30 Pålegg om retting og stansing mv.

En rekke lover åpner for at forvaltningen kan gi individuelt rettede pålegg om at forhold som er i strid med lov, forskrift eller individuell avgjørelse, skal opphøre. Vanligvis er det gitt hjemmel for pålegg om å rette forhold som er i strid med loven eller om å stanse ulovlig virksomhet. Forvaltningens pålegg innebærer i noen tilfeller forbud mot bestemte aktiviteter. Departementet kommer tilbake til denne typen pålegg i punkt 31.1 om tvangsmulkt.

Pålegg om opphør av ulovlige forhold er normalt knyttet til lovbrudd i vid forstand, dvs. ved overtredelse av lov, forskrift med hjemmel i lov eller individuelle avgjørelser (typisk enkeltvedtak). Pålegg, slik begrepet er brukt her, forutsetter at det består en ulovlighet. Det må altså treffes en grense mot avgjørelser forvaltningen treffer som oppstiller andre plikter for den enkelte enn opphør av ulovlige forhold, for eksempel et vedtak om forklaringsplikt.

Et pålegg om opphør av ulovlige forhold kan være et utgangspunkt for ytterligere forvaltningstiltak mot lovbrudd dersom pålegget ikke etterleves. For eksempel gir barnehageloven § 16 annet ledd kompetanse til å stenge virksomheten midlertidig eller varig dersom pålegget ikke overholdes. Overtredelse av pålegg kan videre være sanksjonert med straff eller administrative sanksjoner. Det er også vanlig med hjemmel for å treffe vedtak om tvangsmulkt dersom ikke pålegget oppfylles eller etterleves innenfor fristen, jf. punkt 31.1.

Om forholdet til formelle advarsler vises det til punkt 15.5.1. Mens påleggene primært er framoverskuende og innebærer plikt for den enkelte til å gjøre noe eller å opphøre med noe, vil en formell advarsel være tilbakeskuende. En slik advarsel har normalt ingen umiddelbare rettslige konsekvenser.

Det finnes enkelte eksempler på ordninger med adgang til utferdigelse av administrativt forelegg mot den som ikke etterkommer et pålegg, se for eksempel el-tilsynsloven § 6 a, brann- og eksplosjonsvernloven § 40, lotteriloven § 14 a, havne- og farvannsloven § 58 og plan- og bygningsloven § 32-6. Den forpliktede etter forelegget må angripe forelegget med søksmål innen en bestemt frist. Hvis ikke det skjer, har forelegget virkning som rettskraftig dom og kan fullbyrdes etter reglene for dommer.

Pålegg som beskrevet over, er enkeltvedtak dersom de utgjør et nytt og selvstendig grunnlag for personens rettigheter og plikter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a, jf. Sivilombudsmannens årsmelding for 2008 side 183 (Somb-2008-48). Det vil være tilfellet dersom pålegget endrer eller utfyller personens rettigheter og plikter sammenlignet med hva som følger av den underliggende plikten, eller dersom et brudd på pålegget kan lede til ytterligere reaksjoner eller sanksjoner. Det må trekkes en grense mellom pålegg om opphør av ulovlige forhold som er enkeltvedtak på den ene siden og tilsynsmyndighetens påpekning av plikter på den andre siden, jf. for eksempel uttalelse i Sivilombudsmannens årsmelding for 2008 side 183 (Somb-2008-48) og uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling 25. februar 1998 (saksnummer 98/554 E) for grensedragningen. Forvaltningen må i utgangspunktet ha lovhjemmel for å gi pålegg i form av enkeltvedtak rettet mot private.

Utvalget anser det åpenbart at pålegg om retting og stansing ikke bør være en administrativ sanksjon som gjøres til en del av det generelle administrative sanksjonssystemet, jf. NOU 2003: 15 punkt 11.4.1.

Ingen av høringsinstansene uttaler seg særskilt om spørsmålene knyttet til pålegg om retting eller stansing.

Departementet mener som utvalget at pålegg om opphør av ulovlige forhold, ikke bør regnes som en administrativ sanksjon. Slike pålegg er ikke reaksjoner mot lovbruddet som sådant, men skal bidra til å rette opp ulovligheter. De er dermed gjennomgående ikke straff etter EMK. Pålegg om retting, stansing o.l. bør regnes som andre forvaltningstiltak.