16 Hvem bør kunne ilegge administrative sanksjoner?

16.1 Gjeldende rett

Administrative sanksjonerer kan i dag ilegges av en rekke ulike forvaltningsorganer. Stort sett er det statlige forvaltningsorganer som har myndigheten, men det finnes også eksempler på at myndigheten ligger til kommunen, se for eksempel plan- og bygningsloven § 32-8 (overtredelsesgebyr).

Politiet har unntaksvis hjemmel til å ilegge administrative sanksjoner som forvaltningsorgan. Det mest praktiske eksemplet er vegtrafikkloven § 31 a første ledd, som gir politiet hjemmel til å ilegge «gebyr» for parkeringsovertredelser og visse andre overtredelser av veitrafikklovgivningen.

Det finnes også noen få eksempler på at private rettssubjekter kan ilegge administrative sanksjoner. I slike tilfeller regnes de som forvaltningsorganer, jf. forvaltningsloven § 1 tredje punktum. Som eksempler kan nevnes børsens og andre regulerte markeders adgang til å ilegge overtredelsesgebyr etter børsloven § 31 (tidligere børslov § 5-14) og Mesterbrevnemndas adgang til å ilegge overtredelsesgebyr etter mesterbrevloven § 1 fjerde ledd.

16.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget vurderer i NOU 2003: 15 punkt 12.6 hvilke forvaltningsorganer som bør kunne gis adgang til å ilegge administrative sanksjoner. Utvalget konkluderer slik:

«Etter utvalgets syn er det også vanskelig på generelt grunnlag å si noe om hvor kompetansen bør ligge. Til det er sakene for uensartede. Et moment ved vurderingen vil blant annet være hvor inngripende sanksjoner det er tale om. Hensynet til en reell klageadgang taler imidlertid mot at sanksjonskompetansen legges til et departement.»

Utvalget vurderer om politiet som forvaltningsorgan bør kunne få adgang til å ilegge administrative sanksjoner (NOU 2003: 15 punkt 10.3). Utvalget finner det imidlertid lite naturlig å tillegge politiet kompetanse til å bruke administrative sanksjoner på forvaltningsområder der politiet ikke fra før har oppgaver.

Utvalget vurderer i NOU 2003: 15 punkt 14 om private rettssubjekter unntaksvis bør kunne gis offentligrettslig myndighet til å ilegge administrative sanksjoner. Utvalget viser til at det finnes argumenter både for og mot å gi andre enn offentlige organer myndighet til å ilegge administrative sanksjoner. Utvalget oppsummerer sitt syn slik (NOU 2003: 15 punkt 14.4):

«Utvalget er av den oppfatning at kompetanse til å ilegge sanksjoner som hovedregel bør legges til offentligrettslige organer. Private rettsubjekter bør kun gis slik kompetanse dersom det er et særskilt behov for det. En forutsetning bør i så fall være at tilsynsvirksomheten følger som en naturlig forlengelse av organets «daglige drift». I tillegg bør organet selvsagt ha høy kompetanse. Det må etableres kontrollrutiner og rapporteringsordninger mellom tilsynsorganet og ansvarlig myndighet som sikrer kvalitet, fremdrift og objektivitet i tilsynsarbeidet. Kontaktmøter, gode rapporteringsrutiner, samordning og koordinering av virksomheten vil også være viktig for det offentlige policyarbeid. For å sikre at organet ikke har noen egeninteresse i å sanksjonere, bør eventuelle ilagte gebyrer ikke tilfaller organet selv. Endelig må det organiseres slik at sanksjonsoppgavene sikres nødvendige ressurser, samt uavhengighet og integritet.»

16.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser understreker behovet for juridisk kompetanse hos det organet som har kompetanse til å ilegge administrative sanksjoner (Kommunal- og regionaldepartementet og Kystverket). Oslo Politidistrikt mener det kan stilles spørsmål om forvaltningsorganer har den fornødne erfaring med kontradiksjon og avstand.

