17 Samlet sanksjonsfastsettelse

17.1 Innledning

Kvalifikasjonskravet for straffbarhet innebærer at straff normalt bare bør brukes ved alvorlige overtredelser av lovgivningen. Departementet viser her til drøftelsen i punkt 7.4.3.3. De grunnleggende hensynene som departementet redegjør for i punkt 6.2, utelukker ikke at det mot samme forhold kan være hjemmel for flere typer sanksjoner. Både utvalget og departementet bygger for eksempel som nevnt over på at det ved overtredelser av samme handlingsnorm i visse tilfeller bør være hjemmel for både straff og administrative sanksjoner. I visse tilfeller kan det samme faktiske forholdet også sanksjoneres med både straff og administrative sanksjoner, men etter ulike handlingsnormer. Mot samme miljøovertredelse kan det for eksempel tenkes ilagt både overtredelsesgebyr etter skipssikkerhetsloven § 55 og straff etter generalklausulen om alvorlig miljøkriminalitet i straffeloven § 240.

Spørsmålet er hvordan en i lovverket bør sikre seg mot at det skjer en gjentatt forfølgning ved at forhold som er behandlet og avgjort i en sak om administrative sanksjoner, siden behandles som straffesak, eller omvendt. Tilsvarende kan det være ønskelig å unngå parallell (samtidig) forfølgning og fortsatt forfølgning, se nærmere NOU 2003: 15 punkt 10.7.

Utvalget anser at sanksjonsfastsettelsen i størst mulig grad bør skje samlet. En slik samlet sanksjonsfastsettelse er ønskelig på bakgrunn av forbudet mot gjentatt straffeforfølgning av samme forhold i EMK protokoll 7 artikkel 4 (P7-4). Utvalget anser en samlet sanksjonsfastsettelse ønskelig også uavhengig av forbudet mot gjentatt straffeforfølgning (NOU 2003: 15 punkt 10.7.1):

«Også uavhengig av EMK (P 7-4) taler gode grunner for at sanksjonsspørsmålet blir avgjort samlet. Hensynet til overtrederen tilsier at han bør slippe gjentatt forfølgning for den samme overtredelsen. For det offentlige (forvaltningen, påtalemyndigheten og domstolene sett under ett) vil det som regel være mindre ressurskrevende med én prosess enn flere. Dessuten vil en felles sanksjonsfastsettelse gi bedre mulighet til å se sanksjonene i sammenheng, slik at den totale reaksjon blir best mulig tilpasset overtredelsen.»

Departementet er enig med utvalget i at ileggelse av administrative sanksjoner og straff i størst mulig grad bør skje samlet. Departementets forslag til hvordan denne målsetningen bør oppnås avviker imidlertid noe fra utvalgets, jf. punkt 17.4. Departementet vil tilføye at det også er ønskelig at andre forvaltningstiltak som følge av lovbrudd samordnes med sanksjoner mot lovbrudd, men tar ikke opp dette spørsmålet særskilt.

17.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget redegjør for to hovedmodeller for å oppnå målsetningen om samlet sanksjonsfastsettelse, jf. NOU 2003: 15 punkt 10.7. Disse er omtalt og drøftet nedenfor.

Hvis det for et og samme forhold er hjemmel både for straff og administrativ sanksjon, og målsetningen er at sanksjonsfastsettelsen i størst mulig grad bør skje samlet, blir spørsmålet hvordan det skal avgjøres om forfølgningen skal skje forvaltningsrettslig (administrativt) eller straffeprosessuelt. Utvalget uttaler (NOU 2003: 15 punkt 10.7.4.1):

«Innenfor utvalgets oppmerksomhetsområde vil det i de aller fleste tilfeller være forvaltningen som først blir oppmerksom på lovbruddet. Både dette faktum og prinsippet om at det ikke skal anvendes straff der en administrativ sanksjon er tilstrekkelig, jf. subsidiaritetshensynet i punkt 10.3, tilsier at sporvalget bør foretas av forvaltningen, og at dette bør gjøres i den enkelte sak. Utvalget kan heller ikke se betenkeligheter av særlig vekt ved en slik ordning. Behovet for koordinering mellom påtalemyndigheten og forvaltningen må kunne ivaretas gjennom etablering av samarbeidsrutiner, både generelt og i den enkelte sak. Etter utvalgets syn er det da ikke fare for at håndhevelsen svekkes. […]»

