10 Det beste for eleven
10.1 Innleiing
Dette punktet handlar om prinsippet om det beste for barnet og eleven. Departementet vurderer om, og i så fall korleis, prinsippet om det beste for barnet bør regulerast i opplæringslova, og om prinsippet også skal gjelde elevar som har vorte 18 år. Regulering av retten til å bli høyrt blir behandla i punkt 21 om medverknaden til elevane og sjølvråderett for dei over 15 år.
Punktet omtaler også Stortingets vedtak nr. 1017 av 27. mai 2021 om opplæringslova, barnehagelova og FNs barnekonvensjon:
Stortinget ber regjeringa sikre at ny opplæringslov og barnehagelov er i tråd med FNs barnekonvensjon sine grunnleggjande rettar for framgangsmåte om barns rett til informasjon, til å uttale seg fritt, barns rett til privatliv og at alle handlingar og avgjerder som omhandlar barn, blir gjorde til barnets beste.
10.2 Dagens reglar
10.2.1 Grunnlova og Noregs internasjonale forpliktingar
Prinsippet om det beste for barnet er eit av dei mest sentrale rettslege prinsippa som handlar om barn. Det inneber at kva som er best for barnet, skal vere eit grunnleggjande omsyn ved både offentlege og private avgjerder. Det er nær samanheng mellom prinsippet om det beste for barnet og retten barn har til å bli høyrt. Menneskerettsutvalet la til grunn at prinsippet om det beste for barnet kan forståast i «en naturlig forlengelse av barnets rett til medbestemmelse, der barnets mening skal tillegges vekt», sjå Dokument 16 (2011–2012), side 192.
Grunnlova § 104 andre ledd slår fast:
Ved handlingar og i avgjerder som vedkjem born, skal kva som er best for barnet, vere eit grunnleggjande omsyn.
Paragrafen svarer til FNs konvensjon om rettane til barnet (barnekonvensjonen) artikkel 3 nr. 1, som lyder slik:
Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.
Gjennom menneskerettslova er barnekonvensjonen norsk lov. Ved motstrid skal barnekonvensjonen gå føre andre norske lover, jf. menneskerettslova § 3.
10.2.2 Opplæringslova
Opplæringslova vi har i dag, har inga generell regulering av prinsippet om det beste for barnet, men lova har seks lovreglar som uttrykkjeleg har det beste for eleven som eit vurderingstema:
Intensiv opplæring på 1. til 4. trinn kan i ein kort periode givast som eineundervisning dersom «omsynet til eleven sitt beste talar for det», jf. § 1-4 andre punktum.
Fritak frå opplæringsplikta kan innvilgast etter sakkunnig vurdering dersom foreldra samtykkjer og omsynet til eleven tilseier det, jf. § 2-1 fjerde ledd.
I arbeidet skolen gjer for eit trygt og godt psykososialt skolemiljø, skal kva som er best for elevane vere eit grunnleggjande omsyn, jf. § 9 A-4 femte ledd. Tilsvarande skal kva som er best for elevane, vere eit grunnleggjande omsyn i saksbehandlinga til statsforvaltaren, jf. § 9 A-6 tredje ledd.
Særskild språkopplæring for nykomne elevar i høvesvis grunnskolen og den vidaregåande opplæringa kan organiserast i eigne grupper, men berre dersom «dette er rekna å vere til beste for eleven», jf. femte ledd i §§ 2-8 og 3-12.
10.3 Høyringsforslaget
Departementet foreslo
å lovfeste prinsippet om det beste for barnet i ein eigen og generell paragraf om det beste for eleven
at prinsippet skal ha ein vidare bruk enn Grunnlova og barnekonvensjonen, ved at det skal gjelde for alle elevar, også elevar som har fylt 18 år
Med dette høyringsforslaget følgde departementet opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 18.
