25 Individuell tilrettelegging av opplæringa

25.1 Innleiing

Dette punktet handlar om individuell tilrettelegging av opplæringa, som i dag blir omtalt som spesialundervisning, og som departementet foreslår å dele opp i tre paragrafar med nye nemningar. Reglane om spesialundervisning må sjåast i samanheng med regelen om tilpassa opplæring, sjå punkt 24 og punkt 25.2.2.

Tal frå Grunnskolenes Informasjonssystem (GSI) viser at 49 246 elevar hadde enkeltvedtak om spesialundervisning skoleåret 2021-2022, noko som utgjorde 7,7 prosent av elevane. Andelen med spesialundervisning auka utover i grunnskolen, frå 3,5 prosent på 1. trinn til 10,4 prosent på 10. trinn. For skoleåret 2018–2019 fann Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) at 4 prosent av elevane i vidaregåande opplæring hadde spesialundervisning. Det er langt fleire gutar enn jenter som får spesialundervisning.

Skoleåret 2021-2022 hadde 47 360 elevar vedtak om spesialundervisningstimar med lærar og 22 207 elevar vedtak om spesialundervisningstimar med assistent. Mange elevar hadde vedtak om både timar med lærar og assistent. Omfanget av spesialundervisning varierer mellom kommunane.

25.2 Dagens reglar

25.2.1 Grunnlova og Noregs folkerettslege forpliktingar

Det følgjer av Grunnlova § 109 at alle har rett til utdanning. FNs konvensjon om rettane til barnet (barnekonvensjonen) artikkel 23 understrekar at barn med funksjonsnedsetjingar har same retten til skole og utdanning som alle andre barn. Etter artikkel 24 i FNs konvensjon om rettane til menneske med nedsett funksjonsevne (CRPD) er statane forplikta til å byggje ned funksjonshemmande barrierar i utdanningssystemet og gi elevar som har behov for det, individuell tilrettelegging og støtte innanfor rammene av det allmenne utdanningssystemet.

25.2.2 Retten til spesialundervisning etter opplæringslova kapittel 5

Elevar som ikkje har, eller ikkje kan få, tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning, jf. opplæringslova § 5-1. Spesialundervisning kan bestå av ei rekkje individuelle tilretteleggingstiltak knytte til opplæringsmetodikk, lærarressursar, organisering av opplæringa, praktisk tilrettelegging og fysisk tilrettelegging i form av særskilt utstyr og særskilt tilrettelagde læremiddel. I § 5-1 andre ledd er det oppstilt nokre rammar for kva tilbodet om spesialundervisning kan gå ut på. Det kjem fram at det særleg skal leggjast vekt på utviklingsutsiktene til eleven i vurderinga av kva slags opplæringstilbod som skal givast. Vidare skal opplæringstilbodet ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forsvarleg utbytte av opplæringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplæringsmåla som er realistiske for eleven. Til slutt er det presisert at elevar som får spesialundervisning, har krav på like mange undervisningstimar som dei elevane som ikkje får spesialundervisning.

Reglane i opplæringslova og i forskrift til lova om innhaldet i opplæringa gjeld for spesialundervisning så langt dei passar, jf. § 5-5.

Reglane om spesialundervisning må sjåast i samanheng med reglane om tilpassa opplæring i § 1-3, som fastset eit generelt mål for all opplæring. Kva for nokre organisatoriske og pedagogiske tiltak skolen har sett inn som del av den tilpassa opplæringa, kan ha noko å seie for behovet til den enkelte for spesialundervisning.

For å sikre at elevane får oppfylt retten til spesialundervisning, er det gitt detaljerte reglar om saksbehandlinga i opplæringslova kapittel 5. Vedtak om spesialundervisning føreset ei sakkunnig vurdering, jf. § 5-3.

Foreldre og elevar er gitt ei sentral rolle og rett til medverknad i prosessen. Det følgjer av § 5-4 at elevane og foreldra kan krevje at «skolen gjer dei undersøkingar som er nødvendige for å finne ut om eleven treng spesialundervisning, og eventuelt kva opplæring eleven treng». Elevar og foreldre må samtykkje både til at det blir innhenta ei sakkunnig vurdering, og til at det blir gjort vedtak om spesialundervisning.

For alle som har vedtak om spesialundervisning, skal det utarbeidast ein individuell opplæringsplan med mål, beskriving av innhald i og gjennomføring av opplæringa. Det skal også utarbeidast ein årleg rapport med oversikt over den opplæringa eleven har fått, og ei vurdering av utviklinga til eleven.

Det er to typar kompetansekrav for alle som skal undervise i skolen: (1) kompetansekrav for å kunne bli tilsett i undervisningsstilling og (2) krav om at lærarane må ha relevant kompetanse i faga dei skal undervise i. Dette følgjer av opplæringslova §§ 10-1 og 10-2. Personar som ikkje er tilsette i ei undervisningsstilling, såkalla assistentar, kan hjelpe til i opplæringa, sjå punkt 50.

Vedtaket om spesialundervisning kan gjere unntak frå kravet om relevant kompetanse i faget det skal undervisast i, men berre dersom behovet til eleven tilseier det, jf. § 5-5 tredje ledd. Bakgrunnen for unntaket er at det i nokre tilfelle er viktigare med ein annan kompetanse som er betre eigna til å gi eleven tilfredsstillande utbytte av opplæringa.

