21 Særlige saksbehandlingsregler i saker om administrative sanksjoner?

21.1 Innledning

I NOU 2003: 15 punkt 12.7 vurderer utvalget om det er behov for særlige saksbehandlingsregler i saker om administrative sanksjoner og hva disse i tilfelle skal gå ut på. Utvalget deler spørsmålet i to hovedproblemstillinger. Den ene er om de alminnelige saksbehandlingsreglene gir et tilstrekkelig vern for den eller dem en sanksjon kan bli rettet mot. Den andre hovedproblemstillingen er om de alminnelige reglene sikrer forvaltningen tilstrekkelig handlingsrom til at den kan sanksjonere effektivt.

Departementet legger til grunn utvalgets utgangspunkter for drøftelsen av behovet for særskilte saksbehandlingsregler for saker om administrative sanksjoner. Det blir i hovedsak et spørsmål om å veie mot hverandre behovet for tilstrekkelig vern for de private partene mot behovet for effektiv sanksjonering av lovbrudd. I dette punktet behandles saksbehandlingsspørsmål som ikke er behandlet andre steder i proposisjonen.

21.2 Differensierte saksbehandlingsregler avhengig av sakens omfang?

Utvalget konstaterer i NOU 2003: 15 punkt 12.7.2 at forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak allerede i utgangspunktet er utformet på en måte som gjør det mulig – og riktig – å stille mer eller mindre strenge krav, avhengig av hva saken handler om. Utvalget mener saksbehandlingsreglenes relativitet er en indikasjon på at det ikke er nødvendig med ytterligere differensiering i form av forskjellige bestemmelser for henholdsvis store og små saker. Utvalget ser heller ikke at det er noe ved nettopp sanksjonssakene som i særlig grad aktualiserer differensiering. Også andre tyngende forvaltningstiltak kan være svært inngripende og betydningsfulle. Utvalget kommer videre til at det i all hovedsak ikke er noen av elementene i forvaltningslovens regler i seg selv som er så ressurskrevende at det er nærliggende å eliminere dem i sanksjonssaker.

For ileggelse av overtredelsesgebyr etter faste satser, som typisk vil være aktuelt ved ulovlig parkering og i andre situasjoner hvor overtredelsen lett lar seg konstatere, går imidlertid utvalget inn for å lovfeste at det ikke er nødvendig med forhåndsvarsel, jf. forslaget til § 45 tredje ledd i forvaltningsloven. Begrunnelsen er at denne sanksjonstypen bør kunne ilegges på stedet, når og der overtredelsen finner sted, og at et slikt system kan være vanskelig forenlig med et krav om tradisjonell forhåndsvarsling. Blant annet fordi denne typen gebyrer alltid vil dreie seg om forholdsvis beskjedne beløp, mener utvalget at ordningen er forenlig med et rimelig krav til rettssikkerhet for borgerne.

Utvalget anser at det ved ileggelse av overtredelsesgebyr etter faste satser vil være hensiktsmessig å kunne benytte standardbegrunnelser. Utvalget antar at en slik praksis er forenlig med forvaltningslovens regler, og anser det også ellers unødvendig å foreslå noen uttrykkelig regel om dette.

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets vurderinger. Forvaltningslovens regler gir et godt utgangspunkt for å behandle saker om administrative sanksjoner. Forvaltningsloven bygger på en grunnleggende avveining mellom hensynet til rettssikkerhet og effektivitet. Mange av reglene, inkludert de fleste reglene om enkeltvedtak, er fleksible, slik at det vil gjelde mer eller mindre strenge krav til forvaltningens saksbehandling avhengig av blant annet hvor inngripende den administrative sanksjonen er og behovet for effektiv sanksjonsileggelse på området.

Særregler om saksbehandlingen kan eventuelt fastsettes i særlovgivningen, for eksempel fordi visse særlige spørsmål oppstår på feltet, fordi visse spørsmål har særlig praktisk betydning på feltet eller fordi sanksjonene er særlig inngripende.

