7 Hvilke lovbrudd bør sanksjoneres administrativt?

7.1 Utvalgets vurderinger

7.1.1 Sanksjoners begrunnelse, hensiktsmessighet og berettigelse

Utvalget drøfter i NOU 2003: 15 punkt 4 sanksjoners, og da særlig den tradisjonelle straffens begrunnelse, hensiktsmessighet og berettigelse.

Utvalget antar som et utgangspunkt at både individual- og allmennprevensjon kan være relevante hensyn også ved alternative sanksjoner til straff. Det kan være en særlig begrunnelse for alternative sanksjoner at de er mer effektive enn straff. Alternative sanksjoner kan for eksempel i større grad tilpasses det området de skal gjelde for. Effektiviteten kan også øke ved at reaksjonsfrekvensen øker. Alternative sanksjoner kan også være mindre inngripende, blant annet fordi de må antas å være mindre stigmatiserende enn straff.

Utvalget vurderer ulike sanksjoners hensiktsmessighet og berettigelse. Med hensiktsmessighet sikter utvalget til om sanksjonen er egnet til å oppfylle sitt formål, som er å sikre at handlingsnormen etterleves i tilstrekkelig grad. Om sanksjonen er egnet til å sikre tilstrekkelig grad av overholdelse av en regel, må ifølge utvalget i høy grad vurderes konkret for det enkelte lovbrudd, jf. NOU 2003: 15 punkt 4.4.1.

Selv om sanksjonen er hensiktsmessig (egnet til å sikre at handlingsnormen etterleves i tilstrekkelig grad), er det et spørsmål om den er berettiget. Sanksjonen kan for eksempel anses moralsk uberettiget. Andre begrensende prinsipper er humanitet og forholdsmessighet. Hvorvidt sanksjonen er berettiget avhenger i stor grad av om den anses nødvendig. I denne vurderingen vil det blant annet være sentralt om mindre inngripende sanksjoner kan gi et tilstrekkelig vern.

7.1.2 Prinsipper for bruk av straff

Utvalget tar utgangspunkt i at straff i mandatet omtales som «samfunnets strengeste reaksjon», og at samfunnet derfor bør være tilbakeholden med å anvende denne sanksjonen. Samtidig kan det stilles spørsmål om noen administrative sanksjoner etter forholdene oppleves like inngripende som straff. Utvalget fremhever at straffens symbolvirkning som samfunnets strengeste reaksjon lett kan gå tapt dersom straff anvendes ved bagatellmessige overtredelser. Av og til er det ikke nødvendig med en sanksjon overhodet, ved at andre forvaltningstiltak (for eksempel tvangsmulkt) eller sivilrettslige regler (for eksempel om erstatning) er tilstrekkelige.

Straff bør forbeholdes alvorlige overtredelser. Det bør oppstilles et kvalifikasjonskrav for straffbarhet. Straffens karakter kan da markeres ved at straff forbeholdes de alvorlige overtredelser, mens man for øvrig nøyer seg med en administrativ sanksjon. Hensynet til tilbakeholdenhet med bruk av straff er et argument for å utforme regler som gjør at administrative sanksjoner kan være nyanserte og kan tilpasses den konkrete situasjon. Administrative sanksjoner kan da lettere tjene som et alternativ til straff.

Utvalget mener at man bør unngå straffebestemmelser som er ment å være rene verdimarkører. Utvalget understreker også at straffesystemet kan komme i miskreditt dersom det samlede volum av straffebelagte handlingsnormer står i misforhold til kapasiteten til håndhevingsapparatet (politi, påtalemyndighet og domstolene).

Utvalget oppstiller fem prinsipper (hensyn) som bør være styrende for om en regelovertredelse bør straffes (NOU 2003: 15 punkt 10.3):

• 1) Er det nødvendig med en sanksjon, og må denne i tilfelle være straff? (nødvendighet)

• 2) Det er normalt ikke grunn til å reagere med straff hvis tilstrekkelig etterlevelse kan oppnås med andre sanksjoner (subsidiaritet)

• 3) De interesser sanksjonen skal beskytte, bør i et samfunnsmessig perspektiv være så viktige at de forsvarer bruk av straff (de vernede interesser)

• 4) Normalt bør straff bare brukes ved alvorlige overtredelser (alvorlighet)

• 5) Når en overtredelse gjøres straffbar, bør det være en forutsetning at straffbare handlinger vil bli søkt avdekket og straffetrusselen håndhevet (håndheving)

Utvalget fremhever at prinsippene må vektlegges i en totalvurdering. Videre fremheves at prinsippene begrenser seg til utvalgets oppmerksomhetsområde: handlinger og unnlatelser som i dag er straffbare etter bestemmelser i særlovgivningen. Dette er stort sett overtredelser av offentligrettslig reguleringslovgivning. Hensynene skal være en momentliste som lovgiverne bør legge vekt på ved vurderingen av om brudd på en handlingsnorm skal være straffbar. Momentlisten bør etter utvalgets syn innarbeides i utredningsinstruksen og i Justisdepartementets veiledning om lov- og forskriftsarbeid.

Nødvendighetshensynet, jf. punkt 1, innebærer at rekkevidden av straffebestemmelser bør vurderes nøye. Utvalget uttaler i NOU 2003: 15 punkt 10.3:

«[D]agens praksis med en straffetrussel som generelt rammer overtredelser av bestemmelser i loven eller forskrift gitt i medhold av loven, er uheldig, fordi den verken gjør det påkrevd å vurdere konkret hvilke handlingsnormer det er behov for å knytte en sanksjon til, eller hva sanksjonen i tilfelle bør være.»

7.1.3 Prinsipper for bruk av administrative sanksjoner

Utvalget fremhever tre prinsipper (hensyn) som viktige ved vurderingen av om en handlingsnorm bør kunne sanksjoneres administrativt (NOU 2003: 15 punkt 10.4):

• 1) Det må være påvist et sanksjonsbehov,

• 2) bruk av administrative sanksjoner må være hensiktsmessig og forholdsmessig, og

• 3) det bør fra før finnes et forvaltningsorgan som håndheving og sanksjonskompetanse kan legges til.

Med sanksjonsbehov, jf. punkt 1, mener utvalget at det – på samme måte som for straff – oppstilles et krav om at det er sannsynliggjort at det er behov for en sanksjon for å sikre tilstrekkelig grad av etterlevelse. Sanksjonsbehovet må vurderes bredt, ut fra andre forvaltningstiltak eller virkemidler staten kan bruke til å sikre etterlevelse. Eksempler på det er tvangsmulkt og økonomiske incentiver til å følge reglene.

7.1.4 Administrativ sanksjon eller straff? Fordeler og ulemper

Utvalget drøfter i punkt 10.5 fordeler og ulemper ved straff og administrative sanksjoner. For samfunnet generelt fremhever utvalget at hensynet til effektivitet, hensynet til å begrense bruken av straff og behovet for et mer helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem, kan tale for å benytte administrative sanksjoner i større grad. Mothensynet er først og fremst kravene til rettssikkerhet. Utvalget viser på den ene siden til at administrative sanksjoner kan være mer effektive enn straff ved at det spares tid og kostnader samtidig som håndhevingen forbedres. Hensynet til effektivitet må på den annen side avveies både mot den enkeltes rettssikkerhet og hensynet til et akseptabelt kontrollnivå. Gjennom å innføre fleksible administrative sanksjoner kan det oppnås et mer fleksibelt sanksjonssystem, og bruken av straff kan reduseres.

Utvalget legger til grunn at en administrativ sanksjon for gjerningspersonen normalt vil oppleves som mindre belastende enn straff. Det gjelder både selve reaksjonen og prosessen knyttet til forfølgningene. Utvalget antar også at saken normalt vil bli raskere avklart i forvaltningen. Gjerningspersonens rettssikkerhet kan derimot tenkes å bli bedre ivaretatt i det strafferettslige systemet. Ved ileggelse av administrative sanksjoner vil normalt samme organ avdekke, etterforske og ilegge sanksjonen. Politiet – som har etterforskning som profesjon – og som er vant til å forholde seg til strenge dokumentasjons- og beviskrav – er også gjennomgående bedre kvalifisert til å drive etterforskning enn forvaltningsorganer. Utvalget understreker at slike garantier er særlig viktige i omfattende og kompliserte saker der det er tale om å ilegge inngripende sanksjoner. Ved mindre kompliserte saker og hvor det er tale om å ilegge mindre inngripende sanksjoner, gjør ikke behovet for slike garantier seg like sterkt gjeldende. Samtidig peker utvalget på at det ikke alltid er slik at en overtreder blir bedre stilt i det strafferettslige systemet sammenlignet med det forvaltningsrettslige. Forvaltningsloven gir en overtreder flere rettigheter under saksforberedelsen enn det straffeprosessloven gjør på etterforskningsstadiet, blant annet når det gjelder innsyn og kontradiksjon. På den annen side vil adgangen til domstolsprøvning være dyrere og mer tungvint ved administrative sanksjoner. Blant annet vil søksmålsbyrden ligge til den private part.

7.1.5 Gjennomføringen av et kvalifikasjonskrav for straffbarhet

Utvalget anser som nevnt at straff som utgangspunkt bør forbeholdes de alvorlige overtredelser (kvalifikasjonskravet). Utvalget drøfter i NOU 2003: 15 punkt 10.6 hvordan et kvalifikasjonskrav for straffbarhet kan gjennomføres og foreslår i punkt 26.1.2 mønsterbestemmelser for utforming av straffebud. I punkt 10.6.1 presenterer utvalget to hovedmodeller:

«I prinsippet kan kvalifikasjonskravet gjennomføres enten ved lovendringer som hever terskelen for straffbarhet, eller gjennom instrukser. For forvaltningen vil det i sistnevnte tilfelle vare snakk om instrukser om hvilke overtredelser som skal anmeldes og hvilke som skal sanksjoneres administrativt. Slike anmeldelsesinstrukser har man eksempler på også i dag. Tilsvarende vil det være behov for instruks fra riksadvokaten om hvorledes politiet skal forholde seg til de anmeldelser som mottas. Påtalemyndigheten må klargjøre hvilke forhold som anses tilstrekkelig alvorlige til at de skal etterforskes og eventuelt iretteføres. Anmeldelser av forhold som ikke oppfyller kvalifikasjonskravet, vil da bli henlagt uten etterforsking. En lovmessig forankring for slike instrukser kan gis ved å fastsette i de aktuelle straffebestemmelser at påtale bare finner sted når allmenne hensyn krever det.»

