12 Særskilte bestemmelser om sanksjonsfrihetsgrunner og personlige forutsetninger for ansvar?

12.1 Gjeldende rett

For å ilegge fysiske personer straff kreves at gjerningspersonen oppfyller visse personlige forutsetninger (er tilregnelig) og at det ikke foreligger noen straffrihetsgrunn. Noen sentrale straffrihetsgruner er lovfestet i straffeloven §§ 17 til 20.

Kravet om tilregnelighet fremgår av straffeloven § 20, som også regner opp de fire forholdene som etter lovgivningen i dag medfører at en ikke er strafferettslig tilregnelig: at personen er under 15 år, psykotisk, psykisk utviklingshemmet i høy grad eller har en sterk bevissthetsforstyrrelse. Det er her tale om fire til dels svært ulike forhold. Bevissthetsforstyrrelse som er en følge av selvforskyldt rus, fritar ikke for straff, jf. straffeloven § 20 annet ledd. Det er lovbryterens tilstand (tilregnelighet) på handlingstidspunktet som er avgjørende for om de personlige forutsetningene for straffbarhet er oppfylt. Straffeloven § 20 viderefører det som tidligere fulgte av straffeloven 1902 §§ 44 til 46. Etter straffeloven § 67 første ledd tredje punktum foretas strafferettslig inndragning selv om lovbryteren var utilregnelig eller ikke utviste subjektiv skyld.

Departementet er ikke kjent med at det i særlovgivningen om administrative sanksjoner finnes bestemmelser som svarer til straffeloven § 20. Det finnes imidlertid enkelte eksempler på at spørsmålet om personlige forutsetninger for å kunne ilegges administrative sanksjoner er regulert i forskrift.

Det kan, utenom slike særskilt regulerte tilfeller, være uklart om det ved ileggelse av administrative sanksjoner må stilles krav om at lovovertrederen er tilregnelig tilsvarende det som gjelder i strafferetten. Spørsmålet oppstår når lovovertrederen er en fysisk person. En annen mulighet er å se hen til skadeserstatningsloven §§ 1-1 til 1-3, som avgrenser erstatningsansvaret for barn og personer med varige eller midlertidige personlighetsforstyrrelser på en annen måte enn det som følger av straffeloven. Vergemålsloven regulerer ikke spørsmålet om mindreåriges mulighet til å bli holdt ansvarlig ved ileggelse av administrative sanksjoner, se Ot.prp. nr. 110 (2008–2009) side 21, hvor det heter at «[d]en mindreåriges rettsbruddsevne reguleres … av straffeloven og skadeserstatningsloven, og ikke av vergemålsloven».

Etter departementets syn må det være klart at personer som har fylt 15 år, etter gjeldende rett kan ilegges administrative sanksjoner. Spørsmålet er hvor langt det kan skje og bør kunne skje overfor personer som er yngre enn dette. Tilsvarende spørsmål oppstår også for de andre utilregnelighetsgrunnene som strafferetten og erstatningsretten opererer med. Det er ikke gitt at spørsmålene må løses likt for alle typer administrative sanksjoner mv. For eksempel vil det i mangel av holdepunkter knyttet til den enkelte særloven være rimelig å anta at det ikke kan stilles krav til tilregnelighet for å kunne foreta administrativ inndragning av utbytte. Inndragning av utbytte vil for øvrig ofte ikke ha et slikt pønalt element at det kan regnes som administrativ sanksjon.

For et foretak som sådant oppstår ikke spørsmålet om tilregnelighet. Derimot er det spørsmål om de som har handlet på vegne av foretaket, må være tilregnelige for at foretaket skal kunne ilegges sanksjon. Etter straffeloven § 27 er det ikke noe vilkår for foretaksstraff at den som har handlet på vegne av foretaket, var tilregnelig på handlingstidspunktet, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) side 431.

Det finnes videre lovfestede og ulovfestede straffrihetsgrunner som fritar for straff selv om handlingen isolert sett rammes av gjerningsinnholdet i et straffebud. Bakgrunnen er at det ved formuleringen av et straffebud kan være umulig eller uhensiktsmessig å ta hensyn til alle omstendigheter som kan ha betydning for den strafferettslige vurderingen av en handling. Noen av straffrihetsgrunnene gjelder generelt for hele straffelovgivningen, mens andre bare gjelder for særskilte straffebud.

I straffeloven §§ 17 og 18 er de generelle bestemmelsene om nødrett og nødverge videreført med noen presiseringer og mindre endringer.

Straffeloven § 19 innfører en generell regel om selvtekt som straffrihetsgrunn. Bestemmelsen kodifiserer hovedtrekkene fra den ulovfestede læren om selvtekt som straffrihetsgrunn som gjaldt under straffeloven 1902.

Blant mulige ulovfestede straffrihetsgrunner vises det i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 9.2 til samtykke, ulovlig politiprovokasjon, offentlig myndighetsutøvelse, ordre fra overordnet og krigshandling.

