24 Rettshjelp og dekning av sakskostnader
24.1 Gjeldende rett
Reglene om rettshjelp og om sakskostnader mv. bygger på ulikt grunnlag i sivile saker og straffesaker. I sivile saker, herunder i saker om administrative sanksjoner, finnes de sentrale reglene om rettshjelp i rettshjelploven. Regler om sakskostnader i sivile saker finnes i hovedsak i forvaltningsloven § 36 (forvaltningens behandling av saken) og i tvisteloven kapittel 20 (domstolsbehandling). I straffesaker finnes de sentrale reglene om rettshjelp (rett til advokat) og om sakskostnader i straffeprosessloven.
Rettshjelp i saker for forvaltningen, herunder saker om administrative sanksjoner, gis som hovedregel etter reglene om fritt rettsråd i rettshjelploven kapittel II. Rettshjelp i saker for domstolene, herunder saker om domstolsprøving av vedtak om administrative sanksjoner, gis som fri sakførsel etter kapittel III eller fritak for rettsgebyr etter kapittel IV.
Fri rettshjelp etter rettshjelploven kan bare gis til fysiske personer. Når særlige grunner taler for det, kan fri rettshjelp også gis til ideelle sammenslutninger, jf. rettshjelploven § 4 første ledd.
Parter i forvaltningssaker har rett til å la seg representere av en advokat eller annen fullmektig på alle trinn av forvaltningens saksbehandling, jf. forvaltningsloven § 12 første ledd. Utgiftene til advokat må parten som utgangspunkt dekke selv.
I visse tilfeller kan parten innvilges fri rettshjelp etter reglene i rettshjelploven.
Som utgangspunktet innvilges fritt rettsråd uavhengig av økonomi bare i enkelte særlige saker, jf. rettshjelploven § 11 første ledd. Saker om administrative sanksjoner er ikke en slik særlig sakstype. I enkelte andre saker kan det innvilges fritt rettsråd til den som har inntekt og formue under bestemte grenser fastsatt av departementet, jf. rettshjelploven § 11 annet ledd. Heller ikke denne bestemmelsen er anvendelig i saker om administrative sanksjoner.
I saker som ikke er nevnt i § 11 første eller annet ledd, inkludert saker om administrative sanksjoner, kan fritt rettsråd unntaksvis innvilges etter rettshjelploven § 11 tredje ledd:
«I andre saker kan det unntaksvis innvilges fri sakførsel dersom det økonomiske vilkåret etter annet ledd er oppfylt og saken objektivt sett berører søker i særlig sterk grad. Ved vurderingen skal det legges vekt på om saken har likhetstrekk med saksfeltene i første og annet ledd.»
Selv om det økonomiske vilkåret etter tredje ledd ikke er oppfylt, kan det, når de øvrige vilkårene i tredje ledd er oppfylt, innvilges fritt rettsråd dersom utgiftene til juridisk bistand blir betydelige i forhold til søkerens økonomiske situasjon, jf. rettshjelploven § 11 fjerde ledd.
I rundskriv G-12/05 punkt 5.5.2 («Aktuelle sakstyper») heter det følgende om mulighet for å få innvilget fritt rettsråd etter unntaksbestemmelsen i § 11 tredje ledd: «Rettslige problemer som utspringer f.eks. fra forretningsforhold, næringsvirksomhet, yrkesutøvelse, faste eiendommers rettsforhold, tingskader og kjøp og salg, vil som den klare hovedregel ikke gi grunnlag for fritt rettsråd.»
Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det, jf. forvaltningsloven § 36 første ledd.
EMK artikkel 6 nr. 3 bokstav c kan gi en viss rett til dekning av utgifter til advokat i saker om administrative sanksjoner, se nedenfor.
Forvaltningens vedtak om administrative sanksjoner kan prøves av domstolene etter reglene for sivile saker. Utgangspunktet i sivile saker er at det offentlige ikke dekker utgifter til prosessfullmektig. Rettshjelploven kan imidlertid gi en viss rett til dekning av slike utgifter.
Den som har rett til fri sakførsel etter rettshjelploven kapittel III, har også rett til hel eller delvis dekning av salær til prosessfullmektig, jf. rettshjelploven § 22 første ledd første punktum. Vilkårene for fri sakførsel tilsvarer i det store og hele, med sikte på saker om administrative sanksjoner, de vilkårene som gjelder for fritt rettsråd, jf. rettshjelploven § 16. Saker om administrative sanksjoner er ikke blant de prioriterte sakstypene i § 16 første og annet ledd. I § 16 første ledd nr. 3 er det likevel en særregel om at fri sakførsel innvilges for den private parten i saker hvor søksmål er anbefalt av Stortingets ombudsmann for forvaltningen.