Utvalget anser at instruksregulering normalt verken er hensiktsmessig eller tilstrekkelig. I instrukser kan bare håndhevingen reguleres. Selve området for det straffbare bør reduseres. Det innebærer at kvalifikasjonskravet bør gjennomføres ved lovendringer som hever terskelen for straffbarhet. I vurderingen av om en overtredelse er så alvorlig at den bør kunne straffes, er de viktigste momentene etter utvalgets oppfatning om det dreier seg om en vesentlig overtredelse og om det foreligger gjentakelse.

En forutsetning for at gjentakelse skal kunne være et straffbarhetsvilkår, er at tidligere sanksjoner registreres. Når den tidligere sanksjonen er straff, vil opplysning om dette fremgå av strafferegisteret. Utvalget foreslår at det innføres en registreringsordning for de administrative sanksjonene som etter loven skal være relevante ved nye overtredelser. Utvalget foreslår at det inntas en egen bestemmelse om registreringsordningen i forvaltningsloven § 56, jf. NOU 2003: 15 punkt 12.11. For en nærmere omtale av forslaget vises det til proposisjonens punkt 27.2.

Utvalget drøfter nærmere hva som bør kunne regnes som en relevant gjentakelse. Utvalget legger blant annet til grunn at det i utgangspunktet ikke bør ha betydning om det ved den tidligere overtredelsen ble ilagt straff eller administrativ sanksjon. Den tidligere overtredelsen bør videre normalt ikke være mer enn to år gammel og gjelde en overtredelse av samme eller en beslektet handlingsnorm. Utvalget foreslår at det i straffeloven 1902 § 61a tas inn en bestemmelse om hva som skal regnes som gjentakelse, jf. NOU 2003: 15 punkt 10.6.3.

7.2 Høringsinstansenes syn

De fleste av høringsinstansene som uttaler seg, støtter i det vesentlige utvalgets grunnleggende tilnærming til spørsmålet om bruk av administrative sanksjoner som et alternativ til straff.

Behovet for et mer nyansert og fleksibelt reaksjonssystem understrekes særlig under henvisning til at utvalgets forslag vil være et viktig bidrag til mer effektiv håndheving av lovgivningen (Kredittilsynet, Olje- og energidepartementet, Oslo Politidistrikt, Regjeringsadvokaten). Olje- og Energidepartementet peker på at tvangsmulkt i visse tilfeller er et utilstrekkelig virkemiddel. Flere høringsinstanser trekker frem at det er en fordel at politiet og påtalemyndigheten kan konsentrere seg om alvorligere lovbrudd, mens forvaltningen kan forfølge mindre alvorlige forhold. Slik kan man oppnå at også mindre alvorlige lovbrudd blir håndhevet og sanksjonert i praksis. Dette bidrar til å unngå at straffebudene blir stående som tomme trusler, med svekket respekt for straffesanksjonerte lovbestemmelser som resultat (Østfold politidistrikt, Troms politidistrikt, Politiembetsmennenes landsforening, HSH). Det advares imidlertid også mot at reglene om administrative sanksjoner blir stående som tomme trusler (Forbrukerrådet). Konkurransetilsynet understreker behovet for at også alvorligere lovbrudd bør kunne forfølges administrativt.

En rekke høringsinstanser understreker at rettssikkerheten må ivaretas (Finansnæringens Hovedorganisasjon, Politidirektoratet, Oslo Politidistrikt, Luftfartstilsynet, LO, Forbrukerrådet, Norges Fiskarlag, HSH). Selv om hovedinntrykket er at dette ikke fremstår som noen grunnleggende innvending mot utvalgets tilnærming som sådan, er det nyanser mellom høringsinstansene. Flere instanser peker på rettssikkerhetsutfordringer. Luftfartstilsynet viser til at mange kan ha en viss terskel for å bringe en ilagt administrativ sanksjon inn for domstolene. Det skyldes blant annet at den private kan ha et avhengighetsforhold til forvaltningen. Oslo politidistrikt stiller spørsmål om forvaltningsorganer har den nødvendige erfaring med kontradiksjon og avstand. Norges Fiskarlag trekker frem at hensynet til objektivitet og uavhengighet, beviskrav, søksmålsbyrde og reglene om advokatbistand virker å være bedre ivaretatt i det strafferettslige systemet enn ved ileggelse av administrative sanksjoner.

En del høringsinstanser peker på andre problemer knyttet til det å gi forvaltningsorganer adgang til å ilegge administrative sanksjoner. Eksempelvis peker Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap på behovet for «en viss grad av likebehandling for forhold med lik eller tilsvarende samfunnsmessig betydning knyttet til forvaltningsnivået og kompetansen innen dette». Kommunal- og regionaldepartementet peker på at juridisk kompetanse ikke er vanlig i norske kommuner, og at konsekvensen kan bli at noen kommuner ikke ser seg i stand til å reagere med administrative sanksjoner. Statens forurensningstilsyn understreker at respekten for etterlevelse av miljøkrav ofte er avhengig av at grove brudd på kravene blir betegnet som kriminell adferd.

Troms politidistrikt understreker at det ved vurderingen av om en overtredelse skal sanksjoneres administrativt eller strafferettslig, også må tas hensyn til politiets muligheter for effektiv håndheving av andre straffbare forhold. Bruk og besittelse av narkotika er for eksempel en overtredelse som har klare forbindelseslinjer til mer alvorlige straffbare forhold. Dersom slike forhold avgjøres administrativt, kan det frata politiet muligheten til å iverksette etterforskning eller innhente informasjon på grunnlag av slike lovbrudd.

Flere instanser kommer særlig inn på spørsmålet om det i lovgivningen bør gjelde et kvalifikasjonskrav for bruk av straff. Finansdepartementet trekker frem at det må unngås at rettssalene blir arenaer for omfattende og tidkrevende prosedyrer om hvor den nedre grensen for straffbarhet skal gå. Finansdepartementet peker dessuten på at et kvalifikasjonskrav ikke må skape problemer for håndhevingen, og at et slikt krav ikke må være til hinder for at det ilegges administrative sanksjoner for normbrudd som kvalifiserer for straff. Arbeids- og administrasjonsdepartementet mener at vilkåret om en «vesentlig» overtredelse ikke gir noen klar avgrensning for når det skal reageres med en administrativ sanksjon og når straff er mer egnet som sanksjon. Finansdepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Statens vegvesen er alle inne på at dersom en skal operere med et vesentlighetskriterium, må dette utformes så konkret som mulig.

Det er noe varierende tilslutning til tanken om avkriminalisering av lovbrudd som allerede er gjort straffbare. Enkelte instanser advarer således mot at det kan ha en uheldig signaleffekt dersom allerede kriminaliserte lovbrudd avkriminaliseres, og at dette må vurderes nøye i det enkelte tilfelle (Politidirektoratet, Agder Politidistrikt). Det advares også mot å endre etablerte ordninger som har blitt akseptert som en effektiv og fornuftig måte å reagere på lovovertredelser (Hordaland politidistrikt, Politiembetsmennenes landsforening).

En rekke høringsinstanser påpeker at det kan bli behov for økte ressurser til forvaltningen (Regjeringsadvokaten, Helgeland politidistrikt, Tilsynsrådet for advokatvirksomhet). Enkelte instanser fremhever at gevinstpotensialet fremstilles noe optimistisk (Politidirektoratet, LO, Politiets fellesforbund). Politiets fellesforbund trekker frem at politiet ikke bruker mye ressurser på denne typen saker i dag. Regjeringsadvokaten peker på at prøving for domstolene kan kreve ressurser, og erfaring viser at sivile søksmål krever mer ressurser enn en straffesak knyttet til samme sakskompleks.

En rekke instanser understreker verdien av en momentliste både når det gjelder kriterier for bruk av straff og for bruk av administrative sanksjoner (Politidirektoratet og flere politimestre, Oslo kommune). Finansdepartementet påpeker at slike retningslinjer kan bidra til en bedre balansering av relevante hensyn i lovgivningsprosessen knyttet til sanksjoner. Enkelte instanser påpeker imidlertid at listen ikke bør oppfattes som uttømmende, og at den nettopp bare er en momentliste. DSB påpeker at straffebestemmelsenes preventive effekt i mange tilfeller tilsier bruk av straff fremfor administrative sanksjoner. Likestillingsombudet er opptatt av at forutsetningen for å innføre administrative sanksjoner fremfor straff må være at administrative sanksjoner virker like preventivt som bøter.

Når det gjelder forslaget om å ta momentlisten inn i utredningsinstruksen, er meningene mer delte. Politidirektoratet støtter forslaget, mens Arbeids- og administrasjonsdepartementet mener denne momentlisten allerede fanges opp av eksisterende formuleringer om alternativ virkemiddelbruk.

En rekke instanser understreker dessuten mer generelt behovet for at reformer på det enkelte området må tilpasses de spesielle hensyn og regler som gjelder der.

7.3 Kort om straffeloven

Parallelt med Sanksjonsutvalgets arbeid pågikk arbeidet med ny straffelov. Den alminnelige delen av loven ble vedtatt som lov 20. mai 2005 nr. 28.