De nevnte straffrihetsgrunnene fører til at en ellers straffbar handling blir lovlig, eller i det minste straffri, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 9.1. At handlingen blir lovlig, har konsekvenser for straffbarheten, men det må også føre til at administrative sanksjoner ikke kan ilegges. I tilfeller hvor en handling også kunne straffes, følger dette direkte av lovbestemmelsene om nødrett og nødverge. I tilfeller hvor handlingen ikke er straffbar, må straffelovens regler om nødrett og nødverge kunne anvendes analogisk. Tilsvarende vil gjelde for straffeloven § 19 om selvtekt.

Departementet kjenner ikke til bestemmelser om administrative sanksjoner som regulerer denne typen spørsmål om sanksjonsfrihetsgrunner. En annen sak er at det i tilknytning til enkelte pliktbestemmelser (handlingsnormer) kan være fastsatt at plikten faller bort i særlige tilfeller. Etter viltloven § 46 første ledd første punktum er det for eksempel fastsatt forbud mot å jage eller lokke vilt fra andres jaktområde, men etter § 46 første ledd tredje punktum kan en grunneier eller bruker likevel skremme eller jage bort vilt når dette må «anses nødvendig for å avverge skade eller ulempe». En slik regulering har likhetstrekk med den generelle reguleringen av nødrett og nødverge innenfor straffelovgivningen.

12.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget drøfter ikke om det bør vedtas generelle bestemmelser om utilregnelighet og sanksjonsfrihetsgrunner i saker om administrative sanksjoner.

12.3 Høringsinstansenes syn

I sin høringsuttalelse påpeker Agder lagmannsrett at utvalget ikke har drøftet om det skal være et vilkår om tilregnelighet for å kunne ilegge administrative sanksjoner. Ingen av de øvrige høringsinstansene uttaler seg om det bør innføres bestemmelser om tilregnelighet eller sanksjonsfrihetsgrunner.

12.4 Departementets vurderinger

Etter departementets syn må straffelovens bestemmelser om straffrihetsgrunner anvendes analogisk – som sanksjonsfrihetsgrunner – ved avgjørelsen av spørsmålet om det er hjemmel for å ilegge administrative sanksjoner. Dette gjelder uansett om de aktuelle handlingsnormene og sanksjonshjemlene er rettet mot foretak eller fysiske personer. Tilsvarende må ikke-lovfestede straffrihetsgrunner kunne anses som sanksjonsfrihetsgrunner.

Spørsmålet er om det bør lovfestes krav om tilregnelighet for at det skal kunne ilegges administrative sanksjoner overfor fysiske personer. Departementet antar at spørsmålet om skyldevne for mindreårige oppstår relativt sjelden. Det har særlig sammenheng med at administrative sanksjoner stort sett er aktuelt ved overtredelser av lovgivning som regulerer næringsvirksomhet.

Departementet ser enkelte fordeler ved en generell aldersgrense med sikte på de relativt sjeldne tilfellene spørsmålet antas å bli aktuelt. En slik generell grense ville utvilsomt tilfredsstille FNs barnekonvensjon artikkel 40 nr. 3 bokstav a og Barnekomiteens General Comment nr. 10 (2007) avsnitt 34. Hensynet til klarhet kunne også tilsi at denne grensen lovfestes. Lovfesting innebærer også enkelte ulemper. Der det, for eksempel av preventive grunner, er av betydning at grensen settes lavere, gjør en generell lovregulering det nødvendig med særlige unntak. Departementet er etter en totalvurdering blitt stående ved at det ikke bør foreslås noen generell bestemmelse om aldersgrense for å kunne bli ilagt administrative sanksjoner. En får i stedet løse spørsmålet særskilt der det oppstår et praktisk behov, slik som for eksempel ved visse overtredelser av vegtrafikklovgivningen.

For øvrige mulige utilregnelighetsgrunner bør spørsmålet etter departementets syn overlates til rettspraksis, men det antas at straffelovens regler vil kunne gi veiledning. Der det på spesielle områder viser seg å være et behov for regulering, bør spørsmålet reguleres i særloven. Departementet har ikke erfart at dagens rettstilstand har skapt problemer av betydning i praksis.

Etter straffeloven § 27 er det som nevnt ikke noe vilkår for foretaksstraff at den som har handlet på vegne av foretaket, var tilregnelig på handlingstidspunktet. Tilsvarende bør gjelde generelt for administrative sanksjoner rettet mot foretak. Det bør gjelde uansett om ansvar for foretaket bygger direkte på at foretaket er pliktsubjekt etter den aktuelle handlingsnormen eller at foretaket har ansvar for overtredelser som noen (fysiske personer) begår på vegne av foretaket. Unntak må eventuelt gjøres i særlovgivningen. At en person som objektivt sett har overtrådt en handlingsnorm er utilregnelig, kan likevel tenkes å føre til at andre vilkår for foretakets ansvar ikke er oppfylt. Som eksempel kan nevnes at en psykotisk person ikke uten videre kan sies å ha handlet «på vegne av» foretaket.