13 Overtredelsesgebyr

13.1 Begrepsbruk og terminologi

13.1.1 Gjeldende rett

I lovgivningen brukes ulike betegnelser på det som nedenfor blir omtalt som overtredelsesgebyr. For eksempel nyttes «gebyr» i vegtrafikkloven § 31 a, «sivilrettslige bøter» i EØS-konkurranseloven § 4 (lovens § 11 første ledd benytter likevel «overtredelsesgebyr»), «tilleggsskatt» i ligningsloven § 10-2, og «tilleggsavgift» i viltloven § 50. Overtredelsesgebyr er imidlertid den klart mest brukte betegnelsen, og den brukes i cirka 45 lover. Betegnelsen brukes i blant annet konkurranseloven, plan- og bygningsloven, personopplysningsloven, skipssikkerhetsloven og akvakulturloven. Den nynorske betegnelsen lovbrotsgebyr benyttes i yrkestransportlova, havressurslova, omstillingslova og havenergilova.

13.1.2 Utvalgets vurderinger

I utvalgets terminologi karakteriseres et overtredelsesgebyr ved at «forvaltningen pålegger en person eller et foretak å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av at personen eller noen som identifiseres med foretaket, har overtrådt en handlingsnorm (et forbud eller et påbud) fastsatt i lov eller forskrift i medhold av lov eller i individuell avgjørelse», jf. NOU 2003: 15 punkt 11.3.2.1. Det følger av utvalgets generelle definisjon av en administrativ sanksjon at overtredelsesgebyret også må ha et «hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål», jf. utvalgets forslag til § 44 første ledd i forvaltningsloven og NOU 2003: 15 punkt 3.2.2, 9.4, 11.3.1 og 26.2.4 note 81.

Utvalget anbefaler at begrepsbruken i særlovgivningen gjøres konsekvent og at sanksjonen betegnes som overtredelsesgebyr.

13.1.3 Høringsinstansenes syn

Statens Vegvesen er enig i at begrepsbruken for gebyrer bør standardiseres.

Agder lagmannsrett antyder at «regelbruddsgebyr» kan være en bedre betegnelse.

Ingen av de øvrige høringsinstansene uttaler seg om begrepsbruken eller terminologien.

13.1.4 Departementets vurderinger

Det karakteristiske ved overtredelsesgebyr bør være at forvaltningen pålegger en lovovertreder eller noen som hefter for lovovertrederen (en person eller et foretak), å betale et pengebeløp til det offentlige på grunn av lovovertredelsen. I tillegg må reaksjonen oppfylle den alminnelige definisjonen av «administrativ sanksjon» i forvaltningsloven § 43 annet ledd, noe som innebærer at reaksjonen utgjør straff etter EMK. «Lovovertredelse» forstås i denne sammenheng vidt. Det omfatter overtredelse av alle offentligrettslige plikter både av generell karakter (typisk lov og forskrift) og individuell karakter (typisk enkeltvedtak).

Departementet vil ikke med dette utelukke at enkelte reaksjoner som i lovgivningen i dag eller i fremtiden er kalt «overtredelsesgebyr», faller utenfor definisjonen av administrativ sanksjon og dermed utenfor det foreslåtte kapittel IX i forvaltningsloven. I praksis vil definisjonen av administrativ sanksjon i de aller fleste tilfellene være oppfylt.

At overtredelsesgebyrene bør være reaksjoner mot begåtte lovbrudd skiller overtredelsesgebyrene fra forvaltningstiltak som først og fremst skal skape et fremtidig oppfyllelsespress, for eksempel tvangsmulkt, jf. punkt 31.4.2. Overtredelsesgebyrene skiller seg også fra andre former for gebyr og reaksjoner som ikke utløses av lovbrudd, for eksempel gebyrer som er betaling for offentlige tjenester (som utstedelse av pass eller førerkort).

Departementet anser det ikke hensiktsmessig å lovfeste en abstrakt definisjon av «overtredelsesgebyr» i forvaltningsloven, jf. departementets forslag til § 44 i forvaltningsloven.

Departementet er enig med utvalget i at terminologien så langt som mulig bør være ensartet og at «overtredelsesgebyr» fremstår som den mest hensiktsmessige betegnelsen. Departementet legger betydelig vekt på at betegnelsen nå er konsekvent innarbeidet i lovverket i en lang rekke lover. Den bør brukes konsekvent også i fremtidig lovgivningsarbeid.

Utvalget drøfter ikke hva den administrative sanksjonen overtredelsesgebyr skal kalles på nynorsk. I utgangspunktet ville det vært ønskelig om sanksjonen kunne ha samme navn på nynorsk og bokmål, eller at formen er lik den direkte oversettelsen av den andre målformen. Det finnes imidlertid ikke et direkte nynorsk synonym for overtredelsesgebyr. Betegnelsen lovbrotsgebyr benyttes imidlertid i fire lover (yrkestransportlova, havressurslova, omstillingslova og havenergilova). Etter det departementet kjenner til er det også den betegnelsen som benyttes mest i praksis. Departementet foreslår at den nynorske betegnelsen på overtredelsesgebyr skal være lovbrotsgebyr.

At et overtredelsesgebyr blir regnet som administrativ sanksjon, innebærer at forvaltningslovens alminnelige regler om administrative sanksjoner og de særlige bestemmelsene om overtredelsesgebyr kommer til anvendelse, jf. departementets forslag til §§ 43 og 44.

13.2 Når bør overtredelsesgebyr anvendes?

13.2.1 Gjeldende rett

Forvaltningsorganer har i dag hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyrer (med litt varierende betegnelser) i en rekke lover, jf. punkt 13.1.1 og 3.3. Det har på dette punktet skjedd en vesentlig utvikling etter at utvalget avga sin utredning. Arten av overtredelsesgebyrene og forvaltningsområdene hvor de ilegges varierer betydelig. I mange tilfeller ilegges mindre overtredelsesgebyrer mot fysiske personer for mindre alvorlige overtredelser. Det er ofte masseforvaltningsområder hvor det blir begått et stort antall overtredelser og hvor ansvaret er objektivt eller tilnærmet objektivt. Et eksempel er gebyr for parkeringsovertredelser og visse andre overtredelser som ilegges etter vegtrafikkloven § 31 a.

