan effektiviseres. Utvalget bør ta hensyn til Europarådets rekommandasjon nr. R (91) om administrative sanksjoner, vedtatt 13. februar 1991. Det vil også være utvalgets oppgave å drøfte hvilke beviskrav som bør gjelde, jf. avgjørelsen i Rt. 1999 side 14.

Utvalget står fritt til selv å trekke frem aktuelle sanksjoner. Eksempler på sanksjoner som bør vurderes, er

• forvaltningsreaksjoner som for eksempel omgjøring av forvaltningsvedtak (herunder tidsbegrenset og permanent inndragning av tillatelser), tilleggsskatter og -avgifter, ulike former for gebyr, inndragning av vinning,

• krav om gjenoppretting av den tilstanden lovbruddet forrykket, påbud om stansing av den ulovlige handlingen og tvangsmulkt til gjennomføring av lovlig tilstand,

• refselse, utvisning og utestengning,

• tiltak som legger til rette for sosiale sanksjoner, som for eksempel offentliggjøring av hvem som har brutt loven.

Også andre sivilrettslige tiltak bør vurderes som alternativ til straff, særlig der lovbruddet ikke har en så stor samfunnsmessig betydning at det bør være en offentlig oppgave å forfølge det. Det bør vurderes hva slags sivilrettslige krav en lovovertredelse bør kunne gi grunnlag for, og om forfølgningen i større grad kan overlates til private interesser som blir berørt av lovbruddet, for eksempel gjennom selvdømmeordninger eller ved å gjøre gjeldende erstatningskrav i og utenfor kontraktsforhold. Utvalget bør i denne sammenheng ha kontakt med Tvistemålsutvalget.

Utvalget skal gi konkrete eksempler på lovbrudd som bør avkriminaliseres og i stedet forfølges med andre sanksjonsformer eller eventuelt ikke av offentlige myndigheter i det hele tatt. Det er ikke meningen at utvalget skal undersøke ethvert straffebud. På områder der utvalget etter å ha vurdert de etablerte ordningene ser behov for større reformer, er det tilstrekkelig å trekke opp prinsipielle linjer for bruk av alternative sanksjoner til straff og på den måten legge til rette for videre oppfølgning. Det skal være en målsetting for utvalget å komme frem til generelle prinsipper for sanksjonsbruk og en hensiktsmessig terminologi som kan være rettesnor for den nærmere utformingen av administrative sanksjoner i særlovgivningen.

Utvalget må vurdere i lys av konstitusjonelle regler og Norges internasjonale forpliktelser hvilke sanksjoner som er å anse som straff, og hvilke som ikke er det. Det bør særlig legges vekt på å avklare forholdet til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), jf. avgjørelsen i Rt. 2000 side 996.

I løpet av kort tid vil det på Finansdepartementets område bli oppnevnt et utvalg som skal foreta en bred gjennomgåelse av systemet med tilleggsskatt, herunder forholdet mellom tilleggsskatt og straff sett i lys av de krav EMK setter. Også liknende systemer innenfor skatte- og avgiftsrettens område vil bli vurdert i den grad de reiser tilsvarende problemstillinger. Det er derfor nødvendig at de to utvalgene tar kontakt med hverandre for å komme frem til en hensiktsmessig arbeidsfordeling på områder der mandatene overlapper hverandre.

Utvalget må også vurdere hvilke rettslige og samfunnsmessige konsekvenser det kan ha å gi andre enn aktørene i strafferettspleien et større ansvar for å reagere mot lovbrudd.

I sluttrapporten fra «Prosjekt hurtigere straffesaksavvikling – Arbeidsgruppe 1»» tilrår arbeidsgruppen at det utredes nærmere om flere former for lovbrudd kan avgjøres med forenklet forelegg, og om andre enn polititjenestemenn bør kunne utstede forelegget». Utvalget bes særskilt om å vurdere disse spørsmålene nærmere, og i den forbindelse vurdere om det bør gis generelle regler i straffeprosessloven om forenklede forelegg. Utvalget står fritt til å vurdere og foreslå nye former for forenklet forelegg, for eksempel slik at lovbryteren gis rett til å ombestemme seg slik at det forenklede forelegget likevel ikke er å anse som vedtatt.

Utvalget skal legge særlig vekt på å finne frem til sakstyper som har et så stort volum at utvidet bruk av forenklet forelegg merkbart vil avlaste strafferettsapparatet. Eksempler på sakstyper det kan være aktuelt å avgjøre med forenklet forelegg, er overtredelser av:

• vegtrafikkloven,

• legemiddelloven,

• alkoholloven,

• løsgjengerloven,

• tolloven,

• ligningsloven,

• merverdiavgiftsloven,

• regnskapsloven,

• straffeloven kapittel 33 og 34,

• straffeloven § 162 første ledd,

• straffelovens bestemmelser om tyveri, naskeri og skadeverk,

• straffelovens bestemmelser om fred og orden,

• lovgivningen om fisk og vilt,

• motorferdselloven, og

• serveringsloven.

