9 Utformingen av bestemmelsene i særlovgivningen

9.1 Utvalgets vurderinger

Legalitetsprinsippet (se nå Grunnloven § 113) og EMK artikkel 7 krever at bestemmelser som hjemler ileggelse av administrative sanksjoner, må være tydelige og klare slik at det for borgerne er forutberegnelig når en sanksjon kan ilegges, jf. punkt 4.4. I NOU 2003: 15 punkt 12.3.1 oppsummer utvalget innholdet i klarhetskravet slik:

«Klarhetskravet innebærer at det må fremgå tydelig i loven hvilke handlinger eller unnlatelser som kan føre til en sanksjon ved overtredelse og hvilken personkrets, eventuelt foretak, som det kan reageres mot. Når sanksjonshjemmelen viser til overtredelse av andre bestemmelser i loven, må det fremgå tydelig hvilke bestemmelser det dreier seg om. Det er ikke ønskelig med formuleringer av typen «overtredelse av bestemmelsene i denne lov …» eller liknende.»

Utvalget drøfter også andre spørsmål knyttet til utformingen av administrative sanksjonsbestemmelser. I NOU 2003: 15 punkt 12.3.1 uttaler utvalget:

«På en del forvaltningsområder skjer det en utfylling av regelverket ved forskrifter, slik at de nærmere handlingsnormene ikke fremgår direkte av lovteksten. Denne fremgangsmåten er nødvendig for å hindre at lovene blir altfor omfattende og innebærer også at endringer kan skje på en enklere måte. Ulempen er at forskrifter er mindre tilgjengelige og at man ikke kan lese direkte i loven hva som kan føre til en sanksjon. Betenkelighetene ved en slik ordning er mindre når det dreier seg om et spesialisert felt der det må forventes at de som berøres av regelverket har godt kjennskap til det, f.eks. næringsdrivende, enn når det gjelder regler for «folk flest».

Utvalget finner ikke grunn til å frarå at det kan ilegges sanksjoner også ved overtredelser av delegert lovgivning. Det anbefales imidlertid at selve lovteksten i størst mulig grad må angi hva som kan føre til en sanksjon, særlig på felt som berører allmennheten. Forskriftene må videre alltid angi konkret hvilke handlingsnormer som kan føre til en reaksjon. Det vises til drøftelsene i punkt 10.4 og 13.3.

I en del bestemmelser brukes rettslige standarder av typen «god forretningsskikk», «god meglerskikk» eller lignende. I utgangspunktet kan slike formuleringer synes uklare. Det vil imidlertid normalt ha utviklet seg retningslinjer innen bransjen og hos rettshåndhevende myndigheter som avklarer hva som ligger i begrepene. På samme måte som ved delegert lovgivning må det forutsettes at de grupper som berøres har satt seg inn i hva som nærmere ligger i begrepene. Bruk av rettslige standarder er også godtatt i strafferetten.

På denne bakgrunn finner ikke utvalget grunn til å fraråde at overtredelser av rettslige standarder kan sanksjoneres.»

Utvalget har også utarbeidet forslag til mønsterbestemmelser for hvordan bestemmelser om administrative sanksjoner (samt straffebestemmelser og bestemmelser om tvangsmulkt) bør utformes i særlovgivningen, jf. NOU 2003: 15 punkt 13.3.1 og 26.1.

9.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har merknader til utvalgets vurderinger.

9.3 Departementets vurderinger

Departementet redegjør her nærmere for forhold som bør tas i betraktning ved utformingen av bestemmelser om administrative sanksjoner. Noen spørsmål drøftes mer inngående i egne punkter, for eksempel om det bør gjelde et krav om skyld ved ileggelse av administrative sanksjoner, jf. punkt 11. Forhold som mer direkte berører de enkelte administrative sanksjonene, omtales i punktene om de ulike sanksjonene.