Dette innebærer at innvilgelse av fri sakførsel i tilfelle må baseres på de nokså snevre unntaksreglene i § 16 tredje og fjerde ledd.
I sivile saker for domstolene må det som utgangspunkt betales gebyr etter rettsgebyrloven. Gebyret beregnes med utgangspunkt i et grunngebyr kalt rettsgebyret, som fra 1. januar 2016 utgjør kr 1025, jf. rettsgebyrloven § 1 annet ledd annet punktum. Saksøkeren er ansvarlig for å betale gebyret, men dersom saksøkeren vinner saken, kan utgiftene kreves dekket av motparten som sakskostnader, jf. tvisteloven §§ 20-2 første ledd og 10-5 første ledd bokstav b.
Fri sakførsel etter rettshjelploven kan også omfatte gebyr og sideutgifter ved saken, jf. rettshjelploven § 22 første ledd annet punktum.
Hovedregelen om sakskostnader etter tvisteloven § 20-2 første ledd er at en part som har vunnet saken, har krav på full erstatning for sine sakskostnader fra motparten.
Den som taper en sak, må som utgangspunkt dekke motpartens sakskostnader, også når det offentlige er motpart, jf. tvisteloven § 20-2. Sakskostnadene i sivile saker er normalt mye høyere enn i straffesaker.
I sivile saker kan det unntaksvis oppstå behov for å oppnevne fagkyndige meddommere og sakkyndige, jf. tvisteloven § 9-12 og kapittel 25. Fagkyndige meddommere kan oppnevnes av retten av eget tiltak eller dersom en av partene krever det. Det er som utgangspunkt den av partene som har begjært oppnevnt meddommere eller sakkyndige som må bære kostnadene ved oppnevningen, jf. rettgebyrloven § 2 annet ledd første punktum. Dersom retten oppnevner meddommere eller sakkyndige av eget tiltak, er det som utgangspunkt saksøkeren som må bære utgiftene, jf. rettsgebyrloven § 2 annet ledd første punktum. I rettsgebyrloven § 10 er det ikke gjort unntak for partenes ansvar for å dekke slike utgifter. Også slike sideutgifter kan imidlertid dekkes gjennom reglene om fri sakførsel, jf. rettshjelploven § 22 første ledd annet punktum.
Reglene om juridisk bistand i straffesaker fremgår av straffeprosessloven.
I straffesaker er utgangspunktet etter straffeprosessloven § 94 første ledd første punktum at siktede har rett til å la seg bistå av forsvarer på ethvert trinn av saken.
Den som er siktet i en sak, har rett til offentlig forsvarer på statens bekostning på de vilkårene som fremgår av straffeprosessloven §§ 96 til 100. Utgangspunktet er at siktede under hovedforhandlingen skal ha forsvarer, jf. § 96 første ledd. I saker som fremmes etter straffeprosessloven § 268 (om forelegg på bot, rettighetstap eller inndragning), jf. § 96 første ledd nr. 2, eller saker som gjelder inndragning (uten at det er utferdiget forelegg), jf. § 96 første ledd nr. 3, har en siktet under hovedforhandling i tingretten som hovedregel ikke krav på offentlig forsvarer, jf. straffeprosessloven § 96 annet ledd nr. 2 og 3, jf. § 100 første ledd første punktum. Det er de sistnevnte straffesakene som er mest nærliggende å sammenligne med saker om administrative sanksjoner, jf. også NOU 2003: 15 punkt 12.8.7. Retten kan oppnevne offentlig forsvarer for den siktede når «særlige grunner» taler for det, jf. straffeprosessloven § 100 annet ledd første punktum. I vurderingen kan det blant annet legges vekt på den siktedes sosiale og personlige forhold, herunder at siktede har nedsatt funksjonsevne eller er i en fysisk eller psykisk tilstand som tilsier at det er et særskilt behov for forsvarer. Sakens art kan også være av betydning, for eksempel sakens alvor, betydning for den siktede, uklart eller komplisert faktum eller at saken reiser vanskelige rettslige spørsmål.
Ved domstolenes behandling av straffesaker betales ikke rettsgebyr.
En siktet som blir frikjent i en straffesak, kan kreve dekket eventuelle utgifter til forsvarer etter straffeprosessloven § 438. En siktet som blir dømt i en straffesak, skal som utgangspunkt erstatte det offentliges sakskostnader, jf. straffeprosessloven § 436. Disse kostnadene settes rutinemessig lavt.
