26 Tvangsfullbyrdelse

26.1 Gjeldende rett

I en del tilfeller av administrative sanksjoner er det ikke behov for gjennomføring av vedtaket utover rettsvirkningen som følger av vedtaket. Vedtak om rettighetstap er et eksempel på det. Ved tap av offentlig ytelse kan det offentlige selv gjennomføre vedtaket ved å stanse ytelsen. Situasjonen er annerledes der det offentlige har pengekrav mot den private parten, for eksempel ved krav med grunnlag i et vedtak om overtredelsesgebyr. Etter tvangsfullbyrdelsesloven må kravshavere ha et tvangsgrunnlag for å kunne tvangsfullbyrde sine krav. Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 4-1 annet ledd er dom eller kjennelse av en norsk domstol alminnelig tvangsgrunnlag. Det kan imidlertid være unødig tungvint at det offentlige må få dom for å kunne tvangsfullbyrde denne typen vedtak. Loven regner derfor også opp en del særlige tvangsgrunnlag som kan danne grunnlag for fullbyrdelse. I tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d er det bestemt at «beslutning om tvangsmulkt eller disiplinærstraff truffet av offentlig myndighet med hjemmel i lov», utgjør tvangsgrunnlag for utlegg.

Blant de særlige tvangsgrunnlagene regnes etter tvangsfullbyrdelsesloven § 4-1 femte ledd, jf. § 7-2 bokstav e første punktum «krav som etter særlig lovbestemmelse er tvangsgrunnlag for utlegg». § 7-2 bokstav e annet punktum fastsetter at «[n]år ikke annet følger av lovbestemmelsen, gir den også tvangsgrunnlag for renter og utenrettslige inndrivningskostnader». I lovverket finnes en rekke særlige lovbestemmelser som gjør det offentliges vedtak om plikt til å betale et pengekrav, herunder pengekrav som har sitt grunnlag i en administrativ sanksjon, til tvangsgrunnlag for utlegg. En del lovbestemmelser skiller her ikke mellom administrative sanksjoner og andre pengekrav. Det beror på den enkelte lovbestemmelsen hva som, foruten de tvangsgrunnlagene som er nevnt i tvangsfullbyrdelsesloven, er tilstrekkelig tvangsgrunnlag for utlegg. Den nærmere utformingen av slike bestemmelser kan variere. For eksempel varierer det hvorvidt førsteinstansens vedtak eller bare endelige vedtak er tvangsgrunnlag for utlegg.

Ved lov 25. juni 2004 nr. 53 ble dessuten følgende tilføyd som nytt særlig tvangsgrunnlag for utlegg i tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav f:

«Skriftstykke som fordringshaveren selv har sendt skyldneren og som viser kravets grunnlag og omfang. Skriftstykket er også tvangsgrunnlag for renter og utenrettslige inndrivingskostnader.»

Der krav med grunnlag i sanksjonsvedtaket faller inn under disse lovbestemmelsene, innebærer det at vedtaket som sådant danner tvangsgrunnlag for utlegg. Forvaltningen er dermed ikke avhengig av å få fastslått oppfyllelsesplikten ved dom før utlegg begjæres.

Etter tvangsfullbyrdelsesloven er et tvangsgrunnlag bare anvendelig overfor den som i tvangsgrunnlaget er nevnt som forpliktet, med visse modifikasjoner som følger av tvangsfullbyrdelsesloven §§ 4-8 til 4-11. I noen lover er et rettssubjekt subsidiært ansvarlig for en pengeforpliktelse som følger av et vedtak, for eksempel et vedtak om tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr rettet mot et annet rettssubjekt. Se eksempelvis akvakulturloven § 28 tredje ledd annet punktum og § 30 tredje ledd. Vedtaket vil etter tvangsfullbyrdelsesloven § 4-7 bare utgjøre tvangsgrunnlag overfor den vedtaket er rettet mot og ikke den subsidiært ansvarlige. Andre løsninger kan følge av særlov.

