10 Bør forvaltningsloven inneholde generelle bestemmelser om administrativ foretakssanksjon?

10.1 Innledning. Gjeldende rett

Det er i punkt 7.4.4 konkludert med at det ofte vil være et klart behov for å ramme foretakene med administrative sanksjoner, selv om den umiddelbare lovovertrederen er en fysisk person. Administrative sanksjoner rettet mot foretakene bør, i det minste som utgangspunkt, ha hjemmel i den enkelte særlov. Slik kan sanksjonen tilpasses behovet. Det kan likevel være et spørsmål om forvaltningsloven i tillegg bør inneholde en generell hjemmel for administrative sanksjoner, rettet mot foretak, for lovovertredelser som fysiske personer har begått på vegne av foretaket, etter mønster av straffelovens regler om foretaksstraff. En slik bestemmelse vil i tilfelle supplere hjemlene for å ramme foretakene som finnes i særlovene. En supplerende hjemmel i forvaltningsloven kan tjene en noe annen funksjon enn hjemmelen for foretaksstraff i straffeloven, hvor hjemmelen er det primære grunnlaget for foretaksstraff, og der det bare helt unntaksvis finnes hjemmel i særloven.

Det kan uansett være spørsmål om forvaltningsloven bør inneholde en mer begrenset regulering av rammene for bruken av administrative sanksjoner rettet mot foretak, forutsatt at hjemmel for slik sanksjon allerede følger av særloven.

I gjeldende rett finnes ingen generell hjemmel for å ilegge foretak administrative sanksjoner. Dersom foretak skal ilegges administrative sanksjoner, kreves på samme vis som for fysiske personer hjemmel i særlovgivningen. Det finnes i dag hjemmel for administrative sanksjoner, også rettet mot foretak, i en lang rekke lover, jf. punkt 3.3. Utformingen av bestemmelsene varierer en hel del, og det varierer hvilke administrative sanksjoner det er hjemmel for å ilegge.

I straffeloven §§ 27 og 28 er det inntatt generelle hjemler for ileggelse av straff (bot) mot foretak når et straffebud er overtrådt av noen som har handlet på vegne av et foretak.

10.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget drøfter i NOU 2003: 15 punkt 13.10 og 26.2.4 om det i forvaltningsloven bør innføres en generell bestemmelse for å ilegge administrativ foretakssanksjon. Utvalget uttaler (NOU 2003: 15 punkt 13.10):

«Utvalget anbefaler at administrative sanksjoner kan ilegges et foretak når en overtredelse som kan medføre sanksjon, er begått på vegne av foretaket. Etter utvalgets syn er det et klart behov for en slik bestemmelse. Mange av de handlingsnormene der overtredelse kan medføre en administrativ sanksjon, retter seg mot foretak. Når foretaket er pliktsubjekt, bør sanksjonen kunne rettes mot foretaket også der ansvarssubjektet i særlovens sanksjonshjemmel er angitt som enkeltpersoner, f.eks. «den som».»

Utvalget foreslår at det innføres en generell bestemmelse om administrativ foretakssanksjon i forvaltningsloven, jf. utvalgets forslag til § 51 i forvaltningsloven. Bestemmelsen lyder:

Ǥ 51. (foretakssanksjon)

Når en overtredelse som kan medføre sanksjon, er begått av noen som har handlet på vegne av et foretak, kan administrativ sanksjon som nevnt i § 44 annet ledd, ilegges foretaket. Dette gjelder selv om det ikke kan anvendes sanksjon mot noen enkeltperson. Med foretak menes her selskap, enkeltpersonforetak, stiftelse, forening eller annen sammenslutning, bo eller offentlig virksomhet.

Ved avgjørelsen av om et foretak skal ilegges administrativ sanksjon, ved sanksjonsvalget og ved utmålingen av sanksjonen skal det særlig legges vekt på

• a) overtredelsens grovhet

• b) om foretaket ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen

• c) om overtredelsen er begått for å fremme foretakets interesser

• d) om foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen

• e) om det foreligger gjentakelse

• f) foretakets økonomiske evne»

Utvalgets forslag til bestemmelse om administrativ foretakssanksjon er utformet etter mønster av straffeloven 1902 §§ 48 a og 48 b. Utvalget drøfter ikke hvordan forholdet mellom den generelle bestemmelsen i forvaltningsloven og eventuelle bestemmelser om administrativ foretakssanksjon i særlovgivningen skal være.

