25 Offentlighet og taushetsplikt

25.1 Gjeldende rett

Spørsmålet som skal drøftes her, er om de gjeldende alminnelige reglene om dokumentoffentlighet og om taushetsplikt er tilfredsstillende med sikte på saker om administrative sanksjoner. Utvalget drøfter i NOU 2003: 15 punkt 12.11.4 også offentlighet i tilknytning til forslaget om å opprette registre for ilagte administrative sanksjoner. Siden departementet ikke følger opp dette forslaget, jf. punkt 27.4, omtales det ikke nærmere her. I NOU 2003: 15 punkt 11.3.4.2 drøfter utvalget om offentliggjøring av navn på foretak og eventuelle sanksjoner som følge av lovbrudd, i seg selv bør være en administrativ sanksjon som gjøres til en del av det generelle administrative sanksjonssystemet. Departementet drøfter dette spørsmålet i punkt 15.6.4.

Forvaltningsorganer kan som allment utgangspunkt offentliggjøre opplysninger om sakene de behandler, av eget tiltak eller etter ønske fra andre.

Rettskrav på innsyn i forvaltningens saksdokumenter følger av offentleglova. Gjennom hovedregelen i lovens § 3 har enhver dessuten krav på innsyn i «saksdokument, journalar og liknande register for organet». Sammenlignet med offentlighetsloven 1970, som gjaldt da utvalget avga sin utredning, er retten til dokumentinnsyn utvidet på flere sentrale punkter, og mulighetene til å gjøre unntak fra innsyn er snevret inn.

Begrensninger i disse utgangspunktene følger særlig av regler om taushetsplikt og om adgang til å unnta saksdokumenter mv. fra innsyn.

Reglene om taushetsplikt begrenser forvaltningens (tjenestemennenes) adgang til å spre opplysninger, både når det kommer krav om dokumentinnsyn fra allmennheten og når organet selv aktivt ønsker å gå ut med opplysninger, for eksempel som ledd i tilsyns- og sanksjoneringsvirksomhet. Alminnelige bestemmelser om taushetsplikt til vern om private interesser finnes i forvaltningsloven §§ 13 flg.

Taushetsplikt gjelder for det første for opplysninger om «personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. I Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova (publikasjon G-0419 N, 2009) er rettstilstanden, med sikte på opplysninger om lovbrudd mv., beskrevet slik (side 81 til 82):

«Tradisjonelt har ein lagt til grunn at opplysningar om at ein person eller ei verksemd har gjort seg skuldig i straffbare handlingar eller andre lovbrot, er underlagde teieplikt. Dette synet kan i mange tilfelle ikkje lenger stå ved lag. For lovbrot som er skjedd i næringsverksemd har det vorte stadig meir vanleg at brot på lover og forskrifter som blir oppdaga av offentlege kontrollinstansar, blir offentleggjorde.

[…] Det er vanskeleg å seie eksakt kva opplysningar om straffbare handlingar eller andre lovbrot som er underlagde teieplikt. Ein må ta omsyn både til karakteren av lovbrotet og den offentlege interessa i at opplysningane blir kjende. Opplysningar om lovbrot som er gjorde i næringsverksemd eller i samband med utøving av eit yrke som det er knytt ei særleg tillit til, som til dømes helsepersonell, vil som utgangspunkt ikkje vere underlagde teieplikt. Det må likevel leggjast vekt på om opplysningane berre gjeld mistanke om lovbrot. I mange tilfelle kan det vere teieplikt på mistankestadiet, men ikkje når lovbrotet er konstatert, til dømes gjennom at nokon er domfelt eller har vedteke eit førelegg.

Opplysningar om lovbrot som ein person har gjort seg skuldig i som privatperson, vil derimot som utgangspunkt framleis vere underlagde teieplikt. Dersom opplysningar om slike lovbrot seier noko om kor eigna ein person er til å utøve eit yrke som det er knytt ein særleg tillit til, kan dette stille seg annleis.

Uavhengig av om lovbrotet er gjort i næringsverksemd, under yrkesutøving eller som privatperson vil opplysningar om bakgrunnen for eller årsakene til lovbrotet, til dømes sjukdom, rusmiddelproblem eller andre personlege problem, vere underlagde teieplikt. For personlege eigenskapar hos den som er skuldig i lovbrotet gjeld det same.