Departementet foreslår en regel om at forhåndsvarsel kan unnlates når overtredelsesgebyr ilegges på stedet, jf. forslaget til § 44 fjerde ledd i forvaltningsloven og omtalen i punkt 13.4. Det foreslås også en regel om underretning om sakens utfall (forvaltningsloven § 49), se punkt 21.5.

Videre foreslås enkelte saksbehandlingsregler i videre forstand; en bestemmelse om samordning av sanksjonssaker (§ 47), se punkt 17, og en bestemmelse om veiledning om rekkevidden av taushetsrett (§ 48), se punkt 22. I det følgende vil departementet gå inn på enkelte særlige problemstillinger knyttet til forvaltningslovens anvendelse i saker om administrative sanksjoner.

21.3 Rett til muntlig fremleggelse

Utvalget uttaler i punkt 12.7.3 følgende om behovet for særlige bestemmelser om rett til muntlig fremleggelse:

«Ved domstolsbehandling har partene som hovedregel anledning til å fremføre sin sak muntlig overfor den instans som skal avgjøre saken. Også i forvaltningsprosessen er det et visst rom for muntlig kontakt; forvaltningsloven § 11 d fastsetter således at «[i] den grad en forsvarlig utførelse av tjenesten tillater det, skal en part som har saklig grunn for det, gis anledning til å tale muntlig med en tjenestemann ved det forvaltningsorgan som behandler saken». Tjenestemannen skal da så vidt mulig nedtegne det parten har fremført, og legge det til sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 11 d annet ledd. Forvaltningsloven sikrer imidlertid ikke rett til å møte den eller dem som konkret skal treffe avgjørelsen. Særlig når saken skal avgjøres av et kollegialt organ (eksempelvis et kommunalt utvalg etter kommuneloven § 10), blir den muntlige kontakten dermed mer indirekte enn når parter forklarer seg for en dømmende rett. Utvalget har vurdert om det bør lovfestes en rett til muntlig fremleggelse overfor selve vedtaksinstansen i saker om administrative sanksjoner.

Utvalget legger til grunn at muntlig fremføring i noen tilfeller vil gi et mer fullstendig bilde av saken enn utelukkende skriftlig materiale. Adgang til å møte og fremføre sitt budskap muntlig overfor den eller dem som skal avgjøre saken, er dessuten egnet til å styrke tilliten til saksbehandlingen, hvilket i seg selv er en vesentlig verdi. Muntlighet er imidlertid utvilsomt en meget ressurskrevende behandlingsform. Et sterkere innslag av muntlighet kan innebære at man mister mye av den effektivitetsgevinst som antas å kunne ligge i administrative sanksjoner fremfor tradisjonell strafforfølgning. Siden tillit også kan skapes og opprettholdes gjennom god skriftlig kommunikasjon, blir denne faren for at «vinningen går opp i spinningen» avgjørende for utvalgets syn. Adgang til administrativ klagebehandling (jf. punkt 12.7.7) trekker i samme retning. Den anledning til muntlig kontakt som ligger i forvaltningsloven § 11 d antas generelt å være tilstrekkelig til å tilfredsstille kravene etter EMK og Europarådets rekommandasjon om administrative sanksjoner.»

Ingen av høringsinstansene uttaler seg om hvorvidt det bør gis større rett til muntlig fremleggelse i saker om administrative sanksjoner.

Departementet kan i det vesentlige slutte seg til utvalgets vurderinger, men understreker at det i saker om administrative sanksjoner kan være behov for å tale muntlig med parter og andre berørte for å få saken tilstrekkelig opplyst etter forvaltningsloven § 17. Forvaltningsloven § 11 d gir også en viss rett for parter til å tale muntlig med en tjenestemann ved det forvaltningsorgan som behandler saken. Særlig i saker om mer inngripende administrative sanksjoner kan det være grunn til å gi parter og andre berørte anledning til å tale muntlig med noen i det forvaltningsorgan som behandler saken. Også på dette punktet kan det være aktuelt å fastsette særlige bestemmelser i særlovgivningen.