25.2.3 Likestillings- og diskrimineringslova

Likestillings- og diskrimineringslova § 21 inneheld ein regel om rett til individuell tilrettelegging for elevar av lærestad, undervisning, læremiddel og eksamen for å sikre likeverdige opplærings- og utdanningsmoglegheiter.

Etter § 21 andre ledd gjeld retten så langt han ikkje inneber ei «uforholdsmessig byrde». I denne vurderinga skal det særleg leggjast vekt på verknaden tilrettelegginga vil ha for å fjerne barrierar for personar med funksjonsnedsetjing, kostnadene ved tilrettelegginga og ressursane til verksemda. Det skal altså gjerast ei vurdering der dei positive verknadene av tilrettelegginga og kva som blir oppnådd for den enkelte, skal vegast mot belastninga tilrettelegginga medfører for den som er ansvarleg for tilrettelegginga, eller eventuelt andre personar. Utgangspunktet er at behova til den enkelte skal oppfyllast. Regelen i andre ledd skal vere ein sikringsventil, han skal ikkje tolkast for vidt, jf. Prop. 81 L (2016–2017), kap. 30, side 326.

Likestillings- og diskrimineringslova § 21 vil kunne overlappe med reglane i opplæringslova om spesialundervisning. Plikta til individuell tilrettelegging etter likestillings- og diskrimineringslova § 21 går ikkje lenger enn krava til tilrettelegging som følgjer av opplæringslova.

25.3 Høyringsforslaget

Departementet foreslo

• å vidareføre dagens regel om at elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning

• å innføre «individuelt tilrettelagd opplæring» som ny nemning på den delen av spesialundervisninga som dreier seg om opplæring

• å vidareføre at det i vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring kan gjerast unntak frå reglane om innhaldet i og organiseringa av opplæringa

• at personleg assistanse og fysisk tilrettelegging, som i dag kan inngå i spesialundervisning, blir skilde ut som separate rettar

• å presisere i paragrafen om fysisk tilrettelegging at denne retten inkluderer rett til opplæring i bruk av nødvendige hjelpemiddel

• å vidareføre kravet om at eleven eller foreldra må samtykkje før kommunen eller fylkeskommunen gjer ei sakkunnig vurdering, og før dei gjer vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring

• å vidareføre regelen om at eit tilbod om individuelt tilrettelagd opplæring skal utarbeidast i samråd med eleven og foreldra, og at det skal leggjast stor vekt på kva eleven og foreldra meiner

• å fjerne dagens lovregel om at eleven eller foreldra til eleven kan krevje at skolen gjer dei undersøkingane som er nødvendige for å finne ut av om eleven treng spesialundervisning, men å presisere i merknadene til reglane om individuell tilrettelegging at foreldre som meiner at barna deira ikkje får tilfredsstillande utbytte av opplæringa, kan krevje at kommunen i eit enkeltvedtak tek stilling til om eleven har rett til individuell tilrettelegging eller ikkje

• å vidareføre at lova skal regulere minimumskrav til innhaldet i den sakkunnige vurderinga

• å lovfeste at dersom eleven treng personleg assistanse eller fysisk tilrettelegging i tillegg til individuelt tilrettelagt opplæring, skal den sakkunnige vurderinga gi ei heilskapleg vurdering av kva for tilrettelegging eleven treng

• å lovfeste at den sakkunninge vurderinga skal ta stilling til kva kompetanse den som skal gi opplæringa, skal ha, dersom det skal gjerast unntak frå kompetansekrava

• å presisere i lova at det som hovudregel berre er personar som er tilsette i lærarstilling, som kan gi individuelt tilrettelagd opplæring

• å innføre ein regel om at personar med ei universitets- eller høgskoleutdanning som gjer dei særleg eigna til å vareta behovet til eleven, men som ikkje er lærarar, skal kunne gi individuelt tilrettelagd opplæring

• å vidareføre dagens reglar om individuell opplæringsplan og krav til årleg evaluering av den individuelt tilrettelagde opplæringa

Med dette forslaget følgde departementet opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 31. Presiseringa i lova av at retten til fysisk tilrettelegging inkluderer rett til opplæring i bruk av nødvendige hjelpemiddel, skil seg frå forslaget til utvalet, der dette berre vart omtalt i merknaden til paragrafen.

25.4 Høyringsinstansanes syn

25.4.1 Endre nemninga spesialundervisning og dele opp dagens rett til spesialundervisning i tre rettar

Dei fleste av dei rundt 75 høyringsinstansane som har uttalt seg om forslaget om å endre nemning frå «spesialundervisning» til «individuelt tilrettelagd opplæring», «personleg assistanse» og «fysisk tilrettelegging» støttar forslaget, inkludert Statped, KS, Utdanningsforbundet, Norsk Lektorlag og fleire interesseorganisasjonar. Nokre få høyringsinstansar ønskjer å behalde dagens nemning eller har forslag til alternative nemningar.

Dei aller fleste høyringsinstansane som har uttalt seg om forslaget om å dele opp retten til spesialundervisning i tre separate rettar, støttar forslaget.