Utvalgets prinsipielle standpunkt foreslås gjennomført ved at det som utgangspunkt bare kan skje strafferettslig forfølgning gjennom offentlig påtale dersom forvaltningen har anmeldt forholdet. En sikkerhetsventil er likevel bygd inn ved at offentlig påtale uansett kan skje når det kreves av «allmenne hensyn», se utvalgets forslag til § 81 a i straffeloven 1902. Anmeldelsen må etter utvalgets forslag fremsettes senest ett år etter at forvaltningen er kommet til kunnskap om den straffbare handling og om hvem som har foretatt den. Dersom forvaltningen velger å anmelde forholdet, skal forvaltningen ikke kunne ilegge administrativ sanksjon, med mindre påtalemyndigheten velger å tilbakeføre saken uten strafferettslig reaksjon, se utvalgets forslag til § 52 annet ledd i forvaltningsloven og § 71 b i straffeprosessloven. Avgjørelse i det ene sporet vil da sperre for forfølgning i det andre. Utvalget vurderer om det i slike tilfeller bør kreves påtalebegjæring fra forvaltningen for at det skal kunne ilegges straff, men finner at det bør være tilstrekkelig med anmeldelse, jf. utvalgets forslag til endringer i straffeprosessloven § 229.

Utvalget drøftet så spørsmålet om krav om administrative sanksjoner bør kunne tas med i en straffesak. Dersom forvaltningen anmelder en overtredelse og påtalemyndigheten tar ut tiltale med påstand om ileggelse av straff, skal domstolene etter utvalgets forslag ha adgang til å ilegge administrative sanksjoner i tilknytning til straffesaken når forvaltningen fremsetter begjæring om det, jf. NOU 2003: 15 punkt 10.7.4.3. Utvalget kan ikke se betenkeligheter ved at den personelle kompetansen i slike tilfeller overføres fra forvaltningen til påtalemyndigheten og domstolene.

Utvalget er noe i tvil om administrative sanksjoner etter dagjeldende regler betraktes som borgerlige rettskrav som kan tas med i straffesak og behandles etter reglene i straffeprosessloven kapittel 29, jf. straffeprosessloven § 3, jf. §§ 427 og 428. Utvalget finner det under enhver omstendighet hensiktsmessig at administrative sanksjoner kan behandles som borgerlige rettskrav som kan tas med i straffesak, jf. utvalgets forslag til endring i straffeprosessloven § 3. Utvalget finner på samme vis at administrative sanksjoner bør kunne tas med i saker som avgjøres ved forelegg og foreslår en tilsvarende tilføyelse i straffeprosessloven § 256.

Betegnelsen «borgerlige rettskrav» er ved ikrafttredelsen av tvisteloven erstattet med «sivile krav» uten at det skal medføre noen realitetsendring, jf. straffeprosessloven § 3 tredje ledd og Ot.prp. nr. 74 (2005–2006) punkt 3.4.9.

Dersom påtalemyndigheten ikke ønsker å ta med et krav om administrative sanksjoner i straffesaken, jf. straffeprosessloven § 427, antar utvalget at forvaltningen har adgang til selv å fremme kravet under straffesaken, jf. straffeprosessloven § 428 og utvalgets forslag til endring av straffeprosessloven § 3.

Utvalget foreslår ikke endringer i reglene om anke og klage, jf. NOU 2003: 15 punkt 10.7.4.5. Hvis domstolene avgjør krav om å ilegge administrative sanksjoner i tilknytning til en straffesak, skal reglene om anke over sivile krav i straffeprosessloven kapittel 29 gjelde.

Utvalget foreslår at påtalemyndigheten bør kunne tilbakeføre saken til forvaltningen dersom saken henlegges, men antar at forvaltningen likevel bør vurdere ileggelse av en administrativ sanksjon, jf. NOU 2003: 15 punkt 10.7.4.4. Utvalget foreslår at det i straffeprosessloven § 71 b innføres et særskilt rettsgrunnlag for slik tilbakeføring. Utvalget antar at en slik tilbakeføring vil være en fortsettelse av en pågående forfølgning som ikke kommer i strid med forbudet mot gjentatt straffeforfølgning i EMK protokoll 7 artikkel 4.