10.4 Høyringsinstansanes syn
10.4.1 Lovfeste prinsippet om det beste for barnet i ein eigen og generell paragraf om det beste for eleven
Forslaget om å lovfeste prinsippet om det beste for barnet i ein eigen og generell paragraf om det beste for eleven, fekk brei støtte i høyringa. 74 høyringsinstansar har uttalt seg, og av desse støttar 73 forslaget om å lovfeste prinsippet i opplæringslova. Blant desse er Barneombodet, Norges institusjon for menneskerettigheter, ei rekkje statsforvaltarar, fylkeskommunar og kommunar, Elevorganisasjonen, Norsk Lektorlag, Skolelederforbundet og Utdanningsforbundet.
Barneombodet viser til at barna er hovudpersonane i skolen, og at regelverket for skolen og opplæringa bør synleggjere dei grunnleggjande rettane til barna. Ombodet støttar at det blir innført ein generell regel om det beste for barnet, og viser til at det då ikkje er nødvendig å gjenta kravet i dei enkelte paragrafane.
Norges institusjon for menneskerettigheter viser til at synleggjering av omsynet til det beste for barnet er i tråd med tilrådingar frå FNs komité for rettane til personar med nedsett funksjonsevne og FNs barnekomité.
Fleire høyringsinstansar meiner at regelen bør plasserast i eit av dei innleiande kapitla, for å gjere tydeleg kor sentral paragrafen er, og gjere prinsippet meir synleg. Dette gjeld mellom anna Viken fylkeskommune, Utdanningsdirektoratet og Redd Barna. Redd Barna er bekymra for at høyringsforslaget om å plassere regelen i kapittel 10 fører til at han ikkje vil bli vareteken i alle relevante saker.
UNICEF Norge meiner at det faktumet at regelen er foreslått plassert i kapittel 10 framfor kapittel 1, inneber ei enorm svekking av implementeringa av barn sine rettar i foreslått opplæringslov, og at plasseringa ikkje er i tråd med FNs barnekonvensjon. Prinsippet om det beste for eleven må slik organisasjonen oppfattar det, komme innleiingsvis for å gjere det tydeleg at regelen gjeld som overordna prinsipp for heile lova.
10.4.2 Prinsippet om det beste for eleven skal også gjelda for elevar over 18 år
30 av dei 32 høyringsinstansane som har uttalt seg om forslaget om at prinsippet også skal gjelde for elevar over 18 år, støttar forslaget. To høyringsinstansar støttar ikkje forslaget.
Blant høyringsinstansane som støttar forslaget, er Utdanningsforbundet, Skolelederforbundet, Norges institusjon for menneskerettigheter, Foreldreutvalet for grunnopplæringa, Barneombodet, Redd Barna og dessutan fleire statsforvaltarar, kommunar og fylkeskommunar. Fleire høyringsinstansar, mellom anna Redd Barna og Barneombodet, trekkjer fram at forslaget sikrar likebehandling av alle elevar i grunnskolen og den vidaregåande skolen.
Nordland fylkeskommune meiner at prinsippet også må gjelde for lærlingar og vaksne deltakarar over 18 år, i tillegg til elevar over 18 år.
Norsk Lektorlag og Blå Kors er skeptiske til å gi prinsippet større bruksområde enn barnekonvensjonen, ved at elevar over 18 år blir inkluderte. Blå Kors meiner at forslaget går uforholdsmessig mykje lenger enn det menneskerettane gir grunnlag for, og at forslaget ikkje anerkjenner at skolane og kommunane ofte må ta avgjerder baserte på heilskapsvurderingar. Norsk Lektorlag peikar på at ei utviding av prinsippet om det beste for barnet utover det som følgjer av barnekonvensjonen og Grunnlova, kan vere spesielt problematisk når det skal takast grunnleggjande omsyn til kva som er best for ein enkelt elev, men som kan gå ut over (andre) elevar, læringsfellesskapet eller klassemiljøet.
10.4.3 Utarbeide rettleiing eller konkretisere prinsippet i lov eller forskrift
Fleire av høyringsinstansane trekkjer fram at det bør utarbeidast ei rettleiing til regelen med sentrale moment for å gjere det tydeleg kva som er meint med det beste for eleven. Blant desse er Barneombodet, Rogaland fylkeskommune, Viken fylkeskommune, Elevorganisasjonen, Foreldreutvalet for grunnopplæringa, Norsk Lektorlag og Utdanningsforbundet.