Et viktig spørsmål er hvilke innvendinger den forpliktede under tvangsfullbyrdelsen kan gjøre gjeldende mot et vedtak om administrativ sanksjon (eller annet forvaltningstiltak). Søksmål vil ikke lede til utsettelse av innkrevingen med mindre det organet hvis vedtak angripes, beslutter oppsettende virkning i medhold av forvaltningsloven § 42. Mot særlige tvangsgrunnlag eller et krav som er fastsatt i et særlig tvangsgrunnlag, kan det fremsettes enhver innvending som kunne ha vært satt frem under et søksmål, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 4-2 tredje ledd. For eksempel kan den som mener ikke å ha foretatt den handlingen som sanksjonen bygger på, fremme innvendingen som grunnlag for begjæring om at tvangsfullbyrdelsen ikke fremmes. Namsmyndighetene må da ta standpunkt til innvendingen.

Reiser saksøkte innvending mot at tvangsfullbyrdelse gjennomføres, kan retten beslutte at tvisten skal behandles ved allmenprosess dersom det er «hensiktsmessig på grunn av de faktiske og rettslige spørsmål som tvisten reiser», jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 6-6 første ledd første punktum. I slike tilfeller kan det kravet innvendingen bygger på, også bringes inn til avgjørelse ved allmenprosess, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 6-6 tredje ledd. Det vil innebære at gyldigheten av vedtaket om den administrative sanksjonen avgjøres ved dom.

Etter gjeldende rett kan det ikke kreves midlertidig forføyning for å forhindre innkreving av eller motregning i et pengekrav, jf. Rt. 1993 side 1595, Rt. 1997 side 733 og Rt. 2000 side 2175. Rettstilstanden bygger på at adgangen til å motsette seg inndrivelse av et pengekrav er uttømmende regulert i tvangsfullbyrdelseslovens regler om adgangen til å reise innvendinger mot tvangsfullbyrdelsen, og at det ikke er plass for eller behov for at det i tillegg skal være adgang til å begjære midlertidig forføyning for at et pengekrav ikke skal inndrives, se Rt. 1993 side 1595.

26.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget går inn for at sanksjonsvedtaket som sådant danner tvangsgrunnlag og at forvaltningen ikke er nødt til å få fastslått oppfyllelsesplikten ved dom, men kan gå direkte til tvangsinndriving, jf. NOU 2003: 15 punkt 12.10.1. Begrunnelsen er at veien om en dom vil være urimelig byrdefull og tungvint, og den vil dessuten lede til unødige og store ekstrakostnader for den som ilegges en administrativ sanksjon og ikke betaler i tide. Videre mener utvalget at klageadgangen, adgangen til å reise søksmål, til å reise innvending under tvangsfullbyrdelse og til å begjære midlertidig forføyning utgjør et tilfredsstillende vern for parter som ønsker å bestride en ilagt administrativ sanksjon under tvangsfullbyrdelse, jf. NOU 2003: 15 punkt 12.10.6. Utvalget foreslår at det i forvaltningslovens enkelte bestemmelser om henholdsvis overtredelsesgebyr (utvalgets forslag til § 45), tilleggsbetaling (§ 46) og administrativ inndragning (§ 48) fremgår at endelig vedtak utgjør tvangsgrunnlag, jf. NOU 2003: 15 punkt 12.10.2.

Av hensyn til den private parten mener utvalget at tvangsfullbyrdelse ikke bør kunne skje før forvaltningen har fattet endelig vedtak, jf. NOU 2003: 15 punkt 12.10.3. Der det er klageadgang og vedtaket er påklaget, innebærer det at klageinstansen må ha fattet vedtak. Utvalget antar imidlertid at det i en del tilfeller av innfordringsgrunner kan melde seg et behov for sikring av et pengekrav som følge av en administrativ sanksjon, selv om sanksjonsvedtaket ikke er endelig. Utvalget viser til at for dommer som lyder på betaling av penger, bestemmer tvangsfullbyrdelsesloven § 4-12 annet ledd at utlegg kan begjæres når oppfyllelsesfristen er oversittet, selv om dommen ikke er rettskraftig. Saksøkte kan imidlertid avverge utlegget ved å stille sikkerhet. Utvalget foreslår at tilsvarende regler skal gjelde for vedtak om overtredelsesgebyr, jf. utkastet til nytt femte ledd i tvangsfullbyrdelsesloven § 4-18.