Utvalget skisserte såkalte mønsterbestemmelser for straffebud, administrative sanksjoner og tvangsmulkt. Det er imidlertid en fare for at tiden kan løpe fra slike mønsterbestemmelser. Departementet har i stedet for valgt å gi en rekke mer fleksible anbefalinger om utforming av lovbestemmelser ulike steder i proposisjonen. Sammen med de generelle bestemmelsene som foreslås i forvaltningsloven og anbefalingene om bruk av administrative sanksjoner i punkt 7.4.3, vil det etter departementets syn bidra til en mer enhetlig tilnærming til spørsmål om administrativ sanksjonering.

En administrativ sanksjon retter seg mot en begått overtredelse av plikter (påbud eller forbud) fastsatt i lov eller i forskrift eller individuell avgjørelse gitt med hjemmel i lov, jf. definisjonen gitt i punkt 3.2. Denne plikten kan også kalles en «handlingsnorm». Bestemmelsen om at overtredelse av en slik plikt kan medføre en administrativ sanksjon, kan på sin side kalles en «sanksjonshjemmel».

I den generelle strafferetten er en vanlig reguleringsteknikk at handlingsnormen fremgår av samme lovbestemmelse som sanksjonshjemmelen. En vanlig reguleringsteknikk for administrative sanksjoner, og i den spesielle strafferetten, er at handlingsnormen fremgår av en lovbestemmelse (eller lov sammenholdt med forskrift eller individuell avgjørelse gitt med hjemmel i lov), mens sanksjonshjemmelen fremgår av en annen lovbestemmelse (eller lov sammenholdt med forskrift gitt med hjemmel i lov).

For å avgjøre om en administrativ sanksjon kan ilegges må en altså ofte sammenholde flere bestemmelser i lovverket. Denne lovgivningsteknikken har praktiske fordeler. Ved vurderingen av om hjemmelen for å ilegge en sanksjon er tilstrekkelig klar bør en ha for øyet det samlede grunnlaget for sanksjonen. Det innebærer blant annet at utforming av handlingsnormer og sanksjonshjemler må ses i sammenheng.

Departementet slutter seg til det vesentlige i utvalgets vurderinger av legalitetsprinsippets krav til hjemmelens klarhet ved ileggelse av administrativ sanksjon og hvilke konsekvensene det må få for utforming av sanksjonshjemlene, jf. NOU 2003: 15 punkt 12.3.1 og 13.3.1.

I det følgende utdyper departementet sitt syn på noen punkter.

Departementet understreker behovet for at handlingsnormen, som er en del av grunnlaget for å kunne sanksjonere overtredelser av loven, utformes tilstrekkelig klart. Det gjelder både med sikte på hvilkeplikter som gjelder og hvem som har plikter etter loven. I mange tilfeller vil handlingsnormen avgjøre hvem som kan ilegges sanksjoner, idet sanksjonshjemmelen ofte nøyer seg med å vise tilbake til den som har plikter, eventuelt er «ansvarlig», etter handlingsnormen. Tilstrekkelig bevissthet om hvem som er adressat for handlingsnormene kan bidra til mer effektiv håndheving av lovgivningen.

Når det gjelder bruk av rettslige standarder, nøyer departementet seg med å vise til utvalgets vurdering, som er gjengitt foran i punkt 9.1.

Spørsmålet om en overtredelse skal sanksjoneres, bør som utgangspunkt vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm. Bruk av sanksjonshjemler som generelt rammer overtredelser av bestemmelser i loven eller forskrift gitt i medhold av loven, er uheldig. Det vises til punkt 7.4.3.

Enkelte sanksjonshjemler angir særskilt hvem som kan holdes ansvarlig for overtredelse av handlingsnormen. Dette er særlig aktuelt ved behov for å presisere eller innsnevre hvem som skal kunne sanksjoneres sammenlignet med det som følger av handlingsnormen. Et eksempel er konkurranseloven § 29. Etter denne sanksjonshjemmelen kan «foretak» ilegges overtredelsesgebyr. Flere av handlingsnormene i konkurranseloven retter seg imidlertid også mot fysiske personer. Konkurranseloven § 29 innsnevrer dermed hvem sanksjoner kan rettes mot sammenlignet med hvem som kan overtre handlingsnormen.