Barneombodet er positiv til at departementet meiner det er behov for ei praktisk rettleiing om kva omsynet til det beste for barnet vil seie. Denne rettleiinga må, slik ombodet ser det, ta utgangspunkt i momentlista i Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn frå FNs barnekomité, som utbroderer barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 om det beste for barnet, og utdjupe kva som ligg i desse momenta, og korleis ei slik vurdering bør gjennomførast. I tillegg meiner Barneombodet at det er viktig å prioritere kompetanseheving på dette feltet.
Viken fylkeskommune støttar vurderinga til departementet om at lova ikkje skal gi føringar for korleis det beste for barnet skal vurderast, men understrekar at det er behov for ei praktisk rettleiing.
Oslo kommune deler oppfatninga til Barneombodet og viser til at barnekomiteen i den siste tilbakemeldinga si til Noreg har påpeika at det bør utarbeidast moment/kriterium som skal vere ein del av vurderinga. Kommunen kommenterer at det er mest naturleg at momenta blir konkretiserte gjennom rettleiingar eller eventuelt i forskrift.
Erfaringa til Redd Barna er at mange skolar, rektorar og skoleeigarar berre ser på dei reglane i lova som er aktuelle når dei bruker lovverket, til dømes om retten elevar har til spesialundervisning, og retten elevar har til eit trygt og godt skolemiljø, og meiner at det er behov for ei lett tilgjengeleg og tydeleg rettleiing på nettsidene til Utdanningsdirektoratet. Rettleiinga må vise klart og tydeleg korleis det beste for barnet og retten barnet har til å bli høyrt, skal gjennomsyre virket og praksisen til skolen på alle nivå, i alle utval og i alle saker som gjeld elevane.
Enkelte høyringsinstansar, mellom anna Norsk Forbund for Utviklingshemmede og Samarbeidsforumet av Funksjonshemmedes Organisasjoner, meiner at det ikkje er tilstrekkeleg å gi rettleiing om regelen. Desse organisasjonane meiner at innhaldet bør presiserast i lovtekst eller forskrift framfor i ei rettleiing.
Statped meiner at paragrafen bør innehalde ein forskriftsheimel for å konkretisere pliktene i paragrafen.
Redd Barna saknar ei konkretisering i paragrafen av kva kriterium som skal inngå i det beste for barnet-vurderingane, og tilrår at lovteksten gjer tydeleg kva moment som inngår i vurderinga av det beste for barnet.
10.5 Departementets vurdering
10.5.1 Lovfeste prinsippet om det beste for barnet
Departementet foreslår å lovfeste prinsippet om det beste for barnet i ein eigen og generell paragraf om det beste for eleven. Rettane som følgjer av Grunnlova og barnekonvensjonen i dag, er ikkje synlege i ein eigen paragraf i dagens opplæringslov. Det beste for barnet skal vere ein del av langt fleire vurderingar i skolen enn det som kjem fram direkte av dagens opplæringslov. Det beste for barnet er eit grunnleggjande prinsipp som, i tillegg til å vere godt kjent for tilsette i kommunane, fylkeskommunane og skolane, bør vere godt kjent for elevar og foreldre.
I utgangspunktet inneber ei lovfesting av prinsippet om det beste for barnet i ny opplæringslov ei dobbeltregulering med barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 og Grunnlova § 104. I samsvar med retningslinjene for regelstyring skal dobbeltreguleringar unngåast, jf. punkt 4.5.7. Departementet meiner likevel at prinsippet om det beste for barnet er så sentralt at det bør regulerast i ein eigen paragraf i opplæringslova, og at det derfor bør gjerast eit unntak frå retningslinjene i dette tilfellet. Ei særskild regulering av det beste for barnet i opplæringslova kan bidra til å auke medvitet om sentrale rettar for barn og bidra til at dei blir etterlevde. Barna er hovudpersonane i skolen, og regelverket for skolen og opplæringa bør synleggjere dei grunnleggjande rettane til barna. Departementet viser vidare til at forslaget har fått brei støtte i høyringa.