21.4 Saksbehandlingstid

Utvalget uttaler i NOU 2003: 15 punkt 12.7.5 følgende om behovet for særlige bestemmelser om forvaltningens behandlingstid i saker om administrative sanksjoner:

«Forvaltningsloven § 11 a slår fast at saker skal behandles og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Etter forvaltningsloven § 11 b kan det i forskrift gis regler om maksimalt tidsforløp for kategorier av saker. På generell basis presiserer imidlertid ikke lovgivningen hva som er akseptabel behandlingstid. Utvalget har vurdert om det bør fastsettes en bestemt maksimaltid for sanksjonssaker, og når en slik frist eventuelt skal begynne å løpe.

Den største fordelen med en bestemt maksimaltid er at den gir parter og andre saken gjelder en klar forventning om når saken kan ventes avgjort. Ulempen er at fristen vil virke styrende for forvaltningens prioriteringer, kanskje uten at man samtidig ser hele det aktuelle forvaltningsorgans arbeidsoppgaver under ett og avveier sanksjonssakene mot det øvrige. En bestemt tidsfrist kan også medføre at det ikke reageres med sanksjoner i tilfeller hvor slike i utgangspunktet burde ilegges. Også innenfor sanksjonssakene vil det være svært store variasjoner med hensyn til omfang og kompleksitet i sakene. Erfaringer knyttet til forvaltningsloven § 11 b viser dessuten at det generelt er vanskelig å gi både presise og hensiktsmessige regler om saksbehandlingstid. Endelig er det klart at så vel behovet for en bestemt maksimaltid som fristens lengde vil måtte variere – dels betydelig – fra område til område. Utvalget mener kravet i § 11 a om behandling av saker «uten ugrunnet opphold» oppfyller kravet etter EMK artikkel 6 på en hensiktsmessig måte. Fristen etter EMK artikkel 6 om avgjørelse innen rimelig tid, starter å løpe på det tidspunktet det foreligger en straffesiktelse i konvensjonens forstand. Det vises til fremstillingen i punkt 5.7.6. Utvalget legger til grunn at også kravet til behandling «uten ugrunnet opphold» etter forvaltningsloven § 11 a senest må stilles fra dette tidspunktet, og at bestemmelsen stiller minst like strenge krav til fremdrift i saken som EMK artikkel 6.

På denne bakgrunn finner utvalget at det ikke vil foreslå en bestemt maksimaltid for behandling av sanksjonssaker.»

Ingen av høringsinstansene uttaler seg særskilt om hvorvidt det bør innføres en maksimaltid for behandling av saker om administrative sanksjoner.

Departementet kan i det vesentlige slutte seg til utvalgets vurderinger og foreslår ingen generell regel om maksimaltid for behandling av saker om administrative sanksjoner. Departementet understreker imidlertid viktigheten av rimelig fremdrift i saker om administrative sanksjoner. Administrative sanksjoner kan for det første være inngripende og saksbehandlingstiden som sådan kan være en belastning for de berørte. For det andre er det viktig å overholde kravet om avgjørelse innen rimelig tid etter EMK artikkel 6 nr. 1, jf. punkt 4.3.3. Hensynsfullhet kan også tilsi at det i forhåndsvarsel om administrativ sanksjon redegjøres for forventet saksbehandlingstid i saken, selv om kravene i forvaltningsloven § 11 a annet og tredje ledd ikke kommer direkte til anvendelse i slike tilfeller (den bestemmelsen gjelder privates henvendelser til forvaltningen).

Selv om departementet ikke foreslår en generell regel om maksimaltid for behandling av saker om administrative sanksjoner, kan det tenkes at det er hensiktsmessig å innføre slike bestemmelser i særlovgivningen. Departementet viser dessuten til forvaltningsloven § 11 b, som gir hjemmel for å fastsette slik maksimaltid i forskrift. Den bestemmelsen gir ikke hjemmel for å gi regler om særlige rettsvirkninger av at fristene oversittes. Rettsvirkningene av fristoversittelse forutsettes regulert ved de alminnelige forvaltningsrettslige og erstatningsrettslige reglene, eller ved særlov, jf. Ot.prp. nr. 52 (1998–99) punkt 9 side 30. Regler med frister for saksbehandlingstiden bør fortrinnsvis tas inn i særloven, jf. Ot.prp. nr. 52 (1998–99) punkt 9 side 30.

