59 Klagerett og klageinstans

59.1 Innleiing

Dette punktet handlar om klagereglar. Dette er reglar om kva det kan klagast over, kven som kan klage, kven som bør vere klageinstans, og kva saksbehandlingsreglar som gjeld i klagebehandlinga.

59.2 Dagens reglar

59.2.1 Forvaltningslova og opplæringslova

Formålet med retten til å klage er å sikre at forvaltninga gjer rette vedtak, og at den enkelte får rettane sine oppfylt. Retten til å klage er også eit ledd i den interne kontrollen til forvaltninga med eigne avgjerder.

I opplæringslova er det gitt særreglar som avvik frå hovudløysinga til forvaltningslova om at enkeltvedtak kan klagast på til det forvaltningsorganet som er nærast overordna det forvaltningsorganet som har gjort vedtaket. Opplæringslova har særreglar om at departementet, i praksis statsforvaltaren, er klageinstans for ei rekkje enkeltvedtak.

59.2.2 Kva det kan klagast på

Rett til å klage på enkeltvedtak

Forvaltningslova § 28 første ledd gir klagerett på avgjerder som er enkeltvedtak. Eit enkeltvedtak er definert i forvaltningslova § 2 som «en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet», og som «gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer».

Avgjerder om standpunktkarakter, skoleplass, retten eleven har til spesialundervisning, skoleskyss, utsett skolestart og permisjon frå opplæringa er døme på enkeltvedtak. Også tildeling av kommunale ytingar og tenester som ein ikkje har lovfesta rett til, kan vere enkeltvedtak etter forvaltningslova. Til dømes er avgjerda til kommunen om tildeling av plass i skolefritidsordninga eit enkeltvedtak. I løpet av opplæringsløpet blir det teke ulike avgjerder, til dømes om klassetilhøyrsel, timeplanar, lekser, vurderingar i fag og i orden og oppførsel som ikkje er standpunktkarakterar, organisering av skoledagen, plassering i klasserom, endring av læremiddel, skoleturar etc. Dei fleste av desse avgjerdene blir ikkje rekna som enkeltvedtak, og det er ikkje klagerett. Er det tvil, må det vurderast konkret om avgjerda er eit enkeltvedtak, mellom anna ut frå kor inngripande avgjerda er, og kven ho gjeld for.

Rett til å klage sjølv om det ikkje ligg føre eit enkeltvedtak

Opplæringslova § 9 A-7 siste ledd inneheld eit unntak frå hovudregelen om at klagerett føreset eit enkeltvedtak. Ein elev eller forelder kan klage på det fysiske skolemiljøet sjølv om skolen ikkje har gjort enkeltvedtak i saka. Føresetnaden er at eleven eller foreldra har bede skolen om å setje i gang tiltak for å rette på det fysiske miljøet, og at skolen ikkje innan rimeleg tid har teke stilling til saka.

Også opplæringslova § 9 A-6 første ledd inneheld ein særregel som avvik frå normalordninga i forvaltningslova. Regelen gjeld handheving av aktivitetsplikta til skolen for å sikre at elevar har eit trygt og godt psykososialt skolemiljø. Dersom elevar eller foreldre meiner skolen ikkje set i verk tilstrekkelege tiltak, kan dei melde saka si direkte til statsforvaltaren, og dei har rett til å få prøvd om skolen har oppfylt aktivitetsplikta si. Saka må vere teken opp med rektor før ho blir meld til statsforvaltaren. Avgjerda til statsforvaltaren er eit enkeltvedtak som kan klagast på.

Om det kan klagast på manglande gjennomføring av enkeltvedtak

Forpliktingane i FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 13, protokoll nr. 1 til Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 2 og FNs barnekonvensjon artiklane 23, 28 og 29 omtaler ikkje berre krav om tilgang til grunnopplæring, men også gjennomføring av opplæring og målet om å utvikle barn sine evner.

Forvaltningslova regulerer ikkje ein rett til å klage dersom kommunane eller fylkeskommunane ikkje gjennomfører innhaldet i eit enkeltvedtak. Klageretten etter forvaltningslova kapittel VI gjeld sjølve enkeltvedtaket.

Dagens opplæringslov har heller ikkje reglar om temaet.

Krav på tenester eller andre naturalytingar overfor ein kommune eller fylkeskommune kan tvangsfullbyrdast. Praktisk sett vil dette skje ved at det offentlege blir pålagt ei løpande mulkt for kvar dag eller veke som går utan at handleplikta blir oppfylt, jf. tvangsfullbyrdingslova § 13-14 første ledd.

Pasient- og brukarrettslova hadde ein eigen regel med ein rett til å be om oppfylling av rettar etter lova. Frå 2011 er regelen innteken i pasient- og brukarrettslova § 7-2, som er ein klageregel. Ved innføringa drøfta Helse- og omsorgsdepartementet betydninga av krav om oppfylling i Ot.prp. nr. 12 (1998–1999), punkt 9.1:

For at rettigheter skal oppleves som reelle, må de også ha prosessuell beskyttelse, dvs. kunne håndheves gjennom klage eller andre overprøvingsregler. Dette gjelder både bestemmelser som skal sørge for at personer som henvender seg til helsetjenesten får fastsatt om de har rettigheter og eventuelt hva slags rett han/hun har, og det gjelder bestemmelser som skal sørge for at rettigheten blir gjennomført. I forlengelsen av spørsmål vedrørende fastsettelse og fullbyrdelse, kommer bestemmelser om sanksjoner ved brudd på rettigheter, for eksempel erstatning, pålegg om naturaloppfyllelse og personellreaksjoner.