I forarbeidene til den nye straffeloven drøftes spørsmålet om hvilke handlinger som bør gjøres straffbare. I Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5.1 slutter departementet seg i det vesentlige til vurderingene i Straffelovkommisjonens delutredning VII og Sanksjonsutvalgets utredning. Den tradisjonelle straffens begrunnelse er nærmere behandlet i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 6. I punkt 7 (side 82 til 93) drøfter departementet nærmere hvilke handlinger som bør være straffbare. Departementet fremhever der særlig tre momenter til vurderingen:

• 1) Bare handlinger som fører til skade eller fare for skade, bør kriminaliseres (skadefølgeprinsippet),

• 2) Straff bør bare brukes dersom andre reaksjoner og sanksjoner ikke finnes eller åpenbart ikke vil være tilstrekkelige (subsidiaritetsprinsippet), og

• 3) Straff bør bare benyttes dersom nyttevirkningene er klart større enn skadevirkningene.

Kjernen i skadefølgeprinsippet er at bruken av straff må være rasjonell og human, og at fordelene med straff som utgangspunkt bare er store nok dersom handlingene man ønsker å hindre, kan medføre skade eller fare på skade på interesser som har et rettmessig krav på vern. Til slike interesser regnes særlig individers fysiske og psykiske integritet, økonomiske verdier og samfunnsinteresser.

Prinsippet om at straff bare bør brukes dersom andre reaksjoner ikke finnes eller åpenbart ikke vil være tilstrekkelige (straff skal være siste utvei), har nær sammenheng med det Sanksjonsutvalget omtaler som subsidiaritetsprinsippet. I Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5.3.2 side 92–93 uttaler departementet at forutsatt at Sanksjonsutvalgets forslag om en klargjøring av ulike formene for administrative sanksjoner og egne saksbehandlingsregler for å ivareta rettssikkerheten følges opp:

«…er departementet enig med Sanksjonsutvalget i at tre forutsetninger bør foreligge før det er aktuelt å kriminalisere overtredelser av den offentligrettslige reguleringslovgivningen: (1) tilstrekkelig etterlevelse av regelen kan ikke oppnås ved andre sanksjoner, (2) regelen må beskytte en viktig interesse og (3) det må dreie seg om en alvorlig eller gjentatt overtredelse.»

Justiskomiteen sluttet seg i Innst. O. nr. 72 (2004–2005) punkt 6.2 til hovedtrekkene i departementets vurderinger.

7.4 Departementets vurderinger

7.4.1 Innledning

I det følgende vil departementet gi enkelte anbefalinger om hvilke lovbrudd som bør kunne sanksjoneres, og om det i tilfelle bør kunne sanksjoneres administrativt. Spørsmålet om når det bør anvendes straff er grundig drøftet i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004). Utgangspunktet for fremstillingen nå er at det til henholdsvis straff og administrative sanksjoner knytter seg ulike sett av regler om hvem som kan ilegge reaksjonen, om saksbehandlingen (inkludert metodebruk) og om rettsvirkninger av reaksjonen. Valget mellom disse reaksjonsformene må bero på fordeler og ulemper ved hver av dem. Hvert system ivaretar de grunnleggende hensynene og verdiene som er omtalt i punkt 6.2, på ulike måter. Dessuten er det spørsmål om mindre inkluderende tiltak enn sanksjoner kan anvendes. Anbefalingene er oppsummert i punkt 7.4.6.

Anbefalingene retter seg til lovgiver. Anbefalingene skal gi veiledning om hvorvidt det bør innføres sanksjoner for å sikre etterlevelse av lovgivningen, og om det i tilfelle bør velges administrative sanksjoner eller straff.

Anbefalingene er utformet noe annerledes enn i utvalgets utredning. Blant annet har departementet tatt utgangspunkt i noen anbefalinger som er felles for straff og administrative sanksjoner. Dessuten er hensynet til rettssikkerheten tydeligere løftet frem som et særskilt moment, jf. punkt 7.4.3.4. Departementets opplegg avviker i realiteten likevel neppe vesentlig fra utvalgets anbefalinger.

7.4.2 Fordeler og ulemper ved valg av reaksjonsform

Oversikt

Ved valg av reaksjonsform er det vesentlig hvordan hver av reaksjonsformene typisk ivaretar de grunnleggende hensynene, herunder rettssikkerhet og effektivitet. Til henholdsvis straff og administrative sanksjoner knytter det seg ulike sett av regler om hvem som kan ilegge reaksjonen, om saksbehandlingen (inkludert metodebruk) og om rettsvirkninger av reaksjonen. Det kan likevel være store forskjeller fra område til område, og ulike tilpasninger kan påvirke hvordan de grunnleggende hensynene ivaretas. Ikke minst kan ressurssituasjonen og prioriteringer innen en sektor ha stor betydning. De generelle momentene som omtales her, må derfor ses i lys av hvilket saksfelt det gjelder.

Drøftelsen av hvilke hensyn som gjør seg gjeldende tar utgangspunkt i det eksisterende rettslige rammeverket (herunder Grunnloven, menneskerettskonvensjonene, straffeprosessloven, forvaltningsloven og tvisteloven) samt de forslagene til lovregler som fremmes i proposisjonen her.

Drøftelsene er ment som bidrag til vurderinger av hvilke reaksjoner lovgivningen på et gitt område bør åpne for, og da særlig om det bør anvendes straff eller administrative sanksjoner. En slik vurdering kan føre til at bare straff er aktuelt eller at bare administrative sanksjoner er aktuelt. Det kan også være aktuelt med hjemmel for begge typer sanksjoner for samme type lovbrudd. Den kan være vanskelig å velge abstrakt mellom enten straff eller administrative sanksjoner.

I valget mellom straff og administrative sanksjoner er det i stor grad tale om å veie effektivitet – størst mulig grad av måloppnåelse med minst mulig bruk av ressurser – mot rettssikkerhet. Den måloppnåelsen som her vurderes, knyttes særlig til sanksjonenes preventive virkninger. Departementet understreker imidlertid at mange administrative sanksjoner også har andre sentrale formål. Når utvalget fremhever behovet for et mer helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem, har det nær sammenheng med at helhet og fleksibilitet vil sikre effektiviteten. Tilsvarende vil hensynet til å begrense bruken av straff iallfall et stykke på vei være begrunnet i å sikre sanksjonssystemets effektivitet.

Preventive virkninger

Sanksjonens preventive virkning kan generelt avhenge av oppdagelsesrisiko, risikoen for at det blir reagert, hvor raskt det eventuelt blir reagert og hvor streng reaksjonen er.

Både straff og administrative sanksjoner kan etter sin art ha de ønskede preventive virkningene. Begge systemene gir rom for økonomiske sanksjoner, i første rekke bot og overtredelsesgebyr. Risikoen for administrativ sanksjon kan etter forholdene ha større preventiv effekt enn risikoen for straffeforfølgning.

Ved oppdagelse av en overtredelse kan risikoen for administrativ sanksjon etter forholdene være større enn straffeforfølgning. Samtidig kan reaksjonen komme raskere enn om forfølgningen skjer strafferettslig. De administrative sanksjonene kan gi rom for like omfattende sanksjoner som straff. Eksempelvis kan en administrativ sanksjon i form av overtredelsesgebyr være like omfattende som bøtestraff. Det er likevel vanskelig å si noe generelt om oppdagelsesrisikoen innenfor de to systemene. I praksis vil oppdagelsesrisikoen avhenge av andre forhold enn om hjemmelen for sanksjoner finnes i det strafferettslige eller det administrative systemet. Langt viktigere er trolig eksistensen av et velfungerende offentlig tilsyn, noe som igjen avhenger av en rekke forhold, inkludert samspillet med private aktører.

Det er videre sammenheng mellom ressursbruk, som omtales nærmere nedenfor, og preventive virkninger. Desto mer effektiv ressursbruk, desto flere overtredere kan sanksjoneres.

Utvalget peker også på at fleksible administrative sanksjoner både kan redusere bruken av straff og føre til et mer effektivt sanksjonssystem, jf. NOU 2003: 15 punkt 10.5.2.4. I en del tilfeller er det av ulike grunner i praksis uaktuelt å anvende straff. Samtidig finnes det heller ikke andre passende reaksjoner mot lovbruddet. For eksempel kan tilbaketrekning av en tillatelse anses som en uforholdsmessig reaksjon. Det er videre mulig at det ikke har latt seg gjøre å etablere tilfredsstillende sivilrettslige ordninger, for eksempel erstatningsordninger. Innføring og bruk av administrative sanksjoner kan føre til at lovbrudd kan sanksjoners der det ellers ikke ville skjedd. Tilpassede, fleksible reaksjoner fører til at myndighetene oftere har en passende reaksjon for hånden. Dermed vil myndighetene oftere kunne reagere mot lovbrudd. Denne virkningen øker de preventive virkningene av det samlede sanksjonssystemet. Samtidig fører tilpassede og fleksible reaksjoner til en ressursbruk som står i forhold til sakens karakter.

Valget mellom administrative sanksjoner og straff kan avhenge av hvem som mest effektivt kan bringe på det rene om det er grunnlag for sanksjoner, forvaltningen eller politiet/påtalemyndigheten, slik at den ønskede preventive virkningen oppnås. Det beror på en rekke momenter. Det er viktig å se hen til om det er forvaltningen eller politi og påtalemyndighet som har best kunnskap om og erfaring med det regelverket det er aktuelt å sanksjonere brudd på. Videre bør det sees hen til behovet for etterforskningskompetanse og adgang til tvangsmidler for å oppklare lovbrudd.

Selv om det er parallellitet i den primære virkningen av straff og mange administrative sanksjoner, er det alltid visse forskjeller. Til den strafferettslige boten – både ved ordinært og forenklet forelegg, og ved dom – er det for eksempel knyttet et «innfordringsmiddel» i form av subsidiær fengselsstraff. På områder der trusselen om fengselsstraff ved unnlatt betaling er viktig av hensyn til sanksjonens preventive effekt, bør man derfor beholde bøtestraffen.