I andre tilfeller kan det ilegges store overtredelsesgebyret. I slike tilfeller betraktes ofte overtredelsene som mer alvorlige i den forstand at overtredelsene får eller kunne ha fått større konsekvenser, både for andre aktører og samfunnet. Det dreier seg her ofte om brudd på offentligrettslig reguleringslovgivning, som ledd i utøvelsen av næringsvirksomhet, hvor de naturlige ansvarssubjektene er foretak som sådanne, for eksempel ved brudd på konkurranseloven, verdipapirhandelloven og fiskerilovgivningen (akvakulturloven, deltakerloven og havressurslova).

13.2.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget redegjør i NOU 2003: 15 punkt 10.3 til 10.5 for prinsipper og hensyn som bør være styrende for om det bør anvendes straff eller administrative sanksjoner som en reaksjon mot en overtredelse. Om bruken av overtredelsesgebyrer uttaler utvalget (jf. NOU 2003: 15 punkt 11.3.2.1):

«Med utgangspunkt i de prinsipper for bruk av straff som utvalget foreslår i punkt 10.3 og 10.6, bør overtredelsesgebyr etter utvalgets oppfatning i mange tilfeller kunne erstatte bøtestraff. Særlig gjelder dette ved overtredelser som etter gjeldende rett medfører bot ved forenklet forelegg, dvs. ved overtredelser av vegtrafikklovgivningen, tolloven og lov om fritids- og småbåter. Også på andre forvaltningsområder der normalstraffen er bot – ilagt av påtalemyndigheten ved ordinært forelegg eller idømt av domstolene – bør man vurdere å innføre overtredelsesgebyr. […]»

13.2.3 Høringsinstansenes syn

Mange av høringsinstansene uttaler seg om utvalgets generelle anbefalinger om når det bør anvendes administrative sanksjoner og straff. Departementet redegjør for disse høringssvarene i punkt 7.2. Konkurransetilsynet uttaler at også alvorlige brudd på konkurranseloven bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr og viser til rettstilstanden i EU og andre land.

Rikstrygdeverket uttaler, med Sosialdepartementets tilslutning, at overtredelsesgebyr vil være mer effektivt enn for eksempel en karantenetid. Ved å ilegge gebyr kan man bedre sørge for at sanksjonen står i forhold til overtredelsen og det vil være enklere å administrere.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet mener at utvalgets forslag til ny § 45 i forvaltningsloven er et eksempel på en bestemmelse som ser ut til å gi absolutte rammer for særlovgivningen, som ikke nødvendigvis er like anvendelig på alle områder.

13.2.4 Departementets vurderinger

Overtredelsesgebyr er primært et alternativ til strafferettslig bot. Departementet har i punkt 7.1.4 redegjort for hensyn som bør tas i betraktning når det vurderes om det bør anvendes administrativ sanksjon eller straff mot en overtredelse.

Departementet mener at overtredelsesgebyr kan være et alternativ til straff innenfor særlovgivningen, i første rekke innen den offentligrettslige reguleringslovgivningen.

Mot overtredelser og krenkelser som mer direkte rammer andre fysiske personers fysiske eller psykiske integritet, for eksempel voldslovbrudd, seksuallovbrudd og krenkelser av den personlige frihet og fred, bør det som utgangspunkt anvendes ulike former for strafferettslige reaksjoner. Det dreier seg her om mer grunnleggende normer som gjelder for ethvert medlem av samfunnet og som er sentrale for å skape den ønskede trygghet.

Departementet mener videre at det innenfor den offentligrettslige reguleringslovgivningen bør skilles mellom alvorlige og mindre alvorlige overtredelser:

Et kjerneområde for overtredelsesgebyrene er mindre alvorlige overtredelser der det er relativt enkelt å kartlegge de fakta som er avgjørende for om overtredelse har skjedd. I slike tilfeller bør overtredelsesgebyr kunne ilegges både fysiske og juridiske personer. Hvorvidt overtredelsene i slike tilfeller gjelder såkalte masseovertredelser eller ikke, er her i seg selv av mindre betydning. Det er likevel et grunnleggende krav at organet har tilstrekkelige ressurser til å håndtere denne typen saker. Et eksempel på slike gebyrer kan være gebyr for parkeringsovertredelser og visse andre overtredelser som ilegges etter vegtrafikkloven § 31 a.

Rettssikkerhetshensyn veier tyngre jo mer alvorlige overtredelser og sanksjoner det er tale om. Mer alvorlige overtredelser begått av fysiske personer som opptrer utenfor næringsvirksomhet, i alle fall hvis det skal kunne ilegges inngripende sanksjoner, bør som utgangspunkt sanksjoneres strafferettslig. Fysiske personer bør i slike tilfeller som utgangspunkt ha tilgang til straffeprosessens rettssikkerhetsgarantier. Andre hensyn kan imidlertid veie tyngre. Også ved noe mer alvorlige overtredelser som forekommer i relativt stort omfang, finnes det i dag ordninger med overtredelsesgebyrer rettet mot fysiske personer. På noen områder kan administrativ forfølgning være avgjørende for å få til en tilstrekkelig effektiv håndheving også av slike mer alvorlige overtredelser, og dermed en ordning som sikrer tilstrekkelig grad av lik oppfølgning av ulike personer som er i myndighetenes søkelys som følge av mulige lovbrudd. Ligningsforvaltningens bruk av tilleggsskatt er et eksempel på det.