Utvalget foreslår i tillegg å lovfeste et forbud mot gjentatt forfølgning i forvaltningsloven og straffeprosessloven, jf. NOU 2003: 15 punkt 10.7.1. Utvalget viser til at forslagene skal lovfeste forbudet mot gjentatt straffeforfølgning som det følger av EMK protokoll 7 artikkel 4 og rettspraksis.

Utvalget foreslår at følgende bestemmelse inntas som § 52 tredje ledd i forvaltningsloven:

«Forvaltningen kan ikke ilegge den ansvarlige en administrativ sanksjon dersom den ansvarlige tidligere ved rettskraftig dom eller endelig vedtak er frifunnet eller ilagt strafferettslig reaksjon eller administrativ sanksjon for samme forhold. Dersom det er ilagt strafferettslig reaksjon eller administrativ sanksjon i saken, kan det likevel senere treffes vedtak om administrativ inndragning hvis krav om inndragning ikke ble behandlet i den tidligere saken. Er det i den tidligere saken avgjort krav om inndragning kan det senere fremmes krav om ytterligere inndragning hvis det avgjorte kravet var begrenset til gjenstander som kan føres direkte tilbake til overtredelsen.»

Utvalget foreslår videre at straffeprosessloven § 51 skal lyde slik:

«§ 51. Reises ny sak om et krav som er avgjort ved rettskraftig dom eller endelig vedtak om administrativ sanksjon som nevnt i forvaltningsloven § 44, skal retten avvise saken av eget tiltak.

Er det ilagt straff eller administrativ sanksjon i saken, kan det likevel fremmes sak med krav om inndragning hvis et slikt krav ikke ble behandlet under straffesaken eller saken om administrativ sanksjon. Er det under straffesaken pådømt krav om inndragning, kan det senere fremmes krav om ytterligere inndragning hvis det pådømte kravet var begrenset til gjenstander som kan føres direkte tilbake til den straffbare handling.»

Utvalgets omtale av detaljene i forslaget fremgår av NOU 2003: 15 punkt 26.2.4 note 172 til 174 og punkt 26.2.5 note 242 til 247.

17.3 Høringsinstansenes syn

Finansdepartementet,Skattedirektoratet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Konkurransetilsynet, Domstoladministrasjonen, Politidirektoratet, Toll- og avgiftsdirektoratet og Den Norske Advokatforening støtter i hovedsak utvalgets forslag.

Finansdepartementet og Skattedirektoratet mener utvalgets forslag til frist på ett år for forvaltningen til å inngi anmeldelse er en for kort frist for ligningsområdets del. Disse høringsinstansene stiller også spørsmål om hva som konkret ligger i at forvaltningen har «kommet til kunnskap om den straffbare handling». Skattedirektoratet anbefaler at fristen for anmeldelse regnes fra det tidspunkt forvaltningen får kunnskap om en «antatt straffbar handling».

Finansdepartementet er noe usikker på om det er riktig at innføringen av en ny avgjørelsesgrunn i straffeprosessloven som åpner for tilbakeføring til forvaltningen, ikke reiser problemer med hensyn til forbudet mot gjentatt forfølgning.

Statens forurensningstilsyn og Norges vassdrags- og energidirektorat peker på at det kan være uheldig dersom en lovfesting av et dobbeltstrafforbud medfører at alle administrative rettighetstap hindrer senere straffeforfølgning. Norges vassdrags- og energidirektorat uttaler:

«NVE er av den oppfatning at det vil være svært uheldig om man legger opp til et system hvor tilbaketrekking av offentlig tillatelse og straff ikke kan anvendes side om side dersom formålet hovedsakelig er pønalt, mens det motsatte skal være tilfelle hvor hovedhensikten ikke er pønal. Et slikt system vil i praksis være vanskelig å forholde seg til, både for forvaltningen og for den private som rammes.»

Statens Vegvesen mener straffbare forhold etter vegtrafikkloven fortsatt skal være undergitt ubetinget offentlig påtale.