Då rettleiinga til Utdanningsdirektoratet Spesialundervisning i grunnskole og videregående opplæring Regelverk, prosedyrer og prosesser (publisert i 2004) vart oppdatert i 2009, vart innhaldet i klagetilgangen beskrive på følgjande måte:

Klageadgangen gjelder både spørsmålet om en elev eller lærekandidat har rett til spesialundervisning, og spørsmålet om spesialundervisningsopplegget er adekvat ut fra situasjonen. […] At eleven ikke får den ressursen eleven er tildelt i enkeltvedtaket, er uakseptabelt. Plikten skal oppfylles. […] Dersom eleven ikke får den individuelt tildelte ressursen, kan eleven klage til Fylkesmannen. Det er i denne forbindelse viktig at foreldrene har gjort seg godt kjent med enkeltvedtaket og følger med på hvilket opplæringstilbud eleven faktisk får.

Ein elev som har fått vedtak om spesialundervisning etter opplæringslova, er altså etter forvaltningspraksis gitt høve til å klage over manglande gjennomføring av enkeltvedtaket. Utdanningsdirektoratet har i brev 13. oktober 2020 til statsforvaltarane gjort greie for at høvet til å klage også omfattar andre vedtak som gir grunnleggjande føresetnader for å sikre at elevane få tilstrekkeleg utbytte av opplæringa. Dette gjeld vedtak om opplæring i og på teiknspråk, særskild språkopplæring og opplæring i punktskrift, tekniske hjelpemiddel og mobilitet.

I den digitale rettleiinga Veilederen Spesialundervisning (publisert i 2014) som no ligg på nettstaden til Utdanningsdirektoratet, heiter det i punkt 7.8 at

[e]leven/foreldrene kan klage både på avslag om rett til spesialundervisning, på innholdet i enkeltvedtaket om spesialundervisning, på saksbehandlingen og på manglende oppfyllelse av enkeltvedtaket. Selv om forvaltningsloven stiller et krav om at klagen må være reist innen tre uker, innebærer ikke dette at eleven/foreldrene er fratatt retten til å klage på enkeltvedtaket også ved et senere tidspunkt, dersom innholdet i enkeltvedtaket ikke følges. Dette betyr at eleven/foreldrene har en løpende rett til å klage på at gjennomføringen av spesialundervisningen ikke er i tråd med enkeltvedtaket.

Klagetilgangen er også omtalt i rettleiinga punkt 8.6 om gjennomføring av opplæringa:

Det er viktig at eleven/foreldrene har gjort seg godt kjent med enkeltvedtaket og følger med på hvilket opplæringstilbud eleven faktisk får. […] Eleven/foreldrene kan klage til Fylkesmannen dersom spesialundervisningen ikke gjennomføres slik det er fastsatt i enkeltvedtaket.

Same praksis er lagt til grunn i fleire utgåande brev frå Utdanningsdirektoratet. Sivilombodet har behandla spørsmål om klagerett i desse tilfella, mellom anna i ei sak som gjaldt klage over manglande gjennomføring av vedtak om opplæring i og på teiknspråk. I sak SOM-2016-1689 gav Sivilombodet uttrykk for at

[d]e nærmere rettslige rammene for klageadgangen på manglende gjennomføring av vedtak om spesialundervisning er uklare. Direktoratets veileder er neppe i seg selv et tilstrekkelig grunnlag for Fylkesmannens myndighet til å behandle slike klagesaker. Ombudsmannen antar at grunnlaget for Fylkesmannens myndighet følger av rollen som tilsynsmyndighet etter opplæringslova kapittel 14, jf. kommuneloven kapittel 10 A. Ut fra veilederen, og slik saksbehandlingen er innrettet i denne saken, synes det imidlertid å være forutsatt at klager over gjennomføringen av vedtak skal behandles på samme måte som for klager over selve vedtakene. Dette tilsier at elever og foresatte har en rett til å klage, og at Fylkesmannen ikke vil ha den samme skjønnsmessige adgangen til å velge om det skal opprettes sak, og hva en sak skal omfatte, som i ordinære tilsynssaker. De øvrige reglene for klagebehandling i forvaltningsloven bør antakelig også følges – så langt disse passer.

59.2.3 Kven som har rett til å klage

Den som er part eller har rettsleg klageinteresse, kan klage på enkeltvedtak. Eleven vedtaket gjeld for, vil alltid vere part. Når eleven er under 15 år, vil eleven vere representert av foreldra sine. Etter fylte 15 år har elevar sjølvråderett i utdanningsspørsmål og sjølvstendig klagerett.

59.2.4 Kven som er klageinstans

Hovudregelen etter forvaltningslova er at enkeltvedtak skal klagast på til «det forvaltningsorganet (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket (underinstansen)», jf. forvaltningslova § 28 første ledd. For enkeltvedtak som er gjorde av eit forvaltningsorgan som er oppretta etter kommunelova, er klageinstansen «kommunestyret eller fylkestinget, eller etter disses bestemmelse, formannskapet eller fylkesutvalget eller en eller flere særskilte klagenemnder oppnevnt av kommunestyret eller fylkestinget».