En vanligere måte å utforme sanksjonshjemmelen på er følgende: «Den som overtrer […]» eller «Den ansvarlige […]». Sanksjonshjemler med denne typen ordlyd viser tilbake til den som har plikter etter handlingsnormen. Det beror derfor på en tolking av handlingsnormen hvem som kan holdes ansvarlig, selv om også sanksjonshjemmelen med tilknyttede kilder kan kaste lys over hvem som kan ilegges en sanksjon.

Åpne formuleringer av typen «Den som overtrer […]» eller «Den ansvarlige […]» utelukker ikke sanksjonering av foretak. Hensynene bak legalitetsprinsippet tilsier likevel at det bør klargjøres at foretak kan holdes ansvarlig etter slike bestemmelser, der slik sanksjonering er ønskelig. Dette gjelder særlig dersom bestemmelsen angir et skyldkrav for ileggelse av sanksjon, idet foretaket som sådant ikke kan utvise subjektiv skyld (se nedenfor om dette).

Utforming av sanksjonshjemler i særlov rettet mot foretak reiser visse særlige problemstillinger. Slike hjemler kan utformes på ulike måter. Utforming må blant annet skje på bakgrunn av hvilken personkrets som bør kunne pådra foretaket et sanksjonsansvar. På dette punktet er det svært viktig å se handlingsnormen og sanksjonsnormen i sammenheng.

Det må fremgå hvilket krav til subjektiv skyld som skal gjelde for å kunne ilegge den administrative sanksjonen, jf. punkt 11. I den forbindelse bør det overveies om kravet til skyld skal fastsettes mer generelt i loven, eller om loven skal overlate det til forskrift å bestemme hvilket skyldkrav som bør gjelde ved ulike overtredelser av forskrift, jf. nedenfor.

Også sanksjonshjemler som retter seg mot foretak, kan angi et krav til subjektiv skyld, se til illustrasjon konkurranseloven § 29. Se likevel punkt 10.3.2, der departementet anbefaler at det i utgangspunktet ikke bør innføres skyldkrav i sanksjonshjemler i særlov rettet mot foretak. Dette utgangspunktet foreslås lovfestet i § 46 første ledd i forvaltningsloven.

Eventuelle skyldkrav rettet mot foretak må i utgangspunktet forstås slik at det er den eller de fysiske personer som identifiseres med «foretaket», som må utvise den nødvendige skylden, jf. ovenfor om hvilke fysiske personer som kvalifiserer som pliktsubjekter etter handlingsnormer rettet mot foretak og som dermed kan «overtre» handlingsnormen.

Dersom også overtredelser av bestemmelser i forskrift skal kunne sanksjoneres, må loven gi hjemmel for det. Etter departementets syn bør en som utgangspunkt ikke i loven selv fastsette at alle overtredelser av en forskrift gitt med hjemmel i loven, kan sanksjoneres administrativt. Det er på den annen side heller ingen god løsning at loven selv angir hvilke bestemmelser i forskriften som bør kunne sanksjoneres administrativt. Det bør derfor kunne overlates til regulering i forskrift hvilke overtredelser som kan sanksjoneres administrativt.

Et spørsmål i den forbindelse er om sanksjonshjemmelen i loven generelt skal ta stilling til hvilket skyldkrav som skal gjelde ved overtredelser av forskriften, eller om også skyldkravet overlates til forskriften, eventuelt innenfor en ramme som er satt i loven. Spørsmålet er først og fremst aktuelt der ansvarssubjektet er en fysisk person. Hvis skyldkravet ved overtredelse av forskrift ønskes regulert i loven selv, kan for eksempel følgende formulering nyttes:

«I forskrift som gis i medhold av loven, kan det fastsettes at den som forsettlig eller uaktsomt overtrer forskriften, kan ilegges overtredelsesgebyr.»

Hvis skyldkravet ved overtredelse av forskrift overlates til regulering i forskriften, kan for eksempel følgende formulering nyttes:

«I forskrift som gis i medhold av loven, kan det fastsettes at den som overtrer forskriften, kan ilegges overtredelsesgebyr, og hvilket skyldkrav som skal gjelde.»