Når det gjelder regelverk som faller inn under Finansdepartementets ansvarsområde, vil det også her være naturlig at utvalget avklarer en nærmere arbeidsfordeling med tilleggsskatteutvalget.

Utvalget skal også vurdere om forenklede forelegg bør registreres i et sentralt strafferegister, eventuelt som et tilleggsalternativ til dagens ordning. Utvalget bør i denne sammenheng ha kontakt med Politiregisterutvalget.

[…]

6. Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget må vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag. Minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk.»

I brev 1. februar 2001 til utvalgets leder, Hans-Petter Jahre, tok departementet opp spørsmålet om forholdet til utenlandsk rett og uttalte blant annet:

«Selv om det ikke er uttrykkelig nevnt i mandatet, antar vi at utvalget som ledd i sitt arbeid vil undersøke rettstilstanden i de øvrige nordiske landene.»

Sanksjonsutvalgets leder og sekretær hadde 24. august 2001 et møte med departementet om tolkning og avgrensning av mandatet. Departementet oppsummerte i brev 7. september 2001 slik:

«Som det ble gitt uttrykk for under møtet, har departementet forståelse for at mandatet er så omfattende at utvalget kan ha behov for å prioritere enkelte deler sterkere enn andre.

En overordnet retningslinje for en slik prioritering ligger i formålet med å oppnevne utvalget; hvis man skal redusere bruken av straffereaksjoner, vil det som oftest være nødvendig å ha andre sanksjoner til rådighet. Dermed blir utviklingen av andre sanksjonstyper – forvaltningsrettslige eller sivilrettslige – av stor betydning for i hvilken grad målsettingen kan nås. Størst innsats bør derfor konsentreres om sanksjoner som kan utvikles til å bli effektive alternativer til straff, og som kan gis et vidt anvendelsesområde, mens det kan avgrenses mot mindre sentrale sanksjoner. Selv om det i og for seg kan være nyttig med en mest mulig uttømmende oversikt over ulike sanksjonstyper, ligger det ikke i dette noen forventning om at utvalget skal foreta inngående analyser eller vurderinger av alle sanksjonstyper.

I den grad det er mulig å gi anvisning på mer presise prioriteringer, er departementet enig i at det første strekpunktet på side 4 i mandatet bør stå sentralt i utvalgets arbeid. Som departementet signaliserte under møtet, bør imidlertid også sanksjonene i det andre strekpunktet (forvaltningssanksjoner der det pønale formålet er mindre fremtredende) vurderes nøye av utvalget. Også bruken av sivilrettslige tiltak som alternativ til straff bør behandles, jf. tredje avsnitt i mandatet side 4. Vi har imidlertid forståelse for at utvalgets tilrådinger her kan bli mindre fullstendige enn for mer pønalt pregede sanksjoner, selv om vi regner med at utvalget med den sammensetning som det har fått, kan få verdifulle innspill fra medlemmene når det gjelder disse spørsmål. For sanksjoner som nevnt i det tredje strekpunktet i mandatet side 4, dvs. ulike former for disiplinære sanksjoner, har departementet ikke innvendinger mot at utvalget nøyer seg med en kortfattet behandling.»

Utvalget mottok også diverse andre innspill.

I sluttrapport 26. juni 2000 for «Prosjekt hurtigere straffesaksbehandling – arbeidsgruppe II» side 76–77 ble det foreslått å innføre en straffsanksjonert plikt til å svare på postforkynnelser. I høringsnotat desember 2000 om forslag til endringer i straffeprosessloven og enkelte andre lover (hurtigere straffesaksbehandling, varetektesfengsling, isolasjon mv.) var Justisdepartementet skeptisk til å foreslå en slik straffesanksjonert plikt. Departementet ga uttrykk for at det under enhver omstendighet er naturlig å avvente Sanksjonsutvalgets innstilling før en slik plikt eventuelt innføres.

I brev til justisministeren 5. januar 2001 ba Politiets Fellesforbund om en rask og effektiv oppfølging av sitt tidligere initiativ om å utvide adgangen til å bruke forenklet forelegg. Forbundet sa seg videre villig til å delta i arbeid eller drøftelser om innholdet i en slik reform. Henvendelsen ble ved brev 28. februar 2001 fra Justisdepartementet oversendt Sanksjonsutvalget for videre oppfølging.

