32 Administrativ inndragning
32.1 Gjeldende rett
Utvalget karakteriserer administrativ inndragning slik (NOU 2003: 15 punkt 11.3.2.4):
«Administrativ inndragning karakteriseres ved at forvaltningen pålegger en borger eller et foretak å gi fra seg penger eller gjenstander som er utbytte av en overtredelse, som har vært brukt ved en overtredelse eller vært gjenstand for en overtredelse, eller som har blitt ulovlig produsert, eller å innbetale verdien av slike gjenstander helt eller delvis.»
Lovgivningen har i dag relativt få bestemmelser som gir hjemmel for administrativ inndragning, og de bestemmelsene som finnes, er nokså uensartede. Noen ordninger med inndragning vil, særlig på grunn av formålet, ha karakter av administrativ sanksjon, ved at de faller inn under straffebegrepet i EMK. Andre ordninger med inndragning vil ikke være sanksjon, men forvaltningstiltak av annen art.
En praktisk viktig gruppe av bestemmelser om administrativ inndragning finnes på naturressursområdet. Fra fiskeriområdet kan det vises til deltakerloven § 27 og havressursloven § 54. Beslektede bestemmelser finnes i viltloven § 48, lakse- og innlandsfiskloven § 47 og svalbardmiljøloven § 94. Et fellestrekk ved de nevnte bestemmelsene er at de regulerer visse ressurser som i utgangspunktet ikke er underlagt privat eiendomsrett. De fremstår formelt ikke som bestemmelser om inndragning av utbytte, men bestemmelser om inndragning av ting, eller verdien av ting, som har vært gjenstand for en ulovlig handling. Bestemmelsene tjener likevel langt på vei samme funksjon som en bestemmelse om inndragning av utbytte ville ha gjort (sml. straffeloven § 67). Det er en del ulikheter mellom bestemmelsene med hensyn til hvilke spørsmål som uttrykkelig er regulert. Det er også ulikheter med hensyn til hvilke løsninger som må antas å gjelde for eksempel når det gjelder beviskrav, hvorvidt det er nødvendig å treffe vedtak før det foreligger plikt til å avstå noe, hvem inndragning kan skje overfor, hvem som har krav på det inndratte og forholdet til straffelovens regler om inndragning. Også når det gjelder krav til subjektiv skyld er det visse variasjoner, selv om hovedinntrykket er at det normalt ikke stilles krav om subjektiv skyld.
Ut over dette finnes det i lovgivningen i dag få bestemmelser om administrativ inndragning.
Det følger av straffeprosessloven § 2 første ledd nr. 2 at «offentlig sak om inndragning» behandles etter reglene i straffeprosessloven. Utenfor «offentlig sak om inndragning» i bestemmelsens forstand faller inndragning fastsatt av et forvaltningsorgan (administrativ inndragning).
Det finnes eksempler på at det offentlige kan fremsette krav om inndragning og at saken behandles i sivilprosessuelle former. Et eksempel på det er verdipapirhandelloven § 17-2 tredje ledd.
Endelig kan det nevnes at det finnes flere hjemler i lovgivningen for at private kan gjøre inndragningskrav gjeldende. Privates krav på inndragning faller utenfor straffeprosessloven § 2 nr. 2 på grunn av vilkåret om at det må gjelde en «offentlig» sak om inndragning.
Regler om beviskrav ved administrativ inndragning som ikke er straff etter EMK, er berørt i høyesterettsdommene i Rt. 1999 side 14 og Rt. 2007 side 1217.
Inndragning klassifiseres ikke som formell straff etter intern norsk rett. Hvorvidt et vedtak om inndragning er straff i EMKs forstand beror særlig på formålet med vedtaket, nærmere bestemt hvorvidt formålet er pønalt eller om det er begrenset til å stille lovovertrederen som om lovbruddet ikke var begått. Se nærmere Rt. 2002 side 1271, Rt. 2007 side 1217 og Rt. 2011 side 1690.