Vurderingen kan i typiske tilfeller falle ulikt ut hvor det er tale om brudd på offentligrettslig regulering av næringsvirksomhet. Her kan det tenkes ilagt også større overtredelsesgebyrer for alvorlige overtredelser. Det gjelder både mot foretak og fysiske personer som driver næringsvirksomhet.

I punkt 11 og 12 drøftes generelt om det bør kreves subjektiv skyld og inntas bestemmelser om sanksjonsfrihetsgrunner. Departementet viser til disse drøftelsene.

Når det gjelder spørsmålet om subjektiv skyld ved ileggelse av overtredelsesgebyr overfor fysiske personer, viser departementet til utgangspunktet om at det i saker om administrative sanksjoner bør gjelde et krav om forsett eller uaktsomhet, jf. punkt 13.2.4. Administrative sanksjoner mot fysiske personer som opptrer utenfor næringsvirksomhet, bør som utgangspunkt rette seg mot mindre alvorlige overtredelser, jf. punkt 7.4.3.4. Departementet antar at alminnelig uaktsomhet er tilstrekkelig ved ileggelse av overtredelsesgebyr mot mindre alvorlige overtredelser. Ved mindre alvorlige overtredelser hvor det ilegges lave overtredelsesgebyrer mener departementet at det også overfor fysiske personer som opptrer utenfor næringsvirksomhet, bør kunne anvendes rent eller tilnærmet rent objektive vilkår. En annen mulig løsning er at bevisbyrden snus slik at overtrederen pålegges å bevise at det ikke foreligger uaktsomhet, jf. punkt 11.6 (skyldkrav). Reglene om sanksjoner som ilegges på objektivt grunnlag, må utformes og praktiseres i samsvar med uskyldspresumsjonen etter EMK artikkel 6 nr. 2.

Dersom fysiske personer unntaksvis skal kunne ilegges større overtredelsesgebyrer for alvorlige overtredelser begått utenfor næringsvirksomhet, bør det vurderes å skjerpe kravene til skyld.

13.3 Utmåling

13.3.1 Gjeldende rett

I gjeldende rett eksisterer to hovedformer for utmåling av overtredelsesgebyr. Disse er utmåling etter faste satser og individuell utmåling. Kombinasjoner er også relativt utbredt.

Det følger av enkelte lovbestemmelser at det i forskrift skal settes et maksimumsbeløp for overtredelsesgebyret, se for eksempel plan- og bygningsloven § 32-8 sjette ledd annet punktum.

13.3.2 Utvalgets vurderinger

Utvalgets lovforslag og anbefalinger fremgår av NOU 2003: 15 punkt 13.4.

Utvalget foreslår at de to hovedformene for utmåling, nemlig utmåling etter faste satser og individuell utmåling, lovfestes, jf. utvalgets forslag til § 45 annet ledd første punktum i forvaltningsloven.

Videre foreslår utvalget å lovfeste en anbefaling i forvaltningsloven om at dersom individuell utmåling skal anvendes, bør det i lov eller forskrift «angis hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved utmålingen». Siden det er en anbefaling kan gebyrer ilegges selv om ingen slik lovbestemmelse eller forskrift er gitt. Ved individuell utmåling foreslår utvalget at det lovfestes i forvaltningsloven at «det skal fastsettes et maksimum». Utvalget gir også anbefalinger for hvordan de faste satsene bør lovfestes og hvilke momenter som kan være relevante ved en individuell utmåling.

Utvalget sier ikke noe om hva virkningen av at et slikt maksimum ikke er fastsatt, skal være.

13.3.3 Høringsinstansenes syn

Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) er enig i at det av effektivitets- og rettssikkerhetshensyn fastsettes faste satser eller et maksimalt nivå på overtredelsesgebyret der det passer. AAD antar at det kanskje særlig gjelder områder hvor mange privatpersoner ilegges overtredelsesgebyr, for eksempel ved mange mindre overtredelser, typisk trafikkovertredelser. AAD uttrykker tvil om de to alternativene for å utmåle gebyr passer like godt i alle saker hvor overtredelsesgebyr ilegges foretak, for eksempel etter konkurranseloven. AAD viser til at det på konkurranserettens område kan ilegges store overtredelsesgebyrer mot foretak, og at det derfor kan være vanskelig og uheldig med standardsatser eller en forhåndsfastsatt maksimalgrense på området, blant annet sett hen til EU/EØS-praksis og prevensjonshensyn.

13.3.4 Departementets vurderinger

Generelle utgangspunkter

Et overtredelsesgebyr bør som utgangspunkt kunne settes så høyt at formålet med overtredelsesgebyret oppfylles. Mange ordninger med overtredelsesgebyr har fremtredende individual- og allmennpreventive formål. Da bør utgangspunktet være at overtredelsesgebyret settes så høyt at den ønskede individual- og allmennpreventive effekten oppnås. Dermed må det evneprinsippet som ligger til grunn for reglene i straffeloven § 53 annet ledd om utmåling av bot, også ha betydning ved utmålingen av overtredelsesgebyrer. Særlig ved mindre alvorlige overtredelser og ved overtredelser som forekommer i stort omfang, kan hensynet til effektivitet og likebehandling likevel tilsi at det anvendes ulike former for standardiserte satser.

Bøtestraff og overtredelsesgebyr kan følge av lovbrudd som er sammenlignbare med hensyn til gjerningsbeskrivelse og krav til subjektiv skyld. Departementet mener at det i slike tilfeller som utgangspunkt ikke er grunn til at reaksjonsnivået bør være vesentlig forskjellig.

Hvilke momenter bør det legges vekt på ved utmålingen?

Departementets utgangspunkt er at overtredelsesgebyrene innenfor sitt område langt på vei tjener samme funksjoner som bøtestraff. Dette tilsier at de momentene som vektlegges ved utmåling av bøter, også må kunne vektlegges ved utmåling av overtredelsesgebyrer. Departementet viser her til utvalget, jf. NOU 2003: 15 punkt 13.4.