25.4.2 Individuelt tilrettelagd opplæring

Det er i underkant av 20 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget til reglar om individuelt tilrettelagd opplæring. Departementet foreslo å vidareføre dagens regel om at elevar har rett til individuelt tilrettelagd opplæring dersom dei treng det for å få tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Departementet foreslo ikkje å stille krav i paragrafen til kva tilbodet om individuelt tilrettelagd opplæring skal og kan gå ut på. Det er delte meiningar om forslaget. Fleirtalet av høyringsinstansane ønskjer at det kjem tydelegare fram kva eit tilbod om individuelt tilrettelagd opplæring skal gå ut på, i tråd med dagens § 5-1 andre ledd, inkludert Barneombodet, Statsforvaltaren i Rogaland, Statsforvaltaren i Oslo og Viken og Norsk Forbund for Utviklingshemmede.

Statsforvaltaren i Rogaland meiner at fleire element av dagens § 5-1 andre ledd må med i den nye regelen, inkludert retten til å få det same undervisningstimetalet som gjeld for andre elevar.

Statsforvaltaren i Oslo og Viken har liknande innspel og meiner erfaring frå tilsyn tilseier at regelen om individuelt tilrettelagd opplæring bør stille krav til innhaldet, omfanget og organiseringa av tilrettelegginga. Også andre høyringsinstansar meiner at heile eller deler av innhaldet i dagens § 5-1 andre ledd bør vidareførast i lova.

Enkelte høyringsinstansar støttar ikkje forslaget om å fjerne dagens regel om at eleven eller foreldra til eleven kan krevje at skolen gjer dei undersøkingane som er nødvendige for å finne ut av om eleven treng spesialundervisning, inkludert Norsk Forbund for Utviklingshemmede og UNICEF Norge. Dysleksi Noreg er svært kritiske til å fjerne dette frå lova og peikar i tillegg på at departementet ikkje følgde opp uttalen i høyringsnotatet om at det skulle presiserast i merknadene til regelen at foreldre som meiner at barna deira ikkje får tilfredsstillande utbytte av opplæringa, kan krevje at kommunen i eit enkeltvedtak tek stilling til om eleven har rett til individuell tilrettelegging eller ikkje.

Når det gjeld forslaget til regel om kva minimumselement som skal komme fram av den sakkunnige vurderinga, er mange positive til kravet om at det må gjerast greie for kva kompetanse den som skal gi individuelt tilrettelagd opplæring, skal ha dersom det skal gjerast unntak frå kompetansekrava. Elles er det litt ulike innspel til og ønske om nokre justeringar, sjølv om også fleire støttar departementets forslag fullt ut.

Når det gjeld forslaget om å vidareføre dagens regel om individuell opplæringsplan (IOP) og årleg evaluering av den individuelt tilrettelagde opplæringa, støttar dei aller fleste høyringsinstansane dette heilt eller delvis. Nokon ønskjer likevel hyppigare evalueringar, og enkelte foreslår å auke dette til to gonger i året. Redd Barna meiner det er positivt at det blir gjort ei årleg evaluering, men påpeikar at den individuelt tilrettelagde opplæringa bør følgjast opp jamleg og kontinuerleg, for å sikre god kvalitet på opplæringa og slik at eleven kan påverke korleis opplæringa blir gitt. Halden kommune har liknande innspel og meiner at eleven sin IOP skal vere eit dynamisk dokument som kan reviderast gjennom heile skoleåret, innanfor rammene gitt i vedtaket og tilrådingane i den sakkunnige vurderinga. Foreldreutvalet for grunnopplæringa meiner at krav om IOP også bør omfatte eventuell personleg assistanse og fysisk tilrettelegging. Viken fylkeskommune meiner det bør komme fram av regelen at eleven skal involverast i arbeidet med IOP, og at skolen skal leggje stor vekt på synet til eleven. Troms og Finnmark fylkeskommune, Oslo kommune, Høgskolen i Innlandet og UNICEF Norge har tilsvarande innspel.

Alle dei om lag 40 høyringsinstansane som har uttalt seg om forslaget om å presisere i lova at det som hovudregel berre er personar som er tilsette i lærarstilling, som skal gi individuelt tilrettelagd opplæring, støttar forslaget heilt eller delvis. KS støttar forslaget.