32.2 Utvalgets vurderinger
Utvalgets vurderinger fremgår i hovedsak av NOU 2003: 15 punkt 11.3.2.4 og 13.7. Utvalget foreslår at administrativ inndragning skal være en administrativ sanksjon slik at utvalgets forslag til generell regulering av administrative sanksjoner kommer til anvendelse.
Hjemmelen og de nærmere materielle vilkårene for å ilegge administrativ inndragning må etter utvalgets forslag fremgå av særlovgivningen. Utvalget foreslår at visse forhold vedrørende administrativ inndragning reguleres generelt i en egen bestemmelse i forvaltningsloven, som lyder slik:
Ǥ 48. (administrativ inndragning)
Når det særskilt er fastsatt i lov kan forvaltningsorganet treffe vedtak om inndragning av utbytte som er oppnådd ved overtredelsen. Inndragning kan skje selv om overtrederen ikke har handlet forsettlig eller uaktsomt. Inndragning foretas overfor den som utbyttet har tilfalt. Utgifter kommer ikke til fradrag ved beregningen av utbyttet. Kan størrelsen av utbyttet ikke godtgjøres, fastsettes beløpet skjønnsmessig. Dersom den ansvarlige for inndragningskravet er et selskap som inngår i et konsern, hefter selskapets morselskap og morselskapet i det konsern selskapet er en del av, subsidiært for beløpet.
Ved overtredelser der det særskilt er fastsatt i lov kan forvaltningsorganet treffe vedtak om inndragning av ting som har vært brukt ved overtredelsen eller er produsert ved eller har vært gjenstand for denne. Istedenfor tingen kan inndras et beløp som svarer til tingens verdi eller en del av denne. Inndragning kan skje selv om overtrederen ikke har handlet forsettlig eller uaktsomt.
Inndragning etter annet ledd kan foretas hos lovovertrederen eller den han har handlet på vegne av. Inndragning av ting som har vært brukt ved overtredelsen, eller et beløp som helt eller delvis tilsvarer tingens verdi, kan også foretas hos en eier som har forstått eller burde ha forstått at tingen skulle brukes ved en overtredelse.
Endelig vedtak om inndragning av vinning etter første ledd er tvangsgrunnlag for utlegg. Det samme gjelder endelig vedtak om inndragning av beløp istedenfor ting etter annet ledd. Endelig vedtak om inndragning av ting er tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven kap. 13.
Inndratte ting og beløp tilfaller statskassen.»
Utvalgets forslag bygger på bestemmelsene om strafferettslig inndragning i straffeloven 1902 §§ 34 flg., jf. nå straffeloven 2005 §§ 67 flg. Strafferettslig inndragning regnes ikke som formell straff, men som en strafferettslig reaksjon. Etter utvalgets syn tilsier sammenhengen med strafferettslig inndragning at bestemmelsene bør ha likt innhold så langt ikke særlige hensyn tilsier noe annet. Utvalget anser imidlertid at utformingen av bestemmelsen om administrativ inndragning kan gjøres noe enklere, fordi de alvorlige overtredelsene vil bli forfulgt strafferettslig.
Bestemmelsene om inndragning i straffeloven 1902 er i det vesentlige videreført i straffeloven 2005 kapittel 13, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 26.
Utvalget antar at behovet for å ha bestemmelser om administrativ inndragning i særlovgivningen kan variere betydelig mellom ulike forvaltningsområder.
Utvalget antar at behovet for administrativ inndragning først og fremst kan oppstå i saker det ikke er aktuelt å anmelde. Administrativ inndragning kan være aktuelt som eneste sanksjon, men utvalget antar at det ofte vil være naturlig å kombinere inndragningen med en annen administrativ sanksjon, for eksempel et overtredelsesgebyr.
I NOU 2003: 15 punkt 21, 23 og 24 vurderer utvalget mer konkret om det bør innføres (ytterligere) bestemmelser om administrativ inndragning i tolloven, viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og verdipapirhandelloven.