Norges Fiskarlag foreslår at den påståtte overtrederen i tilfeller hvor han benekter at straffbarhetsvilkåret foreligger, gis anledning til å velge om saken skal behandles etter straffeprosessloven eller behandles administrativt. Særdeles viktig er denne valgmuligheten i de tilfeller hvor «gjerningspersonen» benekter at det faktiske grunnlaget/hendelsesforløpet er korrekt.

Helsetilsynet mener at innføringen av et en-sporet system ikke er en god løsning. Etter Helsetilsynets oppfatning innebærer de ulike hensyn bak tilsyn med helsetjenesten og straffereaksjoner at det må foreligge muligheter for å arbeide i ulikt tempo og med ulik sanksjon, for å ivareta de ulike formålene.

Flere høringsinstanser uttaler seg om spørsmålet om og hvor langt en administrativ sanksjon bør kunne tas med i en straffesak som et borgerlig rettskrav (sivilt krav).

Aetat Arbeidsdirektoratet,Domstoladministrasjonen og Toll- og avgiftsdirektoratet støtter forslaget om at administrative sanksjoner skal kunne tas med i straffesaker etter begjæring fra forvaltningen. Aetat Arbeidsdirektoratet viser til at dette vil sikre en mer samordnet og fleksibel sanksjonsbruk, herunder en sanksjonsbruk som tilfredsstillende reflekterer sakens alvorlighetsgrad.

Finansdepartementet og Skattedirektoratet uttrykker tvil om hvor langt en administrativ sanksjon bør kunne tas med i en straffesak som et borgerlig rettskrav. Finansdepartementet uttaler at for at «…forvaltningen skal kunne be domstolen ta med krav om tilleggsskatt som borgerlig rettskrav i straffesak, må det altså foreligge et vedtak om slik sanksjon. Foreligger slikt vedtak vil det imidlertid ikke være adgang til å straffeforfølge personen/den juridiske personen for samme forhold, jf. Tilleggsprotokoll 7 artikkel 4.» Skattedirektoratet spør om det er hensiktsmessig at domstolene kan avgjøre kompliserte ligningsspørsmål som førstegangsbehandler.

17.4 Departementets vurderinger

17.4.1 Innledning

EMK protokoll 7 artikkel 4 (P7-4) setter forbud mot gjentatt straffeforfølgning, enten denne skjer administrativt eller straffeprosessuelt. Forbudet mot gjentatt straffeforfølgning i P7-4 er ikke til hinder for at ulike myndigheter forfølger samme forhold samtidig i ulike spor, jf. punkt 4.5.4. En viss forskjell i tid mellom ileggelse av ulike sanksjoner kan også være tillatt. Det er også adgang til fortsatt forfølgning, men på visse vilkår, jf. punkt 4.5.4.

Uavhengig av P7-4 mener departementet at det i størst mulig grad bør sanksjoneres i én og ikke to prosesser. Slik ivaretas hensynet til den anklagede, prosessøkonomi, effektiv forvaltning og forholdsmessig sanksjonering.

Selv om det generelt legges til rette for å sanksjonere i én prosess, kan det på noen områder være gode grunner for å kunne forfølge samme forhold både administrativt og strafferettslig med sikte på ileggelse av både administrative sanksjoner og straff. Forfølgningen og ileggelsen av sanksjonene må da tilfredsstille kravene i P7-4. Hvorvidt en slik samtidig eller fortsatt forfølgning er hensiktsmessig avhenger blant annet av om det er adgang til å ta med et krav om ileggelse av administrativ sanksjon i en straffesak, jf. punkt 17.4.3.

17.4.2 Valg av spor. Samordningsplikt

Departementet går ikke inn for å bygge på et generelt utgangspunkt om at sporvalget i den enkelte sak om sanksjonering av lovbrudd bør foretas av forvaltningen. Det er dermed ikke ønskelig å lovfeste bestemmelser som gjør offentlig påtale (straffeprosessuell behandling) avhengig av anmeldelse fra forvaltningen (med forbehold for tilfeller hvor det foreligger allmenne hensyn). Betenkelighetene ved en slik bestemmelse som utvalget foreslår, er kanskje ikke så store. På den annen side er det tvilsomt om det er så mye vunnet ved en slik ordning.

