6 Behovet for sanksjoner mot lovbrudd

6.1 Allment

Privates atferd kan påvirkes av det offentlige gjennom ulike virkemidler. Virkemidlene kan deles inn i fysiske, normative, økonomiske og pedagogiske. Blant de normative virkemidlene inngår i første rekke ulike påbud og forbud, som legger plikter på den enkelte.

At regler blir kjent og forstått, er en forutsetning for at de kan virke. Men dette er ikke tilstrekkelig. Adressatene må også være motivert til å følge reglene. Særlig ved pliktregler kan moralske holdninger og generell respekt for rettsreglene spille inn. Men heller ikke dette er nok. I praksis er det ofte, for å sikre tilstrekkelig etterlevelse, nødvendig med sanksjoner eller andre negative reaksjoner mot pliktbrudd. Effektiviteten av rettslige påbud og forbud avhenger av pliktsubjektenes vurdering av hvilke fordeler og ulemper det knytter seg til å etterleve forbudene og påbudene. Her har det betydning hvilke negative reaksjoner en risikerer fra myndigheter, medkontrahenter, skadelidte, publikum mv. Det har også betydning om den påbudte eller forbudte handlemåten i seg selv oppleves som skadelig eller risikabel. Tilsvarende kan det være gunstig at etterlevelsen i seg selv oppleves som fordelaktig. Et viktig motiv for å bryte regler kan være at det oppleves som tapsbringende eller særlig byrdefullt å rette seg etter dem. Og omvendt: Hvis det ikke er noe å oppnå ved å bryte en regel, og det er lettvint å overholde den, kan moralske holdninger og generell respekt for rettsreglene spille desto mindre rolle.

Proposisjonen gjelder administrative sanksjoner, slik disse er definert i punkt 3.2, og enkelte andre reaksjoner knyttet til lovovertredelser og som kan vedtas av forvaltningen.

Lovverket retter seg i stor grad både mot fysiske og juridiske personer. Juridiske personer kan ikke handle selv, men handler gjennom organer som er representert ved fysiske personer. Juridiske personers opptreden kan føres tilbake til fysiske personers handlinger og unnlatelser. Ved utformingen av et sanksjonssystem er det viktig at sanksjoner adresseres til rettssubjektene, enten juridiske eller fysiske, på en slik måte at det skapes insentiver til etterlevelse av pliktnormene. Sanksjonssystemet bør også være slik innrettet at valg av organisasjonsform ikke lett skaper muligheter for at insentivene til å etterleve lovgivningen endres.

Enkelte høringsinstanser har avgitt synspunkter på det generelle behovet for å sanksjonere lovbrudd. Synspunktene vil fremgå av punkt 7.2.

6.2 Grunnleggende hensyn

I departementets overveielser i proposisjonen står avveininger mellom rettssikkerhet og effektivitet sentralt. Også andre hensyn kommer inn.

Disse hensynene tjener flere funksjoner. For det første har de betydning for forslagene til lovendringer som fremmes i proposisjonen. For det andre har de, sammen med beskrivelsen av fordeler og ulemper ved straff og administrative sanksjoner, jf. punkt 7.4.2, betydning som grunnlag for de anbefalingene som departementet gir til fremtidige regelgivere, jf. punkt 7.4.3.

Rettssikkerhetshensynet er grunnleggende. Med rettssikkerhet siktes det her til beskyttelse mot overgrep og vilkårlighet fra det offentlige, muligheten til å kunne forutberegne sin rettsstilling og muligheten til å kunne forsvare sine rettslige interesser.

Med effektivitet forstås her størst mulig grad av måloppnåelse med minst mulig bruk av ressurser. Måloppnåelse er i denne sammenheng særlig knyttet til (graden av) etterlevelse av lovgivningen. Spørsmålet blir i første rekke hvordan ulike reaksjonsformer (sanksjoner) kan bidra til å forebygge lovbrudd. Ressursbruk er i denne sammenhengen knyttet til bruk av ressurser ved håndheving av lovgivningen gjennom bruk av ulike reaksjonsformer (sanksjoner). Både det offentliges og privates ressursbruk kan være av interesse i denne sammenheng. Ut fra effektivitetsbetraktninger må målsetningen være å finne hvilken reaksjonsform som sikrer tilstrekkelig grad av etterlevelse av lovgivningen med minst mulig bruk av ressurser. Hva som i ulike sammenhenger er «tilstrekkelig» grad av regeletterlevelse, er i seg selv er et vanskelig spørsmål som ikke kan besvares generelt.