32.3 Høringsinstansenes syn
Enkelte høringsinstanser uttaler seg om det er aktuelt å innføre bestemmelser om administrativ inndragning innenfor egne ansvarsområder. Kommunal- og regionaldepartementet uttaler at det knytter seg noe usikkerhet til den praktiske nytten av administrativ inndragning på plan- og bygningsområdet. Statens forurensningstilsyn mener administrativ inndragning av vinning kan være et godt virkemiddel. Som eksempel nevner tilsynet saker der kostnadene ved et pålegg kan være større enn nytten. Den ansvarliges vinning bør kunne inndras om man lar være å pålegge opprydding.
32.4 Departementets vurderinger
32.4.1 Innledning
Departementet tar utgangspunkt i utvalgets karakteristikk av hva som regnes som administrativ inndragning, jf. NOU 2003: 15 punkt 11.3.2.4. Denne karakteristikken bygger på straffelovens inndragningsbegrep: Administrativ inndragning karakteriseres ved at forvaltningen pålegger en borger eller et foretak å gi fra seg penger eller ting som er utbytte av en overtredelse, eller ting som har vært brukt ved en overtredelse eller vært gjenstand for en overtredelse, eller ting som har blitt ulovlig produsert. Pålegget kan i stedet gå ut på å innbetale verdien av slike ting helt eller delvis.
At det offentlige får eiendomsretten til tingen (eller et beløp som tilsvarer verdien av tingen) i kraft av en lovbestemmelse, er ikke alene tilstrekkelig til at det foreligger administrativ inndragning. Administrativ inndragning foreligger først når det treffes et vedtak om inndragning til fordel for noen. Det typiske vil være at gjenstanden eller pengene tilfaller det offentlige, selv om det kan finnes unntak fra dette.
Terminologisk synes det hensiktsmessig å omtale disse reaksjonene som «administrativ inndragning».
Departementet anser det ikke hensiktsmessig å lovfeste en nærmere definisjon av «administrativ inndragning» i forvaltningsloven.
Hvis en ordning med administrativ inndragning først faller inn under legaldefinisjonen i forslaget til § 43 i forvaltningsloven, bør utgangspunktet ved vedtakelse av nye lovregler være at forvaltningslovens regler om administrative sanksjoner gis anvendelse, inkludert reglene om domstolskontroll. Det må særlige grunner til for å fravike dette utgangspunktet gjennom særlov, typisk at særloven selv samlet har minst like betryggende regler for behandlingen av sakene som etter forvaltningsloven. At en ordning har vist seg å fungere på en betryggende måte, kan også være et argument for å akseptere avvikende løsninger. Nettopp på området for administrativ inndragning kan det synes å være såpass mange særtrekk ved eksisterende ordninger at det kan være noe mer aktuelt enn ellers å beholde særregler i lovverket, innenfor de rammene Grunnloven, EMK og andre overordnede normer tillater.
Utvalget antar generelt at administrativ inndragning bør regnes som administrative sanksjoner etter utvalgets definisjon, og legger dette til grunn i sine forslag til lovregulering av administrativ inndragning. Utvalget er klar over at det pønale elementet ikke står sentralt ved alle former for administrativ inndragning, men mener det vil være «unødvendig og kompliserende om man skal sondre mellom de ulike grunnlag for administrativ inndragning», jf. NOU 2003: 15 punkt 11.3.2.4.
Etter departementets syn bør en være varsom med å strekke sanksjonsbegrepet for langt. Det har sammenheng med de rettsvirkningene sanksjonsbegrepet er ment å utløse etter forslaget til lovregulering i proposisjonen her. Selv om det kan fremstå som kompliserende, bør bare inndragning som innebærer «straff» etter EMK, regnes som administrativ sanksjon. For innholdet i det sanksjonsbegrepet departementet anvender, vises det til punkt 8.4.3. Det pønale elementet som er en forutsetning for at noe kan regnes som straff etter EMK, vil i en rekke tilfeller mangle ved administrativ inndragning, jf. NOU 2003: 15 punkt 11.3.2.4.
Det må etter dette vurderes konkret om en ordning med administrativ inndragning må regnes som administrativ sanksjon etter forvaltningsloven § 43, med den virkning at lovens regler om administrative sanksjoner i utgangspunktet kommer til anvendelse.
