33 Økonomiske og administrative konsekvenser

33.1 Innledning

Proposisjonen består av to hoveddeler.

For det første gir departementet anbefalinger om når det er aktuelt å bruke administrative sanksjoner som alternativ til straff, særlig ved brudd på offentligrettslig reguleringslovgivning. Det gis også anbefalinger om hvilke typer administrative sanksjoner som egner seg, og det gis anbefalinger om utforming av bestemmelser om administrative sanksjoner. Tilsvarende gis det anbefalinger om enkelte administrative reaksjoner hvor det pønale formålet ikke er fremtredende. Et hovedsiktemål med proposisjonen er å legge til rette for mer enhetlig behandling av saker om administrative sanksjoner innenfor betryggende rettslige rammer, og med oppfyllelse av de krav til rettssikkerhet som følger av Grunnloven og internasjonale konvensjoner. Proposisjonen inneholder ikke forslag til nye hjemler for administrative sanksjoner og reaksjoner. De konkrete konsekvensene vil måtte utredes i forbindelse med forslag om nye tiltak på ulike områder.

For det andre foreslås det visse generelle lovbestemmelser om behandlingen av saker om administrative sanksjoner i forvaltningen (og i domstolene ved eventuell domstolsprøving av forvaltningens vedtak). Disse bestemmelsene oppstiller også visse rammer for bruken av administrative sanksjoner. De foreslåtte reglene vil ha betydning for behandlingen av saker hvor det i dag allerede er hjemmel for bruk av administrative sanksjoner. I tillegg vil reglene ha betydning på områder hvor en i fremtiden innfører hjemmel for bruk av administrative sanksjoner, så langt det ikke gjøres unntak i særloven.

33.2 Konsekvenser på områder hvor det allerede er hjemmel for administrative sanksjoner

De aller fleste lovbestemmelsene som foreslås i proposisjonen her, innebærer som utgangspunkt en lovfesting av det som i dag allerede gjelder, enten i kraft av internasjonale konvensjoner som er gjort til en del av norsk rett gjennom menneskerettsloven § 2, eller ved at de gjelder som ulovfestet rett. Tilsvarende krav kan dessuten følge av Grunnloven.

Uansett innebærer lovforslaget en viss klargjøring av gjeldende rett. Dette kan bidra til at det enkelte forvaltningsorgan eller den enkelte saksbehandler bruker mindre ressurser på avklaringer i det enkelte tilfellet. Tilsvarende vil private parter som blir involvert i saker om administrative sanksjoner, kunne ha nytte av slik klargjøring. Det vil kunne føre til mer effektiv håndtering av den enkelte sak både fra det offentlige og fra de private partene. Også ut over det som foreslås direkte lovfestet, kan den gjennomgåelsen av ulike rettslige spørsmål som er foretatt i proposisjonen, bidra til å gi informasjon om gjeldende rett. Denne typen virkninger kan imidlertid vanskelig kvantifiseres nærmere.

Forslagene bidrar også til at reglene om behandling av saker om administrative sanksjoner blir mer enhetlige på tvers av ulike forvaltningsområder. De lovendringene som foreslås, vil gjelde så langt ikke annet følger av særloven. Som utgangspunkt får forslagene dermed ikke konsekvenser for eksisterende lovbestemmelser som avviker fra forslagene.

På noen punkter foreslås det endringer i gjeldende rett.

Punkt 13 omhandler visse alminnelige bestemmelser om behandlingen av saker om overtredelsesgebyrer (se forslaget til § 44 i forvaltningsloven). Ved utmåling av overtredelsesgebyr foreslås det at det i særlovgivningen skal fastsettes rammer for hvor høyt gebyret kan være. Det enkelte departement må selv i forbindelse med regelverksarbeid definere det maksimale nivået på overtredelsesgebyret. Forslaget tar primært sikte på å styrke forutberegneligheten for den som er part i en sak om overtredelsesgebyr.