Ved utmåling av sanksjoner er det ofte et sentralt spørsmål hvor streng reaksjonen må være for å gi den tilsiktede preventive effekten. Det er grunn til å tro at økonomiske kalkulasjoner har sentral betydning for næringsdrivende. Strafferettslige bøter utmåles som utgangspunkt individuelt på grunnlag av den straffbare handlingens art og omfang, den utviste skyld og gjerningspersonens økonomi. Ved mange administrative sanksjoner er det vanligere med en standardisert utmåling. Det er imidlertid fullt mulig å oppnå tilpassede administrative sanksjoner, og dermed sikre den preventive virkningen også ved de grovere overtredelsene. Konkurranseretten er et eksempel på det. Departementet er enig med utvalget når det anbefaler at det i større grad enn nå bør gis regler om overtredelsesgebyrer som utmåles individuelt, jf. NOU 2003: 15 punkt 10.5.2.4 og proposisjonens punkt 13.3.4. Slik sett bør ikke ønsket om tilpassede sanksjoner være til hinder for å bruke administrative sanksjoner. En annen sak er at rettssikkerhetshensynet kan tilsi at dette skjer innenfor visse rammer, jf. punkt 13.3.4. Det kan også være aktuelt å skille mellom fysiske og juridiske personer, se nedenfor.

Ved administrative sanksjoner, særlig overtredelsesgebyrer, kan ansvaret i noe større grad enn ved bot rettes mot andre enn gjerningspersonen. Etter departementets syn bør imidlertid forskjellen på dette punktet ikke overdrives. Adgangen til å ilegge foretak straff og administrative sanksjoner utvider allerede kretsen av ansvarssubjekter. Dessuten er det grenser for hvor langt det er mulig og rimelig å pålegge andre enn gjerningspersonene sanksjoner, for eksempel et overtredelsesgebyr.

Utvalget viser til at det sosiale stigma – og dermed signaleffekten – kan være større ved bruk av straff enn ved administrative sanksjoner, og at det dermed kan gi bedre preventiv effekt når sanksjonen er straff, jf. NOU 2003: 15 punkt. Et motstykke til dette er at det vil motvirke respekten for straff, og dermed svekke den preventive effekt, om straff blir anvendt på forhold av bagatellmessig karakter. Departementet er som utgangspunkt enig i dette. Denne negative effekten kan trolig forsterkes hvis forfølgning av bagatellovertredelser får som konsekvens at mer alvorlige forhold ikke blir forfulgt. Departementet antar imidlertid at det kan variere fra område til område hvilken signaleffekt henholdsvis straff og administrative sanksjoner kan ha. Betydningen av signaleffekten ved bruk av straff og administrative sanksjoner må således vurderes konkret. Det kan være vanskelig å trekke generelle slutninger om hva rettssubjektene eller grupper av rettssubjekter legger i myndighetenes valg mellom ulike reaksjoner.

Et annet spørsmål er hvorvidt hjemler for straff som i liten grad anvendes, kan svekke respekten for straff og dermed straffens preventive virkning. Utvalget er inne på dette flere steder i utredningen, se for eksempel NOU 2003: 15 punkt 4.4.2 og 9.3. Departementet vil peke på at straff og administrative sanksjoner/reaksjoner her må ses i sammenheng: Respekten for straff kan svekkes dersom det finnes hjemmel for straff og denne ikke benyttes, samtidig som heller ikke andre sanksjoner eller egnede reaksjoner mot lovbrudd anvendes. Denne negative effekten er neppe den samme hvis grunnen til at en straffehjemmel ikke nyttes er at en annen egnet hjemmel for sanksjoner eller andre reaksjoner nyttes i stedet, for eksempel ved at det ilegges overtredelsesgebyr eller at tillatelsen til å drive en virksomhet trekkes tilbake, selv om tilbaketrekkingen ikke kan sies å være pønalt begrunnet.

Departementet understreker at det er vanskelig å ha sikker kunnskap om rekkevidden av disse virkningene.

Ressursbruk

Den andre siden av effektivitetshensynet er ressursene som går med til å oppnå tilstrekkelig måloppnåelse (etterlevelse av lovgivningen).

Utvalget gjør rede for hvordan valget mellom straff og administrativ sanksjon påvirker ressursbruken til henholdsvis forvaltningen, politiet/påtalemyndigheten og domstolene.

Departementet viser særlig til følgende uttalelse fra utvalget (NOU 2003: 15 punkt 10.5.2.2):

«Kostnadene reduseres (totalt sett) ved at saken normalt bare behandles i én etat (forvaltningen) istedenfor i to eller tre (forvaltningen, politiet/påtalemyndigheten og eventuelt domstolene). Behandlingen i forvaltningen vil dessuten være enklere enn i strafferettsapparatet.»

En hovedkonklusjon fra utvalget er dessuten følgende (NOU 2003: 15 punkt 10.5.2.4):

«Samfunnsmessig er det … ikke tvilsomt at det samlet spares ressurser ved bruk av administrative sanksjoner, fordi dobbeltbehandlingen unngås.»

Departementet slutter seg til utvalgets hovedkonklusjon. Det er likevel grunn til å peke på at både det strafferettslige og det administrative systemet gir atskillige muligheter for å tilpasse saksbehandlingen, og dermed ressursbruken, til sakstypen og sakens alvor. Ved overtredelser av mindre alvorlig karakter, og hvor det ikke kreves etterforskningskompetanse for å oppklare forholdet, antar departementet at effektivitetsgevinsten kan være vesentlig. Ressursbesparelsen blir større jo flere overtredelser som forekommer. Der forvaltningen kan anvende standardisert utmåling kan det bidra til å redusere ressursbruken. Eksempler på mindre alvorlige overtredelser, som forekommer i stort omfang, er overtredelser av parkeringsbestemmelser.

Det må antas at sannsynligheten for forvaltningsklage og søksmål øker jo mer alvorlig og komplisert saken er. Dette svekker muligheten for ressursbesparelser.

Der bruk av administrative sanksjoner er et alternativ, finnes det normalt allerede et forvaltningsorgan som har særlig kjennskap til saksfeltet. Bruk av administrative sanksjoner kan innebære at politi og påtalemyndighet slipper å bygge opp spesialkompetanse på områder som er perifere sammenlignet med disse etatenes øvrige virksomhet.

Rettssikkerhet

Hensynet til den enkeltes rettssikkerhet står sentralt ved vurderingen av om en bør foretrekke straff eller administrative sanksjoner. Utvalget uttaler (NOU 2003: 15 punkt 10.5.6):

«Hensynet til borgernes rettssikkerhet kan derimot være bedre ivaretatt dersom det sanksjoneres i form av straff. Ved administrative sanksjoner er det normalt samme organ som avdekker overtredelsen, «etterforsker» den og ilegger sanksjonen. Hensynet til objektivitet ved «etterforsking» og sanksjonering, og hensynet til at organer med sanksjonskompetanse bør være uavhengige er således ivaretatt ved formell straff, men i liten grad ved administrative sanksjoner. Politiet – som har etterforsking som profesjon, og som er vant til å forholde seg til strenge dokumentasjons- og beviskrav – er også gjennomgående bedre kvalifisert til å drive etterforsking enn forvaltningsorganer. Der slike hensyn er viktige – først og fremst i omfattende/kompliserte saker og i saker der det er tale om å ilegge inngripende sanksjoner – er dette et moment som taler for å opprettholde straff som sanksjon. Motsatt vil hensynet ha liten vekt ved masseovertredelsene der det er enkelt å konstatere hva som har skjedd og hvor reaksjonene er standardisert.

Det er likevel ikke slik at overtrederen alltid blir best stilt etter straffeprosessens bestemmelser. Saksbehandlingsreglene er noe forskjellige i straffesaker og forvaltningssaker. Forvaltningsloven gir overtrederen flere rettigheter under saksforberedelsen enn straffeprosessloven gjør på etterforskingsstadiet. Det gjelder blant annet reglene om innsyn og kontradiksjon. Derimot er adgangen til domstolsprøving mer tungvint og dyrere ved administrative sanksjoner enn ved straff. Søksmålsbyrden ligger hos den som vil ha et sanksjonsvedtak overprøvd, og det må betales rettsgebyr. Straffesaker bringes derimot inn for domstolene av påtalemyndigheten. For utgifter til advokat blir det ikke store forskjeller. Man har normalt ikke rett til forsvarer på det offentliges bekostning når ikke-vedtatte forelegg på bot skal prøves i retten. Annerledes er situasjonen ved rettighetstap, fordi dette etter de gjeldende regler ikke kan tas med i forelegg. Hvis påtalemyndigheten vil nedlegge påstand om rettighetstap, må det derfor tas ut tiltale, og da får siktede krav på offentlig betalt forsvarer etter hovedregelen i straffeprosessloven § 96 første ledd.»

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og legger til: Den desentraliserte ordningen for bruk av administrative sanksjoner, hvor hjemler er spredt en rekke steder i lovgivningen, og hvor håndhevingen både i førsteinstansen og i klageomgangen skjer i en lang rekke forvaltningsorganer på ulike nivåer og på ulike saksområder, med relativt få saker som havner for domstolene, utgjør en særlig utfordring. Det tradisjonelle strafferettsapparatet er i en helt annen grad sentralisert og styrt ovenfra og med en vesentlig rolle for domstolene, med de mulighetene for likebehandling og ensartet praksis det innebærer.

Hensynet til rettssikkerhet er sentralt med tanke på både fysiske og juridiske personer. Hensynet kan likevel gjøre seg gjeldende på litt ulike måter og med ulik styrke for de to kategoriene.

Om rettshjelp vises det til punkt 24.