EMK artikkel 6 nr. 3 bokstav c kan komme til anvendelse i saker om administrative sanksjoner, idet disse gjelder «straff» etter EMK artikkel 6. Bestemmelsen lyder i autentisk engelsk versjon:
«Everyone charged with a criminal offence has the following minimum rights:
[…]
c. to defend himself in person or through legal assistance of his own choosing or, if he has not sufficient means to pay for legal assistance, to be given it free when the interests of justice so require;»
Den norske oversettelsen lyder:
«Enhver som blir siktet for en straffbar handling, skal ha følgende minsterettigheter:
[…]
c. å forsvare seg personlig eller med rettslig bistand etter eget valg eller, dersom han ikke har tilstrekkelige midler til å betale for rettslig bistand, å motta den vederlagsfritt når dette kreves i rettferdighetens interesse;»
Utgangspunktet er at EMK artikkel 6 nr. 3 bokstav c ikke gir rett til offentlig betalt forsvarer verken i tradisjonelle norske straffesaker eller i saker om administrative sanksjoner. Bare dersom den siktede ikke har tilstrekkelige midler («sufficient means») til å betale for rettslig bistand og dersom offentlig betalt bistand er nødvendig i rettferdighetens interesse («the interest of justice so require»), kan en siktet ha krav på offentlig betalt prosessfullmektig.
Utvalget legger til grunn at reglene om rettshjelp fyller de kravene EMK setter til rett til forsvarer og vederlagsfri bistand.
24.2 Utvalgets vurderinger
Utvalget vurderer i NOU 2003: 15 punkt 12.7.8 om gjeldende regler om rett til dekning av utgifter til advokat ved forvaltningens behandling av saker om administrative sanksjoner, er tilfredsstillende. Utvalget uttaler (side 194):
«Etter utvalgets vurdering er det nødvendig at en borger som får en sak om administrative sanksjoner rettet mot seg, etter omstendighetene skal kunne få støtte til juridisk bistand. Retten til støtte bør avhenge av et skjønn, der både sakens faktiske og juridiske kompleksitet og borgerens egne forutsetninger og økonomi skal tas i betraktning. Videre bør reglene forvaltes av andre deler av forvaltningen enn dem som behandler den aktuelle sanksjonssaken. Utvalget antar at disse kravene kan ivaretas innenfor rammene av regelverket om fri rettshjelp.»
I NOU 2003: 15 punkt 12.8.7 redegjør utvalget for om det bør innføres særlige regler om advokatbistand og dekning av sakskostnader, herunder rettsgebyr, ved domstolenes behandling av saker om administrative sanksjoner. Utvalget oppsummerer sitt syn slik:
«Utvalgets konklusjon er at gjeldende og foreslåtte regler for sivilprosessen i tilstrekkelig grad ivaretar behovet for å få dekket omkostningene ved overprøving av administrative sanksjoner i de tilfelle der det er behov for det. Det foreslås derfor ingen endringer i dette regelverket.»
24.3 Høringsinstansenes syn
Den norske advokatforening uttaler:
«For veldig mange vil det kreve for store ressurser å reise sak når man mener seg ilagt en uriktig administrativ sanksjon. Det gjelder i allefall når det ikke foreslås endringer i retten til fri rettshjelp og rett til advokat på det offentliges bekostning og heller ikke helt fritak for betaling av rettsgebyr. Med dagens ordninger vil veldig mange i realiteten være avskåret fra retten til domstolsprøving.»
Norges Fiskarlag peker på at de faktiske og bevismessige problemstillinger fiskerisaker ofte har, sammen med de strengere reaksjonene som gis mot brudd på fiskerilovgivningen, av rettssikkerhetshensyn gjør det nødvendig med advokatbistand dekket av det offentlige. Dette gjelder uansett om saken behandles som straffesak eller som en administrativ reaksjon. Norges Fiskarlag mener at reglene om krav på advokat på det offentliges bekostning, gjennomgås med sikte på at slik advokatbistand som hovedregel kan gis ved overtredelser av fiskerilovgivningen.
24.4 Departementets vurderinger
Det er viktig at det ikke blir uforholdsmessig ressurskrevende for den private parten å forsvare sine interesser i saker om administrative sanksjoner. Det gjelder i første omgang på stadiet for forvaltningens behandling av saken. Særlig i en klageomgang kan det være behov for bistand. Det kan derfor i visse tilfeller være behov for dekning av utgifter til juridisk bistand.