«Hvilke momenter det særlig bør legges vekt på, må selvsagt vurderes med utgangspunkt i hvilket forvaltningsområde man befinner seg på og hvilke handlingsnormer det er tale om. Generelt antar utvalget at overtredelsens omfang og virkninger, eventuell fortjeneste oppnådd ved overtredelsen, og utvist skyld bør tillegges vekt. Videre kan det være naturlig å ta hensyn til overtrederens økonomi, sml. for øvrig straffeloven [1902] § 27 om utmåling av bot.»

Departementet antar at det foruten rent økonomisk fortjeneste også må tas hensyn til fordeler i vid forstand, inkludert slike som kunne ha vært oppnådd. Det vises til den alminnelige bestemmelsen om foretaksstraff i straffeloven § 28.

Spørsmålet er videre om og hvordan relevante momenter ved utmålingen bør komme til uttrykk i lovgivningen. Etter departementets syn er det opplysende at de generelle momentene utvalget peker på (overtredelsens omfang og virkninger, eventuell oppnådd fortjeneste, utvist skyld, overtrederens økonomi), kommer til uttrykk i forvaltningsloven, jf. departementets forslag til § 44 tredje ledd. Momentene som er oppstilt i straffeloven § 53, nemlig inntekt, formue, forsørgelsesbyrde og gjeldsbyrde, gir veiledning for innholdet av momentet om lovovertrederens «økonomiske evne» i forslaget til bestemmelsen i forvaltningsloven § 44 tredje ledd.

I motsetning til utvalget har departementet kommet til at momentene ikke bør angis generelt som pliktige momenter i loven. Saker om overtredelsesgebyr varierer fra saker som i stor grad er kurante og lite inngripende til de alvorlige og inngripende. Ved mindre overtredelsesgebyrer bør det ofte være adgang til å la være å vurdere noen momenter, slik som for eksempel overtrederens økonomiske evne. Også dersom loven anga «skal», ville det være adgang til å se bort fra et moment i noen typer saker. I likhet med bøtestraffen ville for eksempel vekten av overtrederens økonomiske evne få mindre betydning ved typiske masseovertredelser, selv om det i loven er åpnet for individuell utmåling. Gitt den store variasjonen i saker om overtredelsesgebyr bør ikke lovens ordlyd gjøre hele listen av momenter obligatorisk.

De generelle momentene som forvaltningsloven angir, kan ved særlige behov suppleres i særloven. På bakgrunn av det opplegget som her skisseres, ser departementet ikke behov for å følge opp utvalgets forslag om å lovfeste i forvaltningsloven at det i (sær)lov eller forskrift «bør» angis hvilke momenter det «særlig skal legges vekt på» ved utmålingen.

Etter departementets opplegg vil de momentene som angis i forvaltningsloven § 44 tredje ledd og § 46 annet ledd, ikke gjelde ved forvaltningens utøvelse av myndighet til å gi forskrifter om utmålingen. De vil likevel gjelde så langt de faste satsene gir et rom for individuelt skjønn. En annen sak er at momentene kan gi en viss veiledning ved utformingen av regler om standardsatser. For eksempel bør det ved fastsettelse av standardsatser i rimelig grad tas hensyn til at overtredernes økonomi kan være svært ulik. Det taler for at standardsatser overfor fysiske personer i første rekke anvendes ved mindre overtredelsesgebyrer. Det kan også tale for å åpne for at forvaltningen i særlige tilfeller kan gå over eller under standardsatsen. De vanlige formålene med standardsatser – effektivitet og likebehandling – innebærer imidlertid at de oppregnede momentene må nedtones.

Særlig om utmåling av overtredelsesgebyr mot foretak

Ved utmåling av overtredelsesgebyr mot foretak vil momentene i § 46 annet ledd gjelde ved utmålingen, med mindre annet følger av særloven.

Faste satser eller individuell utmåling?

Faste satser kan tenkes utformet på ulike måter. Man kan for eksempel se for seg faste satser som er (I) fiksert til bestemte kronebeløp eller som en (II) prosentsats av en opprinnelig betalingsforpliktelse. De faste satsene kan også (III) knyttes opp til ulike former for faste størrelser, for eksempel vekt eller tid multiplisert med et visst kronebeløp per vekt- eller tidsenhet, eller slik at overtredelsen knyttes opp mot rettsgebyret eller en annen form for fast størrelse.

Kombinasjoner mellom faste satser og individuell utmåling kan også tenkes. Faste satser kan for eksempel tenkes kombinert med regler om at de beløpene som følger av de faste satsene, kan reduseres eller økes i visse tilfeller. Både ulike former for faste satser og individuell utmåling kan inneholde et øvre tak for hvor stort overtredelsesgebyret kan være. Departementet kommer tilbake til dette.

Hvorvidt det er hensiktsmessig å anvende individuell utmåling eller faste satser og eventuelt hvilken type faste satser, kan variere. Ulike betraktninger kan komme inn:

Individuell utmåling kan prinsipielt gi det beste grunnlaget for en reaksjon som er tilpasset lovbruddet og gjerningspersonen i det enkelte tilfellet, slik at den ønskede preventive effekten oppnås uten at sanksjonen blir urimelig tyngende. Det kan likevel ikke utelukkes at individuell utmåling kan falle ulikt ut i saker som er nokså like. Det gjelder kanskje særlig hvis volumet av saker er beskjedent eller håndhevingen skjer ved ulike organer, for eksempel i ulike geografiske områder. Individuell utmåling vil være mer ressurskrevende enn utmåling etter standardiserte satser.

Standardisert utmåling på grunnlag av objektive kriterier kan sikre en viss likebehandling, og dermed oppleves rettferdig. Standardisert utmåling skaper dessuten større grad av forutberegnelighet for dem som utsettes for sanksjoner.