Opplæringslova inneheld fleire reglar som avvik frå dette systemet. Etter opplæringslova skal klager på enkeltvedtak som gjeld elevar og vaksne i grunnskolen, som hovudregel bli behandla av departementet. Myndet til å behandle klagene er delegert til Utdanningsdirektoratet, som igjen har delegert myndet til statsforvaltaren i kvart enkelt fylke, jf. delegeringsbrev frå Utdanningsdirektoratet 5. november 2013.

For vidaregåande opplæring er hovudregelen at reglane i forvaltningslova gjeld. For vidaregåande opplæring er departementet ved statsforvaltaren klageinstans berre for dei vedtaka som er lista opp i lova. Dette gjeld

• inntak til vidaregåande opplæring (vedtak som gjeld om ein søkjar skal takast inn i vidaregåande opplæring eller ikkje)

• inntak til eit særskilt utdanningsprogram på vidaregåande trinn 1

• spesialundervisning

• særskild språkopplæring

• det fysiske skolemiljøet

• opplæring i opptil to år ekstra

• pålagt skolebyte

For klage på vedtak om kva utdanningsprogram, programområde eller skole ein søkjar skal takast inn på, og for klage på vedtak om inntak av gjesteelevar gjeld reglane i forvaltningslova, jf. opplæringslova § 15-2 tredje ledd. Reglane i forvaltningslova gjeld også for klage på vedtak i den vidaregåande opplæringa om skyss, reisefølgje og tilsyn i samband med skyss, opplæring i og på samisk, opplæring i og på kvensk eller finsk, opplæring i og på norsk teiknspråk og opplæring i punktskrift. Det betyr at det er fylkestinget eller særskilde klagenemnder utnemnde av fylkestinget som er klageinstans i desse vedtaka.

For handheving i skolemiljøsaker kan saka etter å ha vorte teken opp med rektor blir meld til statsforvaltaren. Vedtak frå statsforvaltaren kan klagast på etter reglane i forvaltningslova. Det vil seie at Utdanningsdirektoratet er klageinstans. Dette gjeld både grunnskolen og vidaregåande opplæring. Reglane om skolemiljøsaker blir gjennomgått i punkt 33 og blir ikkje omtalte nærare i punktet her.

For klager på vedtak om vurdering i grunnskolen og i den vidaregåande opplæringa er det fastsett eigne reglar i forskrift til opplæringslova kapittel 5. For klage på vurdering av skriftleg eksamen er det eigne klagenemnder som er utnemnde av statsforvaltaren, eller fylkeskommunen, som er klageinstans, jf. forskrift til opplæringslova § 5-9. For klage på standpunktkarakter i fag og orden og oppførsel er statsforvaltaren klageinstans i grunnskolen, og for vidaregåande opplæring er det fylkestinget eller det organet fylkestinget gir mynde, som behandlar klagene, sjå forskrift til opplæringslova §§ 5-12 og 5-13. For klage på vurdering av fag- og sveineprøve, praksisbrevprøve og kompetanseprøve i vidaregåande opplæring er det ei eiga klagenemnd som er klageinstans, jf. forskrift til opplæringslova § 5-14. I forskrift til opplæringslova kapittel 3 og 4 er det også fastsett at statsforvaltaren er klageinstans for enkelte andre sakstypar, til dømes for realkompetansevurdering etter § 4-11 og for særskild tilrettelegging av eksamen etter §§ 3-29 og 4-21.

I tilfelle der barnevernstenesta har overteke omsorga, er det foreldra til barnet som har rett til å velje privat skole, jf. § 2-1, samtykkje til fritak frå heile opplæringsplikta, jf. § 2-1, velje målform, jf. § 2-5, krevje fritak frå aktivitetar i opplæringa av omsyn til religionen eller livssynet til barnet, jf. § 2-3 a, og krevje opplæring i kvensk eller finsk og i og på samisk, jf. §§ 2-7 og 6-2. Dette følgjer av opplæringslova § 15-6 andre ledd. Regelen har ikkje betydning for kva tilfelle og saker eleven sjølv kan ta avgjerder i. Regelen har heller inga betydning for forholdet mellom barnevernstenesta og fosterforeldre eller barnevernsinstitusjon. Regelen har ikkje konsekvensar for kven som kan klage på enkeltvedtak etter opplæringslova.

59.2.5 Kommunalt sjølvstyre i klagesaker om skolebyte

I § 15-1 tredje ledd er det fastsett at «[v]ed behandling av klagar på kommunale vedtak om skolebyte etter § 8-1 tredje ledd skal statleg klageinstans leggje vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønet». Dette er eit unntak frå forvaltningslova § 34 andre ledd tredje punktum, der det er fastsett at den statlege klageinstansen skal leggje «stor vekt» på det kommunale sjølvstyret ved denne typen avgjerder. I høyringa av forslaget om å innføre regelen i opplæringslova § 15-1 tredje ledd vart det lagt til grunn at «[d]epartementet mener det er enkelte sakstyper som ikke bør bli berørt av forslaget om å redusere klageinstansens adgang til å overprøve kommunens skjønnsutøvelse. Her sikter departementet til sakstyper som gjelder grunnleggende velferdstjenester til private parter».