21.5 Underretning om sakens utfall

Reglene om underretning etter forvaltningsloven § 27 gjelder i saker som avsluttes med at det treffes enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 3 første ledd. En beslutning om ikke å ilegge sanksjon innebærer ikke at det treffes enkeltvedtak etter definisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Det bemerkes for ordens skyld at det har vært gjort gjeldende ulike syn på dette spørsmålet i den juridiske litteraturen. Etter forholdene kan en underretningsplikt for forvaltningen forankres i ulovfestede regler ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling, jf. Frihagen, Forvaltningsloven kommentarutgave bind II (1986) side 588.

Departementet antar at EMK artikkel 6 stiller visse krav til angivelsen av grunnlaget for henleggelsen for at henleggelsen skal avbryte rimelig tid-fristen etter EMK artikkel 6. For en omtale av de krav EMK artikkel 6 stiller til begrunnelse og rettsvirkninger av underretningen av sakens utfall, vises det til merknadene til departementets forslag til § 49 i forvaltningsloven.

Utvalget går inn for å lovfeste en plikt for forvaltningen til å meddele sakens utfall til den som har mottatt forhåndsvarsel om administrativ sanksjon, jf. NOU 2003: 15 punkt 12.7.6 og utvalgets forslag til forvaltningsloven § 54. Utvalget foreslår følgende lovtekst:

Ǥ 54. (meddelelse om sakens utfall)

Den som har mottatt forhåndsvarsel om administrativ sanksjon, skal også meddeles utfallet av saken.»

Begrunnelsen for forslaget er å skape klarhet og oversiktlighet for de private og forvaltningen selv. Utvalget mener at beslutningen om ikke å ilegge sanksjon ikke er et enkeltvedtak, slik dette begrepet er definert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Utvalget har vurdert om det bør gjelde et krav om begrunnelse for slike avgjørelser. Utvalget mener komplikasjonene og avgrensningsproblemene med en slik regulering vil være betydelig, og at det ikke er tilstrekkelig tungtveiende grunner til å foreslå begrunnelsesplikt.

Blant høringsinstansene er Finansdepartementet i utgangspunktet positiv til utvalgets forslag om plikt for forvaltningen til å meddele parter sakens utfall når det ikke ilegges administrativ sanksjon. Ingen av de øvrige høringsinstansene uttaler seg om utvalgets forslag.

Departementet er enig med utvalget i at reglene for saker om enkeltvedtak ikke bør gjelde i sin helhet når saken ikke ender med ileggelse av sanksjon. Departementet bygger på at en beslutning om ikke å ilegge sanksjon ikke er et enkeltvedtak etter definisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Det foreslås derfor ingen endringer i gjeldende rett på det punktet.

Departementet er enig med utvalget i at det bør foreslås en bestemmelse i forvaltningsloven § 49 om plikt for forvaltningen til å meddele sakens utfall når det er sendt forhåndsvarsel om administrativ sanksjon. Departementet viser til utvalgets begrunnelse. Etter departementets syn egner reglene i forvaltningsloven § 27 første ledd om underretning om enkeltvedtak seg også i disse tilfellene, og det foreslås å lovfeste en henvisning til disse reglene. Dette innebærer blant annet at underretningen som hovedregel skal være skriftlig. Departementet har imidlertid valgt å avgrense bestemmelsen til å gjelde avslutning av saken i førsteinstansen. Når saken avsluttes i klageinstansen, vil avgjørelsen normalt være et enkeltvedtak selv om den går ut på at det ikke er grunnlag for sanksjon. Ved avslutning av en klagesak vil det dessuten være mer nærliggende at de ordinære kravene til begrunnelse mv. gjelder.