32.4.2 Når bør administrativ inndragning anvendes?
Vurderingen av om når administrativ inndragning, slik dette er definert foran, bør benyttes som en reaksjon mot lovbrudd, må skje ut fra behovene og betenkelighetene på saksområdet. Sentralt står avveiningen mellom effektiv håndheving av lovgivningen og kravet om rettssikkerhet for den enkelte. Selv om inndragning ikke skulle ha karakter av sanksjon, kan det likevel være inngripende overfor den enkelte.
Hensynet til mer effektiv håndheving av lovgivningen kunne tale for at en i flere tilfeller legger til rette for administrativ inndragning. Hvis det administrative reaksjonssystemet skal være et fullgodt alternativ til det strafferettslige, bør det bygges ut med en adgang til administrativ inndragning. Ellers ville man i en del tilfeller stå uten egnede reaksjoner i det administrative sporet, selv om det for øvrig lå til rette for administrativ forfølgning av lovbrudd. Hvis en først mener at det er forsvarlig at forvaltningsorganet ilegger andre administrative sanksjoner, herunder overtredelsesgebyrer med et element av utbytteinndragning i seg, bør det, med utgangspunkt i de samme lovbruddene, også kunne gis selvstendig hjemmel for inndragning.
Siden administrativ inndragning først og fremst er aktuelt i saker som ikke blir anmeldt til politiet, og slik inndragning må ses i sammenheng med administrative sanksjoner, er det mindre aktuelt å ta utgangspunkt i en såkalt foreleggsmodell ved ileggelse av administrativ inndragning. Departementet vil likevel minne om den rettssikkerhetsutfordringen som ligger i at forvaltningen kan treffe bindende avgjørelse om administrative sanksjoner eller inndragning uten domstolenes mellomkomst.
Ut fra dette bør en ta høyde for at det i tiden fremover i flere tilfeller er aktuelt med hjemler for administrativ inndragning, både av utbyttet ved ulovlige handlinger og andre former for inndragning. Departementet vil likevel understreke at det forut for innføring av ordninger med administrativ inndragning bør skje en grundig vurdering av hva som konkret er behovet, og begrense en eventuell hjemmel til dette. En bør også unngå å komme i en situasjon hvor det finnes hjemmel for administrativ inndragning i en rekke tilfeller, men hvor hjemmelen blir stående som en tom trussel. Behovet for en hjemmel for administrativ inndragning, hvilke lovbrudd som skal kunne gi grunnlag for inndragning og typen inndragning som er aktuell, bør derfor vurderes kritisk.
Selv om det skulle foreligge et tilstrekkelig behov, må det vurderes om rettssikkerheten kan ivaretas tilfredsstillende, uavhengig av om inndragningen har karakter av sanksjon eller ikke. På tilsvarende måte som ved administrative sanksjoner, må det skje en konkret vurdering av hvordan rettssikkerheten kan ivaretas ut fra blant annet hvilket område en er på og dermed lovbruddets karakter, hvorvidt sakstypen reiser vanskelige rettslige spørsmål eller bevisspørsmål, inndragningens karakter og omfang, andre virkninger som ileggelse av inndragningen kan ha for den berørte, hvilket rom for utøvelse av skjønn som vil foreligge innenfor lovens rammer, hvem som typisk er pliktsubjekt og hvilke forutsetninger forvaltningsorganet har for å sikre en betryggende behandling av sakene.
Departementet foreslår ikke nå at saker som i dag avgjøres ved forelegg, i stedet forfølges ved bruk av overtredelsesgebyrer. Det gjør at behovet for regler om administrativ inndragning ikke blir like stort som etter utvalgets forslag.
Når det særlig gjelder inndragning av utbytte, vil departementet bemerke: Den offentlige reguleringslovgivningen retter seg i praksis i stor grad mot næringsvirksomhet, hvor lovbrudd ofte kan være økonomisk motivert og hvor lovbruddet fører til en økonomisk gevinst. Ved brudd på denne typen lovgivning vil det ofte ikke være noen privat part som er krenket og som kan fremme krav om vindikasjon på grunnlag av eiendomsrett eller krav på erstatning. Eller så kan skaden for den enkelte være så beskjeden at en ikke tar bryet med å fremme krav. Her kan bestemmelser om administrativ inndragning av utbytte ha særlig betydning. Inndragning av utbytte er viktig fordi dette rammer profitten, som er selve motivet for en lang rekke lovbrudd.