Norsk organisasjon for reform av marihuanalovgivningen (NORMAL) tok i brev til justisministeren 29. januar 2001 opp spørsmålet om muligheten for å åpne for forenklet forelegg ved mindre brudd på lovgivning som forbyr bruk av cannabisprodukter. Svarbrevet til NORMAL fra Justisdepartementet 8. januar 2001 ble oversendt Sanksjonsutvalget.

I Innst. O. nr. 111 (2000–2001) punkt 9.2 drøftet Stortingets finanskomité et forslag om å innføre en ordning med overtredelsesgebyr for brudd på meldepliktbestemmelsene i verdipapirhandelloven. Komiteens flertall, som viste til Grunnloven § 96, gikk inn for at spørsmålet om overtredelsesgebyr ble sendt tilbake til departementet for ytterligere utredning. I brev 31. oktober 2001 anmodet Finansdepartementet, under henvisning til en uttalelse fra Kredittilsynet, Sanksjonsutvalget om å vurdere nærmere de spørsmålene som ble reist av finanskomiteen i Innst. O. nr. 111 (2000–2001).

Utvalgets utredning ble lagt frem 16. mai 2003 som NOU 2003: 15 Fra bot til bedring – et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff. Utvalgets innstilling var enstemmig. Om utviklingen etter 2003 vises det til punkt 3.3.

2.2 Høringen

NOU 2003: 15 ble sendt på høring 9. oktober 2003. Høringsfristen var 1. mars 2004. Høringsbrevet ble sendt til:

• Departementene

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Nord-Troms tingrett

• Oslo tingrett

• Stavanger tingrett

• Trondheim tingrett

• Domstoladministrasjonen

• Politidirektoratet

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Statsadvokatembetene

• Barneombudet

• Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen

• Bergvesenet

• Datatilsynet

• Direktoratet for Arbeidstilsynet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Direktoratet for naturforvaltning

• Eierskapstilsynet

• Fiskeridirektoratet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Fylkesmennene

• Justervesenet

• Konkurransetilsynet

• Kredittilsynet

• Kystdirektoratet

• Likestillingsombudet

• Lotteritilsynet

• Luftfartstilsynet

• Mattilsynet

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen

• Oljedirektoratet

• Post- og teletilsynet

• Sjøfartsdirektoratet

• Sosial- og helsedirektoratet

• Statens dyrehelsetilsyn

• Statens filmtilsyn

• Statens forurensingstilsyn

• Statens Jernbanetilsyn

• Statens legemiddelverk

• Statens Medieforvaltning

• Statens helsetilsyn

• Statens strålevern

• Statens vegvesen (Vegdirektoratet)

• Statskonsult

• Stiftelsestilsynet

• Sysselmannen på Svalbard

• Tilsynsrådet for advokatvirksomhet

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• Sivilombudsmannen

• Sametinget

• Fylkeskommunene

• Alta kommune

• Asker kommune

• Bergen kommune

• Bodø kommune

• Bygland kommune

• Drammen kommune

• Fredrikstad kommune

• Førde kommune

• Hamar kommune

• Hemnes kommune

• Holmestrand kommune

• Kristiansand kommune

• Levanger kommune

• Lom kommune

• Modalen kommune

• Målselv kommune

• Nedre Eiker kommune

• Notodden kommune

• Oslo kommune

• Rindal kommune

• Stavanger kommune

• Trondheim kommune

• Tromsø kommune

• Det juridiske fakultet i Bergen

• Det juridiske fakultet i Oslo

• Det juridiske fakultet i Tromsø

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Forsvarergruppen av 1977

• Juss-Buss

• Jussformidlingen

• Jusshjelpa

• Norges Juristforbund

• Norges Offiserforbund

• Norsk forening for kriminalreform, KROM

• Politiembetsmennenes landsforbund

• Politiets fellesforbund

• Statsadvokatenes forening

• Amnesty International Norge

• Det Norske Veritas

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Handels- og Servicenæringenes Hovedorganisasjon (HSH)

• Kommunenes Sentralforbund

• Kongelig Norsk Automobilklub

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norges Automobil Forbund (NAF)

• Norges Bondelag

• Norges Fiskarlag

• Norges Huseierforbund

• Norges Hytteforbund

• Norges Skogeierforbund

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Journalistlag

• Norsk organisasjon for reform av marihuana lovgivningen (NORMAL)

• Norsk Presseforbund

• Norsk Redaktørforening

• Norske Avisers Landsforening

• NGO-forum for menneskerettighetene

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

• Rettspolitisk forening

Disse instansene avga realitetsuttalelser:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Barne- og familiedepartementet

• Finansdepartementet

• Fiskeridepartementet

• Helsedepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Miljøverndepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Sosialdepartementet