Punkt 17 omhandler to nye bestemmelser om samordning av sanksjoner (se forslagene til § 47 i forvaltningsloven og § 229 tredje ledd i straffeprosessloven). Dessuten foreslås en bestemmelse om adgang for påtalemyndigheten til å overføre en sak til forvaltningen (straffeprosessloven § 71 c). Siktemålet med bestemmelsene er å oppnå at forfølgningen av lovbrudd så langt som mulig skjer samlet i én samlet prosess. Dette vil være til fordel for den enkelte som forfølges på grunn av lovbruddet, og vil også bidra til en mer koordinert og dermed hensiktsmessig forfølgning av lovbrudd. Der det ikke allerede i dag eksisterer rutiner for slik samordning, må det vurderes om det er hensiktsmessig å etablere særskilte rutiner. Bestemmelsene stiller ikke bestemte krav til hvordan samordningen bør skje, slik at det vil være opp til de enkelte organene å sikre at dette skjer på en ressurseffektiv måte. Bestemmelsene om samordning har ikke rettsvirkninger overfor private. Bestemmelsen om overføring av en sak til forvaltningen kan bidra til at forbudet mot dobbeltforfølgning i EMK P7-4 ikke er til hinder for fortsatt forfølgning i tilfeller der dette er hensiktsmessig.

Punkt 21.5 omhandler en ny bestemmelse om rett til underretning om sakens utfall med sikte på tilfeller der en sak avsluttes uten at det ilegges administrativ sanksjon (se forslaget til § 49 i forvaltningsloven). Dette vil også i dag normalt skje i praksis. Det innføres ikke noen rett for noen til å påklage en slik meddelelse. Bestemmelsen har dermed ikke nevneverdige økonomiske konsekvenser.

Punkt 22 omhandler en bestemmelse om plikt for forvaltningsorganet til å veilede om rekkevidden av retten til ikke å inkriminere seg selv (se forslaget til § 48 i forvaltningsloven). Også i dag må forvaltningen i forbindelse med saksbehandlingen ta stilling til rekkevidden av selvinkrimineringsvernet, og en informasjonsplikt som nevnt vil ikke innebære noen merbelastning av betydning.

Punkt 23 omhandler ulike spørsmål knyttet til domstolsbehandlingen av saker om administrative sanksjoner. Punkt 23.8 omhandler lovregulering av visse sider av domstolenes prøving av vedtak om administrative sanksjoner (se forslaget til § 50 i forvaltningsloven). Forslaget innebærer et avvik sammenlignet med de tradisjonelle utgangspunktene for domstolenes prøving av forvaltningsvedtak, men antas i hovedsak å følge av de kravene EMK artikkel 6 stiller til domstolsprøvingen. Rettens adgang til å avsi dom for det underliggende materielle kravet innebærer trolig en viss endring sammenlignet med gjeldende rett. Et siktemål med en slik bestemmelse er å oppnå mest mulig fornuftig ressursbruk ved at saker hvor det ligger til rette for avslutning gjennom domstolsbehandlingen, også kan avsluttes uten at en behøver å sende saken tilbake til forvaltningen for ytterligere behandling. Departementet antar at det vil dreie seg om et meget lite antall saker hvor denne bestemmelsen får betydning sammenlignet med domstolenes totale saksmengde, og det er ikke grunn til å tro at ressursbruken for domstolene endres som følge av dette. For forvaltningen selv og for de private partene kan avslutning av saken i domstolene hindre at saken trekker unødig ut i tid.

Punkt 28 omhandler lovfesting av det som i dag i praksis er hovedregelen og som fremgår av den enkelte særlov, nemlig at inntekter fra overtredelsesgebyrer og tvangsmulkt tilfaller statskassen. Forslaget om slik lovfesting får ingen konsekvenser for eksisterende lovregulering med avvikende regulering.

Punkt 31 omhandler bestemmelser om ileggelse av tvangsmulkt som utfyller særlovgivningens hjemler (se forslaget til § 51 i forvaltningsloven). Bestemmelsen innebærer i all hovedsak en lovfesting av det som følger av ulovfestet rett og gjeldende bestemmelser om tvangsmulkt i de ulike særlovene. På ett punkt foreslås det innført en utvidet klagerett sammenlignet med det som i dag er lovfestet. Dette innebærer formelt sett en utvidelse sammenlignet med det som i dag gjelder, men i praksis er konsekvensene neppe omfattende. Dels praktiseres klagerett i noen slike tilfeller allerede i dag, dels vil forvaltningen uansett måtte ta stilling til protester mot ileggelsen av tvangsmulkt (som et spørsmål om omgjøring uten klage), selv om det i dag ikke eksisterer en formalisert klagerett. Forslaget vil uansett tydeliggjøre den enkeltes rettsstilling i slike tilfeller og dermed hvordan saksbehandlingen skal skje.