59.3 Høyringsforslaget

I høyringa foreslo departementet

• å halde ved lag reglane om kva det kan klagast over

• å halde ved lag reglane om kven som har klagerett, men å gi elevar som har ein valrett knytt til individuelle opplæringsrettar frå 8. trinn, sjølvstendig klagerett på enkeltvedtak sjølv om dei ikkje har fylt 15 år

• å vidareføre ein heimel for departementet til å gi forskrift om kven som skal vere klageinstans for enkeltvedtak om vurdering

• å ikkje vidareføre særregelen om vektlegging av det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønnet når staten behandlar klager på kommunale vedtak om skolebyte

Departementet høyrde to alternative modellar for kven som skal vere klageinstans for enkeltvedtak etter opplæringslova:

• Alternativ 1: Kommunen og fylkeskommunen skal vere klageinstans for vedtak etter opplæringslova, i tråd med systemet til forvaltningslova, med unntak av nærare bestemte vedtak, i tråd med forslaget frå utvalet.

• Alternativ 2: Staten skal vere klageinstans for alle vedtak etter opplæringslova som gjeld opplæringa. For vedtak i vidaregåande opplæring som gjeld inntak av gjesteelevar, kva utdanningsprogram, programområde og kva skole ein søkjar skal takast inn på, skal likevel reglane i forvaltningslova gjelde, dvs. at fylkeskommunen er klageinstans. Også for vedtak etter opplæringslova som gjeld anna verksemd enn opplæring, skal reglane i forvaltningslova om klageinstans gjelde. Staten skal likevel vere klageinstans for vedtak om skoleskyss.

I høyringa skisserte departementet også tre moglege modellar for oppfølging av manglande gjennomføring av enkeltvedtak:

• behalde forvaltningspraksisen om klagerett som er skissert i Utdanningsdirektoratets rettleiar, og lovfeste denne

• løyse behovet gjennom tilsyn

• førespurnad om gjennomføring med etterfølgjande klagerett – ein modell som ligg nær oppmodingsretten i den no oppheva pasient- og brukarrettslova § 7-1, med etterfølgjande klagerett

Med dette høyringsforslaget følgde departementet delvis opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 51. Utvalet foreslo at enkeltvedtak skal påklagast til kommunen eller fylkeskommunen, men at departementet skal vere klageinstans for opplista enkeltvedtak etter opplæringslova.

59.4 Høyringsinstansanes syn

Det har komme inn 18 høyringsinnspel til forslaga. Dei fleste innspela gjeld spørsmålet om kven som er klageinstans, og om klageretten bør omfatte manglande oppfølging av enkeltvedtak.

59.4.1 Kven som har rett til å klage

Det er svært få høyringsinstansar som uttaler seg om forslaga om kven som har rett til å klage. Dei få som har uttalt seg, støttar i all hovudsak forslaga.

59.4.2 Kva det kan klagast over

Det er om lag 15 høyringsinstansar om har uttalt seg om klageretten bør omfatte manglande oppfølging av enkeltvedtak. Høyringsinstansane er delte i synet på om det er særskilt behov for særreglar om oppfølging av manglande gjennomføring av enkeltvedtak, og korleis eit slik behov eventuelt bør avklarast.

I høyringa skisserte departementet tre moglege modellar for oppfølging av manglande gjennomføring av enkeltvedtak. Alternativ 2 om tilsyn og alternativ 3 om førespurnad om gjennomføring med etterfølgjande klagerett fekk lite støtte blant høyringsinstansane. Mellom anna Norsk Forbund for Utviklingshemmede uttalte at ingen av desse alternativa vil vere effektive for at den enkelte eleven skal få oppfylt rettane sine.

Av dei tre alternativa som vart presenterte, har forslaget om å lovfeste klageretten som er skissert i rettleiinga til Utdanningsdirektoratet, fått mest støtte. Dei som støtta dette alternativet, mellom anna Handikappede Barns Forening, meiner det er viktig at det blir lovfesta rett til å klage på gjennomføring. Informasjon om korleis ein klagar, bør vere lett tilgjengeleg for foreldre for å redusere terskelen for å få hjelp når ein opplever at barna ikkje får den opplæringa dei skal ha. Det er uheldig at moglegheita berre kjem fram av rettleiing/rundskriv som mange foreldre ikkje kan finne fram til. Statsforvaltaren i Oslo og Viken viste til at alle dei tre alternativa på mange måtar er likelydande måter å behandle desse sakene på, og er det ikkje noko poeng i at ein no skal behandle desse sakene på ein ny måte. Dei knyter derfor til seg alternativ 1.

Statsforvaltaren i Vestland understrekar på den andre sida at dei er usamde i at det har vore ein langvarig forvaltningspraksis som underbyggjer at elevar kan klage på manglande gjennomføring av enkeltvedtak om spesialundervisning. Dette er etter deira meining ikkje ei etablert ordning. Dei skriv at statsforvaltarane har fått beskjed frå Utdanningsdirektoratet om å behandle desse klagene, men at dei aldri har fått ei grunngiving på kvifor eller korleis.