Dessuten harmonerer ikke en slik bestemmelse så godt med at en ved vedtakelsen av straffeloven 2005 opphevet ordningen etter straffeloven 1902 med krav om påtalebegjæring fra den fornærmede. Det vises til straffeprosessloven § 62 a, som lyder:

«Den offentlige påtalemyndighet skal påtale straffbare handlinger når ikke annet er bestemt ved lov.

For overtredelse av straffebud med en strafferamme på 2 år eller lavere kan påtale unnlates hvis ikke allmenne hensyn tilsier påtale. Ved vurderingen av om allmenne hensyn foreligger, legges det blant annet vekt på overtredelsens grovhet, hensynet til den alminnelig [sic] lovlydighet og om den fornærmede, en annen som har lidt skade ved overtredelsen, eller vedkommende berørte myndighet ønsker påtale.»

Riktignok vil en del av de argumentene som er anført til fordel for en slik endring, ikke stå så sentralt i den typen saker som behandles i proposisjonen her, som tar utgangspunkt i de mindre alvorlige lovbrudd. Departementet viser her til Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 4.1.5.4. Prinsipielle grunner kan likevel tale for at påtalemyndigheten ikke i utgangspunktet avskjæres fra muligheten til å påtale et forhold som en følge av forvaltningsorganets standpunkt.

For ordens skyld nevnes at departementet etter dette heller ikke finner det hensiktsmessig å foreslå en generell regel om frist for forvaltningen til å inngi anmeldelse, jf. utvalgets forslag til ny § 81 a annet ledd i straffeloven 1902.

Det sentrale er at det er tilstrekkelige rutiner for kontakt mellom forvaltningen og påtalemyndigheten i saker der det kan oppstå fare for en ikke-koordinert dobbeltforfølgning i de to instansene. En eventuell lovregulering på dette punktet bør etter departementets syn legge opp til noe større fleksibilitet.

Dersom det mot samme forhold foreligger hjemmel for både straff og administrative sanksjoner, må det skje en samordning mellom forvaltningen og politi og påtalemyndighet. En slik samordning er nødvendig for å unngå å komme i konflikt med forbudet mot gjentatt straffeforfølgning i EMK P7-4 og for å oppnå målsetningen om samlet sanksjonsfastsettelse. Hvilket behov for samordning som oppstår i praksis, kan variere fra sak til sak og fra område til område. I mange tilfeller vil det, sett fra forvaltningens ståsted, være åpenbart at overtredelsen ikke er av en slik art og så alvorlig at forholdet bør anmeldes. Forvaltningen bør da som utgangspunkt kunne ilegge administrative sanksjoner, uten å konsultere politi og påtalemyndighet. I andre saker kan det, sett fra forvaltningens ståsted, være mer tvilsomt om saken bør forfølges administrativt eller strafferettslig. Sporvalget bør i slike tilfeller foretas i samråd med politiet og påtalemyndigheten. Som utvalget, antar departementet at normalsituasjonen vil være at det er forvaltningen som oppdager et lovbrudd hvor det kan ilegges både straff og administrativ sanksjon. Tilsvarende vurderinger må imidlertid foretas av politiet og påtalemyndigheten ved behov.

For å synliggjøre overfor både forvaltningen og overfor politiet og påtalemyndigheten at det i praksis kan oppstå behov for å avklare hvilket spor forholdet bør forfølges i, foreslår departementet § 47 i forvaltningsloven, samt at det inntas et nytt tredje ledd i straffeprosessloven § 229. Bestemmelsene fastsetter at myndighetene på nærmere vilkår må konsultere hverandre og samordne forfølgningen.

Behovet for samordning i den enkelte saken kan reduseres ved at forvaltningen og påtalemyndigheten etablerer rutiner som på forhånd avklarer arbeidsfordelingen på ulike områder. De foreslåtte bestemmelsene tar høyde for dette.

Bestemmelsene er nærmere omtalt i merknadene til de foreslåtte bestemmelsene (§ 47 i forvaltningsloven og § 229 tredje ledd i straffeprosessloven).

