2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Prosessen fram til forslag om ny lov
2.1.1 Generelt
I august 2021 sende Kunnskapsdepartementet forslag til ny opplæringslov på høyring.
Høyringsforslaget byggjer på opplæringslovutvalets NOU 2019: 23 Ny opplæringslov og dei over 700 høyringssvara som kom inn til forslaget frå utvalet. I arbeidet med høyringsforslaget gjennomførte departementet fleire høyringsmøte, mellom anna eit eige møte med elevar, der departementet fekk verdifulle innspel. Sjå omtale av høyringsmøta i punkt 2.1.2.
I juli 2022 sende Kunnskapsdepartementet på høyring forslag om unntak frå kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag og om å innføre ei plikt til å politimelde dersom ein søkjar har levert falske dokument ved søknad om godkjenning av utanlandsk fag- og yrkesopplæring. Denne høyringa blir også følgd opp i denne proposisjonen. Sjå omtale av høyringa i punkt 3.2.
Departementet har lagt vekt på at lova skal vere brukarvennleg, med ein oversiktleg struktur og med eit språk som kan forståast også av dei som ikkje har juridisk bakgrunn. Språkrådet har hjelpt departementet og gitt språkfagleg hjelp i arbeidet med lovteksten og klart lovspråk.
Forslaget følgjer også opp ei rekkje anmodningsvedtak som blir presenterte i tilknytning til dei aktuelle forslaga.
2.1.2 Innspelsmøte og dialog med elevar og andre aktører
Møte med elevar
Grunnlova og barnekonvensjonen legg overordna føringar for avgjerder som vil ha direkte betydning for barn og unge. Kjernen er at lovgiving og andre reglar som rettar seg mot barn, må byggje på prinsippet om det beste for barnet og på vurderingar av kva konsekvensar reglane har og kan få for barn. I dette ligg det også ei forplikting om å høyre barn og unge i spørsmål som gjeld dei, og om å leggje vekt på meiningane deira.
I arbeidet med NOU 2019: 23 Ny opplæringslov møtte opplæringslovutvalet mellom anna elevar i Drammen, Alta, Kautokeino, Rælingen, Mosjøen, Sogndal og på Dønna. Elevane utvalet møtte, var i både grunnskolen og på studie- og yrkesførebuande program i vidaregåande opplæring. Utvalet snakka med både representantar for elevrådet, heile klassar eller grupper og meir tilfeldig utvalde elevar.
Når det gjeld enkelte tema, involverte utvalet i tillegg særleg relevante representantar for barn og unge. Mellom anna møtte utvalet brukarorganisasjonen Unge funksjonshemmede fleire gonger under arbeidet med forslag til nye reglar om universell opplæring og individuelt tilrettelagd opplæring. Utvalet møtte også dei samiske vegvisarane 2017–2018.
I samarbeid med Barneombodet hadde utvalet også eit møte med seks ungdommar i Barneombodets ekspertgruppe. Ekspertane valde på førehand ut følgjande tema for møtet med utvalet: elevdemokrati, ordensreglar og forbod mot mobiltelefon, trygg digital kvardag og helsetenester og kvar barn og unge kan få hjelp.
Departementet heldt eit eige høyringsmøte med elevar i forkant av høyringa. I underkant av 30 barn og unge deltok i det digitale høyringsmøtet. Deltakarane fordelte seg slik: to elevar frå kvart fylke, to elevar valde ut av Sametinget, to elevar valde ut av Unge funksjonshemmede og to av Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og to representantar frå Elevorganisasjonen. Dei fleste deltakarane var i alderen 11 til 15 år. Elevane hadde førebudd seg godt og delte meiningane sine om skolekvardagen og godt læringsmiljø, skoledemokrati og elevmedverknad og gode lærarar og erfaringar med vikarar. I tillegg fekk elevane komme med synspunkt på eit valfritt tema som dei meinte var viktig for å lage ei best mogleg opplæringslov.