Fleire høyringsinstansar er kritiske til alle tre modellane som vart presenterte i høyringa, og stiller spørsmål til kva som eventuelt skal vere konsekvensane dersom eleven får medhald på klage i ei lovfesta ordning, under dette kva som kan vere moglege utfall av overprøvinga til klageinstansen, kva som kan påleggjast skolen i enkeltvedtak, og kva eventuelle sanksjonar skulle vere.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at ei eiga lovregulering av ein rett til å rette førespurnader om oppfylling er unødvendig og uheldig. Justis- og beredskapsdepartementet viser til at når det er gjort eit enkeltvedtak som etablerer rettar for elevane og plikter for skolen, har skolen uansett ei plikt til å etterleve vedtaket. Elevar og foreldre som meiner at skolen ikkje oppfyller denne plikta, står fritt til å ta dette opp med skolen utan at dette må komme fram uttrykkjeleg av lova. Justis- og beredskapsdepartementet skriv også at den tidlegare regelen i pasient- og brukarrettslova som det blir vist til i høyringsnotatet, ikkje er ein eigna modell for dei sakene som blir drøfta her. Dei pliktene det kunne bedast om oppfylling av etter regelen i pasient- og brukarrettslova, følgde direkte av lova og var ikkje baserte på enkeltvedtak.

Når det gjeld den praktiske gjennomføringa av desse sakene i dag, uttaler Statsforvaltaren i Vestland at dei per i dag til dels følgjer ein praksis som er skissert i alternativ 3. Dei skriv:

Når vi har mottatt ei klage på manglande gjennomføring, har vi tatt kontakt med skoleeigar for å få klarheit i saka. Vi opplever at dette som oftast løyser saka. Skoleeigar kjem på banen i saker som skolane har sete med sjølv, det blir oppretta dialog med føresette/elev, og det blir sett inn tiltak. På den måten vert problemet løyst på lågaste nivået direkte mellom dei som skal samarbeide vidare. Departementet skriv at det kan stillast spørsmål ved om ein oppnår noko meir ved å innføre ein rett til å be om gjennomføring. Etter vår erfaring er svaret ja, fordi vi har sett at berre det å spørje om gjennomføring, set i gang ein prosess. Ein rett til å be om gjennomføring og ei plikt til å gjennomføre, følger allereie av vedtaket, men vi meiner at saksbehandlingskrav knytt til dette vil vere hensiktsmessig. Vi meiner dette vil kunne «avskjere» ein del klager til Statsforvaltaren som kan auka konfliktnivået eller skape avstand mellom skoleeigar og føresette/elev.

59.4.3 Kven som er klageinstans

Dei som støttar alternativ 1, at kommunen og fylkeskommunen som hovudregel skal vere klageinstans, er KS, Statsforvaltaren i Rogaland, Statsforvaltaren i Oslo og Viken og Agder fylkeskommune. Blant omsyna som blir trekte fram, er omsynet til kommunal og fylkeskommunal eigenkontroll og sjølvstyre. Når kommunane er pålagde ei oppgåve i lov, bør dei ha ansvaret for å løyse oppgåva fullt ut i tråd med reglane som gjeld. Vidare blir det framheva at lokal klagebehandling kan gi større tryggleik for lokale tilpassingar og for at lokale oppfatningar blir tekne i betraktning i klagesaka. Når vedtaket i ei klagesak kan ha økonomiske konsekvensar for ein kommune eller fylkeskommune, kan det samsvare betre med budsjettansvaret dersom avgjerda blir gjort av ein lokal klageinstans.

Fleirtalet av høyringsinstansane som har uttalt seg, støttar ikkje alternativ 1. Fleire høyringsinstansar, mellom anna Kristiansand kommune, påpeikar at enkeltvedtak etter opplæringslova er blant enkeltvedtaka som kommunane har flest klagesaker på. Kristiansand kommune er skeptisk til at kommunen sjølv skal vere klageinstans i slike saker, både grunna behov for juridisk kompetanse og likebehandling av saker. Kommunen ser også utfordringar ved at statsforvaltaren får mindre oversikt over rettsområdet og derfor ikkje i like stor grad kan gi god rettleiing til kommunane på regelverksforståinga. Kommunen påpeikar vidare at det må takast høgd for ein stor økonomisk og administrativ konsekvens for kommunen.

Alternativ 2, som inneber at staten skal vere klageinstans for vedtak etter opplæringslova som gjeld opplæringa, har fått støtte frå fleirtalet av høyringsinstansane som har uttalt seg. 14 av dei 18 høyringsinstansane som har uttalt seg, støttar dette forslaget. Desse er Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark, Statsforvaltaren i Vestland, Statsforvaltaren i Troms og Finnmark, Utdanningsforbundet, UtdanningsdirektoratetBarneombodet, Juristforbundet, Norsk Forbund for Utviklingshemmede, Handikappede barns foreldreforeining, og ei rekkje kommunar.

Fleire av desse påpeikar at det er viktig at staten er klageinstans for saker om rettar som er nært knytte til, eller særleg viktige for, opplæringa. Det er nettopp i slike tilfelle at omsynet til nasjonale mål om rettstryggleik, likskap og likeverd veg tungt. Barneombodet uttaler seg slik:

ekstern klageinstans er avgjerande for rettstryggleiken til elevane og for at rettane deira blir oppfylte. Vi meiner at det vil vere ei alvorleg svekking av rettsvern et til elevane om dei gjeldande reglane blir endra slik at hovudregelen er kommunal eller fylkeskommunal klagerett.