17.4.3 Krav om administrative sanksjoner i en straffesak?

Utvalget foreslår at det skal være adgang til å ta med krav om ileggelse av administrative sanksjoner i en straffesak som et sivilt krav etter reglene i straffeprosessloven kapittel 29, jf. straffeprosessloven § 3 tredje ledd og utvalgets forslag til endring av straffeprosessloven § 3. Utvalget begrunner forslaget med at omleggingen fra et tosporet til et ensporet sanksjonssystem ikke må medføre at det totale sanksjonsnivået blir mildere, samt at det ikke fremstår som nødvendig eller hensiktsmessig å avskjære muligheten til å pådømme krav om administrative sanksjoner i tilknytning til en straffesak, jf. NOU 2003: 15 punkt 10.7.4.3.

Departementet bygger på at straffeprosessloven § 3 etter gjeldende rett ikke åpner for at krav om administrativ sanksjon behandles i en straffesak. Etter gjeldende rett er det forvaltningen som ilegger administrative sanksjoner. Saksbehandlingen før ileggelsen skjer etter forvaltningsloven og saksbehandlingsregler i særlovgivningen. Kravene til saksbehandlingen innebærer normalt blant annet krav om at parten skal varsles før vedtak treffes, og klageadgang. Der den personelle kompetansen til å ilegge sanksjon er lagt til forvaltningen, kan domstolene ikke idømme en tilsvarende sanksjon som ledd i en straffesak. Se også Høyesteretts betraktninger om adgangen til å idømme tilleggsskatt i straffesak i Rt. 2004 side 645 avsnitt 18.

Departementet er enig med utvalget i at en bør unngå at det samlede sanksjonsnivået blir lavere i et ensporet system, slik som foreslått, enn i et tosporet system. Etter departementets syn må en ikke av den grunn åpne for en kombinasjon av en administrativ sanksjon og en straffereaksjon i straffesaken.

Problemer med å sikre et tilstrekkelig sanksjonsnivå oppstår hvis en forvaltningssanksjon eller straffeforfølgning alene ikke utgjør en tilstrekkelig reaksjon, slik at det er behov for å ilegge både straff og forvaltningssanksjon. Så langt det er tale om økonomiske sanksjoner, bør problemet løses med at en bot alene eller et overtredelsesgebyr alene gir et tilstrekkelig sanksjonsnivå.

Tilsvarende er det neppe tungtveiende grunner for å kunne ta med krav om administrativ inndragning i en straffesak. Straffeloven har et veletablert system gjennom reglene om strafferettslig inndragning. Eventuelle svakheter ved ordningen med strafferettslig inndragning bør i stedet søkes avhjulpet på annen måte.

Noe større grunn kunne det være til å åpne for krav om administrative rettighetstap i en straffesak når rettighetstapet først har tilstrekkelig preg av sanksjon. Praksis tyder nemlig på at påtalemyndigheten er varsom med å legge ned påstand om, og domstolene tilbakeholdne med å idømme, regulære strafferettslige rettighetstap. Dessuten vil bestemmelsene om administrativt rettighetstap i den enkelte særloven kunne være bedre tilpasset behovene, enn det som er tilfellet med straffelovens alminnelige bestemmelser om rettighetstap. I Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 24.11 side 334 antydes denne muligheten for å sikre overholdelse av forbudet mot dobbeltforfølgning under henvisning til Sanksjonsutvalgets utredning.

Det kan videre tenkes å foreligge et visst behov for å ta med et krav om administrativ sanksjon mot et foretak i en straffesak mot en fysisk person. En slik adgang kan være prosessøkonomisk gunstig og bidra til en mer effektiv håndheving. Behovet reduseres imidlertid ved at straffelovens alminnelige regler om foretaksstraff gjør det mulig å ta med et krav om ileggelse av straff mot foretaket i en slik straffesak mot den fysiske personen.

Behovet for å kunne ta med krav om ileggelse av administrative sanksjoner i straffesaker må alt i alt antas å være forholdsvis begrenset.

Departementet ser videre visse betenkeligheter ved å åpne for en generell adgang til å ta med administrative sanksjoner i straffesaker. Også Finansdepartementet og Skattedirektoratet påpeker at det kan være problematisk å ta med slike krav i straffesaker.

Departementet ser også en viss fare for at en gjennom å åpne for å ta med administrative sanksjoner i en straffesak, kan bidra til å viske ut grensen mellom det som må og det som ikke må regnes som straff etter Grunnloven § 96 første ledd.