Tilsvarende spørsmål oppstår hvis det er aktuelt å sanksjonere også overtredelser av enkeltvedtak eller andre plikter. Ved formuleringen av forskriftshjemmelen må det i tilfelle tas høyde for dette.

På spesielle områder kan det være aktuelt å oppstille krav om visse personlige forutsetninger (for eksempel minstealder) og at det ikke foreligger sanksjonsfrihetsgrunner for å kunne ilegge administrativ sanksjon. Det vises til drøftelse i punkt 12.

Det bør fremgå klart av loven selv hvilken type administrativ sanksjon som kan ilegges. Det kan også være aktuelt å henvise uttrykkelig til de alminnelige bestemmelsene i forvaltningsloven som regulerer den administrative sanksjonen, men departementet gir ingen absolutt anbefaling om det (sml. NOU 2003: 15 punkt 13.3.1.2).

En bør så langt som mulig unngå at en i samme paragraf regulerer både administrative sanksjoner og andre reaksjoner mot lovbrudd, jf. NOU 2003: 15 punkt 13.3.1.1. Når det særskilt gjelder administrative rettighetstap, vises det til omtalen i punkt 14.5.2 nedenfor.

Hvilke forvaltningsorganer som kan ilegge den administrative sanksjonen, kan fremgå av loven selv eller av annet grunnlag, typisk delegeringsvedtak.

Det må også fremgå hvorvidt forvaltningsorganet skal, eller bare kan, ilegge administrativ sanksjon dersom vilkårene er oppfylt. Departementet anbefaler at det normalt ikke innføres en plikt for sanksjonsmyndigheten til å ilegges administrativ sanksjon selv om vilkårene er oppfylt, jf. punkt 20.4.

Etter omstendighetene kan det være aktuelt med hjemmel for subsidiært ansvar, for eksempel rettet mot foretakets morselskap og morselskapet i det konsern selskapet er en del av, jf. punkt 13.7.

Videre bør det vurderes om det er hensiktsmessig å gi regler om foreldelse av adgangen til å ilegge administrativ sanksjon, jf. punkt 29.

Departementet er enig med utvalget i at det ikke er grunn til å ha en generell bestemmelse med hjemmel for administrative sanksjoner ved medvirkning til overtredelser av lovgivningen, se NOU 2003: 15 punkt 12.3.1 og 13.3.1.1. Det gjelder selv om en slik generell bestemmelse er vedtatt i straffeloven § 15, slik at en ved både alvorlige og mindre alvorlige lovbrudd som utgangspunkt kan straffe medvirkeren. Særlig ved overtredelsesgebyrer hvor ansvaret et objektivt, kan et generelt medvirkningstillegg bli for vidtgående. Der det er aktuelt med standardisert fastsetting av sanksjoner (typisk ved overtredelsesgebyrer for mindre alvorlige lovbrudd), kan et medvirkningstillegg komplisere fastleggelsen av hvilken standardsats som gjelder. Der det er et særskilt behov for å ramme også medvirkning, kan medvirkningstillegg tas inn i særloven.

Departementet ser heller ikke grunn til å foreslå en generell bestemmelse om administrative sanksjoner ved forsøk på overtredelse av lovgivningen, se NOU 2003: 15 punkt 12.3.1.

Det må vurderes hvorvidt det skal fastsettes hjemmel for å gi utfyllende regler i forskrift. Departementet antar for eksempel at det kan være aktuelt å fastsette nærmere regler om fastsettelse og gjennomføringen av den administrative sanksjonen, slik som bestemmelser om utmåling. Videre bør det vurderes om det er behov for hjemmel for renter ved forsinket betaling av for eksempel overtredelsesgebyrer.

Dersom man ønsker å fravike forvaltningslovens alminnelige regler helt eller delvis, må det fremgå tilstrekkelig klart, enten av særloven selv eller av forskrift som har tilstrekkelig klar hjemmel i særloven. Se punkt 8.4.4 og 8.4.6, herunder om utgangspunktet om at forvaltningslovens alminnelige bestemmelser ikke bør fravikes.