• Høyesteretts kontor

• Agder lagmannsrett

• Domstoladministrasjonen

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Politidirektoratet

• Agder politidistrikt

• Asker og Bærum politidistrikt

• Gudbrandsdalen politidistrikt

• Helgeland politidistrikt

• Hordaland politidistrikt

• Oslo politidistrikt

• Troms politidistrikt

• Østfold politidistrikt

• Politihøgskolen

• Aetat Arbeidsdirektoratet

• Direktoratet for Arbeidstilsynet

• Direktoratet for naturforvaltning

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Eierskapstilsynet

• Forbrukerrådet

• Helsetilsynet

• Kredittilsynet

• Konkurransetilsynet

• Justervesenet

• Kystverket

• Likestillingsombudet

• Luftfartstilsynet

• Mattilsynet

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Riksantikvaren

• Rikstrygdeverket

• Skattedirektoratet

• Statens forurensningstilsyn

• Statens medieforvaltning

• Statens strålevern

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• Fylkesmannen i Oppland

• Oslo kommune

• Dommerforeningens utvalg for strafferett

• Den norske Advokatforening

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norges Fiskarlag

• Norges Parkeringsforening (NORPARK)

• Norsk Redaktørforening og Norsk Presseforbund (felles høringsuttalelse)

• Norges Skogeierforbund

• Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

• Oslo Børs

• Politiembetsmennenes landsforening

• Politiets fellesforbund

• Tilsynsrådet for advokatvirksomhet

Innholdet i høringsuttalelsene kommer departementet tilbake til under behandlingen av de enkelte temaer.

Disse høringsinstansene har ikke hatt merknader:

• Forsvarsdepartementet

• Landbruksdepartementet

• Utdannings- og forskningsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Oslo skifterett og byskriverembete

• Fylkesmannen i Oslo og Akershus

• Fylkesmannen i Vestfold

• Barneombudet

• Kriminalpolitisentralen

• Sjøfartsdirektoratet

• Sosial- og helsedirektoratet

• Statens jernbanetilsyn

• Det Norske Veritas AS

Tiden som er gått siden høringen, innebærer at en del av høringsinstansenes synspunkter ikke nødvendigvis er like representative i dag. Dette er det tatt hensyn til ved omtalen av høringsinstansenes syn ulike steder i proposisjonen.

2.3 Forslagene som departementet nå følger opp

Utvalget foreslår at det gjennomføres en regelverksreform i tre trinn.

Som første trinn foreslår utvalget å etablere rammene for et helhetlig administrativt sanksjonssystem gjennom endringer i forvaltningsloven, straffeloven, straffeprosessloven og tvangsfullbyrdelsesloven. Det mest omfattende forslaget er å innføre et nytt kapittel IX om administrative sanksjoner i forvaltningsloven. En vesentlig del av regelverksreformen del én er videre å gi generelle anbefalinger for når det bør kunne anvendes administrative sanksjoner. Utvalgets forslag til trinn én av regelverksreformen behandles hovedsakelig i NOU 2003: 15 del III.

Utvalget foreslår også at det i et nytt kapittel X i forvaltningsloven lovfestes visse generelle regler om tvangsmulkt, som etter utvalgets forslag ikke skal regnes som en administrativ sanksjon. Utvalget gir generelle anbefalinger for når tvangsmulkt bør kunne benyttes. Utvalgets forslag om tvangsmulkt behandles hovedsakelig i NOU 2003: 15 punkt 11.4.2, 15.4 og 26.2.4 note 206 til 232.

Utvalget anser at ved å etablere rammer for et helhetlig administrativt sanksjonssystem, legges det til rette for et mer effektivt og nyansert sanksjonssystem, blant annet fordi behovet for nykriminalisering reduseres, eksisterende handlingsnormer kan avkriminaliseres, håndhevingen effektiviseres, og lovarbeidet effektiviseres og forenkles, jf. for eksempel NOU 2003: 15 punkt 1.1 og 25.2.

Etter utvalgets forslag må hjemmel for administrative sanksjoner og straff fortsatt stå i særlovgivningen. Utvalgets generelle anbefalinger for bruk av administrative sanksjoner kan imidlertid medføre at gjeldende bestemmelser om straff og administrative sanksjoner bør endres. De generelle anbefalingene må også tas i betraktning ved ny lovgivning når det er aktuelt. Utvalget har for dette formålet utarbeidet mønsterbestemmelser for hvordan straff og administrative sanksjoner kan reguleres i særlovgivningen, jf. NOU 2003: 15 punkt 26.1.

Som trinn to og tre av regelverksreformen foreslår utvalget at det nye systemet for administrative sanksjoner og regulering av straffbarhetsvilkår gjennomføres for ny lovgivning der det er aktuelt (trinn to) og at eksisterende særlover gjennomgås og endres der det er behov (trinn tre).