Saksbehandlingen hos påtalemyndigheten og i domstolene kan videre bli mer komplisert og arbeidskrevende dersom man samtidig må forholde seg til to ulike regelsett.

Departementet ønsker etter dette ikke å lovfeste en generell adgang til å ta med administrative sanksjoner som sivile krav i straffesaker etter reglene i straffeprosessloven kapittel 29, jf. utvalgets forslag til endring av straffeprosessloven § 3.

Samtidig utelukker ikke departementet at det innenfor særskilte områder kan være et slikt behov, for eksempel slik at det i en straffesak gis adgang til å ta med enkelte krav om ileggelse av administrative rettighetstap, eller et krav om ileggelse av administrativ sanksjon mot et foretak i en straffesak mot en fysisk person. Departementet har vurdert om en burde legge til rette for denne muligheten gjennom å foreslå visse bestemmelser i straffeprosessloven som kom til anvendelse hvis en i særlov ønsket å gi hjemmel for å ta med krav om administrative sanksjoner i en straffesak. For eksempel kunne en i straffeprosessloven § 3 tatt inn følgende bestemmelse:

«Når det er særskilt fastsatt i lov, kan krav om ileggelse av administrativ sanksjon som nevnt i forvaltningsloven § 43 fremmes i forbindelse med sak som nevnt i § 1 eller § 2, hvis rettskravet springer ut av samme handling som saken gjelder.»

Det kunne også bli spørsmål om å foreslå endringer i straffeprosessloven §§ 38 og 256 (jf. for så vidt utvalgets forslag). Departementet er alt i alt blitt stående ved ikke å foreslå slike endringer nå. Skulle det vise seg å være et praktisk behov for å ta med krav om administrative sanksjoner i straffesaker, får en heller komme tilbake til spørsmålet om lovregulering.

17.4.4 Overføring til forvaltningen

Dersom påtalemyndigheten velger å henlegge saken, mener utvalget at påtalemyndigheten bør kunne tilbakeføre saken til forvaltningen for vurdering av om det bør ilegges en administrativ sanksjon. Utvalget foreslår at det i straffeprosessloven § 71 b innføres en særskilt hjemmel for påtalemyndigheten til å kunne tilbakeføre saken til forvaltningen. Forslaget lyder:

«Finner påtalemyndigheten at vilkårene for straff eller offentlig påtale ikke er oppfylt for en overtredelse som etter loven kan medføre administrativ sanksjon som nevnt i forvaltningsloven § 44, kan påtalemyndigheten oversende saken til forvaltningen til behandling av spørsmålet om administrativ sanksjon.»

Departementet er enig med utvalget i at påtalemyndigheten bør kunne overføre saken til forvaltningen dersom den antar at forvaltningen bør vurdere om det skal ilegges administrativ sanksjon.

Departementet antar, som utvalget, at innføring av en egen bestemmelse i straffeprosessloven om overføring til forvaltningen tydeliggjør at det dreier seg om en fortsatt forfølgning. Det avskjærer eventuell tvil om påtalemyndighetens avgjørelse må betraktes som en endelig frifinnelse eller domfellelse i relasjon til EMK protokoll 7 artikkel 4. Overføring innebærer ikke noen plikt for forvaltningen til å drive fortsatte undersøkelser i saken med sikte på sanksjonering. Hvordan forvaltningen håndterer saken, kan blant annet komme an på hvor godt saken var utredet med sikte på administrativ sanksjonering da den ble sendt over til påtalemyndigheten og hva etterforskningen har frembragt.

Etter departementets syn er utvalgets forslag, som er begrenset til tilfeller der vilkårene for straff eller offentlig påtale ikke er oppfylt, noe snevert utformet. Selv om vilkårene for straff i og for seg er oppfylt, kan det være grunn til at påtalemyndigheten bør kunne henlegge en sak for sin del, samtidig som saken overføres til forvaltningen med sikte på å avgjøre spørsmålet om administrative sanksjoner. I noen slike tilfeller vil vilkårene for offentlig påtale ikke være oppfylt. Dermed vil utvalgets forslag gi hjemmel for å oversende saken til forvaltningen. Dette vil i en rekke tilfeller likevel ikke slå til. Etter straffeprosessloven § 62 a vil påtalemyndigheten ofte ha myndighet til å reise offentlig påtale. Ut fra dette har departementet kommet til at utvalgets forslag bør få en tilføyelse: Oversendelse til forvaltningen bør kunne skje også i andre tilfeller der påtalemyndigheten finner det mest hensiktsmessig at spørsmålet om sanksjonering bør forfølges administrativt. Det vises til departementets forslag til bestemmelse i straffeprosessloven § 71 c.