Rettssikkerhetshensynet tilsier også at myndighet til å ilegge administrative sanksjoner legges til et forvaltningsorgan (eller forvaltningsorganer) som har forutsetninger for å behandle sakene forsvarlig. Om det er tilfellet, avhenger blant annet av organets organisering, fagkunnskap, at det har en viss minste mengde saker, hvor komplekse saker det er tale om og hvor inngripende reaksjoner som er aktuelle. Departementet viser i den forbindelse til høringsuttalelsen fra Kommunal- og regionaldepartementet, hvor det pekes på at mange mindre kommuner ikke har særskilt juridisk kompetanse.

Andre hensyn

Bruk av administrative sanksjoner kan føre til at politiet mister oversikten over en del samfunnsområder, og således går glipp av kompetanse som kan være nyttig i andre sakstyper og taper innsyn som i enkelte tilfeller kan gi inngang til annen kriminalitet, jf. også NOU 2003: 15 punkt 10.5.4.

Muligheten for å ilegge administrative sanksjoner kan føre til at forvaltningen bedre kan se sanksjoner og andre forvaltningstiltak (for eksempel tvangsmulkt og omgjøring av tillatelser) i sammenheng. Dette kan bedre etterlevelsen av regelverket, jf. NOU 2003: 15 punkt 10.5.3. Det kan også sikre at ilagte reaksjoner, både pønale og ikke-pønale, til sammen er forholdsmessige.

Endelig nevnes at politi og påtalemyndighet i større grad enn den enkelte forvaltningsgren har overblikk over det samlede bildet av lovbrudd i samfunnet. Dermed har de også bedre muligheter for å foreta helhetlige prioriteringer på tvers av ulike saksområder enn det enkelte forvaltningsorgan, som i større grad har oppmerksomheten rettet mot egen sektor. Slike helhetlige prioriteringer kan bidra til å fremme effektiv ressursbruk. Et slikt helhetsblikk kan også bidra til å unngå vilkårlige forskjeller på tvers av ulike sektorer.

7.4.3 Anbefalinger

7.4.3.1 Innledning

I det følgende oppstiller departementet enkelte anbefalinger for bruk av sanksjoner. Anbefalingene er i første rekke knyttet til overtredelser av offentligrettslig reguleringslovgivning, men det må antas at de kan gi en viss veiledning også ut over dette. De viktigste hensynene som ligger til grunn for retningslinjene, er presentert og drøftet i punkt 6.2 og 7.4.2 foran. Så langt det er tale om prinsipper for bruk av straff, bygger departementet på anbefalingene i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004). Det vises til redegjørelsen foran i punkt 7.3.

Anbefalingene retter seg til lovgiver. Anbefalingene skal gi veiledning om hvorvidt det bør innføres sanksjoner for å sikre etterlevelse av lovgivningen, og om det i tilfelle bør velges administrative sanksjoner eller straff.

7.4.3.2 Anbefalinger som er felles for bruk av straff og administrative sanksjoner

Det minst inngripende tilgjengelige virkemidlet bør velges

Ofte vil flere ulike virkemidler, herunder flere sanksjoner, fremstå som egnet for å nå formålet. Etter departementets syn bør en sentral retningslinje være at et mer inngripende virkemiddel ikke bør brukes hvis det samme målet kan nås med mindre inngripende tilgjengelige virkemidler. Dette gjelder både ved valget mellom bruk av sanksjoner og andre tiltak, og ved valget mellom straff og administrative sanksjoner. Som en illustrasjon fra stadiet for håndhevingen av lovgivningen i enkelttilfeller kan det vises til Rt. 2006 side 1435 avsnitt 38.

I et videre perspektiv blir det dessuten spørsmål om det overhodet er nødvendig å operere med påbud og forbud. Andre virkemidler – fysiske, pedagogiske eller økonomiske, eventuelt i kombinasjon med «mykere» rettslig regulering – kan være tilstrekkelige for å oppnå det ønskede formålet.

Denne retningslinjen om valg av det minst inngripende tilgjengelige virkemidlet bygger på en forutsetning om at noen sanksjoner og virkemidler ellers regnes som mer inngripende enn andre. Sanksjoner, slik departementet har definert dette, regnes prinsipielt som mer inngripende enn andre virkemidler. Straff regnes prinsipielt som samfunnets strengeste reaksjon mot lovbrudd og jevnt over som strengere (mer inngripende) enn administrative sanksjoner. Synspunktet står sterkest med sikte på frihetsstraff og andre inngripende straffarter (for eksempel fradømmelse av offentlig stilling eller retten til å drive næringsvirksomhet for alltid). I andre sammenhenger må utgangspunktet nyanseres, slik utvalget er inne på (NOU 2003: 15 punkt 10.3):

«Man kan vanskelig si at en [strafferettslig] bot på 1 000 kroner er vesentlig strengere enn et gebyr på samme beløp, selv om det første er straff og det andre ikke…. Likevel peker mandatets utgangspunkt om at straff er samfunnets strengeste reaksjon på noe viktig. Straff er et maktmiddel fra samfunnets side som en skal være tilbakeholden med å bruke. Mange vil oppleve en bot som mer alvorlig enn et tilsvarende overtredelsesgebyr, nettopp fordi det dreier seg om formell straff. Denne virkningen, som er tilsiktet, kan lett gå tapt dersom straff anvendes ved bagatellmessige overtredelser.»

Straffen som sanksjon kan svekkes om straff anvendes som reaksjon mot bagatellmessige overtredelser. Videre vil straffens preventive funksjon svekkes om straffen ikke tas tilstrekkelig på alvor.

Også mer indirekte vil prevensjonsvirkningen kunne bedres ved at administrative sanksjoner velges i stedet for straff. Det vises til punkt 7.4.2 foran. Hensynet til ressursbruk tilsier også en slik retningslinje, jf. samme punkt 7.4.2. Hensynet til forholdsmessighet underbygger også en slik retningslinje, jf. punkt 6.2. Departementet viser til at mange strafferettslige sanksjoner har visse sideordnede virkninger som administrative sanksjoner ikke har, jf. punkt 3.2.

Forutsetningen for at administrative sanksjoner kan velges i stedet for straff er at en administrativ sanksjon er tilgjengelig. Her kan retningslinjen om at bruk av administrative sanksjoner kun bør brukes hvis det er rettssikkerhetsmessig forsvarlig, føre til at administrative sanksjoner ikke er et alternativ, jf. punkt 7.4.3.4. Bruk av administrative sanksjoner kan i praksis også være uaktuelt fordi det ikke finnes noe forvaltningsorgan som har forutsetninger for å håndheve regelbrudd på en tilstrekkelig rettssikker måte.

Det blir naturlig nok også spørsmål om hvilket virkemiddel som er best egnet til nå formålet. I den sammenheng kan det ha betydning at administrative sanksjoner knyttet til den enkelte særlov i større grad enn straff kan «skreddersys» til det formålet eller de formålene loven skal ivareta. Formålene som ivaretas ved bruk av administrative sanksjoner kan også være mer sammensatte enn ved straff.

Om en overtredelse skal sanksjoneres, bør som utgangspunkt vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm

Spørsmålet om en overtredelse skal sanksjoneres, bør som utgangspunkt vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm. Utvalget uttaler følgende med sikte på innføring av hjemmel for straff (NOU 2003: 15 punkt 10.3):

«Dagens praksis med en straffetrussel som generelt rammer overtredelser av bestemmelser i loven eller forskrift gitt i medhold av loven, er uheldig, fordi den verken gjør det påkrevd å vurdere konkret hvilke handlingsnormer det er behov for å knytte en sanksjon til, eller hva sanksjonen i tilfelle bør være.»

Departementet slutter seg til utvalgets syn og peker på at tilsvarende som utgangspunkt bør gjelde for administrative sanksjoner, slik Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon er inne på i sin høringsuttalelse. Praksis har nok også i en viss grad beveget seg i retning av utvalgets anbefaling. Ved å følge denne retningslinjen vil man på sikt kunne oppnå en betydelig reduksjon av mengden av straffetrusler i særlovgivningen. En vil dessuten kunne unngå overdreven innføring av hjemler for administrative sanksjoner. En slik tilnærming vil også bidra til å redusere forekomsten av «tomme sanksjonstrusler». Bruk av generelle straffetrusler som retter seg mot en rekke handlingsnormer er også uheldig fordi det kan være uklart hvor langt de er ment å rekke. Det vises til Rt. 1999 side 36 og Rt. 2001 side 1303 til illustrasjon.

Hvor langt en kan bevege seg i retning av i lov og forskrift å tilpasse reaksjonen til hvilken handlingsnorm som er overtrådt, vil bero på hvor tunge mothensynene er. Ved noen regelverk er det nødvendig med sanksjoner mot alle eller nesten alle overtredelser av regelverket fordi det ikke foreligger alternative reaksjoner for å sikre etterlevelse. Videre bør det ikke innføres et system som gir et uoverskuelig og finmasket regelverk, hvor enkelte handlinger er straffbare, mens andre er belagt med andre sanksjoner. Av den grunn bør det utvises forsiktighet med å splitte opp enkeltlover i for mange sanksjonsalternativer.

Lovbrudd som skal sanksjoneres, bør i praksis bli søkt avdekket og håndhevet (håndhevingshensynet)

Utvalget legger til grunn at en forutsetning for å gjøre en overtredelse straffbar bør være at straffbare handlinger i praksis blir søkt avdekket og straffetrusselen håndhevet. Poenget kan generaliseres, slik at det også omfatter administrative sanksjoner. Det vesentlige for å oppnå tilstrekkelig regeletterlevelse og for å forhindre at sanksjonssystemet kommer i miskreditt må være at enten straffetrusselen eller trusselen om administrativ sanksjon håndheves i det enkelte tilfellet.