Departementet har videre utformet bestemmelsen med sikte på at underretningen skal avbryte fristen for avgjørelse av saken innen rimelig tid etter EMK artikkel 6. Både av den grunn, og ellers av hensyn til den private parten, bør det kreves at forvaltningen gir en kort begrunnelse i forbindelse med underretningen, ved at grunnlaget for avslutningen av saken kort angis. Departementet kommer i merknadene til bestemmelsen tilbake til spørsmålet om når en underretning virker fristavbrytende i relasjon til krav om avgjørelse «innen rimelig tid» etter EMK artikkel 6. Det vises til departementets forslag til § 49 i forvaltningsloven.

21.6 Klage

En avgjørelse om å ilegge administrativ sanksjon er enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven § 28 første ledd. En avgjørelse om ikke å ilegge sanksjon regnes ikke som noe enkeltvedtak, og en slik avgjørelse kan derfor ikke påklages. Det siste har særlig betydning for tredjepersoners stilling, se nedenfor.

Vedtaket om å ilegge en administrativ sanksjon kan påklages av en «part» eller andre som har «rettslig klageinteresse» i saken. Vilkåret «rettslig klageinteresse» er hentet fra begrepet «rettslig interesse» i den tidligere tvistemålsloven § 54 (jf. Ot.prp. nr. 38 (1964–65) side 98). Bakgrunnen for valget av vilkåret var at alle som kunne gå til søksmål om gyldigheten av et forvaltningsvedtak, også burde kunne påklage vedtaket. Etter tvisteloven § 1-3 annet ledd første punktum avgjøres spørsmålet om det foreligger et «reelt behov», som er et vilkår for søksmålsrett, ut fra «en samlet vurdering av kravets aktualitet og partenes tilknytning til det», jf. annet punktum. Foreninger og stiftelser kan reise søksmål i «eget navn» om «forhold som ligger innenfor organisasjonens formål og naturlige virkeområde å ivareta» når vilkårene etter tvisteloven § 1-3 er oppfylt, jf. tvisteloven § 1-4 første ledd. Tilknytningen trenger ikke å bestå i at vedtaket har betydning for klagerens rettsstilling. Etter rettspraksis vurderes klagerens tilknytning ut fra klageinteressens art, styrke og representativitet.

Departementet er ikke kjent med rettspraksis som berører spørsmålet om tredjepersoners klagerett ved vedtak om administrativ sanksjon. Klagerett for tredjepersoner forutsetter at det er truffet enkeltvedtak om administrativ sanksjon, med mindre avvikende regulering følger av særlov.

Søksmålsadgang for tredjepersoner rettet mot vedtak om administrative sanksjoner kan tenkes å være snevrere enn den forvaltningsrettslige klageadgangen. Dette spørsmålet drøftes i punktet om domstolskontroll, jf. punkt 23.6.

Etter forvaltningsloven § 27 b første punktum kan det forvaltningsorganet som har truffet vedtak om administrativ sanksjon, bestemme at søksmål om gyldigheten av forvaltningsvedtak eller krav om erstatning som følge av vedtaket ikke skal kunne reises uten at vedkommende part har nyttet sin adgang til å klage over vedtaket, og at klagen er avgjort av den høyeste klageinstans som står åpen. Søksmål skal likevel i alle tilfelle kunne reises når det er gått 6 måneder fra klage første gang ble fremsatt, og det ikke skyldes forsømmelse fra klagerens side at klageinstansens avgjørelse ikke foreligger, jf. annet punktum.

Forvaltningen har etter forvaltningsloven § 42 en skjønnsmessig adgang til å beslutte utsatt iverksettelse av vedtak både ved klagebehandling og ved søksmål, se punkt 23.5.

Utvalget mener at klageadgang utgjør et sentralt element i de regler som skal sikre borgerne rettssikkerhet overfor forvaltningen, jf. (NOU: 2003: 15 punkt 12.7.7) Denne typen overprøving kan skje raskere, mer fleksibelt og med mindre ressurser enn det som kreves for domstolsbehandling. Etter utvalgets vurdering er forvaltningslovens regler om klagebehandling hensiktsmessige også for sanksjonssakene. Utvalget foreslår derfor, med ett unntak, ikke særskilte regler verken om klagerett, klageinstans, saksforberedelse i klagesak eller om klageinstansens kompetanse.

