21 Medverknaden til elevane og sjølvråderett for dei over 15 år

21.1 Innleiing

Dette punktet handlar om retten elevane har til å ytre seg og bli høyrde (den individuelle medverknaden til elevane) om alt som gjeld dei sjølve etter lova. Punktet handlar også om sjølvråderett for dei over 15 år, som kan sjåast i samanheng med punkt 40.6 om inntaksreglar i vidaregåande opplæring.

21.2 Dagens reglar

21.2.1 Grunnlova og Noregs internasjonale forpliktingar

Grunnlova

Elevane har rett til opplæring, og opplæringa skal «fremje respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettane», jf. Grunnlova § 109. Grunnlova pålegg også «å leggje til rette for eit ope og opplyst offentleg ordskifte», jf. § 100 siste ledd. Barn har etter Grunnlova § 104 krav på respekt for menneskeverdet sitt. Dei har rett til å bli høyrt i spørsmål som gjeld dei sjølve, og det skal leggjast vekt på meininga deira i samsvar med alder og utvikling. Paragrafen slår fast medverknadsretten til barna i spørsmål som gjeld dei sjølve.

FNs barnekonvensjon

Det er fleire reglar i barnekonvensjonen som er relevante for medverknaden til elevane. Barnekonvensjonen gir til dømes barn rett til å bli høyrt (artikkel 12), rett til å ytre seg (artikkel 13) og rett til å organisere seg (artikkel 15).

Retten barna har til å bli høyrt, kjem fram av barnekonvensjonen artikkel 12:

• 1. Partene skal garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

• 2. For dette formål skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett.

Det er lagt til grunn at retten til å bli høyrt omfattar både det å få uttale seg, det å bli lytta til og at det ein seier, blir teke omsyn til.

Barnekonvensjonen artikkel 13 slår fast barns ytringsfridom:

• 1. Barnet har rett til ytringsfrihet, til å få og gi informasjon og ideer av alle slag og på alle måter. Begrensninger kan bare gjøres av hensyn til andres rettigheter eller for å beskytte nasjonal sikkerhet og offentlig orden.

• 2. Utøvelsen av denne rett kan undergis visse begrensninger, men bare begrensninger som er fastsatt ved lov og som er nødvendige:

  • a) av hensyn til andres rettigheter eller omdømme, eller

  • b) for å beskytte nasjonal sikkerhet, offentlig orden (ordre public) eller offentlig helse eller moral.

Retten barn har til ytrings- og informasjonsfridom, kan ikkje avgrensast, til dømes i skolereglar, med mindre det er lovgrunnlag for avgrensinga og ho er grunngitt med omsyna nemnde i bokstav a og b. Det kjem fram av Generell kommentar nr. 12 om retten barnet har til å bli høyrt frå FNs barnekomité at ytringsfridommen til barnet ikkje er det same som retten barnet har til å bli høyrt. Det første er rettar barnet har som medborgar i eit demokrati, det andre er rettar barnet har i si eiga sak.

Vidare står reglane i barnekonvensjonen om det beste for barnet (artikkel 3), retten til å bli høyrt (artikkel 12), ytrings- og informasjonsfridommen til barnet (artikkel 13) og retten til informasjon (artikkel 17) i ein nær funksjonell samanheng.

21.2.2 Opplæringslova og forskrift til opplæringslova

Elevmedverknad er omtalt fleire stader i opplæringslova. Elevane «skal ha medansvar og rett til medverknad», jf. opplæringslova § 1-1 sjette ledd andre punktum.

Det er regulert særskilt at elevane skal høyrast før det blir gjort vedtak om spesialundervisning, jf. § 5-4. I saker som gjeld skolemiljøet, blir det slått fast at alle elevar som er involverte i ei sak, skal bli høyrde, jf. § 9 A-4. Elevane har frå 8. trinn rett til å velje hovudmål og om dei skal ha opplæring i og på samisk, jf. §§ 2-5 og 6-2.

Forskrift til opplæringslova inneheld ulike reglar om retten elevane har til å medverke i eigen opplæringssituasjon. I forskrifta kapittel 3 er det reglar om individuell vurdering i grunnskolen og i vidaregåande opplæring. Mellom anna har elevane rett til samtale om utvikling i faga, jf. forskrifta § 3-7. I undervegsvurdering i fag skal elevane få delta i vurderinga av eige arbeid og reflektere over eiga læring og faglege utvikling, jf. forskrifta § 3-10 andre ledd bokstav a.