Særlig med sikte på straff er det grunn til å understreke at lovgiverne må være seg bevisst det samlede volumet av straffsanksjonerte normer, jf. også NOU 2003: 15 punkt 10.3. Det gjelder selv om det kan være vanskelig å sammenligne ulike sektorer.

En forutsetning for bruk av administrative sanksjoner er at det finnes et forvaltningsorgan som kan håndheve regelbrudd. Det er, med unntak for større reformer, normalt lite aktuelt å opprette nye forvaltningsorganer for å ivareta oppgaver med tilsyn og ileggelse av administrative sanksjoner. Dette er imidlertid i første rekke et spørsmål om hensiktsmessig ressursbruk og ikke et prinsipielt argument mot innføring av administrative sanksjoner.

Departementet er enig med utvalget, jf. utvalgets uttalelse i NOU 2003: 15 punkt 10.3, i at det er lite naturlig å gi politiet myndighet til å bruke administrative sanksjoner på forvaltningsområder der politiet ikke fra før har oppgaver, jf. også punkt 16 i proposisjonen her.

7.4.3.3 Når kan straff være egnet som reaksjonsform?

Departementet legger her til grunn anbefalingene i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7, som i hovedtrekkene fikk tilslutning av Stortinget, jf. Innst. O. nr. 72 (2004–2005) punkt 6.2.

Straff bør normalt bare brukes ved alvorlige overtredelser (kvalifikasjonskravet). Departementet ga sin tilslutning til kvalifikasjonskravet i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5.3.2 side 93, uten å drøfte den nærmere gjennomføringen av et slikt krav. Under høringen av Sanksjonsutvalgets utredning fikk kvalifikasjonskravet bred støtte.

Prinsippet må av praktiske grunner likevel modifiseres, særlig hvor brudd på en og samme handlingsnorm både kan innebære alvorlige og mindre alvorlige overtredelser. Se nærmere punkt 7.4.5. Kvalifikasjonskravet må også sees i sammenheng med departementets anbefalinger om bruk av administrative sanksjoner, jf. 7.4.3. Det gjelder særlig anbefalingen om at bruk av administrative sanksjoner må være rettssikkerhetsmessig forsvarlig, jf. punkt 7.4.3.4. I noen tilfeller kan det være at straff bør velges også ved mindre alvorlige overtredelser fordi administrativ sanksjon i for stor grad vil gå utover hensynet til rettssikkerhet.

Kvalifikasjonskravet må være relativt, slik at det må ses i sammenheng med handlingsnormens innhold. Noen handlingsnormer (påbud og forbud) er så sentrale for de vernede interessene at enhver overtredelse må anses tilstrekkelig kvalifisert til at det alltid bør reageres med straff. Andre ganger bør ikke enhver overtredelse av handlingsnormen være straffbar. I slike tilfeller bør det ofte være hjemmel for bruk av andre (administrative) sanksjoner eller reaksjoner mot lovbrudd. Hvorvidt en handlingsnorm hører hjemme i den ene eller andre kategorien, må avgjøres ved å gjennomgå hver enkelt regel. Departementet viser til den mer detaljerte redegjørelsen i NOU 2003: 15 punkt 10.6.2. Ut fra hensynet til å unngå problemer ved håndhevingen bør terskelen for straffbarhet for fysiske personer normalt neppe legges så høyt at den går «omtrent ved de tilfeller der fengselsstraff (betinget eller ubetinget) anses for å være en riktig reaksjon», slik utvalget mener kan være nærliggende på enkelte forvaltningsområder, jf. NOU 2003: 15 punkt 10.6.2. Det ville innebære at spørsmål som i dag i første omgang er opp til påtalemyndighetens skjønn, i en del tilfeller ville bli til et spørsmål om det er hjemmel for å straffe personen.

Det vises dessuten til punkt 7.4.5 i proposisjonen her om hvordan kvalifikasjonskravet bør gjennomføres i praksis.

7.4.3.4 Når kan administrative sanksjoner være egnet som reaksjonsform?

Bruk av administrative sanksjoner må være rettssikkerhetsmessig forsvarlig

Et grunnleggende prinsipp ved utformingen av et system for administrative sanksjoner er at bruk av administrative sanksjoner både generelt og i det konkrete tilfellet må være rettssikkerhetsmessig forsvarlig. En rekke høringsinstanser har vært opptatt av dette.

De foreslåtte reglene om ileggelse av administrative sanksjoner i forvaltningsloven vil generelt bidra til at denne retningslinjen kan ivaretas. Regler som foreslås lovfestet i forvaltningsloven som vil ivareta rettssikkerhet er blant annet regler om veiledningsplikt om selvinkrimineringsvernet, jf. forslaget til § 48, krav til underretning om sakens utfall, jf. forslaget til 49 i forvaltningsloven, utvidet prøving for domstolene i saker om administrative sanksjoner, jf. forslaget til § 50, plikt for forvaltningen til å fastsette rammer for overtredelsesgebyr, jf. forslaget til § 44 annet ledd og krav til forholdsmessighet ved ileggelse av rettighetstap som administrativ sanksjon, jf. forslaget til § 45 annet ledd første punktum.

At de foreslåtte lovbestemmelsene generelt legger til rette for rettsikkerhet i saker om administrative sanksjoner, er imidlertid ikke tilstrekkelig. Det må i tillegg skje en konkret vurdering av hvordan rettssikkerheten kan ivaretas ut fra blant annet hvilket område en er på og dermed lovbruddets karakter, hvorvidt sakstypen reiser vanskelige rettslige spørsmål eller bevisspørsmål, den aktuelle sanksjonens karakter og omfang, andre virkninger som ileggelse av sanksjonen kan ha for den berørte, hvilket rom for utøvelse av skjønn som foreligger innenfor lovens rammer, hvem som typisk er pliktsubjekt og hvilke forutsetninger forvaltningsorganet har for å sikre en betryggende behandling av sakene. Departementet viser til at Kommunal- og regionaldepartementet og Tilsynsrådet for advokatvirksomhet under høringen pekte på betydningen av at forvaltningsorganet har tilstrekkelige ressurser til å kunne behandle sakene på en betryggende måte. Dette momentet må vurderes i forkant av innføring av ordninger med administrative sanksjoner. Det vises ellers til punkt 16 om hvem som bør kunne ilegge administrative sanksjoner. Innenfor rammene av det som anses rettssikkerhetsmessig forsvarlig må det skje en avveining mellom rettssikkerhet og effektivitet.

Foretakenes stilling behandles særskilt i punkt 7.4.4. Her omtales primært stillingen for fysiske personer.

Lovgivningen gir en rekke eksempler på bruk av administrative sanksjoner ved mindre alvorlige overtredelser av lovgivningen. Eksempler er overtredelser av parkeringsbestemmelser.

Selve reaksjonen mot slike mindre alvorlige overtredelser vil normalt være lite inngripende. Det er da mindre behov for strafferettens rettssikkerhetsgarantier, uansett om den aktuelle typen overtredelser forekommer i stort eller lite omfang. Avveiningen mellom rettssikkerhet og effektivitet tilsier derfor normalt at det er forsvarlig å anvende administrative sanksjoner mot slike overtredelser. Effektivitetsgevinsten må antas å være størst på områder der overtredelser forekommer i stort omfang, typisk fordi normene er rettet mot store deler av befolkningen.

Rettssikkerhetshensyn veier tyngre jo mer alvorlige overtredelser og sanksjoner det er tale om. Mer alvorlige overtredelser begått av fysiske personer utenfor næringsvirksomhet, bør som utgangspunkt sanksjoneres strafferettslig, i alle fall hvis det skal kunne ilegges inngripende sanksjoner. Fysiske personer som opptrer utenfor næringsvirksomhet, bør i slike tilfeller som utgangspunkt ha tilgang til straffeprosessens rettssikkerhetsgarantier. Andre hensyn kan imidlertid veie tyngre. Også ved noe mer alvorlige overtredelser som forekommer i relativt stort omfang, finnes ordninger med overtredelsesgebyrer rettet mot fysiske personer. På noen områder kan administrativ forfølgning være avgjørende for å få til en tilstrekkelig effektiv håndheving og dermed en ordning som sikrer tilstrekkelig grad av lik oppfølgning av ulike personer som er i myndighetenes søkelys som følge av lovbrudd.

Ved overtredelser som skjer som ledd næringsvirksomhet, bør også fysiske personer, i likhet med foretak, kunne møtes med mer inngripende administrative sanksjoner ved alvorlige overtredelser. Departementet viser her til drøftelsen av hvor langt overtredelser begått av foretak bør kunne sanksjoneres administrativt. Det at det gjelder en fysisk person bør likevel ha en viss betydning for vurderingen av om det er rettssikkerhetsmessig forsvarlig med administrative sanksjoner.

Flere forhold kan være av betydning i vurderingen av om en sanksjon er så inngripende at det bør anvendes straff (bot). Etter departementets oppfatning kan ikke den økonomiske sanksjonens størrelse i seg selv være avgjørende. For det første må ansvarssubjektets betalingsevne tas i betraktning, sml. straffeloven § 53 første ledd første punktum. For det andre må formålet med sanksjonen tas i betrakting. Både overtredelsesgebyr, tilleggsbetaling og tap av offentlig ytelse kan ha flere og mer sammensatte formål enn strafferettslig bot. Mens den strafferettslige boten primært utmåles slik at straffen får den ønskede allmenn- og individualpreventive virkning, kan for eksempel overtredelsesgebyr utmåles under hensyn til andre fremtredende formål, slik som for eksempel å kompensere for en skade.

7.4.3.5 Særlig om forholdet mellom nykriminalisering og avkriminalisering

Enkelte høringsinstanser, som Forbrukerrådet, Politidirektoratet og Agder politidistrikt, har pekt på at avkriminalisering av allerede kriminaliserte lovbrudd kan gi et uheldig signal i retning av at samfunnet vurderer disse lovbruddene som mindre alvorlige. Tilsvarende synspunkt er lagt til grunn av departementet i forarbeidene til straffeloven, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5.1 side 89. Det vises også til justiskomiteens uttalelse i Innst. O. nr. 72 (2004–2005) punkt 6.2. I hvert tilfelle hvor det er aktuelt å erstatte straffebud med administrative sanksjoner, bør det derfor vurderes om avkriminaliseringen kan ha en slik uønsket virkning.