Innspela i møtet viste mellom anna at elevane føretrekkjer ulike arbeidsmåtar i skolen, at dei fleste ønskjer å medverke i å velje arbeidsform og samarbeidspartnarar, og at dei er avhengige av variasjon i undervisninga. Å få vere med på å medverke og bestemme både fagleg og sosialt vart trekt fram som viktig både for god læring og trivsel. Fleire av elevane snakka om at det er viktig å få seie meininga si om fleire ting på skolane enn dei får i dag, men at det ofte bør vere opp til læraren å bestemme ved å vurdere alle innspela. Det var semje om at den faglege kompetansen til lærarane og vikarane er viktig. Samtidig er det vel så viktig at lærarar har evna til å sjå den enkelte eleven og har kunnskap om sosiale relasjonar, å leie ein klasse og å skape eit trygt og godt læringsmiljø. Kor godt vikaren kjenner til klassen, lærestoffet og arbeidsmåtar, vart trekt fram som viktig for å få godt utbytte av timane med vikar. Fleire elevar var også opptekne av psykisk helse og tilgangen på helsesjukepleiarar, digital undervisning under utbrotet av covid-19 og god tilpassing av opplæringa til kvar enkelt elev. Departementet har teke med fleire konkrete innspel frå møtet med elevane i arbeidet med den nye lova.
Møter med andre aktørar
I arbeidet med NOU 2019: 23 Ny opplæringslov gjennomførte opplæringslovutvalet over 50 innspelsmøte med inviterte organisasjonar, fagmiljø, enkeltpersonar og andre som ønskte å gi innspel. Til sjølve utgreiinga og forslaget frå utvalet kom det inn over 700 høyringsfråsegner.
Departementet hadde også ei rekkje høyringsmøte hausten og vinteren 2020 med sentrale aktørar i utdanningssektoren om utvalde tema. Formålet med høyringsmøta var å sikre ein open prosess og eit godt avgjerdsgrunnlag for forslaget til ny opplæringslov.
Departementet har gjennomført digitale høyringsmøte om følgjande tema:
Krav om forsvarleg opplæring
Skoledemokrati og brukarmedverknad
Universell opplæring og individuell tilrettelegging
Sakkunnige vurderingar og mandata og oppgåvene til den pedagogisk-psykologiske tenesta (PP-tenesta)
Klagerett og klageinstans
Kompetansekrav, fagleg ansvar for opplæringa og vikarordning
Grunnskoleopplæring i heimen
Skadeførebygging
Desse temaa vart valde fordi dei var kontroversielle i høyringa av NOU 2019: 23, eller fordi det var behov for ytterlegare innspel til arbeidet til departementet. Relevante aktørar vart spesielt inviterte, og det var viktig å leggje til rette for gode diskusjonar ved ikkje å ha for mange deltakarar.
Aktørar som var inviterte til eitt eller fleire høyringsmøte, var ADHD Noreg, Barneombodet, Elevorganisasjonen, Forandringsfabrikken, Foreldreutvalet for grunnopplæringa, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, KS, Likestillings- og diskrimineringsombodet, Norsk Forbund for Utviklingshemmede, Norsk hjemmeundervisningsforbund, Norsk Lektorlag, Norsk Psykologforening, Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner, Skolelederforbundet, Samfunnsviterne, Skolenes landsforbund, Unge funksjonshemmede, Utdanningsforbundet og utvalde statsforvaltarar, kommunar og skolar.
Høyringsmøta har vore nyttige for departementet. Det kom inn mange gode innspel og forslag som departementet har brukt vidare i arbeidet med forslaget til ny opplæringslov. Innspel frå høyringsmøta inngår i kunnskapsgrunnlaga til departementet og vurderingar i enkelte punkt i proposisjonen.
Undervegs i arbeidet har departementet hatt dialog med andre departement, Utdanningsdirektoratet, statsforvaltarane, helseføretak, fylkeskommunar og kommunar. Departementet har også fått innspel om vidaregåande opplæring gjennom besøk og møte i samband med Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden.
Departementet har hatt dialog med Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY). Partssamarbeidet i Samarbeidsrådet er forankra i ILO-konvensjon nr. 42 om yrkesrettleiing og yrkesopplæring. Rådet skal gi råd til departementet og ta initiativ for å fremja fag- og yrkesopplæringa, og rådet har gitt innspel til reglane om vidaregåande opplæring, særleg reglane om opplæring i bedrift. Samarbeidsrådet sine høyringsinnspel er på vanleg måte omtalt og drøfta under temakapitla i proposisjonen her.