Utvalget har i forslag til ny § 45 i forvaltningsloven foreslått at det i lov eller forskrift skal fastsettes et maksimumsbeløp for hva et overtredelsesgebyr kan utmåles til. Det er ikke redegjort for hvordan dette kan skje med sikte på tilfeller der hjemmel for overtredelsesgebyr er bestemmelsen om administrativ foretakssanksjon.

Ingen av høringsinstansene har merknader til utvalgets vurderinger.

10.3 Departementets vurderinger

10.3.1 Behovet for en generell hjemmel for administrativ foretakssanksjon i forvaltningsloven

Spørsmålet blir om det er behov for en generell hjemmel for å ilegge foretak administrative sanksjoner for overtredelser begått av fysiske personer på vegne av foretaket. Alternativet er at det på samme vis som for fysiske personer utelukkende beror på særlovgivningen om det er hjemmel for å ilegge foretak administrative sanksjoner. I straffeloven §§ 27 og 28 (jf. tidligere straffeloven 1902 §§ 48 a og 48 b) har lovgiver for strafferettslige sanksjoner valgt å innføre en generell hjemmel. Dersom en straffebestemmelse er overtrådt av en fysisk person, kan også et foretak ilegges straff (bot, eventuelt rettighetstap), forutsatt at handlingen er utøvd av noen på vegne av foretaket. Foretaksstraffen fremstår som et supplement til det personlige straffansvaret på to ulike måter. For det første ved at den supplerer det personlige straffansvarets preventive effekt, for eksempel ved å bidra til å skjerpe bedriftsledelsens aktsomhet, jf. Ot.prp. nr. 27 (1990–91) punkt 2.3. For det andre ved at personlig straffansvar for den som har handlet på vegne av foretaket, ikke utelukker foretaksstraff.

Etter departementets syn bør spørsmålet om hjemmel for å ramme et foretak med administrativ sanksjon i første rekke vurderes ved utforming av sanksjonsbestemmelsene i den enkelte særlov. Vurderingen kan ta utgangspunkt i de alminnelige argumentene for og mot sanksjoner mot foretak, se punkt 7.4.4. Til forskjell fra det som gjelder ved straffansvar, fremstår foretakene ofte som det primære ansvarssubjekt når det er spørsmål om ileggelse av administrative sanksjoner. Handlingsnormene er ofte rettet mot foretaket (selv om det i praksis må være en eller flere fysiske personer som overtrer handlingsnormen på vegne av foretaket), og det er foretaket som har den primære økonomiske interessen i at reglene overholdes eller brytes. Dersom det i hovedsak er aktuelt å holde foretak ansvarlig for overtredelser av særloven, bør de administrative sanksjonsbestemmelsene i særlovgivningen uansett utformes med sikte på å sanksjonere foretakene direkte i kraft av bestemmelsene i særloven.

Utvalget la i sin vurdering av behovet for en generell bestemmelse om administrativ foretakssanksjon vekt på at sanksjon bør kunne rettes mot foretaket også der ansvarssubjektet i særlovens sanksjonshjemmel er angitt som enkeltpersoner, for eksempel ved bruk av uttrykket «den som» (uten ytterligere presiseringer), jf. NOU 2003: 15 punkt 13.10. Det finnes etter hvert bare noen få bestemmelser av denne typen. Utviklingen har i stedet gått i retning av at en i særloven har tydelig hjemmel for å ramme foretak særskilt, for eksempel energiloven § 10-7, luftfartsloven § 13 a-5, personopplysningsloven § 46, konkurranseloven § 29, verdipapirhandelloven § 17-4, skipssikkerhetsloven § 56 og akvakulturloven § 30. Så langt det er tydelig hjemmel i særloven for å ramme foretaket med en administrativ sanksjon, er det overflødig at forvaltningsloven gir hjemmel. En annen sak er at forvaltningsloven kan inneholde utfyllende regler om administrativ foretakssanksjon, forutsatt at hjemmel finnes i særloven, jf. nedenfor.

Etter dette er behovet for en generell hjemmel for administrativ foretakssanksjon mer begrenset i dag enn tidligere. I dag er det relativt få bestemmelser hvor sanksjonshjemmelen i særloven må oppfattes slik at den utelukkende retter seg mot fysiske personer (som opptrer på vegne av foretaket).