I punkt 12.10.4 drøfter utvalget hvorvidt det bør åpnes for midlertidige vedtak om administrative sanksjoner. Med midlertidige vedtak menes vedtak som treffes før førsteinstansvedtak. Formålet med slike vedtak ville være å sikre gjennomføring av sanksjonen, også ved tvang, på et tidlig stadium. Utvalget går ikke inn for en alminnelig hjemmel for midlertidige vedtak om administrative sanksjoner, men mener hjemmel for det ved behov bør gis i særlovgivningen.

26.3 Høringsinstansenes syn

Rikstrygdeverket støtter utvalgets forslag om at vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr skal være tvangsgrunnlag for utlegg. Sosialdepartementet har i sitt høringsbrev gitt sin tilslutning til Rikstrygdeverkets høringsuttalelse i sin helhet. Finansdepartementet mener at på skatte- og avgiftsområdet bør tvangsgrunnlag for utlegg fremgå av den særlovgivningen som hjemler kravet og innkrevingen av dette, slik som det også gjør i dag.

26.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utvalget i at sanksjonsvedtak som går ut på plikt til å betale penger, bør danne tvangsgrunnlag for utlegg. Vedtak om administrativ sanksjon som går ut på betaling av penger, bør derfor utgjøre et særlig tvangsgrunnlag, jf. departementets forslag til endringer i tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d.

Samtidig mener departementet at det offentlige, før vedtaket er endelig, bare har behov for sikkerhet for kravet på penger som følger av vedtaket. Det offentlige bør ikke kunne begjære utleggstrekk før vedtaket er endelig. Det offentlige bør først kunne begjære tvangsdekning av utleggspant når vedtaket om administrativ sanksjon er endelig. At tvangsdekning og utleggstrekk bare kan begjæres når vedtaket er endelig, foreslås lovfestet. Det vises til departementets forslag til § 4-18 femte ledd i tvangsfullbyrdelsesloven.

Departementet er videre enig med utvalget i at det ikke er ønskelig med noen generell bestemmelse om hjemmel for midlertidige sanksjonsvedtak. Hvis det på særlige områder skulle oppstå behov for å sikre visse krav på administrative sanksjoner eller andre administrative reaksjoner, bør spørsmålet reguleres i særloven.

Adgang til tvangsfullbyrdelse av administrative sanksjoner mot andre enn lovovertrederen må som utgangspunkt bero på om vedkommende i tvangsgrunnlaget er nevnt som forpliktet, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 4-7 (med de modifikasjonene som følger av §§ 4-8 til 4-11). Som nevnt i punkt 26.1 vil vedtaket om administrativ sanksjon etter tvangsfullbyrdelsesloven § 4-7 bare utgjøre tvangsgrunnlag overfor den vedtaket er rettet mot og ikke den subsidiært ansvarlige. Departementet mener det etter forholdene kan være behov for å fastsette i særlov at andre enn det rettssubjektet vedtaket er rettet mot, er subsidiært ansvarlig for forpliktelsen, jf. punkt 13.7 (overtredelsesgebyr), 32.4.5 (tvangsmulkt) og 33.4.4 (inndragning). Der lovgivningen fastsetter et slikt subsidiært ansvar, bør det også vurderes om det er behov for å fastsette i særloven at tvangsgrunnlaget er anvendelig for den subsidiært ansvarlige.

Departementet mener klageadgangen og adgangen til å reise søksmål og til å reise innvending under tvangsfullbyrdelse, utgjør et tilfredsstillende vern for parter som ønsker å bestride en ilagt administrativ sanksjon som går ut på penger.