Ungdom som har fylt 15 år, søkjer sjølve om inntak til vidaregåande opplæring. Dette følgjer av opplæringslova § 3-1 første ledd siste punktum. I forarbeida til dagens regel står det at regelen klargjer retten ungdommane har til sjølvråderett i forhold til foreldra, og at «[d]et vil seie at elevar eller lærlingar i den vidaregåande opplæringa kan ta avgjerder på eiga hand i spørsmål knytte til opplæringa, til dømes samtykkje til spesialundervisning, kursval eller valfag», sjå Ot.prp. nr. 46 (1997–98).

21.2.3 Andre lover

Barnelova

Retten for barnet til å vere med på avgjerder er regulert i barnelova § 31. Etter kvart som barnet blir i stand til å danne seg eigne synspunkt om det saka dreier seg om, skal foreldra høyre på kva barnet har å seie, før dei tek avgjerder om personlege forhold for barnet. Eit barn som har vorte sju år, og yngre barn som er i stand til å danne seg eigne synspunkt, skal få informasjon og høve til å seie meininga si før det blir teke avgjerder om personlege forhold for barnet. Meininga til barnet skal bli vektlagd etter alder og modnad. Når barnet har vorte tolv år, skal det leggjast stor vekt på kva barnet meiner. Barn som har vorte 15 år, avgjer sjølve spørsmålet om val av utdanning, jf. barnelova § 32.

Barnehagelova

Barn i barnehagen har rett til å gi uttrykk for sitt syn på barnehageverksemda og i saker som gjeld dei sjølve, jf. barnehagelova § 3. Barn skal jamleg få moglegheit til å delta aktivt i planlegging og vurdering av barnehageverksemda. Synspunkta til barnet skal få vekt i samsvar med alderen og modnaden til barnet.

Barnevernslova

Det følgjer av barnevernslova § 1-4 at eit barn som er i stand til å danne seg eigne meiningar, har rett til å medverke i alle forhold som omhandlar barnet etter lova. Barnet skal få tilstrekkeleg og tilpassa informasjon og har rett til fritt å gi uttrykk for meiningane sine. Barnet skal bli lytta til, og meiningane til barnet skal vektleggjast i samsvar med alderen og modnaden til barnet.

21.3 Høyringsforslaget

I høyringa foreslo departementet

• å lovfeste at elevane har rett til medverknad i alt som gjeld dei sjølve etter opplæringslova, at elevane skal få tilstrekkeleg og tilpassa informasjon og har rett til å ytra meiningane sine fritt og bli høyrde, og at meiningane til elevane skal vektleggjast i samsvar med alderen og modnaden til eleven

• å vidareføre innhaldet i dagens reglar i opplæringslova om at ungdom over 15 år sjølve søkjer om inntak til vidaregåande opplæring, men å ta inn dette som ein del av ein meir generelt utforma paragraf som presiserer at retten til sjølvråderett for dei over 15 år også gjeld enkelte andre spørsmål knytte til grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring, for både ungdom og vaksne

Med høyringsforslaget i det første strekpunktet over følgde departementet i hovudsak opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 19. Høyringsforslaget i det andre strekpunktet er nytt og skil seg frå forslaget til utvalet i NOU-en kapittel 24 om å ikkje vidareføre dagens reglar om at ungdom over 15 år sjølve søkjer om inntak til vidaregåande opplæring.

21.4 Høyringsinstansanes syn

21.4.1 Elevanes rett til individuell medverknad

Det er om lag 50 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget om å lovfeste retten elevane har til å ytre seg og bli høyrde, i ein eigen paragraf. Alle som har uttalt seg, støttar forslaget heilt eller delvis. Blant desse er Barneombodet, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, Statped, Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG), Oslo kommune, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Norsk Lektorlag, Unicef Norge og Forandringsfabrikken.

Utdanningsforbundet er blant dei som er positive til at forslaget er formulert i tråd med tilsvarande paragrafar i barnelova og ny barnevernslov. FUG og Forandringsfabrikken meiner det er gode grunnar til å leggje innhaldet i paragrafen endå tettare opp til ny barnevernslov.

Fleire høyringsinstansar, blant dei Barneombodet og UNICEF Norge, meiner det bør gjerast tydeleg i paragrafen at elevar har krav på den tilrettelegginga dei treng for å kunne gi uttrykk for sitt syn. Det blir vist til at dette er ein føresetnad for å sikre reell medverknad. Statped påpeikar at god medverknad føreset at det blir lagt til rette for medverknad for alle elevar uavhengig av språk, kommunikasjonsevne og kommunikasjonsform.