I tillegg kommer det problemet at det etter utvalgets forslag til bestemmelse om overtredelsesgebyrer (§ 45 i forvaltningsloven) skal fastsettes en ramme for gebyrets størrelse i lov eller forskrift, jf. NOU 2003: 15 punkt 13.4. En slik ramme har etter departementets syn gode grunner for seg, jf. punkt 13.3.4. Det er vanskelig å fastsette noen ramme som gir en begrensning av betydning i en generell bestemmelse om administrativ foretakssanksjon.

Meningen var at utvalgets forslag til lovbestemmelse om administrativ foretakssanksjon skulle gjelde for alle typer administrative sanksjoner. Slik utvalgets samlede forslag til lovbestemmelser om administrative sanksjoner var utformet ville behovet først og fremst være til stede for overtredelsesgebyrer.

Ved administrative rettighetstap vil sanksjonen med nødvendighet måtte rettes mot den som innehar den tillatelsen det er tale om å trekke tilbake eller begrense. Konstruksjonen med et supplerende ansvar, bygd på at særloven utpeker visse fysiske personer som har handlet på vegne av foretaket som primære ansvarssubjekter, passer dermed dårlig med sikte på denne typen administrativ sanksjon.

Ved administrativ inndragning, som etter utvalgets forutsetning skulle regnes som en administrativ sanksjon, har utvalgets forslag til lovbestemmelser langt på vei egne regler om ansvarsplassering.

Departementet er etter dette kommet til at det i dag ikke er et tilstrekkelig behov for en generell bestemmelse i forvaltningsloven som gir hjemmel for administrativ foretakssanksjon. Det er heller ikke ønskelig å foreslå en bestemmelse som begrenses til å gi hjemmel for overtredelsesgebyr rettet mot foretak.

10.3.2 Kravet til subjektiv skyld mv.

På ett punkt er det likevel ønskelig med en viss alminnelig regulering av vilkårene for ileggelse av administrativ sanksjon overfor foretak. Det gjelder kravet til subjektiv skyld og, i den forbindelse, avgrensning av ansvaret mot hendelige uhell og force majeure. I dag varierer det en del hvordan skyldkravet er formulert, uten at det alltid er godt å si om forskjellene er tilsiktet.

Departementet tar som utgangspunkt at det ved administrative sanksjoner rettet mot foretak ikke er grunn til å stille strengere krav til skyld enn det som gjelder for lignende reaksjoner i strafferetten. Etter straffeloven § 27 er meningen at foretaksstraff kan ilegges selv om ingen enkeltperson som har handlet på vegne av foretaket, har utvist subjektiv skyld. I forarbeidene klargjøres at et krav om subjektiv skyld verken skal gjelde når bestemte enkeltpersoner som har handlet på vegne av foretaket, er identifisert, eller ved anonyme eller kumulative feil. Ansvaret er for så vidt objektivt. Foretaksstraff kan ikke ilegges dersom overtredelsen må anses som et hendelig uhell eller utslag av force majeure. Det vises til Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 17.5 side 242. For ordens skyld nevner departementet at det har vært reist spørsmål om det er grunnlag for å ilegge foretaksstraff der straffebudet som er rettet mot den fysiske personen, krever forsett. Det finnes etter det departementet kjenner til ikke noen lovbestemmelse som stiller krav om forsett som minstekrav til subjektiv skyld for å kunne ilegge administrativ sanksjon, slik at spørsmålet er av mindre betydning for temaet her. Det har også vært reist spørsmål om foretaksstraff bør kunne ilegges på objektivt grunnlag for eksempel ved integritetskrenkelser og sentrale formuesforbrytelser. Også dette spørsmålet er av mindre betydning for proposisjonen her, som tar utgangspunkt i situasjonen ved brudd på offentligrettslig reguleringslovgivning.