2.1.3 Konsultasjonar med Sametinget
Departementet har konsultert med Sametinget om lovforslaget. Departementet og Sametinget har hatt jamlege møte, både før og etter at departementet sende lovforslaget på høyring. Sametinget fekk sendt over utkast til høyringsnotat og utkast til lovforslag før forslag til ny opplæringslov vart sendt på høyring. Departementet og Sametinget har konsultert om lovtekst og proposisjonstekst og har utveksla utkast og forslag til desse.
Konsultasjonane vart avslutta ved politisk konsultasjonsmøte 14. desember 2022. Det vart ikkje oppnådd semje i konsultasjonane og Sametinget har ikkje gitt si tilslutning til ny opplæringslov. Departementet har endra enkelte lovforslag etter høyringa som følgje av innspel frå Sametinget og høyringsinstansar. Dette gjeld blant anna den generelle informasjonsplikta til skolen (punkt 19), krav om at forskrifter om læreplanar skal gi pålegg om opplæring om den samiske folkegruppa (punkt 11), og faglege råd (punkt 48). Sametinget og departementet har ikkje vorte samde om mellom anna mynde til å fastsetje læreplanar, retten til opplæring på samisk utanfor forvaltningsområdet, rett til opplæring i samisk i eit samiskspråkleg miljø, rett til opplæring i to samiske språk og obligatorisk opplæring i forvaltningsområdet for samisk språk. Posisjonane og vurderingane til Sametinget er nærare omtalte under dei aktuelle punkta, sjå særleg punkt 30 om opplæring i og på dei samiske språka. Sametinget har også komme med innspel til forslag som ikkje var ein del av høyringa til departementet. Desse er ikkje ein del av departementets forslag.
I dag er det store utfordringar med rekruttering av lærarar og anna personale i skole med utdanning i og på samisk, samtidig som det blir utdanna for få og rekrutteringsgrunnlaget til utdanninga er dårleg. Situasjonen i dag, med låg rekruttering og relativt stort fråfall frå samiskundervisninga på alle nivå i utdanningssystemet, er ikkje berekraftig. Sjølv om lovfesting av fleire rettigheiter ikkje er det einaste verkemiddelet for å løyse desse utfordringane, ser departementet at det kan vera eit viktig steg. Samtidig må det vere ei føresetnad for ein eventuell lovfesting av fleire rettar at dei i praksis kan oppfyllast, og at kommunane er i stand til å tilby den lovfesta opplæringa. Departementet ønskjer å greie ut kva praktiske forutsetningar som må vere på plass for at dei ulike krava Sametinget peiker på, kan oppfyllast. Betre kunnskap om dette vil vere viktig for framtidige vurderingar av om det bør setjast i gang nytt regelverksarbeid. Departementet vil ha dialog med Sametinget om kva forutsetningar som må vere på plass for at eventuelle nye rettigheitar kan lovfestes i opplæringslova.
2.1.4 Lovmedverknad med KS
Departementet har hatt dialog med KS for å få klargjort konsekvensar av lovforslaget for kommunesektoren, i form av ein lovmedverknadsprosess.
Det er halde ei rekkje møte der dei sakene KS har ønskt å setje på dagsordenen, har vorte belyste og drøfta. I samband med møta overleverte KS fleire skriftlege innspel. KS meiner at nye og utvida pliktreglar, i kombinasjon med vidareføring av regler om internkontroll og tilsyn, ikkje bygger tillit til lokaldemokratiet og tilsette i skolen. Ytterlegare rettsleggjering fratar også eit lokalt politisk og fagleg ansvar og medfører auka tidstjuvar og dokumentasjonskrav i skolen. KS kan ikkje sjå at prinsippa i kommunelova § 2-2 tilseier ei slik ny lovregulering. KS har av den grunn bedt regjeringa om å vidareføre reglane om tilpassa opplæring, ikkje innføre eit forsvarlegkrav, og generelt anbefalt reduksjon i antal pliktreglar.