Departementet ser ikke noe til hinder for at det i større grad enn nå gis regler om overtredelsesgebyrer som utmåles individuelt dersom dette anses hensiktsmessig for å sikre etterlevelse av lovgivningen, jf. NOU 2003: 15 punkt 10.5.2.4 side 150. Slik sett bør ikke ønsket om tilpassede reaksjoner være til hinder for å bruke administrative sanksjoner i stedet for straff. En annen sak er at rettssikkerhetshensynet tilsier at dette skjer innenfor visse rammer.

Ved mindre alvorlige overtredelser antar departementet at det normalt er hensiktsmessig å anvende en form for faste satser. Her vil det hovedsakelig anvendes mindre overtredelsesgebyrer mot fysiske eller juridiske personer, og ansvaret vil ofte være objektivt eller tilnærmet objektivt. I slike tilfeller kan det ligge en særlig effektivitetsgevinst i å standardisere utmålingen, og det vil gi forutberegnelighet for de private partene. Dersom overtredelsesgebyrene holdes lave, vil bruken av faste satser ikke gi uforholdsmessige resultater. Det er her i mange tilfeller mer et spørsmål om å markere at det er begått et lovbrudd enn å finne en nøyaktig tilpasset sanksjon.

Ved mer alvorlige brudd på offentligrettslig reguleringslovgivning, og kanskje særlig regulering av næringsvirksomhet, antar departementet at det normalt er hensiktsmessig med individuell utmåling av overtredelsesgebyret. Dette kan være nødvendig for å oppnå den ønskede preventive effekten av sanksjonen. Det kan også være ønskelig for å unngå urimelige resultater. Effektiviseringsgevinsten ved standardisert utmåling er mindre ved mer omfattende lovbrudd som ikke forekommer ofte. Slik individuell utmåling vil i praksis være mest aktuelt overfor foretak.

Faste satser kan likevel være aktuelt innenfor enkelte former for masseforvaltning, også ved mer alvorlige overtredelser. Her kan både likhetshensyn og effektivitetsbetraktninger tilsi at det i alle fall tas utgangspunkt i faste satser. Dersom det kan tenkes ilagt større overtredelsesgebyrer, kan det imidlertid være mer nærliggende å anvende individuell utmåling. Et alternativ er at det fastsettes en regel som gir adgang til å fravike de faste satsene – opp eller ned. Et eksempel er, slik som Aetat foreslår, at det finnes en hjemmel for unntak i særlige tilfeller. Det bør da i lov eller forarbeider klargjøres hva som kan tenkes å utgjøre slike tilfeller. Også andre kombinasjoner kan tenkes.

Bør det gis en alminnelig hjemmel for å kunne fastsette faste satser?

Etter utvalgets forslag til § 45 annet ledd første punktum i forvaltningsloven har meningen trolig vært at den enkelte særlov må gi hjemmel hvis det skal anvendes faste satser, jf. utvalgets merknader til forslaget til § 45 i forvaltningslovens om overtredelsesgebyr punkt 26.2.4 på side 349 note 96. Departementet har vurdert om forvaltningsloven burde gi en alminnelig hjemmel for å fastsette faste satser, men er under tvil kommet til at spørsmålet om hjemmel for faste satser bør vurderes i tilknytning til den enkelte lov. Det kan ikke stilles strenge krav til klarhet før det må antas at loven gir hjemmel for å gi forskrifter om utmåling etter faste satser. Departementet antar for eksempel at en lovbestemmelse som gir hjemmel til å gi forskrift med nærmere regler om utmåling av overtredelsesgebyr, normalt vil være tilstrekkelig til å fastsette standardiserte satser. En slik bestemmelse kan også gi hjemmel for at forvaltningen i forskrift kombinerer faste satser og individuell utmåling på ulike måter.

Selv om det ikke i lov eller forskrift fastsettes faste satser, kan det tenkes at det i praksis over tid skjer en viss standardisering av utmålingen for bestemte typer overtredelser. Dette er kjent fra praksis ved utmåling av bøter. Det skal mye til for at en slik praksis er lovstridig. Innenfor de rammene som følger av lov og forskrift er domstolene ved sin prøving av forvaltningens vedtak ikke bundet av det nivået for utmåling som forvaltningen har lagt seg på. Forskriftsfestede satser må domstolene derimot uten videre legge til grunn så langt de ligger innenfor lovens rammer. Forvaltningen vil også være bundet av forskriften i enkeltsaker, jf. forvaltningsloven § 40. Over tid kan det gebyrnivået som etablerer seg i doms- og forvaltningspraksis, om ønskelig gjøres bindende som faste satser i lov eller forskrift.

Bør det stilles krav om at maksimumsbeløp ved individuell utmåling fremgår av lov eller forskrift?

Utvalget foreslår at det i forvaltningsloven også lovfestes at det ved individuell utmåling av overtredelsesgebyr må fastsettes et maksimum enten i lov eller forskrift, jf. utvalgets forslag til § 45 annet ledd tredje punktum i forvaltningsloven. Utvalget begrunner forslaget slik (NOU 2003: 15 punkt 13.4):

«Forslaget om at forskriften skal angi et maksimum er først og fremst begrunnet i hensynet til forutberegnelighet, jf. punkt 6.3. Borgeren har etter utvalgets syn et rimelig krav på å få vite hvor omfattende sanksjon han risikerer ved overtredelse. Til dette kan det innvendes at det ikke er regler om maksimum ved utmåling av strafferettslig bot. Situasjonen er imidlertid her en annen, fordi botens størrelse prøves av domstolen dersom forelegget ikke vedtas. Ved overtredelsesgebyr legges derimot søksmålsbyrden etter utvalgets forslag på overtrederen. Denne forskjell i søksmålsbyrde tilsier i seg selv at det i forskriften settes rammer for forvaltningens skjønn.»