Klager på sanksjonsvedtak truffet av en kommune bør imidlertid etter utvalgets syn behandles av fylkesmannen. Utvalget foreslår følgende bestemmelse i forvaltningsloven § 55:

Ǥ 55. (klageinstans ved kommunale vedtak)

Fylkesmannen er klageinstans for kommunale vedtak om administrativ sanksjon.»

Begrunnelsen for standpunktet er at slike klagesaker vil være av utpreget juridisk karakter, uten det rom for lokalpolitiske vurderinger som bør kjennetegne kommunale oppgaver. Utvalget trekker frem at fylkesmannens kompetanse bør være sammenfallende med domstolenes kompetanse ved domstolsprøving. Utvalget påpeker at slik domstolenes kompetanse er formulert i utkastet til § 57 i forvaltningsloven, innebærer dette at det ikke skal være særskilte begrensninger i fylkesmannens kompetanse.

Utvalget antar at det på enkelte områder fortsatt vil være behov for særordninger med hensyn til klageinstans og klageinstansens kompetanse. Dette må vurderes i sammenheng med de enkelte materielle sanksjonshjemler og det aktuelle forvaltningsområdet. Utvalget mener at den type særordning som går ut på at klagebehandlingen skal forestås av domstolene – slik som etter vegtrafikkloven § 31 a første ledd – i liten grad synes å gi de fordeler som antas å ligge i administrativ klagebehandling. Samtidig innebærer den en betydelig belastning for domstolene. Utvalget frarår slike særordninger.

Utvalget mener at forvaltningen bør ha adgang til å gi klage over sanksjonsvedtak oppsettende virkning. Utvalget anser § 42 som en hensiktsmessig regulering av oppsettende virkning også for vedtak om administrative sanksjoner.

Under høringen hadde Statens Vegvesen ikke innvendinger mot utgangspunktet om at fylkesmannen blir klageinstans for kommunale vedtak om administrative sanksjoner, men påpeker at det bør være rom for andre løsninger dersom det finnes samfunnsøkonomisk mer gunstig. Ingen av de øvrige høringsinstansene uttaler seg om klagereglene i saker om administrative sanksjoner.

Departementet anser adgangen til administrativ klage som viktig for personers og foretaks rettssikkerhet i forvaltningssaker. Administrativ klage vil ofte være raskere, mer fleksibelt og mindre ressurskrevende enn domstolsbehandling. Det er derfor viktig at adgangen til administrativ klage som utgangspunkt også bør bestå i saker om administrative sanksjoner. Det skal normalt tungtveiende grunner til for å gjøre unntak fra denne. Betydningen av en klagerett kan likevel variere, blant annet ut fra hvor ressurssterk den private parten er, slik at det etter omstendighetene ikke er avgjørende betenkeligheter ved å gjøre unntak fra klageretten.

Departementet kan i det vesentlige slutte seg til utvalgets vurderinger av om det bør fastsettes avvikende generelle regler om administrativ klage i saker om administrative sanksjoner. De alminnelige reglene om klageadgang bør gjelde også i saker om administrative sanksjoner. I punkt 23.4 vurderer departementet om det alltid bør være et vilkår for å kunne ta ut søksmål at klageretten er benyttet.

Departementet ønsker ikke å følge opp utvalgets forslag til særbestemmelse i forvaltningsloven om at kommunale vedtak om administrative sanksjoner som utgangspunkt må påklages til fylkesmannen. Etter departementets syn bør en som utgangspunkt bygge på den ellers gjeldende instansrekkefølgen ved klagesaksbehandling også i saker om administrative sanksjoner. Utvalgets løsning kan føre til mindre velbegrunnede inngrep i det lokale selvstyret. For det andre kan det være uheldig med særbestemmelser for visse typer reaksjoner hvis dette fører til at det på samme saksfelt blir ulike klageinstanser. Departementet vil også peke på at det ved behov kan gis bestemmelser i særloven om statlig klageinstans, se for eksempel plan- og bygningsloven § 1-9 femte ledd.