Elevorganisasjonen er bekymra for formuleringa om at «det skal leggjast vekt på meiningane deira etter alder og modning». Elevorganisasjonen viser til at sjølv om formuleringa er lik artikkel 12 i FNs barnekonvensjon, kan ein spørje seg kor reell medverknaden blir for dei yngre elevane i grunnskolen. Dei viser vidare til at formuleringa kan opne for store lokale forskjellar, fordi modnad er svært vanskeleg å definere. Dei uttaler at dei ønskjer gode rundskriv og rettleiingar dersom ikkje formuleringa blir teken ut.

Fleire høyringsinstansar, blant dei Redd Barna, FUG og Vestfold og Telemark fylkeskommune, meiner paragrafen om retten til individuell medverknad må plasserast innleiingsvis i lova. FUG og Redd Barna er bekymra for at paragrafen ikkje blir vareteken når ho er plassert i kapittel 10 i lova. Vestfold og Telemark fylkeskommune viser til at retten til medverknad er eit grunnleggjande omsyn som får verknad for alt som omhandlar elevane, og at paragrafen bør plasserast innleiingsvis i lova.

21.4.2 Sjølvråderett for dei over 15 år

Dei aller fleste av dei om lag ti høyringsinstansane som har uttalt seg, støttar heilt eller delvis forslaget om å i hovudsak vidareføre innhaldet i dagens lovregel om at ungdom over 15 år sjølve søkjer om inntak til vidaregåande opplæring, men å ta inn dette som ein del av ein meir generell utforma paragraf som presiserer at retten til sjølvråderett for dei over 15 år også gjeld andre spørsmål knytte til opplæringa i grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa. Barneombodet støttar forslaget, men meiner regelen bør plasserast ein annan stad i lova, til dømes i kapittel 10.

Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG) skriv:

Noen steder i loven, i tilknytning til språkvalg, er elever tillagt selvråderett fra 8. trinn, hvilket innebærer en lavere «myndighetsalder» enn 15 år. Det bør kanskje presiseres i loven at den generelle selvråderetten fra fylte 15 år gjelder dersom ikke annet er bestemt i loven. Selvråderett for valg av morsmål og tospråklig opplæring bør være i tråd med selvråderett rundt spesialundervisning (altså 15 år, ikke 8.trinn). Dagens forslag kan f.eks. få konsekvenser for den enkelte samiske elevs utvikling av eget morsmål.

KS meiner primært at § 24-4 i høyringsforslaget om sjølvråderett bør takast ut av lova, fordi dette er regulert i barnelova. Dersom departementet går vidare med høyringsforslaget, ber KS departementet vurdere rekkjefølgja mellom §§ 24-4 og 24-5 i høyringsforslaget, slik at det blir tydelegare at barnelova § 32 også gjeld der barneverntenesta har overteke omsorga.

21.5 Departementets vurdering

21.5.1 Elevanes rett til individuell medverknad

Regulering av retten elevane har til å ytre seg og bli høyrt

Departementet foreslår å lovfeste at elevane har rett til medverknad i alt som gjeld dei sjølve etter opplæringslova. Retten barn har til å bli høyrde, følgjer i dag av Grunnlova § 104 og barnekonvensjonen artikkel 12. Sjølv om dobbeltreguleringar ifølgje retningslinjene for regelstyring som eit utgangspunkt bør unngåast, sjå punkt 4.5.7, meiner departementet at det er grunn til å regulere retten til å bli høyrt i opplæringslova. I dag er retten til å bli høyrt innteken i enkelte av paragrafane i opplæringslova, mellom anna i reglane om skolemiljøet til elevane. Til liks med opplæringslovutvalet meiner departementet det er uheldig at sentrale rettar berre kjem fram fragmentarisk av lova. Dette kan skape uvisse om kva som gjeld i paragrafane der retten ikkje er teken inn. For å sikre at skolen varetek retten barn har til å bli høyrde i alle saker, bør det derfor vere ein generell og overordna regel om dette. Skolen er til for elevane, og opplæringslova bør synleggjera dei grunnleggjande rettane deira. Å ha ein generell paragraf om retten til å bli høyrt samsvarer også med lovutviklinga generelt.