Opplysningar om kor vidt ein person fyller dei vilkåra lova set for å drive ei bestemt verksemd, til dømes om ein person har advokatløyve eller ikkje, er ikkje underlagde teieplikt. Også opplysningar om at ein person har mista retten til å drive ein bestemt type verksemd vil falle utanfor teieplikta. Til dømes vil opplysningar om at ein revisor har fått inndrege løyvet sitt normalt ikkje vere underlagde teieplikt. Det same gjeld informasjon om at ein person har eller ikkje har gyldig førarkort. Derimot vil opplysningar om at ein person har fått førarkortet inndrege eller beslaglagt vere underlagde teieplikt, fordi slike opplysningar normalt vil indikere at personen har gjort seg skuldig i ei straffbar handling, samtidig som det behovet andre kan ha for opplysningar vil vere tilstrekkeleg vareteke ved at det er høve til å informere om at personen har eller ikkje har gyldig førarkort.»

Taushetsplikt gjelder for det andre for opplysninger om forretningshemmeligheter, i loven mer presist beskrevet som «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Om hva som kan utgjøre slike forretningshemmeligheter heter det i veilederen (side 87):

«Som utgangspunkt vil teieplikta heller ikkje omfatte opplysningar om at ei verksemd har gjort seg skuldig i eit lovbrot, sjølv om opplysningane vil kunne skade konkurranseevna til verksemda.»

Det kan være uklart hvorvidt opplysninger som innebærer mistanke om at en virksomhet har begått lovbrudd, er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Utvalget legger til grunn at det som gjelder for opplysninger om ilagte sanksjoner, som utgangspunkt også må gjelde ved politianmeldelser av foretak. En annen sak er, slik utvalget peker på, at det kan finnes opplysninger i den nærmere begrunnelsen for en anmeldelse eller lignende som kan være taushetsbelagte.

Det vises ellers til utvalgets mer utførlige omtale i NOU 2003: 15 punkt 5.6.4.2, 5.6.4.3 og 12.9.2. Utvalget gir uttrykk for et noe mer restriktivt syn på hvilke opplysninger som er underlagt taushetsplikt, enn det som er departementets syn.

I saker om administrative sanksjoner er den mest sentrale bestemmelsen som åpner for unntak fra rett til dokumentinnsyn, nå offentleglova § 24 annet ledd. Bestemmelsene viderefører til dels § 6 første ledd nr. 5 i den gamle loven, men vilkårene for unntak er strengere. Grovt sett trekker § 24 annet ledd et skille mellom anmeldelser mv. fra private, hvor det eksisterer en tidsubestemt unntaksadgang, og alle andre dokumenter om lovbrudd, hvor unntaksadgangen gjelder frem til saken er avgjort.

§ 24 annet ledd første punktum lyder: «Det kan gjerast unntak frå innsyn for melding, tips eller liknande dokument om lovbrot frå private.» Unntak etter første punktum kan gjøres på ubestemt tid.

§ 24 annet ledd annet punktum lyder: «Andre dokument om lovbrot, blant anna melding og tips frå offentlege organ, kan det gjerast unntak frå innsyn for inntil saka er avgjord.» Unntaksadgangen vil i typiske tilfeller eksistere inntil noen blir ilagt en administrativ sanksjon eller det blir avgjort at det ikke bør ilegges noen slik sanksjon. Om stillingen der et vedtak om ileggelse av administrativ sanksjon blir påklaget eller brakt inn for domstolene, vises det til NOU 2003: 30 side 281.

I enkelte tilfeller vil det også være aktuelt å gjøre unntak etter offentleglova § 24 første ledd, som lyder: «Det kan gjerast unntak frå innsyn for opplysningar når det er påkravd fordi innsyn ville motverke offentlege kontroll- eller reguleringstiltak eller andre pålegg eller forbod, eller føre til fare for at dei ikkje kan gjennomførast.» Når det gjelder administrative sanksjoner, vil nok dette særlig være aktuelt i saksforberedende faser, som ved drøftelser av om bestemte handlinger skal sanksjoneres administrativt eller ikke.

Det er fremdeles anledning til å gjøre unntak for dokumenter et organ har utarbeidet for egen interne saksforberedelse, jf. offentleglova § 14 første ledd.

Det kan i nærmere oppregnede tilfeller gjøres unntak etter § 15 første eller annet ledd for dokumenter innhentet fra andre organer til bruk i saksforberedelsen, samt etter § 15 tredje ledd for dokumenter om innhenting av dokumenter etter første og annet ledd, og for innkallinger til og referater fra møter mellom de samme aktørene.

I alle tilfeller der det kan, men ikke skal gjøres unntak, skal det vurderes å gi helt eller delvis merinnsyn, jf. offentleglova § 11. Dersom hensynene til offentlig innsyn veier tyngre enn behovet for unntak, bør det gis innsyn. Det er ikke hjemmel i loven for å unnta hele saker fra offentlighet, men § 12 åpner for at det i visse tilfeller kan gjøres unntak for hele dokumenter, selv om den aktuelle unntakshjemmelen ellers bare åpner for å unnta opplysninger.