Departementet viser også til at ei eiga regulering av prinsippet i opplæringslova er i samsvar med tilrådinga frå FNs komité for rettane til menneske med nedsett funksjonsevne. I dei avsluttande merknadene til komiteen til Noregs første rapport (CRPD/C/NOR/CO/1) frå 2019 tilrår komiteen at Noreg «[i]nnarbeider prinsippet om barnets beste i all lovgivning og rettslige og administrative beslutningsprosedyrer som berører barn, herunder opplæringslova, utover kapittelet om skolemiljø og mobbing».
Departementets forslag til regel i opplæringslova ligg tett opp til formuleringa i Grunnlova § 104 andre ledd. Formålet med regelen i opplæringslova er å gjere det klart at prinsippet ikkje berre gjeld for vedtak, men generelt for alle handlingar og avgjerder som gjeld elevar etter opplæringslova. Det er dermed i utgangspunktet ikkje nødvendig å behalde dagens reglar om det beste for eleven for bestemte typar saker i lovforslaget. Departementet har likevel vidareført enkelte særreglar der omsynet til det beste for eleven er formulert som eit sjølvstendig vilkår, sjå forslaget til § 2-2 tredje ledd om fritak frå opplæringsplikta og forslaget til § 11-3 om intensiv opplæring. I desse paragrafane er omsynet til det beste for eleven formulert som eit avgjerande vilkår for at fritak frå opplæring eller intensiv opplæring skal innvilgast. Desse reglane gir derfor tilvising på ei strengare vurdering enn den som følgjer av forslaget til § 10-1 om det beste for eleven, der det til samanlikning blir fastslått at det skal takast «grunnleggjande omsyn» til kva som er best for kvar elev. Departementet meiner derfor at vilkåra om det beste for eleven bør førast vidare i forslaget til §§ 2-2 tredje ledd og 11-3.
Den foreslåtte reguleringa i opplæringslova inneber at kva som er best for eleven, skal vere eit grunnleggjande omsyn i alle handlingar og avgjerder som vedkjem elevar. Paragrafen må sjåast i samanheng med og tolkast i samsvar med Grunnlova § 104 andre ledd og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 om det beste for barnet.
Departementet har merka seg at ein del høyringsinstansar ønskjer regelen plassert innleiingsvis i lova. Departementet har foreslått å plassere paragrafen i fjerde del, som omhandlar fellesreglar for grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa for barn og unge. Paragrafen er plassert i første kapittel i denne delen (kapittel 10 om det beste for eleven, medverknad, skoledemokrati, foreldresamarbeid, skolereglar og plikt til å delta), som første paragraf. Departementet meiner at dette er ei plassering som synleggjer rekkjevidda til regelen og kor sentral regelen er. Departementet vil uansett kommentere at paragrafane i lovforslaget ikkje er sette opp i ei prioritert rekkjefølgje.
I 2021 gjorde Stortinget følgjande vedtak:
Vedtak nr. 1017, 27. mai 2021: Opplæringslova, barnehagelova og FNs barnekonvensjon:
Stortinget ber regjeringa sikre at ny opplæringslov og barnehagelov er i tråd med FNs barnekonvensjon sine grunnleggjande rettar for framgangsmåte om barns rett til informasjon, til å uttala seg fritt, barns rett til privatliv og at alle handlingar og avgjerder som omhandlar barn, blir gjorde til barnets beste.
Slik departementet vurderer det, er forslaget til opplæringslov i samsvar med Stortingets vedtak. Departementet viser særleg til at departementet her forslår ein eigen paragraf om det beste for eleven, sjå forslaget til § 10-1. Departementet viser vidare til at lovforslaget inneheld ein eigen paragraf om retten eleven har til å medverke og å bli høyrd og ytre meiningane sine fritt, sjå forslaget til § 10-2 (omtalt i punkt 21), og ein eigen paragraf om plikt for kommunen og fylkeskommunen til å gi elevar og foreldre den informasjonen dei har bruk for, sjå forslaget til § 10-8 (omtal i punkt 19).