På sikt kan det være ønskelig å vurdere om dagens særlovgivning bør harmoniseres med det som følger av de alminnelige bestemmelsene som foreslås i proposisjonen her. Dette kan føre til endring av regler som avviker fra det som er foreslått i de alminnelige bestemmelsene, oppheving av dobbeltregulering eller klargjøring av forholdet mellom de alminnelige bestemmelsene og særloven. Det vil være opp til det enkelte departement å vurdere når et slikt arbeid eventuelt bør skje og hva en eventuelt bør foreslå i den forbindelse.

33.3 Konsekvenser ved overgang til administrative sanksjoner der man tidligere anvendte straff

De anbefalingene i proposisjonen som knytter seg til fremtidig regelverksarbeid på de ulike departementenes områder, vil i seg selv ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser. De økonomiske og administrative konsekvensene vil da måtte utredes for det enkelte tiltaket. Forholdene kan her variere mye fra område til område. Sanksjonsutvalget beskriver – på det generelle plan – konsekvensene av overgang til administrative sanksjoner der man tidligere anvendte straff, på følgende måte (jf. NOU 2003: 15 punkt 27.3.2):

«Når dagens strafferegler konverteres til administrative sanksjoner, vil i de fleste sakene kun forvaltningen behandle sakene. Dagens ordning, der sanksjonen er formell straff, forutsetter at også politiet, påtalemyndigheten og domstolene behandler saken. Utvalgets forslag om overgang til administrative sanksjoner gir et potensial for besparelse. Besparelsen oppnås ved at sanksjonssaken kun behandles i forvaltningen. Politiet og påtalemyndigheten får ingen befatning med sakene. Man unngår den ressursbruk som etterforsking, påtalebehandling og iretteføring for domstolene representerer. Også i saker som ville blitt henlagt uten etterforsking, spares ressurser i strafferettsapparatet. Man slipper registrering av sakene og gjennomgang av saken fra etterforsker og jurist. De fleste saker som anmeldes fra forvaltningen, blir for øvrig etterforsket.

For forvaltningen som skal ilegge de administrative sanksjonene, vil arbeidsmengden i de aller fleste tilfeller øke sammenlignet med situasjonen i dag. Administrativ sanksjon er – i motsetning til anmeldelse – et enkeltvedtak, slik at reglene om forhåndsvarsel, dokumentinnsyn, begrunnelse og klage gjelder. Saksbehandlingen i første instans kan derfor lett bli mer omfattende når saken skal føres frem til sanksjonsvedtak enn når den skal anmeldes. Men dette avhenger selvsagt av hvor grundig en anmeldelse forberedes. Når overtredelsen skal sanksjoneres administrativt, slipper forvaltningsorganet å sette andre organer inn i saken. Men de må selv utrede den, og sluttundersøkelser og utferdigelse av sanksjonsvedtak vil nå komme i tillegg som en oppgave organene vil måtte forestå alene. Dette inkluderer den delen av forberedelsene som skal gi parten anledning til å fremlegge sin sak og kommentere forvaltningens utgangspunkt om at det foreligger en sanksjonerbar overtredelse av reglene. Alt etter sakens karakter kan dette forutsette flere runder korrespondanse og/eller møter med parten. Dessuten kan det bli aktuelt å innhente ytterligere opplysninger fra tredjemann eller forestå andre undersøkelser. Denne prosessen skal tre i stedet for politiets etterforskning og den kontradiksjon som en eventuell rettssak innebærer.