Fleire høyringsinstansar uttaler at klager som blir behandla av ein statleg instans i dag, framleis bør behandlast av ein statleg instans i framtida, og at det er viktig at nasjonale mål for grunnopplæringa blir nådde. Norsk Forbund for Utviklingshemmede uttaler mellom anna:

Vi erfarer at det er stor variasjon i juridisk kompetanse i kommunene, og veldig ofte er den juridiske kompetansen lav. Ved kommunal klagebehandling er det dessuten en stor risiko for at avgjørelsene preges av økonomiske hensyn. Dette ser vi i stor grad på andre saksområder, og kan nok forventes dersom klagebehandlingen for saker etter opplæringsloven overføres til kommunalt klageorgan. Vi er derfor ikke i tvil om at det vil være til barnas beste at hovedregelen er statlig klagebehandling. Vi mener at dette i større grad vil bidra til at barna får oppfylt sine rettigheter. Samtidig vil det bidra til en mer ensartet praksis, uavhengig av hvor barna bor. Dette vil være i tråd med barnekomiteens anbefaling til Norge, i avsluttende merknader til Norges femte og sjette rapportering (2018), om å iverksette tiltak for å redusere regionale forskjeller mellom tjenester til barn.

Også omsynet til rettstryggleik, likebehandling og føreseielege forhold blir trekt fram i høyringa som viktig omsyn som taler for at staten som hovudregel skal vere klageinstans.

59.5 Departementets vurdering

59.5.1 Kva det kan klagast over

Departementet foreslår å halde ved lag reglane om kva det kan klagast over, sjå punkt 59.2.2 om dagens reglar.

Departementet har vurdert om klageretten bør omfatte manglande gjennomføring av vedtak. Departementet foreslår inga særregulering av manglande gjennomføring av enkeltvedtak.

Departementet meiner at det er viktig å sikre at enkeltvedtak etter opplæringslova blir gjennomførte etter innhaldet sitt, slik at elevane får den opplæringa dei har rettskrav på. Det er særleg viktig at rettane til barn og unge blir varetatt på ein god måte og i tråd med internasjonale forpliktingar.

Departementet er samtidig samd med høyringsinstansane som meiner at ei eiga lovregulering av ein rett til å klage og rette førespurnader om oppfylling kan vere unødvendig og uheldig. Departementet viser til at når det er gjort eit enkeltvedtak som etablerer rettar for elevane og plikter for skolen, har skolen allereie ei plikt til å etterleve vedtaket. Elevar og foreldre som meiner at skolen ikkje oppfyller denne plikta, står fritt til å ta dette opp med skolen utan at dette må komme fram uttrykkjeleg av lova.

Det følgjer vidare av tvangsfullbyrdingslova at krav på tenester eller andre naturalytingar overfor ein kommune eller fylkeskommune kan tvangsfullbyrdast. Praktisk sett vil dette skje ved at det offentlege blir pålagt ei løpande mulkt for kvar dag eller veke som går utan at handleplikta blir oppfylt, jf. tvangsfullbyrdingslova § 13-14.

I tillegg vil reglane om internkontroll og om tilsyn med kommunane og fylkeskommunane bidra til betre etterleving på systemnivå, sjølv om tilsyn ikkje kan brukast av den enkelte som meiner hen ikkje har fått rettane sine oppfylt i det konkrete tilfellet.

Departementet er samd med Justis- og beredskapsdepartementet og andre høyringsinstansar som meinte at alternativet om klagetilgang etter at ein har bede om gjennomføring av vedtak, ikkje vil vere effektivt for at den enkelte eleven skal få oppfylt rettane sine.

Når det gjeld alternativet om ei rein klageordning, er departementet samd med høyringsinstansane som set spørjeteikn ved kva som skal vere konsekvensane dersom eleven får medhald i klage i ei lovfesta ordning, og kva som kan vere moglege utfall av overprøvinga til klageinstansen, kva som kan påleggjast skolen i enkeltvedtak og kva eventuelle sanksjonar skulle vere. Avgjerda av saka vil etter ein klagemodell bli eit enkeltvedtak om gjennomføring av innhaldet i eit anna enkeltvedtak. Dette kan føre til ein uoversiktleg prosess, og det vil vere ein viss fare for at innhaldet i det opphavlege vedtaket kan bli endra.

Departementet er samd med Statsforvaltaren i Vestland i at ein mogleg negativ konsekvens ved å innføre ein ny mekanisme i desse sakene kan vere at usemja mellom elevane eller foreldra og skolane eskalerer dersom gjennomføringa av vedtaket må gjennom ei rettsleg vurdering.

Ein annan negativ konsekvens kan vere at skolar, kommunar og fylkeskommunar må bruke tid på å dokumentere og behandle sakene, noko som kan ta ressursar og merksemd bort frå sjølve opplæringa eller tilrettelegginga. Dette vil igjen kunne ha uheldige verknader for elevane.

På bakgrunn av dette meiner departementet at det ikkje er behov for å særregulere manglande gjennomføring av enkeltvedtak. Elevane og foreldra kan, som elles, ta opp saka si med skolen og/eller krevje tvangsfullbyrding.