Når det gjeld handhevingsordninga i skolemiljøsaker, så har KS foreslått at statsforvaltaren kun kan oppheve kommunens vedtak, men ikkje fastsette nytt vedtak. KS erfarer at dagens regel i mange tilfelle har den verknaden at han skaper mistillit til at kommunen og dei tilsette ikkje ønsker eller klarer å finne løysningar. KS erfarer at dagens handhevingsregel i mange tilfelle verkar mot si hensikt.
KS har vidare framheva at reglane i lova må rettast mot kommunen som ansvarssubjekt. Dette for at også for elevar og føresette gjennom å lese lova skal sjå kven som er skoleansvarleg. KS har vidare vist til norsk lovgivingstradisjon. KS viste fram forhold som må takast i betraktning ved berekninga av dei økonomiske og administrative konsekvensane av lovforslaget i stort og av dei einskilde forslaga, særleg knytte til fullførings- og kvalifiseringsreforma.
Høyringsinnspela frå KS er på vanleg måte omtalte og drøfta under temakapitla i denne proposisjonen.
2.2 Ei opplæringslov for framtida
Ei ny og oppdatert opplæringslov vil vere meir tilgjengeleg og betre tilpassa noverande og framtidige samfunn og kvardagar i opplæringssektoren i Noreg. Den nye lova har eit lettare tilgjengeleg språk og er dermed meir brukarvennleg. Dette er viktig for at den enkelte skal kunne vite kva reglar som gjeld, og kva rettar ein har, og bidreg til styrkt rettstryggleik.
Dei siste tiåra har elevgrunnlaget i norsk skole endra seg med fleire minoritetsspråklege elevar og større sosiale forskjellar. Auka mangfald stiller krav til at skolen greier å stimulere til gode relasjonar i inkluderande fellesskap.
Det er viktig for fellesskapet at barn og unge med ulik bakgrunn lærer saman i skolen. Fellesskolen skal romme mangfaldet av elevar. Barn og unge med behov for særskild tilrettelegging skal bli fanga opp tidsnok, slik at dei kan få den hjelpa og støtta dei treng. Tidleg innsats gir alle likare moglegheiter i opplæringa og utdanningsløpet og bidreg til å redusere forskjellane i samfunnet.
Barn og unge kan av ulike grunnar ha behov for ekstra støtte og oppfølging i kortare eller lengre periodar. Det kan vere barn og unge som har problem på grunn av dårleg fysisk eller psykisk helse, lærevanskar eller språkutfordringar. Barn og unge kan ha ein vanskeleg livssituasjon på grunn av utfordringar i familien som fattigdom, vanskelag bosituasjon, helseproblem, rus, vald eller omsorgssvikt. Nokre barn og unge har erfaringar frå krig eller frå tid på flukt. Ofte opptrer desse utfordringane saman, og dei kan ikkje løysast kvar for seg. Dette krever ekstra tilrettelegging og tidleg samordna innsats frå ulike sektorar, forvaltningsnivå, tenester og profesjonar.
Regjeringa vil byggje vidare på arbeidet som er igangsatt. I august 2022 blei det iverksett nye reglar om samarbeid mellom velferdstenester på kommunalt, fylkeskommunalt og statleg nivå, og ei plikt for kommunen til å samordne tenestetilbodet til det enkelte barn. I proposisjonen er desse samarbeidsreglane foreslått vidareførde. Samarbeid er også viktig i samband med overgangar i utdanningsløpet. Det blir derfor foreslått å vidareføre reglane om ein trygg og god overgang frå barnehagen til grunnskolen. I tillegg blir det foreslått å innføre ei plikt for fylkeskommunen til å sørgje for at elevane får ein trygg og god overgang frå grunnskolen til den vidaregåande opplæringa. Det blir også foreslått å innføre ei plikt for fylkeskommunane til å ha eit opplæringstilbod i overgangen til vidaregåande opplæring for elevar som manglar faglege føresetnader eller språklege føresetnader for å kunne delta i og bestå vidaregåande opplæring. Vidare blir det foreslått å lovfeste ei plikt for kommunen og fylkeskommunen til å følgje opp elevar som har fråvær frå opplæringa.