I hvilken grad prosessen frem til sanksjonsvedtak vil medføre økt ressursforbruk i forvaltningen, avhenger av saksområdet og normalsammensetningen av den aktuelle sakstypen. Ileggelse av overtredelsesgebyrer ved lett konstaterbare brudd, ut fra nærmest objektiviserte skyldkrav, kan medføre så å si intet økt ressursforbruk i forvaltningen. Kanskje kan til og med bortfallet av kontakten med politi, påtalemyndighet og domstol medføre redusert ressursforbruk. På andre områder, der saksforberedelsen lett blir tyngre, der faktumklarleggelsen er arbeidskrevende, og der skyldvurderingen er mindre standardisert, vil overgangen til administrative sanksjoner lett lede til økt ressursforbruk i forvaltningen.

Utvalgets forslag vil pådra forvaltningen noen nye typer kostnader.

For det første vil det være en generell klageadgang ved ileggelse av administrative sanksjoner. Kostnadene ved klagebehandlingen vil være nye sammenlignet med en situasjon der saken avgjøres strafferettslig, og de vil pådras i forvaltningen. Dels vil førsteinstansorganet pådra seg visse ekstra kostnader ved å forberede klagesakene, men det er særlig klageorganet selv som vil bli påført økte kostnader. Foruten den totale saksmengden, vil det være klagefrekvensen som avgjør totalbelastningen for klageorganet. Frekvensen vil variere svært meget etter hva slags forvaltningsområde man befinner seg på. Likeså må tyngden av den enkelte klagesak ventes å variere atskillig fra område til område. Dette er igjen grunner som gjør en kvantifisering av de administrative og økonomiske konsekvensene nærmest umulig, så lenge man taler om en tverrsektoriell og generell reform. Klageadgangen vil imidlertid utvilsomt medføre en viss økning av ressursbruken i forvaltningen. På flere forvaltningsområder er det likevel grunn til å tro at både underliggende vedtak og sanksjonsvedtak vil bli påklagd samtidig. Sanksjonsdelen av klagesaken vil da normalt neppe påføre klageinstansen merarbeid av vesentlig omfang.

[…]

For det tredje vil forvaltningsorganer bli pådratt en ny type kostnad i form av utgifter i forbindelse med sivilt søksmål om administrative sanksjoner. Overgangen til administrative sanksjoner vil lede til at forvaltningsorganene (statlige så vel som kommunale) vil måtte engasjere egne prosessfullmektiger når det reises sak om gyldigheten av et sanksjonsvedtak. Om disse vil være offentlig ansatte advokater eller privatpraktiserende advokater, er ikke sentralt her. Funksjonelt vil disse prosessfullmektigene utføre en stor del av det arbeidet som påtalemyndigheten i dag forestår i straffesaker. Omfanget av utgiftsposten vil selvsagt i høy grad påvirkes av søksmålsfrekvensen og sakstypen. Størrelsen av utgifter til prosessfullmektig i sivile saker har vært stadig økende. På en del områder kan man ikke se bort fra at disse utgiftene vil kunne bli av betydning, så vel samlet som i enkeltstående saker. Motstykket på dette punktet er særlig den besparelsen som påtalemyndigheten oppnår ved ikke å delta i sanksjonssaken.

For politi og påtalemyndighet er det klart at utvalgets forslag vil lede til besparelser. Dersom forvaltningen utstyres med effektive hjemler for selv å ilegge administrative sanksjoner, er det grunn til å anta at svært få saker vil bli anmeldt sammenlignet med i dag.

Når strafferegler konverteres til administrative sanksjoner, slipper domstolene å behandle sakene som straffesaker. Domstolene vil bare få befatning med sanksjonssakene når parten beslutter å reise sivilt søksmål. Nye regler innebærer at prosessinitiativet snus, samt at sivilt søksmål jo bare er aktuelt hvor parten vil ha overprøvet den sanksjon som allerede er ilagt av forvaltningen. Videre vil forvaltningsrettslig klageadgang «ta over» for en del søksmål. Dette antas på de fleste områder å lede til at en langt lavere andel av sanksjonssakene bringes inn for domstolene.