Dei aller fleste av dei om lag 60 høyringsinstansane som har uttalt seg om dette, støttar også forslaget om å innføre ein unntaksregel om at personar med ei universitets- eller høgskoleutdanning som gjer dei særleg eigna til å vareta behovet til eleven, skal kunne gi individuelt tilrettelagd opplæring, inkludert Statsforvaltaren i Nordland, Likestillings- og diskrimineringsombodet, fleire fylkeskommunar, mange kommunar, Unge funksjonshemmede og Autismeforeningen i Norge. Narvik kommune meiner det ikkje kjem fram av lovteksten om ein skal opne for moglegheita til å tilsetje desse i lærarstillingar. Institutt for spesialpedagogikk ved Universitetet i Oslo meiner dei alternative fagfolka har ei for snever rolle i lova, og at dette ikkje bør vere unntaket, men hovudregelen for mange, då personar med allmennlærarutdanning ikkje er dei rette til å gi opplæring til elevar med særskilde behov. Sola kommune er bekymra for om høyringsforslaget gir eit uheldig signal om at høgare utdanning er einaste veg til å lykkast med elevane. Kommunen påpeikar at han verdset kompetanse gjennom høgare utdanning, men at han ser ein tendens til at fagarbeidarutdanning blir snakka ned, og at til dømes ein barne- og ungdomsarbeidar kan ha mykje å bidra med for elevar som treng ekstra hjelp. Fellesorganisasjonen (FO) peikar på at departementet i beskrivinga av høyringsforslaget viser til mellom anna barnevernspedagogar og spesialpedagogar, men at vernepleiarar vil vere like relevante, då dei er godt kvalifiserte gjennom den unike helse- og sosialfaglege kompetansen sin og allereie i dag har ansvar for opplæringa til mange elevar med samansette utfordringar. Barneombodet meiner unntaket strekkjer seg for langt, og meiner oppgåva med å utforme til dømes spesifikk opplæringsmetodikk kan gjerast av andre med særskild kompetanse, men at ein lærar alltid må ha det overordna ansvaret for å planleggje, gjennomføre og evaluere den individuelt tilrettelagde opplæringa. UNICEF Norge støttar ikkje forslaget og reagerer på at personar som ikkje har undervisningskompetanse, skal kunne gi tilrettelagd opplæring til elevar som har særskilde behov, noko dei meiner bryt med krava i barnekonvensjonen artikkel 28 og 29.

Hørselshemmedes Landsforbund meiner at den som gir individuelt tilrettelagd opplæring, i tillegg bør ha relevant pedagogisk kompetanse om diagnosen til eleven, eller innhente slik kompetanse. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) har tilsvarande innspel.

25.4.3 Personleg assistanse

Som beskrive i punkt 25.4.1 har forslaget om å lovfeste ein eigen paragraf om rett til personleg assistanse fått god tilslutning av høyringsinstansane. Fleire av høyringsinstansane som har uttalt seg om forslaget til reglar om personleg assistanse, meiner likevel at det i merknadene eller andre stader er behov for ei tydeleggjering av samanhengen med reglane i helse- og omsorgstenestelova om til dømes rett til brukarstyrt personleg assistanse (BPA).

25.4.4 Fysisk tilrettelegging

Dei aller fleste høyringsinstansane som har uttalt seg om forslaget om å lovfeste at elevane har rett til dei tekniske hjelpemidla og den fysiske tilrettelegginga dei treng for å kunne delta i opplæringa og få tilfredsstillande utbytte av opplæringa, støttar forslaget.

Dei rundt 15 høyringsinstansane som har uttalt seg om forslaget om at det i lova blir presisert at elevane også har rett til nødvendig opplæring i bruk av slike tilretteleggingstiltak, støttar forslaget heilt eller delvis. Enkelte meiner likevel at det bør lovfestast at også lærarane til dei elevane som treng fysisk tilrettelegging og tekniske hjelpemiddel, får nødvendig opplæring i dei aktuelle tilretteleggingstiltaka. Det har også komme innspel om at også medelevane og foreldra til desse elevane bør få slik opplæring.

25.5 Departementets vurdering

25.5.1 Endre nemninga spesialundervisning og dele opp dagens rett til spesialundervisning i tre rettar

Departementet foreslår å endre nemning frå «spesialundervisning» til «individuelt tilrettelagd opplæring», «personleg assistanse» og «fysisk tilrettelegging». Som opplæringslovutvalet påpeika, kan nemninga «spesialundervisning» opplevast som stigmatiserande og bidra til ekskludering. Nemninga «spesialundervisning» gir heller ikkje ei treffande beskriving av innhaldet i retten. Eit stort fleirtal av høyringsinstansane støttar å endre nemninga, og dei aller fleste støttar forslaget om å endre nemning for den delen av spesialundervisninga som dreier seg om opplæring til «individuelt tilrettelagd opplæring». Departementet gjer merksam på at nemninga «individuell tilrettelegging» også er brukt i likestillings- og diskrimineringslova. Retten til individuell tilrettelegging etter likestillings- og diskrimineringslova § 21 vil som vist i punkt 25.2.3 kunne overlappe med retten til individuelt tilrettelagd opplæring, personleg assistanse og fysisk tilrettelegging etter opplæringslova, men reglane er ikkje innretta på nøyaktig same måten og har ikkje heilt likt innhald og formål.

Departementet foreslår å dele opp dagens rett til spesialundervisning i tre reglar, nemleg rett til «individuelt tilrettelagd opplæring», rett til «personleg assistanse» og rett til «fysisk tilrettelegging». Tiltak som inneber personleg assistanse eller fysisk tilrettelegging, er ein føresetnad for at elevane får utbytte av opplæringa, men er ikkje nødvendigvis direkte knytt til opplæringa i fag eller mål i den overordna delen av læreplanverket. Den foreslåtte tredelinga kan bidra til at det blir eit klarare skilje enn i dag mellom kva tilrettelegging som er knytt til måla for opplæringa, og kva som ikkje er det. Departementet meiner at tredelinga kan gjere det meir oversiktleg for skolane når dei skal oppfylle kompetansekrava, fordi det blir tydelegare kva delar av dagens spesialundervisning som er oppgåver som dreier seg om personleg assistanse, og som andre enn lærarar kan utføre. Departementet understrekar likevel at for elevar som treng ein kombinasjon av ulike former for tilrettelegging, er det ein føresetnad for å oppfylle retten til elevane at skolen vurderer tilretteleggingsformene i samanheng, slik at eleven får eit heilskapleg tilbod.