Den pedagogisk-psykologiske tenesta er ein viktig del av laget rundt eleven og ho samarbeider med mange tenester og profesjonar. I denne proposisjonen blir det foreslått å presisere at den pedagogisk-psykologiske tenesta skal støtte og rettleie skolane i arbeidet deira med førebygging og tidleg innsats.
Departementet ønskjer å styrkje breidda i den offentlege fellesskolen for å sikre at han er så variert og god at det er mogleg for alle elevar å finne seg til rette. Det er starta eit arbeid med sikte på å etablere ei ordning med frikommuneforsøk etter forsøkslova. Kommunar og fylkeskommunar vil bli inviterte til å søkje om deltaking i forsøk på utvalde lovområde, og opplæring er eit av dei aktuelle lovområda for ordninga.
Skolen har både eit danningsoppdrag og eit utdanningsoppdrag. På skolen skal elevane utvikle kunnskap og ferdigheiter dei treng for å kunne leve eit godt liv, få utdanning og delta i arbeidsliv og samfunnsliv. Skolen skal også bidra til å utvikle menneske som tenkjer kritisk og forstår seg sjølve og samfunnet rundt. Kvar enkelt skal få utvikle evnene sine, oppleve vennskap og fellesskap og moglegheita til medverknad. Dei skal også lære å takle usemje og motstand. I denne proposisjonen blir det foreslått å lovfeste at elevar har rett til medverknad i alt som gjeld dei sjølve etter opplæringslova. I tillegg blir det lovfesta at elevane skal ha rett til å ytre meiningane sine fritt og bli høyrt.
Det blir også foreslått å lovfeste at skolen skal leggje til rette for at alle elevane skal kunne ytre seg, at skolen skal oppmuntre dei til å delta i skoledemokratiet, og at skolen skal hjelpe elevane i arbeidet med skoledemokratiet.
Det blir foreslått å lovfeste prinsippet om det beste for barnet i ein eigen paragraf om det beste for eleven. Denne regelen vil omfatte fleire enn Grunnlova og barnekonvensjonen, ved at dette skal gjelde for alle elevar, også elevar som har fylt 18 år.
Det er ei utfordring at det oppstår situasjonar der tilsette i skolen må bruke fysisk makt mot elevar, og at dei rettslege rammene for dette er uklare. Det er behov for å regulere i opplæringslova når tilsette kan gripe fysisk inn mot elevar, og vilkåra for dette. Ei slik regulering vil gi eit klart heimelsgrunnlag og auke rettstryggleiken for lærarar og elevar. Vidare kan det i endå større grad bidra til at skolen set i gang eit systematisk og førebyggjande arbeid, og til at fleire tilsette får kompetanse og auka tryggleik. Departementet vil sende ut forslag om regulering av dette på høyring våren 2023.
Ramma og grunnlaget for reglane om bortvising vil også i det vidare vurderast. Bortvising har vore eit verkemiddel i skolen i mange år, men det er behov for å sjå nærare på bruken av dette verkemiddelet og vurdere om det bør gjerast endringar i reglane.
Det viktigaste for læringa, meistringa og trivselen til barna og dei unge er at dei møter kvalifiserte lærarar som har tid til å sjå den enkelte eleven. Tillitsreforma skal mellom anna gi innbyggjarane betre velferd og betre tenester gjennom å la dei tilsette få større moglegheit til å bruke profesjonen sin til å utøve oppgåvene. Kompetansen som finst i utdanningssektoren, er eit viktig grunnlag for tillitsbasert leiing og mindre detaljstyring.
Departementet har satt i gang eit arbeid med å vurdere om det bør gjerast endringar i reglane for tilsetjing i lærarstilling i skolen. Departementet vil vurdere om reglane bør gjerast meir tydelege eller justerast, i tillegg til å vurdere om det bør gjerast endringar i kva reglar som står i høvesvis lov og forskrift. I denne prosessen har departementet dialog med partane. Om nødvendig vil det bli sendt forslag til endringar på høyring.