Departementet er enig med utvalget i at det ved individuell utmåling av overtredelsesgebyr bør fastsettes et maksimum i lov eller forskrift. En slik begrensning er i samsvar med departementets ønske om at rommet for skjønnsutøvelse ikke blir videre enn nødvendig. Både det at søksmålsbyrden normalt ligger på den private parten og at domstolene i liten grad har normert nivået for utmåling av overtredelsesgebyrer, taler for en slik begrensning. Disse hensynene gjelder både overfor fysiske personer og foretak. Departementet foreslår derfor å lovfeste at forvaltningsorganer plikter å fastsette hvor stort overtredelsesgebyr en overtredelse maksimalt kan medføre. Se departementets forslag til § 44 annet ledd første punktum. For å sikre at forvaltningen har hjemmel til å gi forskrift om rammer, foreslås det at en generell hjemmel gis i forvaltningsloven § 44 annet ledd annet punktum.

Maksimalbeløpet, eller grunnlaget for å beregne maksimalbeløpet, kan fremgå av loven selv. Men det kan ofte være praktisk at det fremgår av forskrift gitt med hjemmel i lov.

13.4 Forhåndsvarsel

Utvalget foreslår at de alminnelige reglene om forhåndsvarsel i forvaltningsloven § 16 som utgangspunkt skal gjelde i saker om administrative sanksjoner, jf. NOU 2003: 15 punkt 12.7.2.

Utvalget anser det imidlertid unødvendig med forhåndsvarsel når overtredelsesgebyr blir ilagt etter faste satser. Utvalget legger til grunn at slike gebyrer gjelder lett konstaterbare overtredelser og at gebyrene utgjør mindre beløp. Utvalget foreslår å lovfeste i forvaltningsloven § 45 tredje ledd at forhåndsvarsel kan unnlates dersom overtredelsesgebyret skal ilegges etter faste satser.

Etter utvalgets forslag skal forvaltningen ha adgang – ikke plikt – til å unnlate å gi forhåndsvarsel dersom overtredelsesgebyret ilegges etter faste satser. Utvalget presiserer at det ved vurderingen av om adgangen skal benyttes, må legges stor vekt på de hensyn som begrunner unntaket. Dersom det er behov for nærmere undersøkelser for å bringe på det rene om det foreligger en overtredelse, eller dersom overtredelsesgebyret gjelder større beløp, bør forvaltningen likevel gi forhåndsvarsel.

Utvalget omtaler forslaget i NOU 2003: 15 punkt 13.4, 12.7.2 og 26.2.4 note 99 og 100.

Datatilsynet mener det bare bør være anledning til å unnlate å gi forhåndsvarsel når overtredelsesgebyr ilegges på stedet. Tilsynet viser til at det i slike situasjoner er liten tvil om at de relevante hensynene blir varetatt gjennom den informasjonen som gis samtidig med ileggelse av overtredelsesgebyret.

Ingen av de øvrige høringsinstansene uttaler seg om utvalgets forslag og vurderinger.

Departementet foreslår som utvalget at de alminnelige reglene om forhåndsvarsel i forvaltningsloven § 16 skal gjelde i saker om administrative sanksjoner.

Departementet er også enig med utvalget i at det i enkelte typer saker om overtredelsesgebyr ikke er behov for forhåndsvarsel. Etter departementets oppfatning er imidlertid utvalgets avgrensning for vid. Også i saker om overtredelsesgebyr hvor det anvendes faste satser, kan det oppstå kompliserte faktiske og juridiske spørsmål. I slike tilfeller bør parten få en viss tid til å uttale seg før forvaltningen tar stilling til om det bør ilegges overtredelsesgebyr. Dessuten finnes det en del tilfeller der utmåling etter faste satser og individuell utmåling er kombinert. Det bør derfor ikke fastsettes et generelt unntak fra kravet til forhåndsvarsel i saker der overtredelsesgebyret utmåles etter faste satser.

Departementet antar som Datatilsynet at det særlig er hvor overtredelsesgebyr ilegges på stedet, at det er behov for å unnlate å gi forhåndsvarsel. Slike saker er normalt oversiktlige både faktisk og juridisk. Videre er gebyrene normalt lave. Departementet foreslår at den generelle adgangen til å unnlate å gi forhåndsvarsel begrenses til overtredelsesgebyr som ilegges på stedet. Dersom det i andre tilfeller anses nødvendig å gi adgang til å unnlate å gi forhåndsvarsel utover de mulighetene som finnes etter forvaltningsloven § 16, bør det gjøres unntak i særlovgivningen.

Departementet foreslår at det skal være adgang – ikke plikt – til å unnlate å gi forhåndsvarsel når overtredelsesgebyr kan ilegges på stedet, jf. departementets forslag til § 44 fjerde ledd i forvaltningsloven. Dersom saken fremstår som utilstrekkelig opplyst, enten faktisk eller juridisk, kan det ikke ilegges overtredelsesgebyr, jf. forvaltningsloven § 17. Dersom forvaltningsorganet ikke ilegger overtredelsesgebyret på stedet, men utreder saken ytterligere med sikte på mulig ileggelse av overtredelsesgebyr, gjelder forvaltningsloven § 16.

13.5 Oppfyllelsesfrist

Når et vedtak om administrativ sanksjon forfaller til betaling, beror dels på en tolkning av hjemmelsgrunnlaget for sanksjonen og dels på vedtaket selv. Det kan være tilfeller der lovens ordlyd eller forarbeider ikke omtaler spørsmålet om forfallstidspunktet. I mangel av holdepunkter for noe annet må det antas at et krav om betaling etter et vedtak om overtredelsesgebyr forfaller straks underretning om vedtaket er kommet frem til adressaten. Når renter eventuelt løper fra, behandles i punkt 13.6.

I enkelte tilfeller fremgår en frist for betaling uttrykkelig av særloven. Vassdragsreguleringsloven § 25 annet ledd første punktum fastsetter for eksempel at betalingsfristen for overtredelsesgebyr etter loven er fire uker fra vedtakstidspunktet. I andre tilfeller fastsetter forvaltningsorganet en betalingsfrist i vedtaket.