25.5.2 Individuelt tilrettelagd opplæring

Kven som skal ha rett til individuelt tilrettelagd opplæring

Departementet foreslår å vidareføre dagens reglar om kven som skal ha rett til individuelt tilrettelagd opplæring, sjå forslaget til § 11-6 første ledd. I dagens lov er terskelen for å ha rett til spesialundervisning at eleven ikkje har eller ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av ordinær opplæring. Enkelte høyringsinstansar meiner at det bør vere tydelegare kriterium i lova knytt til kva omgrepet «tilfredsstillande utbytte» inneber.

Om utbyttet av opplæringa er tilfredsstillande for ein elev, er ei konkret og fagleg-pedagogisk vurdering ut frå kva behov og føresetnader eleven har. Kva som ligg i tilfredsstillande utbytte, er omtalt i forarbeida til dagens regel, jf. Ot.prp. nr. 46 (1997–98) Om lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova), kapittel 31. Departementet foreslår å halda fram med denne terskelen. Departementet viser til presiseringane i merknadene til § 11-6. Når det gjeld elevar med stort potensial for læring, viser departementet til vurderingane i punkt 24.5.6.

Om det bør stå i lova kva tilbodet om individuelt tilrettelagd opplæring skal gå ut på

Departementet foreslår å i hovudsak vidareføre dagens presisering om innhaldet i den individuelt tilrettelagde opplæringa, sjå forslaget til § 11-6 andre ledd. Dagens regel om rett til spesialundervisning seier dette om kva tilbodet skal gå ut på i § 5-1 andre ledd:

I vurderinga av kva for opplæringstilbod som skal givast, skal det særleg leggjast vekt på utviklingsutsiktene til eleven. Opplæringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forsvarleg utbytte av opplæringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplæringsmåla som er realistiske for eleven. Elevar som får spesialundervisning, skal ha det same totale undervisningstimetalet som gjeld andre elevar, jf. § 2-2 og § 3-2.

I høyringsforslaget foreslo departementet, i tråd med forslaget frå opplæringslovutvalet, å ikkje vidareføre dagens § 5-1 andre ledd. Departementet grunngav dette med at forslaget til § 11-8 slår fast at den sakkunnige vurderinga mellom anna skal greie ut om kva som er realistiske opplæringsmål for eleven, og kva tiltak som kan gi eleven tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Vidare foreslo departementet i høyringa å presisere i merknadene til regelen at den individuelt tilrettelagde opplæringa skal vere inkluderande, og at opplæringa skal gi eleven eit samla opplæringstilbod som er likeverdig med den opplæringa som blir gitt andre elevar.

Basert på innspela i høyringa foreslår departementet likevel å vidareføre det meste av innhaldet i dagens § 5-1 andre ledd. Sjølv om andre reglar i høyringsforslaget i ein viss grad set opp rammer for den individuelt tilrettelagde opplæringa, ser departementet at det kan vere tenleg å ha nokre tydelegare kriterium i lova om kva tilbodet skal gå ut på. Dette vil gi kommunen klarare rammar, i tillegg til at det vil gjere det meir føreseieleg for elevane og foreldra kva slags tilbod dei kan forvente.

Departementet ser likevel ikkje grunn til å vidareføre regelen om at elevar som får spesialundervisning, skal ha det same totale undervisningstimetalet som gjeld andre elevar. Dette vil vere ei dobbeltregulering sidan det ikkje er gjort unntak for dei som får spesialundervisning frå dei generelle reglane i kapittel 1 i lovforslaget, der det står at departementet skal gi forskrift om kor mange timar med opplæring elevane skal ha, og korleis timane skal fordelast mellom trinn og mellom fag.

Samarbeid og medvirkning

Departementet foreslår å vidareføre kravet om at eleven eller foreldra må samtykkje før kommunen eller fylkeskommunen gjer ei sakkunnig vurdering, og før dei gjer vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring. Departementet foreslår også å vidareføre regelen om at eit tilbod om individuelt tilrettelagd opplæring skal utarbeidast i samråd med eleven og foreldra, og at det skal leggjast stor vekt på kva eleven og foreldra meiner. Sjå forslaget til § 11-7 tredje ledd

Departementet foreslår å fjerne dagens lovregel om at eleven eller foreldra til eleven kan krevje at skolen gjer dei undersøkingane som er nødvendige for å finne ut om eleven treng spesialundervisning.

Departementet meiner forslaget til § 11-2 som gir reglar om pliktene til skolen for å sikre at elevane får tilfredsstillande utbytte av opplæringa, saman med forslaga til regulering av plikta skolen har til å samarbeida med foreldra i § 10-3, og retten elevane har til å medverke i § 10-2, gjer at dette omsynet er tilstrekkeleg dekt i lovforslaget. Departementet viser også til merknadene til § 11-7 som presiserer at det følgjer av samanhengen i regelverket at foreldre som meiner at barna deira ikkje får tilfredsstillande utbytte av opplæringa, kan krevje at kommunen i eit enkeltvedtak tar stilling til om eleven har rett til individuell tilrettelegging eller ikkje.