Behovet vil imidlertid variere etter hvilket stadium av saken en er på, arten av og vanskelighetsgraden på saken og den økonomiske situasjonen til parten. Forvaltningsorganer har i saker om administrative sanksjoner også ansvaret for sakens opplysning, jf. forvaltningsloven § 17, og veiledningsplikt, jf. forvaltningsloven § 11. I hvert fall ved mer inngripende sanksjoner er disse pliktene forholdsvis omfattende. Det vil jevnt over også være mulig å påklage vedtak om administrative sanksjoner til overordnet forvaltningsorgan. Behovet for dekning av utgifter til advokat ved forvaltningens behandling av administrative sanksjoner kan da være mindre enn ved domstolenes behandling av saker om administrative sanksjoner. Etter departementets anbefalinger skal det videre som utgangspunkt ikke kunne ilegges mer inngripende administrative sanksjoner mot fysiske personer som opptrer utenfor næringsvirksomhet, jf. punkt 7.4.3.
Etter departementets syn må en part, også fysiske personer i saker om administrative sanksjoner, som utgangspunkt være forberedt på selv å forsvare sine interesser i saken uten at det blir spørsmål om fri rettshjelp.
Hvis vedkommende blir ilagt en administrativ sanksjon i førsteinstansen, men vedtaket siden blir endret til partens gunst, typisk etter klage, kan han etter forvaltningsloven § 36 første ledd ha krav på dekning av nødvendige sakskostnader.
Adgangen fysiske personer har til å få rettshjelp dekket etter rettshjelploven § 11 tredje ledd i saker om administrative sanksjoner, er snever. Det vises til fremstillingen av gjeldende rett foran i punkt 24.1. Dette må imidlertid ses i sammenheng med at det normalt ikke utenfor næringsvirksomhet vil være anledning til å ilegge mer inngripende administrative sanksjoner.
Juridiske personer kan ikke få innvilget fri rettshjelp etter rettshjelploven (med unntak for ideelle sammenslutninger når særlige grunner taler for det). De juridiske personene det er tale om, vil normalt drive næringsvirksomhet. Utgifter til juridisk bistand må anses som en naturlig og påregnelig kostnad ved virksomheten, som det offentlige som utgangspunkt ikke bør yte støtte til.
Den som etter klage eller omgjøring får endret vedtaket til sin gunst, kan ha krav på dekning av nødvendige kostnader med å få vedtaket endret, jf. forvaltningsloven § 36. Bestemmelsen gjelder for fysiske og juridiske personer.
Departementet finner som utvalget at gjeldende regler om dekning av utgifter til advokat ved forvaltningens behandling av administrative sanksjoner, er tilfredsstillende. Det gjelder adgangen for fysiske personer til unntaksvis å få innvilget fritt rettsråd etter rettshjelploven, samt det kravet på sakskostnader som enhver kan ha ved endring av vedtak til gunst, jf. forvaltningsloven § 36 første ledd.
Kostnadene ved saksanlegg bør ikke være et uforholdsmessig hinder for domstolsprøving av vedtak om administrative sanksjoner. Departementet antar at det særlig er advokatkostnader og muligheten for å måtte betale motpartens sakskostnader som kan fremstå som et uforholdsmessig hinder for domstolsprøving av vedtak om administrative sanksjoner.
Rettshjelploven § 16 tredje ledd fremstår som en klar unntaksregel hvor det «unntaksvis» kan innvilges fri sakførsel dersom saken «objektivt sett berører søker i særlig sterk grad» og det økonomiske vilkåret i § 16 annet ledd er oppfylt.
Administrative sanksjoner blir ilagt etter en grundig forvaltningsbehandling med mulighet for administrativ klage. Kostnadene ved administrativ behandling er normalt langt lavere enn en eventuell etterfølgende domstolsbehandling. Etter departementets forslag skal videre administrative sanksjoner mot fysiske personer som utgangspunkt bare anvendes ved mindre alvorlige overtredelser og dermed mindre inngripende sanksjoner.
Juridiske personer kan heller ikke få innvilget fri rettshjelp for dekning av sakskostnader etter rettshjelploven (med unntak for ideelle sammenslutninger når særlige grunner taler for det). Igjen viser departementet til at de juridiske personene det er tale om, normalt vil drive næringsvirksomhet. Utgifter til juridisk bistand må anses som en naturlig og påregnelig kostnad ved virksomheten.
På denne bakgrunn mener departementet at det ikke bør innføres særlige regler om krav på advokat og dekning av sakskostnader i saker om administrative sanksjoner som prøves for domstolene.