Lokal kvalitetsutvikling er eit viktig verkemiddel for å nå måla med grunnopplæringa og for at tilbodet til barn og unge skal bli best mogleg. I proposisjonen blir det derfor foreslått å lovfeste at kommunen og fylkeskommunen skal arbeide for å halde ved lag og heve kvaliteten i grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa. Det blir vidare foreslått å lovfeste eit krav om skolefagleg kompetanse i kommune- og fylkeskommuneadministrasjonen. Dette skal sikre at har administrasjonen har kompetanse i skolespørsmål og leggje til rette for lokalt kvalitetsarbeid.
Det er viktig å bidra til betre leseferdigheiter og at fleire barn og unge meistrar lange tekstar og les fleire bøker. Proposisjonen følgjer opp Hurdalsplattforma og vidarefører reglar om at alle elevar skal ha tilgang til skolebibliotek.
Det skal gjennomførast eit krafttak for samisk språk og opplæringa i samisk. I denne proposisjonen blir det foreslått, i tillegg til å vidareføre retten til opplæring i og på samisk i grunnskolen og retten til opplæring i samisk i vidaregåande opplæring, å innføre ein rett til opplæring i samisk i vidaregåande opplæring for ikkje-samiske elevar som har hatt opplæring i eller i og på samisk i grunnskolen. Det blir også foreslått å lovfeste at kommunen og fylkeskommunen skal gi eleven tilbod om opplæring i eit samiskspråkleg miljø dersom fjernundervisning aleine gjer at opplæringa ikkje blir pedagogisk forsvarleg. Forslaga i proposisjonen her må sjåast i samanheng med andre tiltak og innsatsar som regjeringa har lagt fram, til dømes Meld. St. 13 (2022–2023) Samisk språk, kultur og samfunnsliv – Kompetanse og rekruttering i barnehage, grunnopplæring og høyere utdanning.
Skoleturar er viktig for elevar og er ofte eit høgdepunkt i opplæringsløpet. I samsvar med Hurdalsplattforma blir derfor kravet til skoletur med overnatting vidareført.
Det er positivt at ein stadig større del fullfører vidaregåande opplæring, og at det aldri har vore færre utan eller utanfor vidaregåande opplæring. Regjeringa vil at endå fleire skal fullføre og få ei reell kvalifisering for arbeid, læreplass og vidare utdanning.
Norsk arbeids- og samfunnsliv treng fleire fagarbeidarar for å byggje den moderne velferdsstaten og ein industri i verdstoppen. Det er i dag for mange som ikkje får læreplass, og for få gjennomfører med fag- eller sveinebrev. Tiltak for at fleire skal bli kvalifiserte til læreplass, arbeid og vidare utdanning, er viktig for at fleire skal delta i arbeidslivet, og for å redusere sosiale forskjellar. I denne proposisjonen blir det foreslått ein fullføringsrett og ein yrkesfagleg rekvalifiseringsrett. Fullføringsretten gir rett til ikkje berre tre års opplæring, men opplæring til ein fullfører, og vil vere ei sentral utviding av retten. Det vil gi fleire høve til å kvalifisera seg for ein billett inn i arbeidslivet vårt. Det gjeld både ungdom og vaksne. Det er samfunnsøkonomisk lønnsamt at fleire fullfører vidaregåande opplæring og blir kvalifiserte for arbeid eller studium, sjølv om det for nokon kan ta fleire år.
Også rekvalifiseringsretten – som vil gi rett til å ta eit nytt fagbrev, sjølv om du har eitt frå før eller har fullført studieførebuande – vil gi fleire moglegheiter både for den enkelte og for arbeidslivet.
I proposisjonen blir det foreslått å innføre ei plikt for fylkeskommunane til å sørgje for at dei som har læretid i bedrift, får tilgang til rådgiving om utdannings- og yrkesval og rådgiving om sosiale og personlege forhold.
I tillegg blir det foreslått å utvide målgruppa til oppfølgingstenesta slik at personar er omfatta av tilboda til tenesta fram til utgangen av det året dei fyller 24 år.
Ei endra privatskolelov avgrensar høvet til å få godkjent private skolar i tråd med det som er fastsett i Hurdalsplattforma. I denne proposisjonen blir det vurdert kva reglar i opplæringslova som skal gjelde for privatskolane.