11 Hvilket skyldkrav bør gjelde ved ileggelse av administrative sanksjoner?

11.1 Innledning

Spørsmålet om det bør gjelde et krav om subjektiv skyld for å kunne ilegge administrative sanksjoner, oppstår på ulik måte for fysiske og juridiske personer. Juridiske personer som sådanne kan ikke utvise skyld. Hvorvidt det bør være et krav for å kunne ilegge foretak administrative sanksjoner at fysiske personer som kan pådra foretaket sanksjonsansvar, har utvist subjektiv skyld, behandles i punkt 10.3.2. Departementet tar der som utgangspunkt at det ikke bør stilles krav om subjektiv skyld ved ileggelse av sanksjon overfor foretak. Det vises også til forslaget til § 46 første ledd i forvaltningsloven.

Spørsmålet om det bør gjelde et skyldkrav ved sanksjoner rettet mot fysiske personer kan variere etter type sanksjon og fra område til område. Det er også en problemstilling om det bør gjelde visse skyldkrav ved ileggelse av reaksjoner som ikke er administrative sanksjoner. Temaet omtales derfor også i punktene om overtredelsesgebyr (13.2.4), administrativt rettighetstap (14.5.5) og administrativ inndragning (32.4.4).

11.2 Gjeldende rett

Gjeldende rett er kort beskrevet i NOU 2003: 15 punkt 12.3.2.

Det er uklart om uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6 nr. 2 stiller visse krav om at fysiske personer må ha utvist subjektiv skyld for at det skal kunne ilegges straff. Se om problemstillingen i Rt. 2005 side 833 og EMDs avvisningsavgjørelse G mot Storbritannia, 30. august 2011 (nr. 37334/08). Selv om EMK artikkel 6 ikke skulle oppstille skyldkrav, kan det ved vurderingen av om andre artikler i EMK er krenket, tillegges vekt om inngrep er skjedd uten hensyn til subjektiv skyld, se til illustrasjon G mot Storbritannia avsnitt 31 til 40. Det kan gjelde uansett om det er tale om straff eller ikke etter EMK. For eksempel kan det bli spørsmål om administrativ inndragning, uavhengig av om det regnes som straff eller ikke etter EMK, er innenfor rammene av vernet om eiendomsretten i EMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 1.

11.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget redegjør for sitt syn på om det bør gjelde skyldkrav og eventuelt hvilket som bør gjelde ved ileggelse av administrative sanksjoner mot fysiske personer i NOU 2003: 15 punkt 12.3.2:

«Utvalget vil ikke anbefale at det oppstilles et objektivt ansvar for fysiske personer selv om det av håndhevelsesgrunner på enkelte områder kunne være ønskelig. Dersom det er på det rene at en person overhodet ikke er å bebreide for sin adferd, er det ikke rimelig at vedkommende blir ilagt en sanksjon. Unntak fra dette gjelder ved administrativ inndragning, jf. punkt 13.7.

Det vil imidlertid i mange tilfelle være aktuelt å oppstille et meget strengt aktsomhetsansvar. Dette vil særlig gjelde områder der det er lett å konstatere om en overtredelse har funnet sted og der rettsnormene må forutsettes allment kjent, som f. eks. parkeringsreglene og plikten til å innlevere selvangivelse. Det må videre være en forutsetning at sanksjonen ikke er svært inngripende og at det foreligger et klart behov for effektiv håndhevelse. Hvis bevisføringsplikten for at det ikke foreligger uaktsomhet i slike tilfelle legges på overtrederen, vil hensynet til en effektiv håndhevelse etter utvalgets syn være godt nok ivaretatt uten at det innføres et objektivt ansvar.

Etter utvalgets syn vil et naturlig utgangspunkt være at skyldkravet ved administrative sanksjoner er forsett eller uaktsomhet.»

11.4 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene uttaler seg om hvilket skyldkrav som bør gjelde ved ileggelse av administrative sanksjoner, men Norges Fiskarlag uttaler at aktsomhetsnormen anvendes for strengt på fiskerifeltet.

11.5 Kort om skyldkravet etter straffeloven

Etter straffeloven 1902 § 40 første ledd var utgangspunktet at overtredelser av den loven bare kunne straffes ved utvist forsett. Det måtte være fastsatt særskilt dersom også uaktsomme overtredelser skulle straffes. Ved straffbare overtredelser i særlovgivningen fastsatte derimot straffeloven 1902 ikke noe generelt skyldkrav. I særlovgivningen måtte det derfor tas stilling til skyldspørsmålet i tilknytning til hvert enkelt straffebud. Etter de fleste straffebudene i særlovgivningen var det tilstrekkelig med simpel uaktsomhet.

Etter straffeloven 2005 skal forsett som skyldform være utgangspunktet ikke bare ved overtredelser av straffeloven, men også ved overtredelser av særlovgivningen, jf. straffeloven § 21, sml. straffeloven 1902 § 40 første ledd. Både Straffelovkommisjonen, departementet og flertallet i Justiskomiteen gikk videre inn for at grov uaktsomhet burde være utgangspunktet i de tilfellene det var aktuelt å anvende uaktsomhet som skyldform. Alminnelig uaktsomhet som skyldform må derfor i strafferetten begrunnes særskilt. Departementet understreker imidlertid at betydningen av å oppstille grov uaktsomhet som utgangspunkt, ikke må overdrives. Det bør fortsatt være grunnlag for å straffe en rekke overtredelser med alminnelig uaktsomhet, se nærmere i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 10.3.4 om de vurderinger som må foretas.