På en rekke områder finnes det i dag allerede hjemmel for overtredelsesgebyrer. Ved utmåling av overtredelsesgebyr kan det etter departementets forslag tas hensyn til oppnådd fortjeneste, jf. punkt 13.3.4. Det er likevel grenser for hvor langt en her kan og bør gå i å trekke inn dette elementet, særlig overfor fysiske personer. Det kan også være et poeng å synliggjøre at lovbryteren eller den han har handlet på vegne av, ikke får beholde utbyttet av den ulovlige handlingen. Det gjøres best gjennom egne bestemmelser om inndragning. Det er videre et poeng at inndragning ofte kan skje uten krav om subjektiv skyld.
Hvor komplisert det er å praktisere regler om utbytteinndragning kan variere atskillig. Komplikasjonene avhenger også av reglenes nærmere utforming. Bruttoinndragning er det enkleste, men kan ramme hardt. Nettoinndragning kan reise kompliserte spørsmål om beregning av fradrag. Det er klart nok grenser for hvor langt en her kan gå av forenklingsgrunner uten å ta hensyn til hvor hardt en bruttoinndragning rammer.
Også andre former for administrativ inndragning enn inndragning av utbytte bør kunne være aktuelt. Der det er et poeng å kunne inndra bestemte gjenstander, vil ikke reglene om overtredelsesgebyr være tilstrekkelig.
Etter departementets syn er det vanskelig å gi tydelige anbefalinger om når det kan være aktuelt å gi hjemmel for administrativ inndragning av ting som har vært brukt ved en overtredelse eller vært gjenstand for en overtredelse, eller ting som har blitt ulovlig produsert (sml. straffeloven § 69). Inndragningsbegrepet favner meget vidt. Det er stor forskjell mellom for eksempel inndragning av enkle fiskeredskaper som følge av en overtredelse som meget lett lar seg konstatere på stedet, og inndragning av meget kostbare formuesgjenstander, for eksempel biler eller båter, eller kostbart produksjonsutstyr i næringsvirksomhet, eller verdifulle varepartier, som lar seg knytte til et mer eller mindre alvorlig lovbrudd. Inndragning kan dermed ramme svært ulikt i ulike tilfeller. Dette gjør det nødvendig å vurdere forholdsmessigheten av tiltaket i det enkelte tilfellet (jf. for så vidt Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 26.4.3 side 347 med sikte på strafferettslig inndragning). Det kan variere mye hvor enkelt det er å konstatere at det er grunnlag for inndragning. Det kan videre være stor forskjell i hvilke forutsetninger ulike forvaltningsorganer har for å håndtere spørsmål om inndragning. Betenkelighetene ved at forvaltningen gis hjemmel, kan altså variere.
Utvidet inndragning, jf. straffeloven § 68, er en særlig inngripende form for inndragning. Slik inndragning bør etter departementets syn bare anvendes i det strafferettslige sporet. Slik inndragning er forutsetningsvis knyttet til grove lovovertredelser. Også forebyggende inndragning, jf. straffeloven § 70, bør etter departementets oppfatning som utgangspunkt bare kunne foretas i det strafferettslige sporet.
32.4.3 Alminnelige bestemmelser om administrativ inndragning i forvaltningsloven?
En grunnleggende premiss for departementet er at hjemmel for å ilegge administrativ inndragning må fremgå av særlovgivningen, og det må fremgå hvilke lovbrudd som kan danne grunnlag for inndragning. Også de nærmere materielle vilkårene for inndragning bør som utgangspunkt uansett fremgå av særloven.