Beslutning om overføring til forvaltningen vil normalt skje etter en henleggelse som faller inn under kategoriene påtalebeslutninger som kan påklages, jf. straffeprosessloven § 59 a første ledd nr. 1. Klageadgangen er en viktig kontrollmekanisme, som også bidrar til å sikre god fagledelse innen påtalemyndigheten. Departementet går inn for å opprettholde denne også i saker der henleggelse skjer samtidig med beslutning om overføring til forvaltningen.

17.4.5 Bør bestemmelser om forbud mot gjentatt forfølgning foreslås lovfestet?

Departementet redegjør i punkt 4.5 for forbudet mot gjentatt straffeforfølgning i EMK protokoll 7 artikkel 4 (P7-4). Spørsmålet her er om det er behov for ytterligere lovfesting av et slikt forbud i forvaltningsloven og straffeprosessloven.

En slik lovfesting kan være hensiktsmessig av informasjonshensyn og kan bidra til å klargjøre hva som skal gjelde på områder hvor rekkevidden av P7-4 fortsatt er uklar eller vanskelig tilgjengelig.

Departementet anser at en slik lovfesting av informasjonshensyn er av mindre betydning enn da utvalgets utredning ble avgitt i 2003. Eksistensen av P7-4 må i dag antas å være godt kjent både i påtalemyndigheten og ulike deler av forvaltningen. Blant de enkelte foretakene og personene som er utsatt for sanksjonering, kan nok kunnskapen være mer varierende.

Innholdet i P7-4 har også i de seneste år på viktige punkter blitt klargjort gjennom omfattende praksis fra både Høyesterett og EMD. Slik sett er det også mindre behov for klargjøring av innholdet i forbudet enn da utvalgets utredning ble avgitt. I tilknytning til en lovregulering kan en også søke å avklare andre spørsmål som fortsatt fremstår som tvilsomme etter P7-4, for eksempel hvilke av forvaltningens og påtalemyndighetens avvisninger og henleggelser som skal betraktes som endelige avgjørelser i relasjon til P7-4, jf. punkt 4.5.3.

Lovfesting kan imidlertid også bidra til at det i praksis oppstår nye tvilsomme tolkingsspørsmål ved at man må forholde seg til flere rettsgrunnlag som regulerer de samme spørsmål. Dessuten vil praksis fortsatt kunne være under utvikling, noe som også vanskeliggjør muligheten for lovregulering.

Lovfesting kunne tenkes begrunnet i et ønske om å utvide virkeområdet for et forbud mot dobbeltforfølgning sammenlignet med det som følger av P7-4. Utvalgets forslag synes for eksempel å forutsette, i alle fall som utgangspunkt, at alt som etter utvalgets forslag skulle regnes som administrative sanksjoner, uavhengig av om de må betraktes som straff etter P7-4, skal kunne sperre for senere forfølgning. Denne utvidelsen begrenses riktignok noe ved at det er foreslått unntak for visse typer av administrativ inndragning, jf. utvalgets forslag til § 52 tredje ledd annet og tredje punktum i forvaltningsloven. Departementet kan for sin del ikke se at det er ønskelig å utvide virkeområdet for forbudet mot dobbeltforfølgning gjennom lovfesting.

Departementet antar videre at det på bakgrunn av dreiningen fra et tosporet til et ensporet system i praksis vil oppstå færre tilfeller hvor et forbud mot gjentatt forfølgning blir aktuelt. Dette er for øvrig en utvikling som langt på vei er en realitet allerede i dag. Det vises også til departementets forslag om samordningsplikt i punkt 17.4.2.

Departementet kan etter dette ikke se tilstrekkelig behov for å lovfeste et forbud mot gjentatt forfølgning i forvaltningsloven og straffeprosessloven.