Begrenset bruk av straff og et mer helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem kan langt på vei ses på som virkemidler for å bidra til tilstrekkelig grad av etterlevelse av lovgivningen med minst mulig bruk av ressurser.

Straff er primært begrunnet med sanksjonenes preventive virkninger (individualprevensjon og allmennprevensjon, i tillegg til forebyggelse av sosial uro), jf. punkt 7.3.

Utvalget peker på at de hensynene som begrunner straff (utenom frihetsberøvelse, som ikke står sentralt i proposisjonen her), i det store og hele også kan begrunne alternative sanksjoner til straff. Departementet slutter seg til dette. Noen forskjeller er det likevel.

Begrunnelsen for straff stiller seg forskjellig for ulike lovbruddstyper og ulike grupper av lovovertredere. Det gjelder også for administrative sanksjoner. Som eksempel nevnes at mindre alvorlige lovbrudd, som for eksempel brudd på ulike meldeplikter, i mange tilfeller ikke vil bli motvirket av sterke moralnormer, slik at betydningen av allmennprevensjonen da blir særlig viktig. Sanksjonstrusselen vil altså ha sin særlige betydning. Selv om mange administrative sanksjoner har prevensjon som et sentralt formål, kan andre formål fremstå som sentrale. Ved strafferettslig og administrativ inndragning er det for eksempel et sentralt formål å gjenopprette konsekvensene av en ulovlig tilstand. Administrative rettighetstap kan også ha sammensatte formål. Departementet viser også til at et sentralt formål med bruk av administrative sanksjoner innenfor næringslovgivning ofte er å sikre at lovlydige aktører ikke får dårligere vilkår enn aktører som bryter loven.

De hensynene og verdiene som er nevnt foran, er sentrale, men også en rekke andre hensyn kan ha betydning ved utformingen av systemet for straff og administrative sanksjoner og ved valget mellom sanksjonstyper.

Med bakgrunn i de absolutte straffeteoriene er det vanlig å oppstille et krav om forholdsmessighet som begrensende prinsipp for kriminalisering og bruk av straff, se NOU 2003: 15 punkt 4.2.4 og punkt 4.4. Et slikt krav er relevant også ved innføring og bruk av administrative sanksjoner. Det vises også til NOU 2003: 15 punkt 10.4, der det pekes på at «hensynet til forholdsmessighet mellom overtredelse og reaksjon er grunnleggende».

Generelt må en også ta i betraktning hvilke uønskede virkninger en sanksjon medfører. Dessuten må gunstige sidevirkninger trekkes inn.

En uønsket sidevirkning kan for eksempel være at overvåkingsnivået i samfunnet blir høyere enn ønskelig. Utvalget nevner i NOU 2003: 15 punkt 10.5.2.3 særskilt hensynet til å begrense kontrollnivået, men legger på det generelle plan til grunn at det er rom for å styrke håndhevingen atskillig før en støter på betenkeligheter. Departementet er enig og går i det følgende ikke særskilt inn på dette hensynet.

Videre bør en unngå straffebestemmelser som er ment å være rene symboler eller verdimarkører, jf. også NOU 2003: 15 punkt 10.3 og 10.5.2.4. Et ønske om å velge straff fremfor administrative sanksjoner begrunnet med symbolvirkningen av straffebestemmelsen, bør dermed ikke veie tungt. En annen sak er at straffetrusselens eksistens i seg selv kan ha betydning for en del aktører. Heller ikke hjemmel for administrative sanksjoner bør innføres som rene symboler eller verdimarkører.

Både ved utformingen av det strafferettslige systemet og systemet for administrative sanksjoner, og ved valg av sanksjonstype, kommer også hensynet til å skape et mest mulig helhetlig system inn.

Det vises også til oppregningen i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5.3.3 side 93.