Det kan likevel bli spørsmål om visse forhold vedrørende administrativ inndragning bør reguleres generelt i en egen bestemmelse i forvaltningsloven. Disse bestemmelsene vil eventuelt supplere departementets forslag til bestemmelser i forvaltningsloven om administrative sanksjoner i sin alminnelighet (§§ 46 til 50). De bestemmelsene vil komme til anvendelse så langt administrativ inndragning må regnes som en administrativ sanksjon.
Ved vurderingen av om det er grunnlag for visse alminnelige regler i forvaltningsloven, har departementet lagt vesentlig vekt på at reglene skal gjelde for ulike forvaltningsområder. Felles regler bør bare foreslås så langt det kan antas at disse vil passe i det store flertallet av tilfeller.
Ser man på de hjemlene for administrativ inndragning som i dag finnes i lovverket, favner disse om nokså ulike tilfeller.
De eksisterende bestemmelsene om administrativ inndragning er såpass uensartede, også på sentrale punkter, at det kan synes problematisk å foreslå felles bestemmelser. Departementet viser her til reglene om administrativ inndragning på naturressursområdet, særlig viltloven § 48, lakse- og innlandsfiskloven § 47 og svalbardmiljøloven § 94. Som et eksempel nevner departementet at bestemmelsene om administrativ inndragning i akvakulturloven § 29 a, som ble vedtatt i 2013, bygger på at det skal skje inndragning av netto utbytte, og ikke bruttoinndragning, slik utvalget foreslo som alminnelig bestemmelse.
De reglene som utvalget foreslo, har neppe stor betydning som rettssikkerhetsgaranti ut over det som vil følge av særloven og annet regelverk, eventuelt også de reglene som gjelder for administrative sanksjoner i sin alminnelighet.
Visse generelle regler kunne riktignok på sikt bidra til mer ensartede regler. Slik ensartethet kan et stykke på vei også oppnås gjennom de anbefalingene som gis i punkt 32.4.4.
Alt i alt mener departementet at det ikke nå er tilstrekkelig grunnlag for å foreslå felles regler om administrativ inndragning i forvaltningsloven.
32.4.4 Bestemmelsene i særlovgivningen
Hjemmelen og de nærmere vilkårene for å ilegge administrativ inndragning må fremgå av særlovgivningen.
Reglene om inndragning i straffeloven kan gi veiledning ved utformingen av bestemmelser om administrativ inndragning i særlovgivningen. Ved å bygge på det begrepsapparat og den praksis som over tid har utviklet seg innenfor det strafferettslige systemet, kan en oppnå forenklinger og større klarhet. Videre bør det ses hen til de bestemmelsene utvalget foreslo, anbefalingene ellers i proposisjonen her og nyere lovgivningspraksis. Dette kan til sammen danne et utgangspunkt for utformingen av bestemmelser i den enkelte særloven. Det er vesentlig at ubegrunnede forskjeller på tvers av forvaltningsområder unngås.
Bestemmelser om administrativ inndragning i særlovgivningen kan i de fleste tilfeller trolig utformes enklere enn reglene i straffeloven. Hvis det likevel i praksis skulle oppstå spørsmål som bare er regulert i de mer detaljerte reglene i straffeloven, må en på vanlig måte vurdere om det er grunnlag for å anvende disse analogisk, eller om spørsmålet må løses på annet grunnlag. Det må i den sammenheng tas hensyn til legalitetsprinsippet.
Nedenfor viser departementet til enkelte forhold som en bør være særskilt oppmerksom på ved utformingen av bestemmelser om administrativ inndragning.
I gjeldende rett benyttes ulike betegnelser på reaksjoner som har vilkår og virkninger som sammenfaller med reaksjoner som bør betegnes som administrativ inndragning, for eksempel vinningsavståelse, inndragning og eiendomsrett, jf. punkt 32.1. Særloven bør her bygge på tilsvarende begrepsbruk og terminologi som i proposisjonen her.
En bør terminologisk som utgangspunkt også basere seg på den inndelingen i ulike typer inndragning som straffeloven – og proposisjonen her – bygger på.
Det må vurderes hvilke overtredelser av særloven som bør kunne gi grunnlag for inndragning. Ved inndragning av utbytte kan det for eksempel være aktuelt å begrense hjemmelen for administrativ inndragning til å gjelde overtredelser som er egnet til å oppnå økonomisk utbytte.