10.5.2 Prinsippet om det beste for eleven skal også gjelde for elevar over 18 år
Prinsippet om det beste for barnet, slik det kjem fram av Grunnlova og barnekonvensjonen, gjeld for personar under 18 år. Elevar i vidaregåande opplæring er eller blir som regel 18 år i løpet av det siste skoleåret. Departementet vurderer det som lite tenleg å ha ulike reglar for elevar under og over 18 år og foreslår at ordlyden i lova skal vise til elevar i staden, ikkje barn. Dette inneber at paragrafen i opplæringslova vil omfatte fleire enn det Grunnlova og barnekonvensjonen gjer.
Norsk Lektorlag har peika på at ei utviding av prinsippet til å gjelde elevar over 18 år er problematisk når det skal takast grunnleggjande omsyn til kva som er best for ein enkelt elev, men som kan gå ut over elevar, læringsfellesskapet eller klassemiljøet. Departementet er samd i at omsynet til det beste for ein enkelt elev kan komme i konflikt med andre omsyn, til dømes omsynet til andre elevar, og at slike situasjonar kan by på kompliserte vurderingar. Departementet ser det slik at slike konfliktar må løysast konkret frå sak til sak, medan ein balanserer dei ulike interessene til elevane og prøver å finne eit kompromiss, jf. barnekomiteens Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn avsnitt 37-39. Departementet meiner likevel ikkje at å inkludere elevar over 18 år i verkeområdet til regelen vil føre til at slike vurderingar blir vanskelegare enn om regelen berre skulle gjelde for elevar under 18 år.
Forslaget til ny § 10-1 om det beste for eleven vil ikkje gjelde for dei som har læretid i bedrift, eller vaksne deltakarar. Dei som har læretid i bedrift, er arbeidstakarar i lærebedrifta, med dei rettane og pliktene som følgjer av lover og tariffavtalar, sjå forslaget til § 7-4 første ledd. Departementet meiner derfor at det ikkje er tenleg å utvide prinsippet om det beste for eleven til dei som har læretid i bedrift, slik enkelte høyringsinstansar meiner. Rettane og pliktene til vaksne deltakarar er regulerte i femte del i lovforslaget. Prinsippet om det beste for barnet vil i kraft av Grunnlova og barnekonvensjonen gjelde for dei under 18 år som har læretid i bedrift, og deltakarar i grunnopplæringa som er under 18 år.
10.5.3 Ikkje konkretisere prinsippet i lov eller forskrift, men utarbeide rettleiing
Departementet meiner at det ikkje bør givast føringar om den nærare vurderinga i sjølve lovteksten eller ved utfyllande forskriftsreglar. Forslaget til § 10-1 om det beste for eleven må tolkast i lys av Grunnlova og barnekonvensjonen og i lys av den praksisen som blir utvikla i samsvar med desse reglane.
Departementet har merka seg at fleire høyringsinstansar tek til orde for at det blir utarbeidd ei praktisk rettleiing til paragrafen. Enkelte høyringsinstansar meiner at det nærare innhaldet i kravet om å vurdere det beste for eleven bør konkretiserast i paragrafen eller i forskrift til lova. Departementet er samd med høyringsinstansane som meiner at opplæringssektoren må setjast i stand til å gjere gode vurderingar av kva som er det beste for barnet. Ei tydelegare regulering av prinsippet om det beste for barnet i lova får ingenting å seie for skolekvardagen for elevane dersom kommunane eller fylkeskommunane ikkje følgjer det opp i praksis. Departementet vil derfor vurdere om det bør utarbeidast nærare rettleiing til regelen.
10.6 Departementets forslag
Departementet foreslår
å lovfeste prinsippet om det beste for barnet i ein eigen paragraf om det beste for eleven, sjå forslaget til § 10-1
at prinsippet om det beste for eleven skal ha ein vidare bruk enn Grunnlova og barnekonvensjonen, ved at det skal gjelde for alle elevar, også elevar som har vorte 18 år, sjå forslaget til § 10-1