For å gjennomføre anbefalingene i nyere lovgivning er det ikke naturlig å sette en tidsfrist. For gjeldende lovgivning anbefaler derimot utvalget en skrittvis gjennomføring med en tidsfrist for når alle særlover skal være gjennomgått. Revisjonsperioden må ikke være for lang, jf. NOU 2003: 15 punkt 25.3.3.

Utvalget vurderer også mer konkret om og eventuelt hvordan det kan gjøres endringer på utvalgte områder (vegtrafikkloven, folketrygdloven, skatte- og avgiftslovgivningen, regnskaps- og foretaksregisterloven, viltloven og lakse- og innlandsfiskloven og verdipapirhandelloven), jf. NOU 2003: 15 del IV.

Utvalget vurderer også om det bør legges til rette for utvidet bruk av forenklet forelegg, jf. NOU 2003: 15 punkt 17.

De fleste høringsinstansene slutter seg til hovedtrekkene i utvalgets forslag. Mange høringsinstanser har likevel kommentarer til utvalgets konkrete forslag og anbefalinger. Ingen av høringsinstansene går uttrykkelig mot utvalgets forslag til reform, men noen høringsinstanser har enkelte mer overordnede innvendinger som departementet kommer tilbake til i punkt 7.2.

Departementet foreslår visse alminnelige regler for administrative sanksjoner gjennom endringer i forvaltningsloven, straffeprosessloven og tvangsfullbyrdelsesloven. Departementet anser det ikke nødvendig å foreslå noen endringer i straffeloven. Det mest omfattende forslaget er et nytt kapittel om administrative sanksjoner i forvaltningsloven.

Departementet foreslår også visse generelle regler for tvangsmulkt, som etter departementets forslag ikke regnes som administrative sanksjon, jf. punkt 31.

Som utvalget gir departementet generelle anbefalinger for når det bør kunne anvendes administrative sanksjoner, jf. særlig proposisjonens punkt 7.4.3. Disse anbefalingene bør tas i betraktning både ved ny lovgivning og ved endringer i gjeldende regelverk (utvalgets forslag til trinn to og tre i regelverksreformen).

Departementet legger ikke opp til at det bør fastsettes noen generell tidsfrist for en alminnelig gjennomgåelse av gjeldende bestemmelser i særlovgivningen på bakgrunn av proposisjonen her. Om og eventuelt når det bør gjøres endringer i gjeldende regelverk bør vurderes for den enkelte sektor under hensyn til behovet for endringer og annet pågående arbeid. Enkelte endringer kan det likevel bli nødvendig å foreta i forbindelse med ikrafttredelse av de foreslåtte lovendringene i proposisjonen her.

Regjeringen fremmet i Prop. 38 L (2015–2016) forslag til en ny lov om skatteforvaltning. Forslaget innebærer at forvaltningsreglene på skatte- og avgiftsområdet samles i en uttømmende skatteforvaltningslov. Forslaget til regler om administrative reaksjoner (overtredelsesgebyr, tilleggsskatt og tvangsmulkt) er tilpasset forslagene i proposisjonen her.

Utvalget foreslår en reform for regelverket om forenklet forelegg og ordinært forelegg.

For de forenklede foreleggene innebærer reformen at noen overtredelser som omfattes av ordningen med forenklet forelegg i stedet skal omfattes av en ordning med overtredelsesgebyr, jf. NOU 2003: 15 punkt 17.4.1.1, 19 og 21. Utvalget foreslår også en generell hjemmel for bruk av forenklet forelegg i straffeprosessloven som skal erstatte hjemlene i særlovgivningen, jf. NOU 2003: 15 punkt 17.4.5. Lovforslaget inneholder blant annet en frist for vedtagelse der forenklet forelegg ilegges på stedet, slik at den siktede får en viss tid til å områ seg, jf. NOU 2003: 15 punkt 17.4.4. Forslaget inneholder også regler om adgangen til å kombinere forenklet forelegg og inndragning. Endelig inneholder forslaget regler om når det ikke skal utferdiges forenklet forelegg, men i stedet reises ordinær straffesak.

Etter gjeldende rett registreres ikke vedtatte forenklede forelegg i bøteregisteret. Utvalget foreslår i NOU 2003: 15 punkt 17.4.6 at det innføres en registreringsordning for vedtatte forenklede forelegg. Forslaget må ses i sammenheng med utvalgets forslag om utvidelse av anvendelsesområdet for forenklede forelegg og forutsetningen om at dette primært skal gjelde ved førstegangsovertredelser. Registreringen er nødvendig for å kunne kontrollere om overtrederen tidligere har blitt ilagt forenklet forelegg

Utvalget foreslår at noen overtredelser som det reageres mot med ordinært forelegg, skal kunne omfattes av ordningen med forenklet forelegg, jf. NOU 2003: 15 punkt 17.4.1.2 til 17.4.1.8.