I en del nyere lovbestemmelser om administrative sanksjoner, i første rekke overtredelsesgebyrer, er det skilt mellom skyldkravet ved ileggelse av ansvar for fysiske personer og for foretak. Reguleringsteknikken varierer noe, men det finnes to hovedvarianter:

En gruppe av sanksjonshjemler tar utgangspunkt i at det gjelder et krav om subjektiv skyld (typisk forsett eller uaktsomhet) for den som overtrer lovgivningen, men det er gitt en særbestemmelse for foretak, der det er presisert at ansvar kan ilegges foretaket selv om ansvaret for overtredelsen «ikke kan rettes mot noen enkeltperson». Se som eksempler akvakulturloven § 30 første ledd og personopplysningsloven § 46 første ledd.

En annen gruppe av sanksjonshjemler tar utgangspunkt i at ansvaret er objektivt, men det presiseres så at fysiske personer bare kan ilegges ansvar hvis visse krav til subjektiv skyld er oppfylt. Deretter presiseres det at foretak ikke kan ilegges ansvar som følge av forhold utenfor foretakets kontroll. Se som eksempel mineralloven § 67 første ledd.

Etter departementets syn bør en i forvaltningsloven lovfeste det som i dag må regnes som hovedregelen, nemlig at foretaket hefter uten noe krav om subjektiv skyld. Det gjelder både tilfeller der lovovertrederen kan identifiseres og ved anonyme feil. Tilsvarende bør gjelde ved kumulative feil.

En slik fellesregulering vil bidra til mer presise og enhetlige kriterier for ileggelse av administrative sanksjoner.

Det bør gjøres unntak fra det objektive ansvaret dersom handlingen(e) for gjerningspersonen(e) er utslag av hendelig(e) uhell eller force majeure. I disse tilfellene vil sanksjoner ha en så liten preventiv effekt at ansvar ikke lenger lar seg forsvare. I straffeloven fremgår ikke denne avgrensningen av ansvaret av loven selv, men i forarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 17.5 side 242. Departementet legger til grunn en tilsvarende løsning for administrativ foretakssanksjon.

10.3.3 Retningslinjer for om sanksjon bør ilegges og utmålingen

Utvalget foreslår i forvaltningsloven § 51 annet ledd en generell bestemmelse om ulike momenter som det skal legges vekt på ved avgjørelsen av om et foretak bør ilegges administrativ sanksjon, ved sanksjonsvalget og ved utmålingen av sanksjonen. Det vises til punkt 10.2 foran.

Også denne delen av bestemmelsen har sitt utspring i straffelovens regler om foretaksstraff, se nå straffeloven § 28. Etter departementets syn vil bestemmelsen ha størst betydning for saker om overtredelsesgebyr. Også i saker om rettighetstap vil bestemmelsen kunne ha betydning. Tilsvarende gjelder saker om forbud mot virksomhet som ikke krever tillatelse. Det kan være mer tvilsomt hvilken veiledning bestemmelsen gir i andre tilfeller. Departementet er likevel blitt stående ved å foreslå en bestemmelse som gjelder generelt for administrative sanksjoner rettet mot foretak. I likhet med det som gjelder etter straffeloven § 28, har departementet valgt å utforme bestemmelsen slik at den får anvendelse for spørsmålet om sanksjon bør ilegges og ved utmåling av sanksjonen. Idet listen av momenter antas å gi mindre veiledning ved valget mellom flere mulige sanksjoner, reguleres det ikke i lovforslaget. På dette punktet stemmer forslaget dermed med straffeloven § 28. Departementet har videre funnet det riktigst at bestemmelsen nøyer seg med å regne opp momenter som det «kan» legges vekt på. Dette skiller formuleringen av bestemmelsen fra straffeloven § 28. Grunnen til denne forskjellen er at en rekke administrative sanksjoner, også rettet mot foretak, vil dreie seg om mindre alvorlige sanksjoner. Det er dermed behov for den noe større fleksibiliteten som ligger i at de ulike momentene «kan» vektlegges.

I reglene om foretaksstraff i straffeloven er det fastsatt at det skal tas hensyn til «om noen som har handlet på vegne av foretaket, har utvist skyld», jf. § 28 bokstav b. Det fremgår av straffelovens forarbeider at poenget med å ta med dette momentet, i tillegg til å markere nettopp at det skal tas hensyn til skylden, er å bidra til å ivareta hensynene bak uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6 nr. 2 og SP artikkel 14 nr. 2, jf. Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) punkt 16.1 side 397. Departementet foreslår av samme grunner å ta med dette momentet i forslaget til § 46 annet ledd bokstav b i forvaltningsloven, som det vises til.