11.6 Departementets vurderinger

Departementet tar som utgangspunkt at administrative sanksjoner, liksom straff, i første rekke kan begrunnes med individual- og allmennpreventive hensyn. Sanksjonene har størst individual- og allmennpreventiv effekt der den som utsettes for sanksjonen, har vært klar over eller burde vært klar over lovbruddet. Sanksjonshjemler uten krav til skyld kan likevel også ivareta individual- og allmennpreventive hensyn. Slike sanksjonshjemler kan bidra til at både fysiske og juridiske personer (gjennom dem som opptrer på vegne av foretaket) i større grad tar forholdsregler for å unngå overtredelser.

Dessuten kan moralske hensyn tilsi at en ikke bør reagere med sanksjoner når gjerningspersonen ikke kan bebreides. Prinsipielt bør en derfor ta utgangspunkt i et krav om subjektiv skyld for å kunne ilegge administrative sanksjoner.

På bakgrunn av dette kan departementet slutte seg til utvalgets utgangspunkt om at det i saker om administrative sanksjoner overfor fysiske personer bør gjelde et krav om forsett eller uaktsomhet. Administrative sanksjoner mot fysiske personer som opptrer utenfor næringsvirksomhet, bør som utgangspunkt rette seg mot mindre alvorlige overtredelser, jf. punkt 7.4.3.4. Departementet antar ut fra dette at alminnelig uaktsomhet ofte vil være tilstrekkelig som skyldkrav. Dersom det unntaksvis skal kunne ilegges inngripende administrative sanksjoner mot fysiske personer, bør det vurderes å skjerpe kravene til skyld. Der en fysisk person opptrer innenfor næringsvirksomhet, kan det være grunn å stille noe lavere krav til skyld som vilkår for å ilegge administrativ sanksjon, jf. punkt 7.4.3.4.

Spørsmålet er så om vanskeligheter med å bevise skyld eller overdreven ressursbruk knyttet til slikt bevis bør kunne føre til at ansvaret gjøres objektivt, eller iallfall at bevisbyrden snus.

Departementet antar at det innenfor enkelte forvaltningsområder, typisk der mengden av saker er stor med tilhørende behov for effektiv håndheving, kan være aktuelt med et rent objektivt ansvar ved ileggelse av temmelig små overtredelsesgebyrer. Forutsetningen for et objektivt ansvar bør normalt være at det for den aktuelle typen overtredelse, iallfall hvis sanksjonen ikke er helt bagatellmessig, foreligger en sterk formodning for forsett eller uaktsomhet. En mellomløsning kan i noen slike tilfeller være ordninger med skyld med omvendt bevisbyrde, slik at gjerningspersonen eventuelt må påvise at han har opptrådt tilstrekkelig aktsomt. En slik mellomløsning må i tilfelle holdes innen de rammene som EMK oppstiller, jf. punkt 11.2.

Ved administrativ inndragning som har et rent gjenopprettende formål, for eksempel ved inndragning av ulovlig ervervet utbytte, antar departementet at det bør kunne anvendes et rent objektivt ansvar, og det selv om størrelsen på det inndratte beløpet kan være betydelig. I slike tilfeller er det normalt ikke tale om straff etter EMK, og dermed heller ikke adminstrative sanksjoner. Ved administrativ inndragning som har mer fremtredende individual- og allmennpreventive formål, for eksempel ved inndragning av visse ting som har vært brukt ved lovbrudd, antar derimot departementet at det som utgangspunkt bør gjelde et skyldkrav. Tyngden av de hensyn som taler for et skyldkrav, kan generelt sies å avhenge av hvor fremtredende de pønale trekkene ved den aktuelle bestemmelsen om inndragning er. Se nærmere punkt 32.4.4 om skyldkrav ved inndragning.

Departementet antar at det også ved administrative rettighetstap rettet mot fysiske personer normalt bør gjelde et skyldkrav. Dette har sammenheng med at det i praksis vil være tale om sanksjoner som ikke er helt bagatellmessige og som har et pønalt preg. Det er da som utgangspunkt ikke grunn til å stille mindre krav til subjektiv skyld enn det som gjelder ved overtredelsesgebyrer. Det kan imidlertid være vanskelig å oppstille absolutte anbefalinger på dette punktet, for eksempel hvis det blir spørsmål om kortvarige rettighetstap i næringsvirksomhet der det kan være viktig å ha effektive reaksjoner. Departementet finner grunn til å presisere at ikke-pønal tilbaketrekking av offentlig tillatelse, for eksempel fordi en person ikke er egnet til å drive en virksomhet, ikke er tema her.

Departementet har, av litt ulike grunner, ikke foreslått alminnelige bestemmelser i forvaltningsloven om tap av offentlig ytelse, forbud mot virksomhet som ikke krever tillatelse og offentliggjøring av navn på foretak. Forutsetningen for å ilegge administrative sanksjoner som går ut på tap av offentlig ytelse eller forbud mot virksomhet som ikke krever tillatelse, må normalt være at det foreligger subjektiv skyld.

Ved ileggelse av formell advarsel rettet mot fysiske personer er det neppe mulig å si noe generelt om det bør gjelde et skyldkrav.

Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å foreslå en generell lovregulering av et eventuelt skyldkrav ved ileggelse av administrative sanksjoner rettet mot fysiske personer. Derimot kan det være grunnlag for at en i forvaltningsloven lovfester hovedregler med sikte på den enkelte type administrative sanksjon. Departementet kommer tilbake til dette i punkt 13 (overtredelsesgebyr), punkt 14 (administrativt rettighetstap) og punkt 32 (administrativ inndragning). Her drøftes det også hvordan det i særlovgivningen kan gis regler om skyld.