Personopplysningsloven § 2 nr. 8 regner opp en del opplysninger som etter sin art skal regnes som sensitive personopplysninger. Etter bokstav b gjelder dette opplysninger om «at en person har vært mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt for en straffbar handling». I mange tilfeller der det ilegges eller blir vurdert ilagt administrative sanksjoner, vil lovbruddet som ligger til grunn, også kunne være belagt med straff. Ofte vil det være nødvendig å avklare nærmere hva slags handling som faktisk er begått, for å kunne avgjøre den videre reaksjonen. Det vil i disse tilfellene således dreie seg om mistanke om at personer har begått straffbare handlinger. Dette medfører ikke nødvendigvis at det skal gjøres unntak fra innsyn for de aktuelle opplysningene, men etter forskrift 17. oktober 2008 nr. 1119 til offentleglova (offentlegforskrifta) § 7 annet ledd bokstav c er det forbudt å gjøre slike opplysninger tilgjengelige på Internett. Dette vil gjelde både for saksdokumenter og journaler som gjøres tilgjengelige på Internett. Det kan være uklart om personopplysningsloven § 2 nr. 8 og dermed forbudet i offentlegforskrifta vil bli gitt anvendelse på opplysninger om at en person har vært mistenkt for lovbrudd som kan sanksjoneres med en administrativ sanksjon, eller opplysninger om at slik sanksjon er ilagt.

Personopplysningslovens vanlige regler vil ellers gjelde for behandling av opplysninger som knytter enkeltpersoner til administrative sanksjoner.

25.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslo i forvaltningsloven § 13 nytt tredje ledd en særskilt bestemmelse som presiserer hvor langt opplysninger i saker om administrative sanksjoner er underlagt taushetsplikt. Det vises til NOU 2003: 15 punkt 12.9.2. Forslaget lyder:

«Taushetsplikt etter første ledd omfatter ikke opplysning om vedtak om administrativ sanksjon som omtalt i § 44 annet ledd, eller om lovovertredelse som et slikt vedtak er eller kan bli basert på, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige eller som omfattes av første ledd nr. 2.»

Unntaket fra taushetsplikten for opplysninger om vedtaket og lovovertredelsen som vedtaket er eller kan bli basert på, omfatter alle stadiene av en sak om administrative sanksjoner – også de tidlige. I sin begrunnelse viser utvalget til flere forhold:

Sanksjonssakene ligger nær strafferettslige reaksjoner. Også for straffesaker og straffedommer er den store hovedregelen at disse er offentlige.

Utvalget viser til de hensyn som i sin alminnelighet taler for offentlighet. Utvalget viser dessuten særskilt til at offentlighet om forvaltningens vedtak kan være viktig for å oppnå best mulig preventiv og forebyggende effekt av forvaltningsreaksjoner som vedtas.

Utvalget erkjenner at offentlighet kan være en belastning, men dette anses ikke som avgjørende for om opplysningene bør være taushetsbelagte. Prinsipielt er det bedre å ivareta hensynet til berørte privatpersoner gjennom adgang til å unnta enkelte dokumenter ved konkret behov enn ved en vid taushetsplikt.

Utvalget mener at de (da)gjeldende reglene om adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet gir en rimelig og hensiktsmessig adgang til å unnta dokumenter i sanksjonssaker, og det foreslår ikke endringer i offentlighetsloven 1970. Utvalget understreker videre betydningen av at unntaksadgangen benyttes, særlig i den saksforberedende fasen.

Endelig peker utvalget på muligheten for å unnta dokumenter etter reglene om utsatt offentlighet.

Utvalget peker i sin begrunnelse for forslaget på ønsket om å klargjøre hva som er gjeldende rett.

Utvalget fant ikke grunn til å foreslå endringer i taushetspliktsreglene eller i dagjeldende offentlighetslov for dermed å åpne for videre adgang til offentliggjøring av politianmeldelser, verken ved politianmeldelse av fysiske personer eller av foretak.

Om behovet for å endre reglene om taushetsplikt med sikte på opplysninger om administrative sanksjoner rettet mot foretak og andre juridiske personer, uttaler utvalget (NOU 2003: 15 punkt 12.9.2):

«Når det gjelder sanksjonsvedtak overfor foretak og andre juridiske personer, vises til omtalen av gjeldende rett i punkt 5.6.4.3. Det legges her til grunn at taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 – om «noens personlige forhold» – ikke gjelder i forhold til foretak eller juridiske personer som sådan. Videre antas at det neppe er grunnlag for å hevde at en ilagt sanksjon for lovovertredelse i seg selv kan være «drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår», jf. § 13 første ledd nr. 2, med forbehold for opplysninger i begrunnelsen for vedtaket som omhandler fortrolige drifts- eller forretningsforhold for øvrig. Utvalget ser ikke grunn til å foreslå endringer i dette, og viser til lovutkastet nedenfor.»