Det må videre vurderes hvilken eller hvilke former for administrativ inndragning som kan foretas.
Ved lovbestemmelser om utbytteinndragning bør en som utgangspunkt basere seg på det utbyttebegrepet som finnes i straffeloven § 67. Det innebærer at utbytte kan være enhver økonomisk fordel oppnådd ved overtredelsen. Utbyttet kan for eksempel være gjenstander med økonomisk verdi, slik som ulovlig fanget fisk eller et rent økonomisk utbytte i form av penger.
Istedenfor utbyttet kan hele eller deler av utbyttets verdi inndras. Som utbytte skal også regnes formuesgode som trer istedenfor utbytte, avkastning og andre fordeler av utbytte. Istedenfor utbyttet bør hele eller deler av utbyttets verdi kunne inndras, jf. straffeloven § 67 første ledd annet punktum og annet ledd annet punktum.
Straffeloven bygger på at utgifter ikke kommer til fradrag ved beregningen av utbyttet, slik at det som utgangspunkt kan skje en bruttoinndragning. Dette er ikke uten betenkeligheter, særlig i et system med administrativ inndragning. Særlig hvis utgiftene forbundet med lovbruddet i typiske tilfeller er store, bør en vurdere om lovhjemmelen som utgangspunkt bør begrenses til inndragning av nettoutbyttet, slik for eksempel akvakulturloven § 29 a bygger på.
I praksis kan det være vanskelig å beregne hvor stort utbyttet er. Det bør vurderes om det er behov for en særlig bevisregel om at utbyttet skal fastsettes skjønnsmessig dersom størrelsen av utbyttet ikke kan fastsettes, jf. straffeloven § 67 annet ledd tredje punktum. Spørsmålet om det er oppnådd vinning bør under enhver omstendighet følge vanlige bevisregler for den aktuelle inndragningen.
Ut fra formålet med reglene om inndragning av utbytte bør kravet kunne rettes mot enhver som utbyttet har tilfalt, selv om dette er andre enn lovovertrederen. Det vises til straffeloven § 71 første ledd første punktum.
Departementet vil også peke på straffeloven § 71 første ledd annet punktum, der loven legger til grunn at utbyttet er tilfalt lovbryteren, med mindre lovbryteren sannsynliggjør at utbyttet er tilfalt en annen.
Dersom den ansvarlige for inndragningskravet er et selskap som inngår i et konsern, kan det vurderes å lovfeste at selskapets morselskap og morselskapet i det konsernet selskapet er en del av, skal hefte subsidiært for beløpet. Tilsvarende bestemmelser finnes ikke i straffeloven, men er inntatt i verdipapirhandelloven § 17-2 annet ledd og akvakulturloven § 29 a annet ledd. I konsernforhold vil ulovlig ervervet utbytte normalt føre til gevinst for morselskapet. Det vil da kunne være rimelig at morselskapet kan holdes subsidiært ansvarlig for ulovlig ervervet utbytte. Mulighet for subsidiær heftelse vil ikke være til hinder for at morselskapet holdes ansvarlig direkte dersom utbyttet kan sies å ha «tilfalt» dette.
I de tilfeller der inndragningen av utbyttet unntaksvis er straff etter EMK, er det mulig morselskapets eller morselskapenes subsidiære ansvar innebærer at de også må anses å være ilagt straff der de pålegges betalingsansvar. Se nærmere Høyesteretts betraktninger i Rt. 2005 side 1269 avsnitt 14 til 17.
Dersom det i særlovgivningen fastsettes at det kan foretas inndragning av ting som er frembrakt ved, har vært gjenstand for eller har vært brukt eller bestemt til bruk ved en ulovlig handling, bør det vurderes om tingen skal kunne inndras ikke bare hos lovovertrederen, men også den han har handlet på vegne av, jf. straffeloven § 71 tredje ledd første punktum. Som utgangspunkt krever alternativet «handlet på vegne av» at lovbryteren har en positiv hjemmel til å handle. Unntak kan tenkes ved instruksbrudd, se for eksempel Rt. 1993 side 459, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 30.1 side 465.