Samlet sett antar utvalget at det oppnås en besparelse ved at sakene behandles i én instans (forvaltningen) istedenfor i to, tre eller fire (forvaltning/politi/påtalemyndighet og domstoler). Innsparinger vil særlig kunne ventes på områder for «masseovertredelser», der medvirkning fra to i stedet for ett organ i dag representerer et særlig ressursforbruk. […]

[…]

På den annen side er det grunn til å anta at de mer detaljerte reglene for ileggelse av administrative sanksjoner som forslaget inneholder, vil lede til en noe mer omstendelig saksbehandling enn tidligere. Dette er imidlertid ikke en entydig konklusjon, også fordi dagens regler ofte oppfattes som usikre av forvaltningen selv. På en del områder der det i dag finnes regler om administrative sanksjoner, savnes det standardiserte regler for fremgangsmåten ved ileggelse, og man kan også observere usikkerhet med hensyn til vilkårene for når sanksjoner kan ilegges og om utmåling mv. Det er utvalgets håp at de generelle reglene som foreslås, vil kunne lette forvaltningsorganenes arbeid med sanksjonssakene, og også at den skisserte reformen vil lede til et klarere regelskille mellom disse sakene og reglene som gjelder forvaltningenes primæroppgaver. Slik klarhet vil kunne lede til lavere ressursforbruk innen begge områder.

Utvalget antar at en bred overgang fra straff til administrative sanksjoner totalt sett vil lede til et lavere ressursforbruk for det offentlige, forutsatt et uendret håndhevingsnivå. Det vil imidlertid finne sted en sideveis forflytning av ressursforbruket fra politi, påtalemyndighet og domstoler, til forvaltningen. På samme måte som i spørsmålet om endringene vil lede til økt ressursforbruk totalt sett, antas størrelsen av denne forskyvningen i stor grad å avhenge av saksfeltets karakter.»

I punkt 6 og 7 i proposisjonen her gir departementet anbefalinger for når det ved overtredelser av særlovgivningen bør være aktuelt å gi hjemmel for administrative sanksjoner. Særlig forholdet mellom anvendelse av straff og administrative sanksjoner omtales. Anbefalingene er ment å gi veiledning ved arbeid med lover og forskrifter i fremtiden. Anbefalingene bygger videre på de kriminaliseringsprinsippene som ble drøftet i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) og de prinsippene for sanksjonering som ble anbefalt av Sanksjonsutvalget i NOU 2003: 15. I forlengelsen av dette gir departementet noe mer detaljerte anbefalinger om når de ulike typer administrative sanksjoner egner seg og hvordan bestemmelsene om administrative sanksjoner bør utformes i særlovgivningen. Også på dette punktet bygger departementet i stor grad videre på Sanksjonsutvalgets anbefalinger og hvordan allerede gjeldende lovbestemmelser er utformet.

Departementet anser ut fra dette at utvalgets beskrivelser av konsekvenser, gjengitt foran, som utgangspunkt er dekkende også med sikte på proposisjonen. Departementet vil likevel peke på at det er svært vanskelig å ha sikre oppfatninger om reduksjon i antall anmeldelser til politiet som følge av innføring av administrative sanksjoner på det enkelte område. Konsekvensene må også her utredes i tilknytning til det enkelte tiltaket.

Sanksjonsutvalgets anbefalinger er i stor grad lagt til grunn i praksis i årene etter 2003. Dette gjelder i særlig grad for overtredelsesgebyrer, som er den mest sentrale kategorien administrative sanksjoner. Etter 2003 er det innført hjemmel for overtredelsesgebyr i en rekke lover. Etter departementets syn er det vanskelig å ha noen bestemt oppfatning om utviklingen i bruken av overtredelsesgebyrer i tiden fremover. Det finnes i særlovgivningen i dag få hjemler for bruk av administrativ inndragning. På sikt er det mulig at proposisjonen vil føre til flere hjemler for slik inndragning. Konsekvensene av eventuelle nye hjemler må utredes i tilknytning til det enkelte tiltaket.

Selv om anbefalingene i proposisjonen neppe vil føre til en vesentlig endret utvikling i bruken av administrative sanksjoner, kan proposisjonen bidra til å sikre mer enhetlige utgangspunkter for vurderingen av når henholdsvis administrative sanksjoner og straff bør brukes i lovgivningen, og grundigere vurderinger. Dette bidrar til å sikre en god overordnet struktur i lovverket. Sammen med klarere rettslige rammer for bruk av sanksjonene, kan dette føre til mindre usikkerhet ved anvendelsen av regelverket.