Om innhaldet i reguleringa

Departementet foreslår at retten elevane har til å ytre seg og bli høyrde kjem fram av ein eigen paragraf. Retten til å bli høyrt etter opplæringslova bør gjelde elevar. Prinsippet om at barn har rett til å bli høyrde, slik det kjem fram av Grunnlova og barnekonvensjonen, gjeld for personar under 18 år. Elevar i vidaregåande opplæring er eller blir 18 år i løpet av det siste skoleåret. Departementet meiner at det er lite tenleg å skilje mellom elevar under og over 18 år. Forslaget inneber dermed ei utviding samanlikna med det som følgjer av andre regelverk. Paragrafen vil ikkje gjelde for dei som har læretid i bedrift, eller for deltakarar i opplæringa for vaksne. Prinsippet om at barn har rett til å bli høyrde, vil likevel, i kraft av Grunnlova og barnekonvensjonen, gjelde for dei som har læretid i bedrift og for deltakarar i opplæringa for vaksne, når dei er under 18 år. Dei som har læretid i bedrift, vil også vere omfatta av arbeidsmiljølova der det er eigne reglar om retten og plikta arbeidstakarar har til medverknad. Departementet foreslår å innføre eigne reglar om vaksne deltakarar sin rett til medverknad, sjå punkt 43.25.

Departementet foreslår å lovfeste at elevane har rett til medverknad i alt som gjeld dei sjølve etter opplæringslova. Departementet har etter høyringa gjort enkelte justeringar i paragrafen. Departementet meiner det ikkje er nødvendig å lovfeste i paragrafen at elevane skal få tilstrekkeleg og tilpassa informasjon, fordi det er omfatta av den generelle plikta kommunen og fylkeskommunen har til å gi informasjon, sjå forslaget til § 10-8. For at elevane skal kunne gi uttrykk for sitt syn, er det ein føresetnad at dei får den informasjonen dei treng. Informasjonen må vere forståeleg og tilpassa føresetnadene til eleven. Sjå nærare omtale av informasjonsplikta i punkt 19.

Departementet meiner at formuleringa om at meiningane til elevane skal vektleggjast etter alder og modnad, ikkje er til hinder for retten dei yngre elevane har til medverknad. Formuleringa er i samsvar med tilsvarande paragrafar i barnekonvensjonen og i barnevernslova. Departementet meiner vidare at det ikkje er nødvendig å ta inn i lovteksten at retten til å medverke gjeld barn som er i stand til å danne seg eigne meiningar, tilsvarande formuleringa i barnevernslova. Departementet viser til at barn i opplæringspliktig alder er fem år eller eldre.

Departementet har merka seg høyringsinnspela om plasseringa av paragrafen. Departementet meiner paragrafen bør vere plassert i kapittel 10 i den fjerde delen av lova om fellesreglar for grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa for barn og unge, og viser til omtalen av strukturen i lovforslaget i punkt 6.

21.5.2 Sjølvråderett for dei over 15 år

Departementet foreslår å vidareføre innhaldet i lovregelen i opplæringslova om at ungdom over 15 år sjølve søkjer om inntak til vidaregåande opplæring, men å ta inn dette som ein del av ein meir generelt utforma paragraf som presiserer at retten til sjølvråderett for dei over 15 år også gjeld andre spørsmål knytte til opplæringa i grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa. Alle høyringsinstansane som har uttalt seg om forslaget, støttar dette heilt eller delvis.

Opplæringslovutvalet viste til at regelen er overflødig sidan barnelova § 32 seier at barn som har vorte 15 år, sjølve avgjer spørsmål om val av utdanning. Dobbeltregulering er ikkje tenleg, og ei løysing kan vere å fjerne dagens regulering i opplæringslova. Barnelovutvalet la i desember 2020 fram forslaget sitt til ny barnelov i NOU 2020: 14 Ny barnelov – Til barnets beste. Barnelovutvalet har vurdert spørsmålet om kvar reglane om aldersgrenser for spørsmål om utdanningsval skal stå, og utvalet meiner desse reglane bør følgje sektorlovgivinga, altså mellom anna opplæringslova. Sidan det er ei moglegheit for at reglane om aldersgrense for eigne utdanningsval blir tekne ut av barnelova, meiner departementet at det i alle fall inntil vidare bør vere reglar om dette i opplæringslova.

Opplæringslovutvalet meiner at dagens regel i opplæringslova kan gi inntrykk å vere snevrare enn det som er meininga. Utvalet peikar på at ordlyden «søkjer sjølv om inntak» kan oppfattast som at det berre er avgjerder ved sjølve søknaden den enkelte ikkje treng foreldresamtykke til, medan forarbeida til regelen presiserer at regelen også gjeld ved andre val knytte til opplæringstilbodet i den vidaregåande opplæringa. Departementet er samd i at ordlyden ikkje er dekkjande, og meiner at regelen derfor bør justerast slik at han ikkje blir oppfatta snevrare enn det som er meininga.