Utvalget foreslår at det lovfestes et generelt utgangspunkt om at overtredelsesgebyr forfaller til betaling fire uker fra vedtaket ble truffet, jf. utvalgets utkast til ny bestemmelse i forvaltningsloven § 45 første ledd annet punktum og NOU 2003: 15 punkt 13.4. Avvikende ordninger kan fastsettes i særlovgivningen. Utvalget foreslår i tillegg at det lovfestes generelt at det i enkeltvedtak kan fastsettes avvikende oppfyllelsesfrister. Utvalget anser at en betalingsfrist på fire uker fra vedtakstidspunktet er en passende normalfrist. Utvalget viser til at betalingsfristen bør tilpasses klagefristen og at klagefristen som utgangspunkt er tre uker fra underretning om sanksjonsvedtaket er kommet frem til parten, jf. forvaltningsloven § 29 første ledd første punktum.

Ingen av høringsinstansene uttaler seg om utvalgets forslag og vurderinger.

Departementet er enig med utvalget i at det i forvaltningsloven bør fastsettes en generell frist for betaling av overtredelsesgebyr. Både for forvaltningen og den som blir ilagt overtredelsesgebyr, er det viktig at det er klart når forfall inntrer. Et generelt utgangspunkt i forvaltningsloven kan bidra til dette.

Fire uker fra vedtakstidspunktet er en passende normalfrist. Å ha vedtakstidspunktet som fristutgangspunkt innebærer riktignok at fristen kan begynne å løpe før forvaltningen har foretatt seg noe for å orientere den private part. Ved at forfallsfristen settes til fire uker vil likevel den private parten normalt ha mulighet til å vurdere om vedtaket skal påklages og begjære utsatt iverksettelse etter forvaltningsloven § 42 før forfall. Forvaltningsorganet må om nødvendig ta stilling til en begjæring om utsatt iverksettelse før forfall. I noen tilfeller gir EMK artikkel 6 krav på utsatt iverksettelse, jf. punkt 23.5.

Normalfristen bør kunne fravikes i særlovgivningen (eventuelt forskrift i medhold av lov) og enkeltvedtak. Etter departementets syn bør adgangen til å fravike normalfristen i enkeltvedtak bare gjelde til gunst for den som er adressat for vedtaket. Lovteksten er utformet med sikte på det.

13.6 Forsinkelsesrenter

Ved overtredelsesgebyr er virkningen av den administrative sanksjonen at den private plikter å betale et pengebeløp. Tilsvarende gjelder for øvrig ved ulike forvaltningstiltak som ikke er straff etter EMK, slik som tvangsmulkt, jf. punkt 31, og – etter omstendighetene – administrativ inndragning, jf. punkt 32.

Pengeforpliktelser som følger av forvaltningsvedtak om overtredelsesgebyr, er ikke pengekrav på «formuerettens område», og forsinkelsesrenteloven gjelder som utgangspunkt ikke, jf. lovens § 1. Lovens § 5 om forsinkelsesrente utenfor formuesforhold gjelder likevel: I fullbyrdelsesdom for pengekrav utenfor formuerettens område kan retten etter påstand tilkjenne forsinkelsesrenter fra saksanlegget eller, om kravet forfaller senere, fra forfallstid. Hjemmel for renteplikt følger i en del tilfeller av særloven, se for eksempel bestemmelsen om overtredelsesgebyrer i klimakvoteloven § 19 første ledd femte punktum, der forsinkelsesrentelovens regler gis tilsvarende anvendelse.

Etter SI-loven § 7 første ledd «påløper det forsinkelsesrente lik den til enhver tid gjeldende rente» fastsatt i forskrift med hjemmel i forsinkelsesrenteloven § 3 første ledd første punktum. Bestemmelsen gjelder for «krav hvor det ikke i lov eller forskrift er bestemt at det påløper rente, avgift, gebyr eller tilsvarende ved forsinket betaling». Med hjemmel i § 7 tredje ledd er det bestemt at det ikke løper forsinkelsesrenter av overtredelsesgebyrer etter noen oppregnede lover.

Ved overtredelsesgebyr antar departementet at det etter en tolkning av særloven ved individuell utmåling ofte vil være adgang til å ta hensyn til den gjennomsnittlige rentefordelen ved betalingsutsettelser. Ved inndragning vil det etter en tolkning av særloven neppe være adgang til å fastsette inndragningsbeløpet ut fra gjennomsnittlige rentefordeler. Faktiske rentefordeler den privat har hatt vil derimot kunne omfattes.

Utvalget berører i liten grad rentespørsmål. Utvalget foreslår hjemmel for regler om renter ved manglende betaling ved forfall for ilagte administrative sanksjoner (overtredelsesgebyr, tilleggsbetaling og inndragningsbeløp) i utvalgets forslag til mønsterbestemmelser om utfyllende forskriftsregler om administrative sanksjoner, jf. NOU 2003: 15 punkt 13.3.3.

Ingen høringsinstanser kommenterer særskilt spørsmål om hjemmel for renter.

Departementet er ikke kjent med noe generelt, udekket behov for ileggelse av renter ved forsinket betaling av overtredelsesgebyrer. For innkreving som skjer med hjemmel i SI-loven, følger hjemmel for å kreve forsinkelsesrenter av lovens § 7, samtidig som det i den tilhørende forskriften er gjort unntak fra renteplikten nettopp for ulike former for overtredelsesgebyrer. Det vises i den sammenheng også til Prop. 127 L (2011–2012) punkt 15, der spørsmålet om renter for strafferettslige bøter drøftes.

Departementet antar etter dette at eventuelle behov for å kunne kreve renter, eventuelt gebyrer, ved forsinket betaling av overtredelsesgebyrer, best kan dekkes gjennom hjemmel i særloven. Ved mindre overtredelsesgebyrer vil de administrative ulempene knyttet til renteberegning mv. tilsi at det ikke innføres ordninger med beregning av forsinkelsesrente.