Et beslektet hensyn ligger i at det bør vises tilbakeholdenhet med å endre etablerte og velfungerende ordninger. Under høringen pekte Oslo politidistrikt og Politiembetsmennenes Landsforening særskilt på dette momentet. På enkelte områder hvor det ellers kunne ligge til rette for bruk av administrative sanksjoner, har politi og påtalemyndighet bygd opp stor kompetanse og en velfungerende organisasjon. Det kan også være utviklet langvarig rettspraksis om tvilsspørsmål. Slike forhold tilsier også forsiktighet med å endre ordningen på det aktuelle området.

7.4.4 Særlig om sanksjoner mot foretak

Det er behov for å kunne ramme foretak direkte med sanksjoner. Dette kan i stor grad skje gjennom straffelovens alminnelige regler om foretaksstraff. Tilsvarende alminnelige bestemmelser om administrativ foretakssanksjon finnes i dag ikke. Det kan imidlertid følge uttrykkelig eller av en tolking av den enkelte sanksjonshjemmel at det er hjemmel for å ilegge foretak administrative sanksjoner. Spørsmålet er hvor langt administrative sanksjoner bør kunne rettes mot foretak.

Reguleringslovgivning retter seg i praksis ofte mot økonomisk virksomhet, som svært ofte drives av foretak. På denne bakgrunn anser departementet, som utvalget, at det er et klart behov for å kunne ilegge administrative sanksjoner mot foretak. Dette gjelder ikke bare hvor foretaket som sådant er pliktsubjekt etter handlingsnormene, men også når fysiske personer som opptrer på vegne av foretaket, må regnes som det direkte pliktsubjektet etter handlingsnormen og fremstår som gjerningsperson, enten alene eller som en følge av at flere enkeltstående handlinger til sammen må regnes som en overtredelse. Det kan fremstå som noe av en tilfeldighet hvorvidt man står overfor det ene eller andre typetilfellet, og noen ganger er det vanskelig å skille mellom dem.

Synspunktet om at det minst inngripende tilgjengelige virkemidlet bør velges, kan trekke i retning av at overtredelsesgebyr bør foretrekkes fremfor straff. At for eksempel overtredelsesgebyr kan komme opp i store beløp, er etter departementets syn ikke uten videre avgjørende for om en bestemt ordning er akseptabel. I mange tilfeller vil det være relevant å se beløpets størrelse i sammenheng med foretakets omsetning. Det må like fullt skje en vurdering ut fra hensynet til rettssikkerhet også for foretakene. En må her se hen til de momentene som er nevnt foran i punkt 7.4.3.4 med sikte på fysiske personer: hvilket område en er på og dermed lovbruddets karakter, hvorvidt sakstypen reiser vanskelige rettslige spørsmål eller bevisspørsmål, den aktuelle sanksjonens karakter og omfang, andre virkninger som ileggelse av sanksjonen kan ha for den berørte, hvilket rom for utøvelse av skjønn som foreligger innenfor lovens rammer, hvem som typisk er pliktsubjekt og hvilke forutsetninger forvaltningsorganet har for å sikre en betryggende behandling av sakene. Foretak som driver økonomisk virksomhet, vil ofte kunne ha andre forutsetninger enn fysiske personer for å kunne forsvare sine interesser. I praksis finnes det en rekke eksempler på at foretak kan ilegges store overtredelsesgebyrer. Et eksempel er Konkurransetilsynets myndighet etter konkurranseloven § 29. En konkret vurdering av hensynet til rettssikkerheten kan likevel tilsi at det kun bør være hjemmel for straff på området.

Videre bør det i noen grad skilles mellom ulike typer foretak ut fra deres størrelse. På noen forvaltningsområder er en del overtredere små aksjeselskap som eies av en fysisk person, eksempelvis en gårdbruker som driver et småkraftverk. For slike foretak kan hensynet til rettssikkerhet gjøre seg tyngre gjeldende.

Departementet viser ellers til punkt 9.3 for en drøftelse av hvordan bestemmelser om sanksjonering av foretak for overtredelser utført av fysiske personer bør utformes. Det vises videre til punkt 10 for en drøftelse av om det bør innføres en generell hjemmel i forvaltningsloven for ileggelse av administrativ sanksjon mot foretak for overtredelser utført av fysiske personer på vegne av foretaket, lignende straffeloven §§ 27 og 28.

Både strafferettslige bøter og overtredelsesgebyr kan innebære betydelige økonomiske sanksjoner ved overtredelser. Spørsmålet er om en overfor foretak, på grunn av muligheten for å benytte administrativ foretakssanksjon, bør utelukke muligheten for å anvende foretaksstraff (bot), eller om man skal ha det som en mulighet ved siden av administrative foretakssanksjoner.

I utgangspunktet er både foretaksstraff og overtredelsesgebyr egnede virkemidler for å oppnå regeletterlevelse. Så langt foretakene driver økonomisk virksomhet, er det grunn til å tro at økonomiske sanksjoner kan ha tilstrekkelig preventiv virkning, forutsatt at lovbrudd i rimelig grad forfølges. Forutsetningen for å kunne bruke en administrativ sanksjon må normalt være at det på forhånd finnes et organ som kan behandle saker om administrative sanksjoner.

Et sentralt spørsmål blir hvorvidt det, med sikte på de alvorligste overtredelsene, er ønskelig å beholde straff som sanksjon overfor foretakene, selv om det er mulig å innføre ordninger med overtredelsesgebyr. Etter omstendighetene kan dette, særlig av preventive grunner, være ønskelig. Også med sikte på foretakene kan bruk av straff markere det særlige alvoret ved visse overtredelser. Denne virkningen er det vanskeligere å oppnå kun gjennom bruk av overtredelsesgebyrer. Det kan også fremstå som uheldig, særlig ved alvorlige lovbrudd, om det er mulig å ilegge fysiske personer straff for en bestemt handling, mens foretaket «slipper unna» med en administrativ sanksjon. I tillegg kommer at det, hvis fysiske personer forfølges i straffeprosessuelle former, kan være praktisk at også foretaket forfølges på denne måten. Etter departementets opplegg legges det imidlertid som utgangspunkt ikke opp til at saker om overtredelsesgebyr kan tas med som et sivilt krav i en straffesak, jf. punkt 17.4.3.

Mer systematisk bruk av administrative foretakssanksjoner reiser også spørsmål om konsekvensene for det personlige straffansvaret, ettersom det i en del tilfeller kan være grunnlag for begge typer ansvar. Etter departementets syn er det ikke grunn til å innsnevre rekkevidden av det personlige straffansvaret med den begrunnelsen at det legges til rette for økt bruk av administrative foretakssanksjoner. En slik omlegning ville være uheldig. Det kan imidlertid ikke utelukkes at bruk av overtredelsesgebyr (mot foretaket) kan føre til at både foretaksstraffen og det individuelle straffansvaret i praksis kan få en mer tilbaketrukket rolle.

I visse situasjoner har det personlige straffansvaret særlig betydning. Det gjelder særlig dersom det ikke vil være effektivt å ilegge overtredelsesgebyr til foretak fordi det er konkurs, i gjeldsforhandlinger, eller fordi det av andre grunner ikke er en effektiv sanksjon, eller det kan virke urimelig at foretaket, og ikke enkeltpersoner, holdes ansvarlig. Det siste kan tenkes å oppstå etter at foretaket er omdannet eller overdratt og de som er ansvarlig for overtredelsen, er sluttet i foretaket, jf. Ot.prp. nr. 6 (2003–2004) punkt 8.3.1 side 109, se også drøftelsene til Konkurranselovutvalget i NOU 2003: 20 punkt 6.3.4 side 127.

De hensynene som det er redegjort for i punkt 6.2 og 7.4.2, kan føre til at både straff og administrative sanksjoner er en aktuell reaksjonsform mot en bestemt type lovbrudd. Departementet ser ikke avgjørende betenkeligheter med dette, se nærmere punkt 7.4.5. Det kan likevel være behov for visse tiltak for å legge til rette for at sanksjonsfastsettelsen i slike tilfeller skjer samlet, jf. punkt 17.4.1, blant annet av hensyn til vernet mot dobbeltforfølgning.

7.4.5 Gjennomføringen av kvalifikasjonskravet for straff

Det følger av kriminaliseringsprinsippene at straff normalt bare bør brukes ved alvorlige overtredelser (kvalifikasjonskravet), jf. punkt 7.4.3.3. Det må avgjøres hvordan kvalifikasjonskravet for straffbarhet skal gjennomføres.

Kvalifikasjonskravet kan gjennomføres på tre forskjellige måter. Ved de to første måtene gjennomføres kvalifikasjonskravet ved at lovens straffetrussel selv begrenses til alvorlige eller vesentlig overtredelser.

Det første alternativet er at straffetrusselen begrenses ved at det i lovens ordlyd angis at bare «vesentlige» eller «alvorlige» overtredelser av en handlingsnorm kan møtes med straff. Et eksempel på det er skipssikkerhetsloven §§ 58 til 66, jf. § 69.

Det andre alternativet er å presisere handlingsnormene såpass at det oppnås at alle eller de aller fleste overtredelser av handlingsnormen vil bli mindre alvorlige. Regelgiver kan da fastsette at overtredelser av slike handlingsnormer bare kan møtes med administrativ sanksjon og ikke straff. Et eksempel på det er vegtrafikkloven § 31 åttende ledd:

«Andre parkeringsovertredelser og overtredelser av forbud mot stans straffes bare dersom parkeringen eller stansen har voldt eller kunne ha voldt alvorlig trafikkhindring eller fare for person eller gods. Ellers ilegges gebyr etter § 31 a.»