Dersom den administrative sanksjonen ikke skulle ha vært ilagt, kan fullbyrdelse av en administrativ sanksjon før endelig avgjørelse av et klageorgan eller domstolene få urimelige konsekvenser. Forvaltningen har etter forvaltningsloven § 42 en skjønnsmessig adgang til å beslutte utsatt iverksettelse av vedtak både ved klagebehandling og ved søksmål, se punkt 23.5.4. Departementet foreslår ingen særskilt bestemmelse om oppsettende virkning ved klage eller søksmål i saker om administrative sanksjoner. Forvaltningsloven § 42 må imidlertid anvendes i samsvar med de begrensninger EMK artikkel 6 nr. 2 legger på adgangen til å iverksette vedtak om administrativ sanksjon som er straff i EMKs forstand, se punkt 23.5.

Som utvalget foreslår heller ikke departementet å endre reglene om saksforberedelse og klageinstansens kompetanse ved klage over vedtak om administrative sanksjoner, jf. forvaltningsloven §§ 33 og 34. Departementet foreslår ingen særskilt regulering av spørsmålet om tredjepersoners klagerett i saker om administrative sanksjoner. På dette punktet skiller ikke saker om administrative sanksjoner seg fra andre forvaltningssaker hvor det er spørsmål om å gjøre inngrep. Hva som nærmere skal til for at klagerett foreligger når det er truffet vedtak om sanksjon, bør også i fortsettelsen overlates til praksis. Departementet går heller ikke inn for særskilt regulering av spørsmålet om tredjepersoners søksmålsadgang i saker om administrative sanksjoner, jf. punkt 23.6.

21.7 Omgjøring uten klage

Vedtak om ilagte administrative sanksjoner regnes som enkeltvedtak og kan omgjøres etter de reglene som følger av forvaltningsloven § 35 og ulovfestede regler. Avgjørelser om ikke å ilegge en administrativ sanksjon må også kunne omgjøres innenfor visse rammer.

EMK Protokoll 7 artikkel 4 (P7-4) setter ikke grenser for omgjøring til gunst for den som tidligere er ilagt en administrativ sanksjon. Det kan være mer tvilsomt hvor langt EMK P7-4 nr. 2 på visse vilkår tillater omgjøring til ugunst av et endelig vedtak om administrativ sanksjon. EMK P7-4 nr. 2 lyder i norsk oversettelse:

«Bestemmelsene i forrige avsnitt skal ikke være til hinder for å gjenoppta en sak i samsvar med vedkommende stats lov og rettergangsordning i straffesaker, hvis det foreligger bevis for nye eller nyoppdagede omstendigheter eller hvis det i den tidligere rettergangen har vært en grunnleggende feil, som kunne påvirke utfallet av saken.»

Etter EMDs praksis vurderes adgangen til gjenopptakelse ut fra prinsippet om «legal certainty», som etter praksis følger av kravet til «fair trial» etter EMK artikkel 6, jf. Nikitin mot Russland, 20. juli 2004 (nr. 50178/99) avsnitt 54 til 57 og Radchikov mot Russland, 24. mai 2007 (nr. 65582/01) avsnitt 42–44 (de to dommene gjaldt ordinære straffesaker). Utgangspunktet etter prinsippet om «legal certainty» er at myndighetene ikke skal sette spørsmålstegn ved riktigheten og gyldigheten av en endelig avgjørelse i en sak som gjelder straff, jf. Radchikov mot Russland avsnitt 42. Spørsmålet må imidlertid ses i lys av at EMK P7-4 nr. 2 på visse vilkår tillater omgjøring til ugunst av et endelig vedtak om administrativ sanksjon. Etter en interesseavveining («fair balance») er prinsippet om «legal certainty» dermed ikke til hinder for gjenåpning. Hvorvidt det foreligger en «fair balance» beror på en interesseavveining.

Utvalget foreslår ingen særlige regler om omgjøring i saker om administrative sanksjoner. Ingen høringsinstanser uttaler seg om spørsmålet.