25.3 Høringsinstansenes syn

Finansdepartementet finner det vanskelig å gi tilslutning til utvalgets forslag om endring av taushetspliktsreglene, slik at taushetsplikten som utgangspunkt ikke skal omfatte opplysninger om vedtak om administrative sanksjoner eller om lovovertredelse som et slikt vedtak er eller kan bli basert på. Finansdepartementet mener at det bør foretas konkrete avveininger av problemstillingene innenfor det enkelte regelverk. For øvrig slutter Finansdepartementet seg til Skattedirektoratets uttalelser om taushetsplikt gitt i deres høringssvar.

Skattedirektoratet stiller seg skeptisk til slik offentlighet rundt administrative sanksjoner som utvalget foreslår. Direktoratet går «sterkt imot at det legges til rette for slike sosiale sanksjoner». Videre viser direktoratet til at taushetspliktsreglene sikrer at kontroll blir lettere å gjennomføre.

Ingen andre høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet.

25.4 Departementets vurderinger

Spørsmålet er om det bør gjøres endringer i gjeldende lovregler om dokumentoffentlighet og taushetsplikt.

Forut for vedtakelsen av den nye offentleglova ble det foretatt en grundig vurdering av allmennhetens krav på innsyn i dokumenter om lovbrudd, herunder i politianmeldelser, og innsynsretten ble utvidet. For en rekke dokumenter om lovbrudd er det nå bare adgang til å gjøre unntak fra innsynsretten inntil saken er avgjort. Etter at saken er avgjort gir offentleglova rettskrav på innsyn, med mindre lovbestemt taushetsplikt er til hinder. De vurderingene som lå til grunn for den nye loven, har betydning også for lovbrudd der det er aktuelt å ilegge administrative sanksjoner. Foreløpig har det ikke kommet til nye momenter som tilsier en annen vurdering.

Etter departementets syn er det generelle unntaket fra taushetsplikten som utvalget foreslår i saker om administrative sanksjoner, for vidtrekkende med sikte på fysiske personer. Dette gjelder særlig i saker hvor det ikke har vært konkludert med at lovbrudd er begått. Etter gjeldende rett må en på dette punktet vurdere nærmere om opplysningene er taushetsbelagte, jf. punkt 25.1. Gjeldende regelverk gir en god balanse mellom de hensynene som taler for offentlighet (jf. formålsbestemmelsen i offentleglova § 1) og hensynet til å oppnå best mulig preventiv og forebyggende effekt av de forvaltningsreaksjonene som vedtas. Også de hensynene som taler for at opplysninger om lovbrudd skjermes i visse tilfeller, kan ivaretas på en god måte.

Utvalgets forslag om innskrenket taushetsplikt er mindre aktuelt på grunn av det utvidede kravet på dokumentinnsyn som gjelder etter den nye offentleglova. For melding, tips eller lignende dokument om lovbrudd som kommer fra private, er det riktignok hjemmel for varig unntak fra offentlig innsyn, jf. offentleglova § 24 annet ledd første punktum. For andre dokumenter om lovbrudd, herunder meldinger og tips fra offentlige organer, kan det imidlertid bare gjøres unntak inntil saken er avgjort, jf. annet punktum. Etter omstendighetene kan det være behov for å skjerme slike opplysninger også etter at saken er avsluttet. Det er kanskje særlig aktuelt hvor dokumentet inneholder påstander om lovbrudd begått av noen i egenskap av privatperson, og hvor påstandene ved avslutningen av saken viser seg å være grunnløse. Også når forholdet ved avslutningen av saken fremstår som uavklart, kan det være behov for å skjerme opplysningene, blant annet avhengig av karakteren av det påståtte lovbruddet.

Det kunne selvsagt vært ønskelig med klarere lovregler på dette punktet. Departementet har likevel vanskelig for å se hvordan en kan unngå en viss skjønnsmessig vurdering. Det vises til fremstillingen av gjeldende rett foran.

Når det gjelder saker om sanksjoner overfor foretak eller andre juridiske personer, er departementet enig med utvalget i at det ikke er behov for å bygge på at opplysningene er taushetsbelagte. Gjeldende lovregulering må her anses tilfredsstillende.

Departementet foreslår etter dette ikke noen endring i gjeldende lovregler om dokumentoffentlighet eller taushetsplikt i tillegg til de endringene som skjedde med den nye offentleglova.