Politiets fellesforbund mener det kan være betenkeligheter med at retten til å vedta sanksjoner mot borgerne blir spredt på mange offentlige instanser.

Politidirektoratet forutsetter at politiet skal ha kompetanse til å ilegge administrative sanksjoner for forhold som avkriminaliseres og erstattes av administrative sanksjoner. Oslo politidistrikt mener «gode grunner», herunder respekt for politiet som lovhåndhever, taler for at både forvaltningen og politiet begge bør ha kompetanse til å ilegge visse gebyrer.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Konkurransetilsynet, Politiets fellesforbund og Oslo Børs uttaler seg om hvorvidt private rettssubjekter bør få adgang til å ilegge administrative sanksjoner. Politiets fellesforbund advarer mot å gi private rettssubjekter myndighet til å ilegge administrative sanksjoner. Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Konkurransetilsynet uttaler på sin side at det er viktig å legge til rette for privat håndheving som et supplement til offentlig håndheving. Det vises blant annet til at det vil sikre bedre håndheving av regelverket. Oslo Børs mener myndighet til å ilegge administrative sanksjoner som hovedregel bør legges til offentligrettslige organer, og at private rettssubjekter bare bør gis slik kompetanse dersom det er særskilt behov for det. Oslo Børs uttaler: «Om et privat rettssubjekt skal ha sanksjonsmyndighet må det begrunnes ut fra behovet for sanksjonsmyndighet som ledd i offentlige oppgaver tillagt organet.»

16.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg i det vesentlige til utvalgets vurderinger.

Statlige og kommunale forvaltningsorganer som skal ilegge administrative sanksjoner, må ha kunnskaper, ressurser og en organisering som gjør at administrative sanksjoner kan ilegges på forsvarlig grunnlag. Hva som er nødvendig, vil variere fra ordning til ordning. Ileggelse av administrative sanksjoner krever et minimum av juridisk kompetanse, men også på dette punktet vil kravene variere med hvilken ordning det er tale om. Delegering av sanksjonsmyndighet til underordnede organer må bare skje så langt det er forsvarlig. Det vises ellers til punkt 7.4.3.4 om at bruk av administrative sanksjoner må være rettssikkerhetsmessig forsvarlig, samt omtalen i punkt 18.

Myndighet til å ilegge administrative sanksjoner bør normalt legges til et forvaltningsorgan som har et overordnet organ til å behandle klager. Klageadgangen er gjennomgående en viktig rettssikkerhetsgaranti, og det skal normalt tungtveiende grunner til for å gjøre unntak fra denne, jf. punkt 21.6. Hvorvidt det er grunnlag for å gjøre unntak, må bero blant annet på hvor tyngende sanksjoner der er tale om, hvorvidt sakstypen reiser kompliserte spørsmål, hvor ressurssterke de private partene må antas å være og førsteinstansens kyndighet. Noen ganger kan rett til å få behandlet saken på ny for samme instans være et alternativ til klage til overordnet organ. Det vil normalt ikke være hensiktsmessig å legge myndigheten til et departement som førsteinstans.

Departementet ser ikke noe i veien for at politiet har myndighet til å ilegge administrative sanksjoner på områder der det opptrer som ordinært forvaltningsorgan. En er imidlertid enig med utvalget i at det er lite naturlig å tillegge politiet myndighet til å ilegge administrative sanksjoner på områder hvor det ikke har oppgaver fra før.

Som utvalget mener departementet at det må utvises tilbakeholdenhet med å gi private rettssubjekter myndighet til å ilegge administrative sanksjoner. Dersom et privat rettssubjekt først er gitt offentligrettslig myndighet til å føre tilsyn med et område, kan det imidlertid unntaksvis også ligge til rette for at det private rettssubjektet får myndighet til å ilegge administrative sanksjoner. Det vises ellers til utvalgets vurderinger slik de er gjengitt foran.