Departementet går ikke inn for en generell reform av reglene om forelegg og forenklet forelegg slik utvalget foreslår. Departementets inntrykk er at ordningene med forenklet forelegg og ordinært forelegg fungerer godt i dag. På noen områder og for noen overtredelser kan det være hensiktsmessig med en overgang fra forenklet forelegg til overtredelsesgebyr og fra ordinært forelegg til forenklet forelegg. Hvert departement bør innenfor sitt ansvarsområde vurdere om det er hensiktsmessig med endringer. Temaene ordinært forelegg og forenklet forelegg blir ikke berørt nærmere i proposisjonen.

2.4 Stortingets anmodningsvedtak nr. 284, 285 og 286 (2014–2015)

Stortinget traff 12. desember 2014 følgende anmodningsvedtak (nr. 284, 285 og 286):

Nr. 284:

«Stortinget ber regjeringen snarest og senest innen utgangen av 2015 fremme forslag om oppfølging av NOU 2003: 15 om hvordan lovbestemmelser med hjemmel for administrative sanksjoner bør utformes.»

Nr. 285:

«Stortinget ber regjeringen gå gjennom bruken av sanksjoner ved regelbrudd som følge av feil ved utfylling av skjema, hvor det ikke foreligger noen personlig vinning.»

Nr. 286:

«Stortinget ber regjeringen innen utgangen av 2015 fremme forslag som innebærer at forvaltningen kan utøve et rimelig skjønn slik at sanksjonene står i et rimelig forhold til alvoret i regelbruddet.»

Om bakgrunnen for vedtakene vises det til Dokument 8: 65 S (2013–2014), fremsatt av representantene Terje Breivik, Pål Farstad og Iselin Nybø om å innføre skjønn ved håndheving av regelbrudd ved skjemautfylling hvor det ikke foreligger noen personlig vinning, jf. Innst. 84 S (2014–2015).

Nedenfor redegjøres det for hvordan disse anmodningsvedtakene følges opp i proposisjonen her.

Oppfølgningen av vedtak nr. 284

Proposisjonen inneholder på en rekke punkter anbefalinger om hvordan hjemler for bruk av administrative sanksjoner bør utformes i særlovgivningen. Disse anbefalingene bidrar til å oppfylle proposisjonens hovedsiktemål, som er å legge til rette for mer enhetlig behandling av saker om administrative sanksjoner innenfor betryggende rettslige rammer, og med oppfyllelse av de krav til rettssikkerhet som følger av Grunnloven og internasjonale konvensjoner.

Departementet viser her særlig til punkt 9 om utforming av bestemmelsene i særlovgivningen. Det vises også til drøftelser av blant annet spørsmålet om hvilket krav til subjektiv skyld som bør gjelde ved ileggelse av administrative sanksjoner overfor fysiske personer (punkt 10.3.2 og 11), mulige sanksjonsfrihetsgrunner og personlige forutsetninger for sanksjonsansvar (punkt 12), hvem som bør kunne ilegge administrative sanksjoner (punkt 16), valget mellom anklage- eller inkvisisjonsprinsipp (punkt 18) og om det bør være plikt til å ilegge sanksjon dersom vilkårene er oppfylt (punkt 20). Videre vises det til punkt 14.5 med anbefalinger om utforming av lovbestemmelser om administrativt rettighetstap, og punkt 32.4.4 der det er gitt anbefalinger om utforming av lovbestemmelser om administrativ inndragning. Når det gjelder utformingen av lovbestemmelser om tvangsmulkt, viser departementet til punkt 31.4.5.

I tillegg inneholder proposisjonen forslag om at forvaltningsloven skal fastlegge rammer for hva de administrative sanksjonene kan gå ut på og retningslinjer for skjønnsutøvelsen i ulike sammenhenger. Det vises til forslaget til § 44 annet og tredje ledd, § 45 annet ledd og § 46 annet ledd i forvaltningsloven. Etter § 44 annet ledd skal det i eller i medhold av loven fastsettes rammer for overtredelsesgebyrers størrelse når utmålingen skal skje individuelt, se forslaget til § 44 annet ledd i forvaltningsloven og punkt 13.3.4.