Kva den sakkunnige vurderinga skal innehalde

Departementet foreslår å vidareføre kravet om sakkunnig vurdering frå den pedagogisk-psykologiske tenesta før kommunen eller fylkeskommunen gjer vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring. Sjå forslaget til § 11-7 første ledd og omtalen i punkt 27. Departementet foreslår å lovfeste at ei sakkunnig vurdering som eit minimum skal innehalde desse opplysningane og vurderingane:

• a. eleven sitt utbytte av opplæringa

• b. kvifor eleven eventuelt ikkje har, eller ikkje kan få, tilfredsstillande utbytte av opplæringa

• c. kva som er realistiske opplæringsmål for eleven

• d. kva tiltak som kan gi eleven eit tilfredsstillande utbytte av opplæringa

• e. kva kompetanse dei som skal gi opplæringa, bør ha, dersom det skal gjerast unntak frå kompetansekrava etter § 11-9 andre og tredje ledd

Sjå forslaget til § 11-8. Bokstav a til d er i hovudsak ei vidareføring av opplistinga i dagens lov § 5-3. Dagens regel inneheld i tillegg krav om at den sakkunnige vurderinga skal ta stilling til «lærevanskar hjå eleven og andre særlege forhold som er viktige for opplæringa». Departementet meiner at dette vil vere dekt av forslaget til punkt b om kvifor eleven eventuelt ikkje har tilfredsstillande utbytte av opplæringa.

Departementet tok med punkt e i høyringa for å presisere at det i den sakkunnige vurderinga skal komme fram kva slags kompetanse den som skal gi opplæringa, skal ha, dersom det blir gjort unntak frå kompetansekrava. Forslaget om ta inn bokstav e har fått god støtte i høyringa. På grunn av presiseringa i forslaget til § 11-9 andre og tredje ledd om at det er to alternative unntaksreglar frå krava til kompetanse, sjå vurderingane under, foreslår departementet at § 11-8 bokstav e visar til begge unntaksalternativa. Sidan det er kommunen og fylkeskommunen som gjer vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring og også avgjer om det skal gjerast unntak etter § 11-9 andre eller tredje ledd, foreslår departementet at det står at den sakkunnige vurderinga skal innehalde ei vurdering av kva kompetanse dei som skal gi opplæringa i så fall bør ha, i motsetnad til i høyringa hvor det stod «må ha».

I konsultasjonar mellom Sametinget og departementet har Sametinget fremja at det samiske perspektivet ikkje blir varetatt godt nok. Sametinget har vist til at manglande kultur- og språkkunnskapar hos den pedagogisk-psykologiske tenesta (PP-tenesta) kan føre til feilvurdering av eleven. Sametinget har derfor foreslått å leggje til ein bokstav f i forslaget til § 11-8: «f. hensynet til elevens språklege og kulturelle bakgrunn». Departementet har ikkje imøtekome Sametingets forslag i konsultasjonane. Departementet understrekar at det er viktig at ein i samanheng med den sakkunnige vurderinga tar omsyn til den språklege og kulturelle bakgrunnen til eleven, men meiner at dette blir varetatt av dei foreslåtte reglane.

Individuell opplæringsplan og årleg vurdering av utviklinga til eleven

Departementet foreslår å vidareføre plikta skolen har til å utarbeide ein individuell opplæringsplan for elevar som har vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring, og til årleg å vurdere utviklinga til eleven opp mot måla i den individuelle opplæringsplanen. Sjå forslaget til §§ 11-10 og 11-11. Enkelte høyringsinstansar ønskjer hyppigare vurderingar, til dømes kvart halvår. Kravet om å utarbeide årleg oversikt over den opplæringa eleven har fått, og gi ei årleg vurdering av utviklinga til eleven, vart innført i 2013. Målet var å redusere rapporteringsbyrda og byråkratiet i skolen. Før dette var det krav om halvårleg rapportering og evaluering.

Enkelte høyringsinstansar påpeikar at individuelt tilrettelagd opplæring bør følgjast opp jamleg og kontinuerleg, og at den individuelle opplæringsplanen bør vere eit dynamisk dokument. Departementet understrekar at krava til undervegsvurdering gjeld fullt ut også for elevar som får individuelt tilrettelagd opplæring, og departementet meiner at reglane om undervegsvurdering, i kombinasjon med årleg evaluering av den individuelle opplæringsplanen, vil sikre ei løpande oppfølging av læringsutviklinga og læringsutbytte til elevane.

Kompetansekrav for å gi individuelt tilrettelagd opplæring

Departementet foreslår å gjere tydeleg i lova at dei som skal gi individuelt tilrettelagd opplæring, i utgangspunktet må oppfylle krava for å bli tilsett i lærarstilling og krava til relevant kompetanse i undervisningsfaget. Sjå forslag til § 11-9 første ledd. Det var stor støtte til dette forslaget i høyringa. Departementet meiner at presiseringa vil bidra til å følgje opp CRPD-komiteens avsluttende merknader til Norges første rapport, frå 7. mai 2019, om implementeringa av konvensjonen.