Departementet meiner vidare at det er lite tenleg dersom paragrafen i opplæringslova om sjølvråderett berre gjeld vidaregåande opplæring for ungdom. Dagens reglar i barnelova § 32 omfattar også dei mellom 15 og 18 år som går på ungdomsskolen, og dei mellom 15 og 18 år som får opplæring for vaksne. Paragrafen i opplæringslova bør derfor gjelde generelt for all opplæring etter opplæringslova.

Sjølv om barnet har vorte 15 år, kan foreldre og andre med fullmakt frå barnet hjelpe både med søknader, klager og annan kontakt med styresmakter. Fleire kan vere part i same sak avhengig av kven vedtaket gjeld direkte. Foreldre og andre kan også ha rettsleg klageinteresse etter forvaltningslova sjølv om barnet har fylt 15 år. Dette har noko å seie for moglegheita til å klage på enkeltvedtak retta mot barnet, sjå nærare omtale i punkt 20. Lov- og forskriftsreglar kan gi foreldre eller andre føresette klagerett. Eit døme på dette er dagens forskrift til opplæringslova § 5-2, der foreldre til barn under 18 år har sjølvstendig klagerett i saker om individuell vurdering sjølv om barnet er over 15 år. Sjølv om plikta skolen har til å samarbeide med foreldra fell bort når eleven blir myndig, bør skolen likevel leggje til rette for samarbeid med foreldra også når eleven er myndig, dersom eleven ønskjer det. Dette er nærare omtalt i punkt 20. Foreldre har også ei omsorgs- og oppfølgingsplikt for barn opp til 18 år, noko plikta skolen har til å samarbeide med foreldra, må sjåast i samanheng med.

Departementet foreslår at reglane om sjølvråderett skal gjelde spørsmål knytte til opplæringa. Dette blir mellom anna avgrensa mot aldersgrenser for rett til sjølvråderett i spørsmål om deling av personopplysningar (personvernrettsleg myndigalder). Datatilsynet har i praksisen sin lagt til grunn at ein bestemmer over eigne personopplysningar frå fylte 15 år, men at det gjeld ei grense på 18 år for særlege kategoriar av personopplysningar. Departementet går ikkje nærare inn på dette, men viser til at barnelovutvalet i NOU 2020: 14 foreslår å regulere ein generell personvernrettsleg myndigalder i den nye barnelova. Sjå NOU 2020: 14, kapittel 17.2.7.3.4, for vurderingane frå barnelovutvalet.

Når det gjeld innspelet frå FUG om at sjølvråderett i tilknyting til språkval gjeld allereie frå 8. trinn, og at ein derfor bør vurdere å ta inn i lova at den generelle sjølvråderetten frå fylte 15 år gjeld dersom ikkje anna er bestemt i lova, gjer departementet merksam på at regelen er meint å vere generell, og at han gjeld med mindre anna er spesifisert i lova.

Når det gjeld plassering av paragrafen i lova, foreslår departementet å plassere denne i sjuande del om forskjellige reglar. Sidan paragrafen også gjeld val for dei som får opplæring for vaksne, passar det ikkje å plassere paragrafen i kapittel 10 slik Barneombodet ønskjer. Kapittel 10 omfattar ikkje opplæring for vaksne. Departementet er samd med KS i at §§ 24-4 og 24-5 i høyringsforslaget kan byte plass, slik at det blir tydelegare at reglane om sjølvråderett også gjeld der barneverntenesta har overteke omsorga.

21.6 Departementets forslag

Departementet foreslår å

• lovfeste at elevane har rett til medverknad i alt som gjeld dei sjølve etter opplæringslova, at elevane har rett til å ytra meiningane sine fritt og bli høyrde, og at meiningane til elevane skal vektleggjast i samsvar med alderen og modnaden til eleven, sjå forslaget til § 10-2

• å vidareføre innhaldet i dagens reglar i opplæringslova om at ungdom over 15 år sjølve søkjer om inntak til vidaregåande opplæring, men å ta inn dette som ein del av ein meir generell utforma paragraf som presiserer at retten til sjølvråderett for dei over 15 år også gjeld enkelte andre spørsmål knytte til grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring, for både ungdom og vaksne, sjå forslaget til § 24-5