Oppfølgningen av vedtak nr. 285

Vedtak nr. 285 er, som vedtak nr. 284, nært koblet til oppfølgningen av Sanksjonsutvalgets utredning. Om hvilke sanksjoner det siktes til, viser departementet til Dok. 8: 65 S (2013–2014) side 2:

«De skadelidende er alle dem som har gjort en feil ved utfylling av skjema uten at det foreligger personlig vinning, men som urimelig er ilagt administrative sanksjoner (bøter) for et regelbrudd der det åpenbart ikke foreligger noen personlig vinning.»

Departementet oppfatter det slik at forslagstillerne med «administrative sanksjoner (bøter)» sikter til ulike former for overtredelsesgebyrer (herunder tilleggsavgifter og tilleggsskatt) med grunnlag i at private (personer eller foretak) har begått lovbrudd ved å gi uriktige, ufullstendige eller villedende opplysninger ved skjemautfylling (opplysningssvikt). Departementet forstår videre Justiskomiteens merknader i Innst. 84 S (2014–2015) sammenholdt med representantforslaget slik at en er særlig opptatt av urimelige sanksjoner som kan følge av:

• at det ikke kan utøves skjønn ved vurderingen av omen sanksjon bør ilegges ved overtredelser

• at det ikke stilles krav om subjektiv skyld

• at det ikke tas tilstrekkelig hensyn til om feilen har ført til eller kunne ført til personlig vinning

• at eventuelle sanksjoner er urimelig høye

Justiskomiteen er på denne bakgrunn «opptatt av å gjøre noe med regelverket slik at næringsdrivende som har gjort feil ved skjemautfylling som ikke medfører personlig vinning, unngår urimelig straff», jf. Innst. 84 S (2014–2015) side 2.

Proposisjonen her legger vekt på å ivareta alle de fire momentene som det er pekt på foran.

(1) Utøvelse av skjønn ved vurderingen av om en sanksjon bør ilegges ved overtredelser, er omtalt blant annet i punkt 20. Både overfor fysiske personer og foretak har forvaltningen som utgangspunkt et skjønn til å avgjøre om sanksjon bør ilegges der vilkårene for dette er oppfylt. I loven er dette gjerne uttrykt slik at sanksjon «kan» ilegges dersom vilkårene er oppfylt.

(2) Krav om subjektiv skyld er omtalt i punkt 11 (fysiske personer) og punkt 10.3.2 (foretak). For fysiske personer som opptrer utenfor næringsvirksomhet, er utgangspunktet at det bør stilles krav om subjektiv skyld (forsett eller uaktsomhet). Der en fysisk person opptrer innenfor næringsvirksomhet, kan det være grunn å stille noe lavere krav til skyld som vilkår for å ilegge administrativ sanksjon. Overfor foretak er utgangspunktet, som foreslås lovfestet i forvaltningsloven § 46 første ledd første punktum, at sanksjon kan ilegges selv om det ikke kan påvises subjektiv skyld hos noen som har handlet på vegne av foretaket. Denne løsningen inkluderer også enkeltpersonforetak. Løsningen for foretak er den samme som Stortinget har vedtatt ved ileggelse av foretaksstraff etter straffeloven § 28. Vilkårene for å ilegge administrativ sanksjon kan ikke på dette punktet generelt være strengere enn det som gjelder for straff, som er samfunnets alvorligste reaksjon mot lovbrudd. Det er likevel grunn til å fremheve at det er adgang, og noen ganger plikt, til å ta hensyn til subjektiv skyld ved vurderingen av om sanksjon bør ilegges (jf. avsnittet foran) og ved utmåling av sanksjonen.

(3) Når det gjelder spørsmålet om det tas hensyn til om feilen har ført til eller kunne ført til personlig vinning, vil departementet peke på følgende: Hvorvidt overtredelsen har eller kunne ha medført en fordel (inkludert personlig vinning) er etter departementets forslag til endringer i forvaltningsloven et moment det kan tas hensyn til ved utmåling av sanksjonen. Ved individuell utmåling av overtredelsesgebyr overfor fysiske personer følger det av forslaget til § 44 tredje ledd at det kan legges vekt på «fordeler som er eller kunne vært oppnådd ved lovbruddet». Ved vurderingen av om sanksjonen bør ilegges og ved individuell utmåling overfor foretak følger det av forslaget til § 46 annet ledd bokstav d at det kan legges vekt på om «foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen». Ofte vil det også følge av særloven at det kan eller skal legges vekt på om overtredelsen har eller kunne ha medført fordeler for overtrederen.