Departementet foreslår å vidareføre dagens høve til å gjere unntak frå kravet om at lærarane må ha relevant kompetanse i faga dei skal undervisa i, dersom ei konkret vurdering av eleven og den individuelt tilrettelagde opplæringa som skal givast, tilseier det. Sjå forslag til § 11-9 tredje ledd.

I høyringa gav departementet si tilslutning til forslaget frå opplæringslovutvalet om unntaksreglar frå krava til kompetanse for å gi individuelt tilrettelagd opplæring. Utvalet foreslo å innføre ein regel om at personar med ei universitets- eller høgskoleutdanning som gjer dei særleg eigna til å vareta behovet til eleven, men som ikkje er lærarar, skal kunne gi individuelt tilrettelagd opplæring. Det er uklart om utvalet meinte at dagens regel som gjer det mogleg å gjere unntak frå kravet til relevant kompetanse i undervisningsfag for lærarar, skulle førast vidare i tillegg.

Som beskrive i punktet om dagens reglar, er det to typar kompetansekrav for dei som skal undervise i skolen: (1) kompetansekrav for å kunne bli tilsett i undervisningsstilling og (2) krav om at lærarane må ha relevant kompetanse i fag dei skal undervise i. I dag er det ein regel i § 5-5 tredje ledd som gir moglegheit for unntak frå kravet i (2) for dei som gir spesialundervisning. Unntaksregelen går ut på at kommunen eller fylkeskommunen i vedtaket om spesialundervisning kan gjere unntak frå kravet om relevant kompetanse i faget for dei som er tilsette i undervisningsstilling, dersom ei konkret vurdering av eleven og den spesialundervisninga som skal bli gitt, tilseier det. Bakgrunnen for unntaket er mellom anna at det i nokre tilfelle er viktigare med ein annan kompetanse som er betre eigna til å gi eleven tilfredsstillande utbytte av opplæringa. I forarbeida til dagens regel i § 5-5 tredje ledd står det i Prop. 84 L (2011–2012):

Enkelte av elevane kan dessutan ha særlege behov for tryggleik og stabilitet som gjer at dei så langt mogleg bør bli følgde tett av same lærar, sjølv om det skulle innebere at krava til undervisningskompetanse ikkje blir følgde fullt ut i alle dei aktuelle faga.

Dagens regel kan til dømes brukast for lærarar på barnetrinnet som skal gi individuelt tilrettelagd opplæring, men som ikkje har minst 30 studiepoeng som er relevant for matematikkfaget, jf. kravet i § 14-2 tredje ledd i forskrift til opplæringslova. Som påpeika over kan det berre gjerast unntak frå kravet om relevant kompetanse i faget, men det kan ikkje gjerast unntak frå kompetansekrav for å kunne bli tilsett i undervisningsstilling. Unntaksregelen kan derfor ikkje brukast til å la til dømes audiopedagogar, logopedar eller barnevernspedagogar gi individuelt tilrettelagd opplæring. Departementet foreslår å vidareføre dagens unntaksmoglegheit.

Departementet foreslår vidare å innføre ein ny regel om at det kan gjerast unntak frå både (1) kompetansekrav for å kunne bli tilsett i undervisningsstilling og (2) krav om at lærarane må ha relevant kompetanse i faga dei skal undervise i, dersom personen som skal undervise, har ei universitets- eller høgskoleutdanning som gjer hen særleg eigna til å vareta behovet til eleven. Dette er i samsvar med forslaget opplæringslovutvalet la fram. Unntaket er meint for dei som ikkje fyller krava for å tilsetjast i undervisningsstilling, men som har anna høgare relevant utdanning, til dømes ein audiopedagog, logoped, psykolog eller barnevernspedagog.

Departementet viser til at forslaget har fått støtte av dei aller fleste som har uttalt seg. Departementet meiner at forslaget gir eit balansert høve til å la andre yrkesgrupper enn formelt kvalifiserte lærarar gi individuelt tilrettelagd opplæring, og at dei som har ein annan utdanningsbakgrunn enn nemnd i unntaksregelen, uansett kan tilsetjast i skolen i andre stillingar enn i undervisningsstilling. Når det gjeld innspela om at unntaket går for langt, viser departementet til at eit unntak frå kompetansekrava berre kan gjerast dersom det vil gi eleven betre opplæring. Det er vidare eit vilkår for å gjere unntak at den som skal gi opplæringa, har ei utdanning som gjer hen særleg eigna til å vareta behovet til eleven.

Departementet foreslår å gjere tydeleg unntaksmoglegheitene, ved at dei to unntaksalternativa kjem fram av kvart sitt ledd i paragrafen, sjå forslaget til § 11-9 andre og tredje ledd.

25.5.3 Personleg assistanse

Departementet foreslår å lovfeste at elevane har rett til personleg assistanse dersom dei treng det for å kunne delta i opplæringa og ha tilfredsstillande utbytte av opplæringa, sjå forslaget til § 11-4. Forslaget inneber ei vidareføring av dagens reglar, der personleg assistanse kan inngå som tiltak i eit vedtak om spesialundervisning.