Det kan også være aktuelt å gi hjemmel for inndragning av ting som har vært brukt ved overtredelsen hos en eier som har forstått eller burde ha forstått at tingen skulle brukes ved en overtredelse, jf. straffeloven § 71 tredje ledd annet punktum. En slik hjemmel for administrativ inndragning overfor eieren kan tenkes å ha større selvstendig betydning enn den tilsvarende hjemmelen innenfor strafferetten, fordi eieren innenfor strafferetten oftere selv vil ha gjort noe straffbart som medvirker (jf. straffeloven § 15).
Det må vurderes om inndragningen «skal» eller «kan» skje hvis vilkårene er oppfylt. Formuleringene i inndragningshjemlene i deltakerloven § 27, lakse- og innlandsfiskloven § 47 og viltloven § 48 trekker i retning av at inndragning skal skje hvis vilkårene er oppfylt. Dette samsvarer med straffeloven § 67, der det heter at inndragning «skal» skje, se nærmere Ot.prp. nr. 8 (1998–99) side 17 om dette. De øvrige hjemlene for inndragning i straffeloven gir kun en adgang til å inndra. En fakultativ adgang til å inndra kan sikre ønsket smidighet ved praktisering av reglene.
I punkt 11.6 tilrår departementet at en ved utformingen av bestemmelser i særlovgivningen om administrativ inndragning som har et rent gjenopprettende formål, for eksempel ved inndragning av ulovlig ervervet utbytte, anvendes et rent objektivt ansvar. Det gjelder selv om størrelsen på det inndratte beløpet kan være betydelig. Ved administrativ inndragning som har mer fremtredende individual- og allmennpreventive formål, for eksempel ved inndragning av visse ting som har vært brukt ved lovbrudd, er det mer aktuelt med krav om forsett eller uaktsomhet. Særlige hensyn, for eksempel bevishensyn, vil kunne trekke i motsatt retning på enkeltområder. Slike særlovsbestemmelser uten skyldkrav kan isolert sett reise spørsmål om forholdet til EMK, jf. punkt 11.2 om at det kan tenkes at EMK artikkel 6 stiller krav om at utvist skyld vektlegges ved ileggelse eller utmåling av straff.
Etter departementets syn bør utvist skyld være et moment i urimelighets- eller uforholdsmessighetsvurderingen som bør skje. Det vises til overveielsene i Ot.prp. nr. 8 (1998–99) side 19–20 for tilsvarende løsning etter straffeloven 1902. Eventuelle krav EMK artikkel 6 måtte stille til vektlegging av subjektiv skyld ved administrativ inndragning som er straff, vil dermed være ivaretatt.
Både inndragning av utbytte og annen inndragning kan være inngripende.
Inndragning av ting som ikke er utbytte ved et lovbrudd, eller inndragning av tilsvarende verdi, kan fremstå som inngripende og være straff etter EMK artikkel 6, jf. punkt 32.1. Hvis slik hjemmel gis, bør det også lovfestes at slik inndragning bare kan foretas når det etter overtredelsens art, alvor og forholdene for øvrig fremstår som forholdsmessig. Det kan i den forbindelse vises til straffeloven § 69 tredje ledd. I vurderingen kan hensyn som omtalt i straffeloven § 69 tredje ledd være relevante. Det bør normalt legges vekt på hvorvidt den ansvarlige har utvist skyld. En tilsvarende forholdsmessighetsbegrensning er for øvrig tatt inn i bestemmelsen om administrativt rettighetstap, jf. departementets forslag til § 45 annet ledd første punktum i forvaltningsloven.
Også ved annen inndragning bør det være en rimelighetsbegrensning. Departementet viser til straffeloven § 67 første ledd tredje punktum, hvor ansvaret kan «reduseres eller falle bort i den grad retten mener at inndragning vil være klart urimelig».
I tillegg vil «kan»-skjønnet etter den aktuelle inndragningshjemmelen kunne benyttes for å oppnå rimelige resultater.