Departementet viser til innspelet frå Statsforvaltaren i Vestland som poengterte at dei er usamde i at det har vore ein langvarig forvaltningspraksis som underbyggjer at elevar kan klage på manglande gjennomføring av enkeltvedtak om spesialundervisning. Dette er etter deira meining ikkje ei etablert ordning. Departementet legg til grunn at rettstilstanden no blir tydeleg ved at det blir understreka at det ikkje er ønskjeleg eller behov for å lovfeste ei slik ordning, noko som inneber at det må leggjast til grunn at det framover ikkje er tilgang til å klage. Det skal altså ikkje vere klagetilgang på manglande oppfølging av enkeltvedtak.

Departementet foreslår at retten til eit trygt og godt fysisk skolemiljø etter lovforslaget §§ 12-2 og 12-7 skal følgje separate klagereglar, sjå punkt 33.9 for dei nærare vurderingane til departementet.

59.5.2 Kven som har rett til å klage

Den som er part eller har rettsleg klageinteresse, kan klage på enkeltvedtak. Eleven vedtaket gjeld for, vil alltid vere part. Når eleven er under 15 år, vil eleven vere representert av foreldra sine. Etter fylte 15 år har elevar sjølvråderett i utdanningsspørsmål og då sjølvstendig klagerett.

For retten til opplæring i og på samisk foreslår departementet å vidareføre at elevane sjølve kan velje om dei vil ha slik opplæring frå 8. trinn, sjå § 3-2 fjerde ledd. Det same blir foreslått for opplæring i kvensk eller finsk og opplæring i og på teiknspråk, sjå §§ 3-3 og 3-4.

Departementet meiner at denne valretten vil innebere til at elevane har sjølvstendig klagerett frå 8. trinn i slike saker, også om dei ikkje har fylt 15 år. Departementet foreslår dermed å gi elevar som har ein valrett knytt til individuelle opplæringsrettar frå 8. trinn, sjølvstendig klagerett på enkeltvedtak, uavhengig av om dei har fylt 15 år.

59.5.3 Kven som er klageinstans

Departementet meiner at staten i utgangspunktet bør vere klageinstans for vedtak om opplæring i grunnskolen og i den vidaregåande opplæringa. Departementet foreslår at myndet blir lagt til departementet, men legg til grunn at det vil vere tenleg at myndet blir delegert til statsforvaltarane via Utdanningsdirektoratet som i dag. Informasjon frå klagebehandlinga vil vere eit moment i risikovurderinga når statsforvaltarembeta skal vurdere kva kommunar, fylkeskommunar, skolar eller tema det bør førast tilsyn med, og kvar det trengst rettleiing.

Forslaget inneber at utgangspunktet om kven som er klageinstans blir det same for grunnskolen og vidaregåande opplæring. Det inneber at same vedtakstype som hovudregel skal klagebehandlast på same måten. Det er fleire fordelar med at same typen vedtak blir behandla av same klageinstans. Ein fordel er at det skaper harmoni i regelverket, som er gunstig for dei som skal ta omsyn til lova. Vidare vil det gi moglegheit for meir effektiv saksbehandling. Same organ opparbeider seg kompetanse på det aktuelle området, noko som kan gi raskare og meir treffsikre avgjerder. Fleire av vedtaka vil dessutan kunne gjelde for dei same elevane over fleire år. Kjennskapen klageorganet har til eleven, dokumentasjon og forhistoria kan auka tempoet i saksbehandlinga og også kunne bidra til å lette overgangar mellom ulike skolenivå.

Spørsmålet er om staten bør vere klageinstans for alle enkeltvedtak etter opplæringslova. Departementet meiner skiljet som vart skissert i alternativ 2 i høyringa, slik at staten i utgangspunktet er klageinstans for alle vedtak som gjeld opplæringa, er fornuftig. Dette inneber at klagebehandling av nokre vedtak som gjeld opplæringa i vidaregåande opplæring, blir flytta frå fylkeskommunen til staten. Det gjeld klagar på vedtak om opplæring i og på samisk, opplæring i og på kvensk eller finsk, opplæring i og på norsk teiknspråk og opplæring i punktskrift. Etter dagens reglar ligg desse klagesakene hos fylkeskommunen.

For enkeltvedtak etter reglane i lova som ikkje gjeld opplæring, men som gjeld anna verksemd enn opplæring, til dømes vedtak om skolefritidsordning, leksehjelp og kulturskole, foreslår departementet at kommunen er klageinstans. Det inneber at klagebehandling av denne typen vedtak blir flytta frå staten til kommunen.

Vedtak om skoleskyss og reisefølgje og tilsyn i samband med skoleskyss er nødvendige for opplæringa, og her foreslår departementet, i tråd med alternativ 2, at staten skal vere klageinstans.

Sjølv om klage over vedtak i vidaregåande opplæring om kva utdanningsprogram, programområde eller vidaregåande skole ein søkjar skal gå på, gjeld opplæringa, ser departementet ikkje grunn til å endre dagens ordning med lokal klagebehandling for desse vedtakstypane. Begge dei høyrde alternativa inneber at fylkeskommunen framleis har ansvaret for desse sakene, og høyringsinstansane har ikkje teke til orde for flytting. Departementet meiner derfor at desse vedtaka framleis skal klagebehandlast av fylkeskommunane.