Dei aller fleste høyringsinstansane som har uttalt seg om dette, støttar forslaget. Når det gjeld innspela om at det er behov for ei tydeleggjering av samanhengen med reglane i helse- og omsorgstenestelova, peikar departementet på at opplæringslovutvalet gjorde greie for dette i punkt 31.3.4 om Forholdet mellom spesialundervisning og helse- og omsorgstjenester i NOU 2019: 23. Departementet vil vurdere om det er behov for meir veiledning om dette.

25.5.4 Fysisk tilrettelegging

Departementet foreslår å lovfeste at elevane har rett til dei tekniske hjelpemidla og den fysiske tilrettelegginga dei treng for å kunne delta i opplæringa og få tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Forslaget inneber ei vidareføring av dagens reglar, der tekniske hjelpemiddel og fysisk tilrettelegging kan inngå som tiltak i eit vedtak om spesialundervisning. Forslaget inneber også ein rett til opplæring i bruk av nødvendige hjelpemiddel. Sjå forslaget til § 11-5 første ledd.

Ei utviding av retten til opplæring i bruk av nødvendige hjelpemiddel til å gjelde foreldre, lærarar og klassekameratar må eventuelt greiast ut, noko som ikkje er gjort. Dersom det er ein føresetnad for opplæringa at læraren har kunnskap i bruk av tilretteleggingstiltak, meiner departementet at dette uansett vil dekkjast av ansvaret som kommunane og fylkeskommunen har for å ha den rette og nødvendige kompetansen i skolen, jf. forslaget til § 17-1.

25.6 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å vidareføre dagens regel om at elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning, sjå forslaget til § 11-6 første ledd

• å innføre «individuelt tilrettelagd opplæring» som ny nemning på den delen av dagens spesialundervisning som dreier seg om opplæring

• i hovudsak å vidareføre ein lovregel som beskriv rammene for kva tilbodet om individuelt tilrettelagt opplæring skal gå ut på, sjå forslaget til § 11-6 andre ledd

• å vidareføre at det i vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring kan gjerast unntak frå reglane om innhaldet i og organiseringa av opplæringa, sjå forslag til § 11-7 andre ledd tredje punktum

• at personleg assistanse og fysisk tilrettelegging, som i dag kan inngå i spesialundervisning, blir skilde ut som separate rettar, sjå forslaga til §§ 11-4 og 11-5

• å presisere i paragrafen om fysisk tilrettelegging at denne retten inkluderer rett til opplæring i bruk av nødvendige hjelpemiddel, sjå forslaget til § 11-5 første ledd andre punktum

• å vidareføre kravet om at eleven eller foreldra må samtykkje før kommunen eller fylkeskommunen gjer ei sakkunnig vurdering, og før dei gjer vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring, sjå forslaget til § 11-7 tredje ledd første punktum

• å vidareføre regelen om at eit tilbod om individuelt tilrettelagd opplæring skal utarbeidast i samråd med eleven og foreldra, og at det skal leggjast stor vekt på kva eleven og foreldra meiner, sjå forslaget til § 11-7 tredje ledd andre punktum

• å fjerne dagens lovregel om at eleven eller foreldra til eleven kan krevje at skolen gjer dei undersøkingane som er nødvendige for å finne ut av om eleven treng spesialundervisning, men å presisere at det følgjer av samanhengen i regelverket at foreldre som meiner at barna deira ikkje får tilfredsstillande utbytte av opplæringa, kan krevje at kommunen i eit enkeltvedtak tar stilling til om eleven har rett til individuell tilrettelegging eller ikkje

• å vidareføre at lova skal regulere minimumskrav til innhaldet i den sakkunnige vurderinga, sjå forslaget til § 11-8

• å lovfeste at dersom eleven treng personleg assistanse eller fysisk tilrettelegging i tillegg til individuelt tilrettelagd opplæring, skal den sakkunnige vurderinga gi ei heilskapleg vurdering av kva for tilrettelegging eleven treng sjå forslaget til § 11-7 første ledd tredje punktum

• å lovfeste at den sakkunninge vurderinga skal ta stilling til kva kompetanse den som skal gi opplæringa, bør ha, sjå forslaget til § 11-8 bokstav e

• å presisere i lova at dei som skal gi individuelt tilrettelagd opplæring, må oppfylle (1) kompetansekrava for å bli tilsett i lærarstilling og (2) kompetansekrava for å undervise i dei enkelte faga, sjå forslaget til § 11-9 første ledd

• å vidareføre dagens moglegheit til å gjere unntak frå kravet om at lærarane må ha relevant kompetanse i faga dei skal undervise i i vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring, dersom ei konkret vurdering av eleven og den individuelt tilrettelagde opplæringa som skal givast, tilseier det, sjå forslaget til § 11-9 tredje ledd

• å i tillegg innføre ein ny regel om at det kan gjerast unntak frå både (1) kompetansekrav for å kunne bli tilsett i undervisningsstilling og (2) krav om at lærarane må ha relevant kompetanse i faga dei skal undervise i, dersom personen som skal undervise, har ei universitets- eller høgskoleutdanning som gjer hen særleg eigna til å vareta behovet til eleven, sjå forslaget til § 11-9 andre ledd.

• å vidareføre dagens regel om individuell opplæringsplan og kravet om årleg evaluering av den individuelt tilrettelagde opplæringa, sjå forslaget til §§ 11-10 og 11-11