Departementet slutter seg til utvalget.

21.8 Tvangsmidler

Forvaltningsloven inneholder ingen generell hjemmel for forvaltningen til å bruke tvangsmidler for å få opplyst saker om administrative sanksjoner. Med «tvangsmidler» siktes det her til tilsvarende virkemidler som dem politiet og påtalemyndigheten har ved etterforskning etter straffeprosessloven – blant annet adgang til pågripelse, frihetsberøvelse (fengsling), ransaking (av person og eiendom), beslag og ulike former for overvåking mv. Utenfor drøftelsen i det følgende faller den typen indirekte tvangsmiddel som ligger i adgang til å ilegge tvangsmulkt, se om dette punkt 31.

Bruk av tvangsmidler og pålegg om å gi opplysninger krever hjemmel etter legalitetsprinsippet. En alminnelig formulert adgang til å drive tilsyn med området gir ikke i seg selv hjemmel for å bruke tvangsmidler overfor private.

Særlovgivningen gir i visse tilfeller også forvaltningsorganer adgang til å anvende denne typen tvangsmidler. Et sentralt eksempel er konkurranseloven § 25 om bevissikring. Bestemmelsen har betydelige likhetstrekk med politiets adgang til å foreta ransaking (av eiendom) og beslag etter straffeprosessloven. Bestemmelsen er nærmere omtalt i NOU 2012: 7 Mer effektiv konkurranselov punkt 7.2.3.

Dersom forvaltningsorganer har adgang til å foreta granskning, inneholder forvaltningsloven § 15 nærmere regler om klage og fremgangsmåten for granskningen.

Utvalget vurderer i NOU 2003: 15 punkt 12.7.9 behovet for tvangsmidler i saker om administrative sanksjoner. Utvalget uttaler blant annet:

«Utvalget antar at det er (og fortsatt vil være) hensiktsmessig at deler av forvaltningen besitter tvangsmidler for visse situasjoner. Generelt er det imidlertid grunn til å være tilbakeholden med slike hjemler, dels fordi det krever spesialkompetanse å anvende dem på en forsvarlig måte, og dels fordi det ut fra mer grunnleggende prinsipper om forvaltningens rolle ikke er ønskelig at store deler av den skal opptre som «politi». Temaet er under enhver omstendighet ikke egnet for generell regulering. Spørsmålet om hvorvidt forvaltningen skal utstyres med tvangsmidler må besvares i tilknytning til de materielle sanksjonshjemler på de ulike områder.»

Ingen av høringsinstansene uttaler seg om utvalgets vurderinger av om forvaltningen bør gis større generell adgang til å anvende tvangsmidler i saker om administrative sanksjoner.

Departementet er enig med utvalget i at det bør utvises tilbakeholdenhet med å gi forvaltningsorganer hjemmel til å anvende tvangsmidler i saker om administrative sanksjoner, og at spørsmålet ikke egner seg for generell regulering. Etter departementets syn faller spørsmålet dessuten noe på siden av lovarbeidet her.

Dersom det antas å være behov for å anvende tvangsmidler for å få sanksjonssaker tilstrekkelig effektivt opplyst, kan det være mer hensiktsmessig å gi hjemmel for å ilegge straff i stedet for administrativ sanksjon, jf. punkt 7.4.3.3 og 7.4.3.4. Dersom forvaltningsorganer gis adgang til å anvende tvangsmidler, må det vurderes om organet har tilstrekkelig faktisk og juridisk kompetanse til å kunne anvende tvangsmidlene på en forsvarlig måte. Hjemmel for bruk av tvangsmidler må også utformes så presist som mulig og med tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier. Det bør også, avhengig av hvor inngripende tiltak det er tale om, vurderes å fastsette særskilte regler om kontroll av forvaltningens bruk av tvangsmidler, sml. straffeprosesslovens fjerde del.

Som allerede nevnt drøftes det indirekte tvangsmiddelet som ligger i adgangen til å ilegge tvangsmulkt i punkt 31.