13.7 Subsidiært ansvar for andre enn den som er ilagt sanksjonen

Utvalget åpnet for at andre enn den som er ilagt sanksjonen, kan gjøres ansvarlig for at sanksjonen betales, se nærmere NOU 2003: 15 punkt 13.3.3. Akvakulturloven § 30 tredje ledd er et eksempel på hjemmel for å holde morselskap subsidiært ansvarlig for overtredelsesgebyr ilagt et datterselskap:

«Dersom den ansvarlige for overtredelsesgebyret er et foretak som inngår i et konsern, hefter foretakets morselskap og morselskapet i det konsern selskapet er en del av, subsidiært for beløpet.»

Ingen høringsinstanser uttaler seg om spørsmålet.

Departementet peker på at det må avgjøres i den enkelte særloven om det er behov for regler om subsidiær heftelse. Slike hjemler må utformes i samsvar med kravene etter EMK artikkel 6 og andre bestemmelser i EMK, for eksempel artikkel 7 og vernet om eiendom etter protokoll 1 artikkel 1. Det er begrenset med praksis fra EMD som berører regler om ansvar for andre enn overtrederen, men se blant annet A.P., M.P. og T.P. mot Sveits, 29. august 1997 (nr. 19958/92) og Varvara mot Italia, 29. oktober 2013 (nr. 17475/09). Departementet er ikke kjent med praksis fra EMD som berører regler om subsidiært ansvar for styremedlemmer, foretakets morselskap, og morselskapet i et konsern selskapet er en del av.

13.8 Fullbyrdelse

Utvalget vurderer i NOU 2003: 15 punkt 13.4 og 12.10 om det er behov for en generell regulering av tvangsfullbyrdelse av overtredelsesgebyr.

Etter utvalgets syn tilsier hensynet til et effektivt sanksjonssystem at det gis enkel adgang til fullbyrdelse av vedtaket om overtredelsesgebyr dersom det ikke betales frivillig. Utvalget foreslår derfor at det lovfestes at endelig vedtak om overtredelsesgebyr skal være tvangsgrunnlag for utlegg, jf. utvalgets forslag til § 45 fjerde ledd i forvaltningsloven, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav e.

Ingen høringsinstanser uttaler seg om spørsmålet.

Departementet vurderer tvangsfullbyrdelse av administrative sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr, i punkt 26. Det foreslås der at beslutning om administrativ sanksjon som går ut på betaling av penger, herunder vedtak om overtredelsesgebyr, bør utgjøre et særlig tvangsgrunnlag, jf. departementets forslag til endringer i tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d.

13.9 Innkreving

Bøter innkreves av Statens innkrevingssentral med mindre departementet bestemmer noe annet, jf. straffeprosessloven § 456 første ledd første punktum.

Utvalget foreslår ingen alminnelig regel om at Statens innkrevingssentral skal kunne innkreve overtredelsesgebyr, men uttaler (NOU 2003: 15 punkt 12.10.8):

«Utvalget har vurdert om det generelt eller for spesielle områder kan være grunn til å vedta regler av den typen man har i straffeprosessloven § 456. Bestemmelsen gjelder tvangsfullbyrding gjennom Statens Innkrevingssentral av bøter og andre pengekrav som er tilkjent i offentlig straffesak.

Tilleggsbetaling ilagt etter utkastet til § 46 i forvaltningsloven er det neppe aktuelt å la innkreve etter en slik modell. Grunnen er at disse alltid vil ledsage en materiell forpliktelse til å betale skatt, toll eller avgift, slik at man på vedkommende område har et eget innkrevingsapparat som kan anvendes også for tilleggsbetalingen.

For øvrige administrative sanksjoner som innebærer en plikt til pengebetaling, kunne det være en tanke å gi en bestemmelse som tilsvarer straffeprosessloven § 456. Først og fremst er det ved innkreving av overtredelsesgebyrer på «masseovertredelsesområder» som vil kunne effektiviseres på den måten.»

Ingen av høringsinstansene hadde merknader.

Departementet viser til at SI-loven i dag danner grunnlag for at Statens innkrevingssentral «innkrever de krav den i lov eller av departementet er pålagt å innkreve». Det samme gjaldt for øvrig etter straffeprosessloven § 456 første ledd annet punktum slik bestemmelsen lød i 2003. Forholdene varierer så mye på ulike områder at det etter departementets syn ikke er grunnlag for en generell bestemmelse om at Statens innkrevingssentral innkrever overtredelsesgebyrer. SI-loven danner det nødvendige grunnlaget for at Statens innkrevingssentral står for innkreving av overtredelsesgebyrer på det enkelte området der dette er en praktisk løsning. Tilsvarende vil for øvrig gjelde for andre pengekrav.

13.10 Hvem skal inntektene tilfalle?

I dag tilfaller inntektene av overtredelsesgebyrene normalt statskassen. I enkelte tilfeller er det fastsatt avvikende ordninger. Plan- og bygningsloven § 32-8 fjerde ledd annet punktum fastsetter for eksempel at inntektene av overtredelsesgebyret skal tilfalle kommunen.

Utvalget foreslår at det i forvaltningsloven lovfestes at overtredelsesgebyr som hovedregel skal tilfalle statskassen, jf. utvalgets forslag til § 45 første ledd første punktum i forvaltningsloven. Etter utvalgets forslag skal det fortsatt være adgang til å fastsette avvikende ordninger i særlovgivningen.

Departementet er enig med utvalget i at det i forvaltningsloven bør fastsettes en hovedregel om at inntektene skal tilfalle statskassen, jf. departementets forslag til § 44 sjette ledd. Spørsmålet omtales i punkt 28. Der redegjøres det også for høringsinstansenes syn på spørsmålet.