Departementet er på denne bakgrunnen samd med fleirtalet av dei høyringsinstansane som har uttalt seg, som støttar forslaget om at staten skal vere klageinstans for vedtak etter opplæringslova som gjeld opplæringa med enkelte unntak.

Statleg klageinstans finn ein også for rettar og plikter etter kommunehelsetenestelova, pasient- og brukarrettslova, barnevernslova og sosialtenestelova, der statsforvaltaren, eller ei statleg klagenemnd, er klageinstans for avgjerder og enkeltvedtak. I ny barnevernslov, som vart vedteken i Stortinget 14. juni 2021, jf. Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven)og lov om endringar i barnevernloven og Innst. 625 L (2020–2021), er det ikkje vedteke endringar på dette området.

Forslaget til ny fordeling inneber at:

• Kommunen får følgjande oppgåver frå staten: klageinstans i saker som ikkje gjeld opplæring, til dømes vedtak om leksehjelp, kulturskole og SFO.

• Staten får følgjande oppgåver frå fylkeskommunen: klageinstans på enkelte område som gjeld opplæringa, nærare bestemt vedtak om opplæring i og på samisk, opplæring i og på kvensk eller finsk, opplæring i og på norsk teiknspråk og opplæring i punktskrift, og vedtak om skoleskyss og reisefølgje og tilsyn i samband med skyss.

Departementet foreslår at reglar om klage på vedtak om vurdering framleis skal regulerast i forskrift. Utdanningsdirektoratet sende forslag om reviderte reglar om klage på vedtak om vurdering på høyring 17. april 2020, og oppfølginga inngår i arbeidet til direktoratet med ny forskrift til opplæringslova. Reglane om klage på vurdering blir derfor ikkje omtalte nærare i denne proposisjonen.

59.5.4 Vektlegging av omsynet til det kommunale sjølvstyret i klagesaker om skolebyte

Departementet foreslår å ikkje vidareføre særregelen om at den statlege klageinstansen skal vektleggje det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønnet når han behandlar klagar på kommunale vedtak om skolebyte.

Departementet meiner at det ikkje er behov for dette unntaket frå forvaltningslova § 34 andre ledd tredje punktum. Det blir ei uryddig ordning dersom det er ulike tersklar for prøving av ulike vedtak etter den nye lova. Departementet meiner at sakar om skolebyte ikkje bør behandlast annleis enn andre avgjerder etter opplæringslova når det gjeld kor stor vekt klageinstansen skal leggje på det lokale sjølvstyret. Den statlege klageinstansen må ikkje leggje avgjerande vekt på det kommunale sjølvstyret, og klageinstansen skal alltid overprøve avgjerder som ikkje er i samsvar med dei alminnelege forvaltningsrettslege prinsippa. Til dømes skal avgjerder ikkje vere openbert urimelege, og her vil det beste for barnet vere eit sentralt omsyn.

Departementet er samd i at det beste for barnet bør vege tungt i saker om skolebyte, men dette omsynet må uansett vere sentralt i vurderinga til klageinstansen av alle enkeltvedtak og vegast opp mot andre omsyn, som kommunalt sjølvstyre. Det følgjer av dagens reglar, og er også foreslått teke inn i opplæringslova, at det beste for eleven skal vere eit grunnleggjande omsyn ved alle handlingar og avgjerder som gjeld elevar. Klageinstansen har alltid høve til å prøve om avgjerder er i samsvar med dei alminnelege forvaltningsrettslege prinsippa om avgjerdene skal vera saklege, forsvarlege, proporsjonale og rimelege.

59.6 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å vidareføre reglane om kva det kan klagast over, men at departementet gir forskrift om saksbehandlinga av saker om det fysiske skolemiljøet etter forslaget til §§ 12-2 og 12-7 første ledd, sjå forslaget til § 12-7 andre ledd

• å vidareføre reglane om kven som har rett til å klage, men å gi elevar som har ein valrett knytt til individuelle opplæringsrettar frå 8. trinn, sjølvstendig klagerett på enkeltvedtak sjølv om dei ikkje har fylt 15 år, sjå forslaget til §§ 3-4 fjerde ledd, 3-3 og 3-4 første ledd

• å innføre ein heimel for departementet til å gi forskrift om kven som skal vere klageinstans for enkeltvedtak om vurdering, sjå forslaget til § 29-1 tredje ledd

• at staten skal vere klageinstans for alle vedtak etter opplæringslova som gjeld opplæringa både i grunnskolen og i den vidaregåande opplæringa, unnateke vedtak i vidaregåande opplæring om inntak av gjesteelevar og kva utdanningsprogram, programområde eller vidaregåande skole ein søkjar skal takast inn på, sjå forslag til § 29-1 første og andre ledd

• at reglane i forvaltningslova om klageinstans skal gjelde for vedtak etter opplæringslova som gjeld anna verksemd enn opplæring, utanom vedtak om skoleskyss og reisefølgje og tilsyn i samband med skyss, sjå forslag til § 29-1 andre ledd første punktum

• å ikkje vidareføre særregelen om vektlegging av det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønnet når staten behandlar klager på kommunale vedtak om skolebyte

• inga særregulering av manglande gjennomføring av enkeltvedtak