Spørsmålet om personlig vinning bør i en del tilfeller være uten betydning for om overtredelsesgebyr bør ilegges. Det gjelder for eksempel der det er viktig for forvaltningen å få opplysninger fra private for å kunne utføre sine oppgaver, for eksempel tilsyn for å kunne forebygge eller avdekke skadelig virksomhet (for eksempel skader på miljøet). Effektive sanksjoner for å sikre etterlevelse av opplysningsplikter også overfor dem som ikke direkte har gevinst ved svikt i opplysningsgivningen, kan være avgjørende for håndhevingen. For eksempel gir folketrygdloven § 25-3 Arbeids- og velferdsetaten hjemmel til å ilegge arbeidsgivere et gebyr ved brudd på meldeplikten til arbeidstakerregisteret. Opplysningene i arbeidstakerregisteret brukes eksempelvis til å avgjøre om en person har rett på stønader, slik som sykepenger. Departementet går ut fra at Stortingets anmodningsvedtak, som er rettet inn mot feil ved skjemautfylling, ikke ser på denne typen tilfeller som problematiske.

(4) Muligheten for å ta hensyn til at eventuelle sanksjoner er urimelig høye er omtalt i forbindelse med oppfølgningen av anmodningsvedtak nr. 286 like nedenfor.

Departementet mener etter dette at proposisjonen, både gjennom forslagene til bestemmelser i forvaltningsloven og gjennom de anbefalingene som gis til lovgiver ved utforming av hjemler i særlovgivningen, på en god måte legger til rette for å unngå urimelige sanksjoner. I den forbindelse er det også lagt til rette for å unngå urimeligheter der det åpenbart ikke foreligger personlig vinning.

Som ledd i oppfølgningen av anmodningsvedtaket ba departementet ved brev 6. mai 2015 departementene vurdere om de hadde regelverk om overtredelsesgebyrer eller tilleggsavgifter/tilleggsskatt som innebærer avvik fra opplegget i proposisjonen, særlig med sikte på de fire punktene som er nevnt foran. Ved avvik ble departementene bedt om å opplyse om en har erfaringer med at sanksjonsbruken, på det området som er identifisert foran, er blitt opplevd som urimelig. Det ble videre bedt om opplysninger om det forelå planer om å gjennomgå regelverket med sikte på endringer, eller om en for øvrig hadde planer om tiltak for å endre situasjonen. Dersom en mente at praksis bør være som i dag, ble det bedt om en begrunnelse for dette.

Departementene har i all hovedsak meldt tilbake at gjeldende regelverk om overtredelsesgebyrer vil være i samsvar med anbefalingene i proposisjonen.

Oppfølgningen av vedtak nr. 286

«Stortinget ber regjeringen innen utgangen av 2015 fremme forslag som innebærer at forvaltningen kan utøve et rimelig skjønn slik at sanksjonene står i et rimelig forhold til alvoret i regelbruddet.»

Departementets anbefaling i punkt 20.4 er at en som utgangspunkt legger opp til at forvaltningen har en adgang, ikke plikt til å ilegge administrative sanksjoner, selv om vilkårene for å ilegge en sanksjon er oppfylt.

Proposisjonen bygger på det generelle synet at sanksjoner skal stå i rimelig forhold til alvoret i regelbruddet. Et slikt syn ligger til grunn for proposisjonens anbefaling om at et mer inngripende virkemiddel ikke bør brukes hvis det samme målet kan nås med mindre inngripende tilgjengelige virkemidler. Dette gjelder både ved valget mellom bruk av sanksjoner og andre tiltak, og ved valget mellom straff og administrative sanksjoner. Proposisjonen gir i punkt 7.4.3 og 7.4.4 retningslinjer for valgene.

Også utmålingskriteriene i de foreslåtte reglene i forvaltningsloven § 44 om utmåling av overtredelsesgebyrer og § 46 om utmåling av administrative foretakssanksjoner bygger på et forholdsmessighetsprinsipp. Tilsvarende foreslås det å lovfeste at administrative rettighetstap skal være forholdsmessige, jf. forslaget til § 45 annet ledd første punktum i forvaltningsloven.

Proposisjonens presentasjon og drøftelse av ulike typer administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak kan bidra til et mer nyansert og fleksibelt reaksjonssystem, tilpasset ulike typer lovbrudd og overtredelser av ulik alvorlighetsgrad. Et slikt mer nyansert og fleksibelt system, innenfor betryggende rettslige rammer, vil kunne bidra til at sanksjonene står i et rimelig forhold til alvoret i regelbruddet, samtidig som en sikrer mer effektiv sanksjonering og dermed etterlevelse av lovgivningen.

Departementet foreslår ikke at det gis alminnelige lovregler om administrativ inndragning (for eksempel av utbytte ved ulovlige handlinger) i forvaltningsloven. Derimot anbefaler departementet at en ved eventuell lovfesting av ordninger med administrativ inndragning i særlovgivningen samtidig lovfester at inndragning bare kan skje når det etter inndragningens art, alvor og forholdene for øvrig fremstår som forholdsmessig. Det vises til punkt 32.4.4.