Det tredje alternativet er at kvalifikasjonskravet gjennomføres gjennom påtalemyndighetens praksis. Lovens straffetrussel omfatter da både alvorlige og mindre alvorlige lovbrudd. Området for det straffbare avgrenses i praksis ved at det gis instrukser internt i forvaltningen og internt i påtalemyndigheten om hva som skal behandles som henholdsvis saker om administrative sanksjoner og straffesaker.

Departementet ser prinsipielle argumenter for å gjennomføre kvalifikasjonskravet direkte gjennom utforming av lovens straffetrusler. Lovgivningsprosessen er best egnet til å fastsette terskelen for straffbarhet.

Hensynet til klarhet og forutberegnelighet kan tilsi at kvalifikasjonsprinsippet gjennomføres ved at lovens straffetrussel avgrenses. Vekten av argumentet svekkes noe så lenge det uansett er tale om en ulovlig handling. Hvor langt hensynet til klarhet og forutberegnelighet trekker i retning at kvalifikasjonsprinsippet skal gjennomføres ved at straffetrusselen avgrenses, beror på om alternativ 1 eller 2 velges. Angivelse i lovteksten av at bare «vesentlige» eller «alvorlige» overtredelser kan møtes med straff, kan være for skjønnsmessig til å skape forutberegnelighet.

Det prinsipielt beste alternativet er at handlingsnormene er såpass presise at det lar seg gjøre å differensiere i lovgivningen hvilke overtredelser av handlingsnormer som kan møtes med straff og hvilke som bare kan møtes med administrativ sanksjon (alternativ 1). Dette alternativet kan også innebære ulemper. Det kan medføre et for finmasket og komplisert system med en rekke tvilsomme grensetilfeller. I sin tur kan det gå utover hensynet til en effektiv håndheving. Ved vurderingen av om alternativ 2 skal velges er det sentrale om det rent praktisk er mulig å utforme lovteksten på en hensiktsmessig måte.

Departementet mener det er betydelige ulemper knyttet til alternativ 1, hvor abstrakte vesentlighetsterskler tas inn i lovteksten. Handlingsnormer i lovgivningen med tilhørende straffetrusler må nødvendigvis være nokså abstrakte. Innenfor én og samme handlingsnorm må vurderingen av om en konkret handling er alvorlig nok til at den bør kvalifisere til straff, skje ut fra en bred vurdering hvor det tas hensyn både til overtredelsens omfang og virkninger og graden av utvist skyld. Alvoret av en handling må også ses i sammenheng med tidligere begåtte lovovertredelser. Utvalget bygger på samme typen kriterier, men ser for seg at de skal legges til grunn i lovgivningen selv.

Avgrensningen av hvilke normovertredelser som skal være straffbare, bør ikke skape vanskeligheter for håndhevingen. Departementet viser her til høringsuttalelsene fra Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Et generelt formulert vesentlighetskriterium i lovteksten innebærer etter departementets syn fare for slike vanskeligheter. En supplerende generell formulering om at det ved vurderingen skal legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av utvist skyld, gir i det konkrete tilfellet neppe særlig veiledning ut over det selvsagte.

For at det skal være aktuelt med et abstrakt utformet vesentlighetskriterium i lovteksten, må det i forarbeidene til lovendringen i hver særlov redegjøres mer konkret for hvor terskelen for straffbarhet er ment å ligge, og de generelle momentene bør utdypes og suppleres med eksempler, jf. også NOU 2003: 15 punkt 10.6.4. En slik vurdering må i tilfelle skje med utgangspunkt i den enkelte handlingsnorm som det er aktuelt å knytte en straffesanksjon til. Ut fra dette er departementet i tvil om det i mange lover er noe betydelig å vinne ved å gjennomføre kvalifikasjonskravet ved å i lovteksten begrense lovens straffetrussel til alvorlige eller vesentlig overtredelser. Ofte vil det være vanskelig simpelthen fordi en står overfor nye problemer som trenger sin løsning og hvor det kan være vanskelig, selv etter en grundig vurdering, å ha god nok oversikt til, på et abstrakt plan, å skille mellom det alvorlige og mindre alvorlige på en god nok måte.

Departementet ser det også som en ulempe med innføring av abstrakte vesentlighetsterskler i lovbestemmelsene at det kan bli nødvendig med særskilte tillegg knyttet til gjentatte overtredelser, slik utvalget foreslår. Abstrakte vesentlighetsterskler gjør det også vanskeligere å se ulike overtredelser i sammenheng. Lovbrudd som isolert sett ikke er vesentlige, kan bli det når de ses i sammenheng med øvrige lovbrudd. Dette illustrerer at det er knyttet visse konkrete ulemper til tapet av fleksibilitet.

Departementet antar at alternativ 2 om instruksregulering i mange tilfeller er en egnet måte å gjennomføre kvalifikasjonskravet på. Det kan spørres om instruksregulering fremfor avgrensning av straffansvaret i loven selv bidrar til å svekke respekten for straff som sanksjon. Så lenge også mindre alvorlige overtredelser følges opp med en administrativ sanksjon, har departementet vanskelig for å se at respekten for straff som sanksjon blir svekket. Det gjelder selv om det også er hjemmel for straff. Ved alvorlige overtredelser av loven bør det normalt uansett være hjemmel for straff.

Etter departementets syn kan målsetningen om at straff bare bør anvendes ved alvorlige overtredelser også nås ved bruk av instrukser, selv om en ikke dermed reduserer området for det straffbare. Forutsetningen er at det i stedet finnes hjemmel for administrative sanksjoner.

Departementets konklusjon er at det ved utarbeidelsen av lovgivning må vurderes konkret hvordan kvalifikasjonskravet bør gjennomføres. Prinsipielt vil det beste være om loven selv angir den nedre grensen for når straff bør kunne anvendes (alternativ 1). Forutsetningen må i tilfelle være at en på forhånd klarer å gi tilstrekkelig gode og presise beskrivelser av hvor terskelen ligger, slik at det ikke skapes problemer av betydning for håndhevingen. Dersom dette vanskelig lar seg gjøre i praksis, vil alternativ 2 måtte legges til grunn.

Utvalget foreslår at det ved gjentakelse kan være grunn til å anvende straff selv om den nye overtredelsen ikke er vesentlig, og at dette bør komme særskilt til uttrykk i loven. Utvalget fremholder at spørsmålet må vurderes for den enkelte særlov – og i mange tilfeller for den enkelte handlingsnorm. Departementet mener at slike bestemmelser på en uheldig måte går ut over fleksibiliteten, noe som igjen kan skape problemer for håndhevingen. Blant spørsmålene som ville oppstå i den forbindelse ville være hva som skal regnes som gjentakelse, om det bør oppstilles frister for hvor lenge de tidligere sanksjonene kan tas i betraktning og hvor lang fristen i tilfelle bør være og hvilket slektskap det må være mellom det tidligere og nå aktuelle lovbruddet for at det skal foreligge en relevant gjentakelse. Ved at departementet er mer tilbakeholdent enn utvalget med å anbefale innføring av vesentlighetskrav i straffehjemlene, reduseres også behovet for særskilte lovbestemmelser om betydningen av gjentakelse.

7.4.6 Oppsummering

Valget mellom bruk av henholdsvis administrative sanksjoner og straff som reaksjoner mot lovbrudd må bero på en konkret avveining av fordeler og ulemper knyttet til de ulike reaksjonsformene. Tilsvarende gjelder for spørsmålet om det overhodet er nødvendig med sanksjoner (administrative sanksjoner eller straff). Ved valget mellom adminsistrative sanksjoner og straff vil hensynet til rettssikkerhet og effektivitet stå sentralt, men også andre hensyn må trekkes inn.

Departementets anbefalinger for når henholdsvis straff og administrative sanksjoner bør kunne brukes, kan oppsummeres på følgende måte:

Visse anbefalinger er felles både for bruk av straff og administrative sanksjoner:

• Et mer inngripende virkemiddel bør ikke brukes hvis det samme målet kan nås med mindre inngripende tilgjengelige virkemidler. Dette gjelder både ved valget mellom bruk av sanksjoner og andre tiltak, og ved valget mellom straff og administrative sanksjoner.

• Om en lovovertredelse skal sanksjoneres, bør som utgangspunkt vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm.

• Det bør være en forutsetning for å gi hjemmel for å sanksjonere et lovbrudd at lovbruddene i praksis blir søkt avdekket og håndhevet.

Særlig med sikte på straff gjelder følgende:

• De interesser straffesanksjonen skal beskytte, bør i et samfunnsperspektiv være så viktige at de forsvarer bruk av straff.

• Normalt bør straff bare brukes ved alvorlige overtredelser.

Særlig med sikte på administrative sanksjoner gjelder følgende:

• Bruk av administrative sanksjoner må være rettssikkerhetsmessig forsvarlig.

Departementet har vurdert hvorvidt de nevnte anbefalingene bør tas inn i utredningsinstruksen og i Justis- og beredskapsdepartementets veileder «Lovteknikk og lovforberedelse».

Etter departementets syn er det sentralt at de nevnte anbefalingene leses i sammenheng med de forutgående drøftelsene. Anbefalingene alene kan dermed gi såpass beskjeden veiledning at de neppe er egnet til å tas inn i utredningsinstruksen. Det vises i den forbindelse også til Arbeids- og administrasjonsdepartementets høringsuttalelse, gjengitt foran i punkt 7.2. Det kan være mer aktuelt å ta anbefalingene, sammen med sentrale premisser for disse, inn i Justis- og beredskapsdepartementets veileder «Lovteknikk og lovforberedelse». Spørsmålet vil bli vurdert nærmere ved neste revisjon av veilederen.