11 Opplæringstilbodet

11.1 Innleiing

Dette punktet handlar om reglane om kva elevane skal lære, kor mykje opplæring dei skal ha, og kva som er å rekne som opplæring. Detaljerte reglar om kva elevane skal lære, og kor mange timar med opplæring dei skal ha, er i dag fastsette i forskrift. Dette punktet handlar om kva reglar om opplæringstilbodet som bør fastsetjast i lov, og om korleis heimlane til å gi forskrift bør utformast.

I dette punktet drøftar departementet også om den nye opplæringslova bør innehalde eit krav om at opplæringa og anna verksemd etter lova skal vere forsvarleg.

11.2 Dagens reglar

11.2.1 Kva elevane skal lære

Kongen i statsråd kan gi forskrift for å fylle ut dei overordna måla og prinsippa for opplæringa, jf. opplæringslova § 1-6. Det faglege innhaldet i opplæringa er i all hovudsak regulert i forskrift til opplæringslova, ikkje i lova.

Grunnskoleopplæringa skal omfatte kristendom, religion, livssyn og etikk, norsk, matematikk, framandspråk, kroppsøving, kunnskap om heimen, samfunnet og naturen og dessutan estetisk, praktisk og sosial opplæring, jf. opplæringslova § 2-3 første ledd første punktum. Ein del av undervisningstida kan brukast til fag og aktivitetar som skolen og elevane vel, til leirskoleaktivitetar og til opplæring på andre skolar eller på ein arbeidsplass utanfor skolen, jf. opplæringslova § 2-3 første ledd andre punktum.

Etter opplæringslova § 2-3 tredje ledd gir departementet forskrift om fag, mål for opplæringa og gjennomføringa av grunnskoleopplæringa. Departementet kan også gi forskrift om aktivitetar som ikkje er opplæring i fag, som til dømes om fysisk aktivitet etter forskrift til opplæringslova § 1-1 a.

Etter opplæringslova § 3-4 første ledd første punktum gir departementet forskrift om mellom anna trinn og programområde, fag, mål for opplæringa og gjennomføringa av vidaregåande opplæring. Vidare gir departementet forskrift om opplæring i fellesfag og programfag for praksisbrevkandidatar, jf. opplæringslova § 3-4 første ledd andre punktum. Departementet gir også forskrift om godskriving av tidlegare gjennomgått opplæring eller praksis, jf. opplæringslova § 3-4 første ledd fjerde punktum.

Grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa skal vere i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet, jf. forskrift til opplæringslova §§ 1-1 første ledd og 1-3 første ledd. Den vidaregåande opplæringa skal i tillegg vere i samsvar med den fastsette tilbodsstrukturen, jf. forskrift til opplæringslova § 1-3 første ledd.

Læreplanverket for Kunnskapsløftet består av ein overordna del, læreplanar i alle fag i grunnskolen og vidaregåande opplæring og fag- og timefordelinga. Overordna del av læreplanverket utdjupar verdigrunnlaget i formålsparagrafen i opplæringslova og fastset dei overordna måla og prinsippa for opplæringa. Innhaldet frå overordna del som er ein del av opplæringa og det elevane skal lære, er inkludert i læreplanane i fag. Læreplanar i fag fastset innhald og mål for opplæringa i faga.

Innhaldet i den samiske opplæringa er regulert av opplæringslova § 6-4. Forskrift om læreplanar etter opplæringslova § 2-3 tredje ledd og § 3-4 første ledd skal gi pålegg om opplæring om den samiske folkegruppa og om språket, kulturen og samfunnslivet til denne folkegruppa i tilknyting til dei ulike fagområda, jf. opplæringslova § 6-4 første ledd første punktum. Innanfor rammer fastsette av departementet gir Sametinget forskrift om innhaldet i slik opplæring, jf. opplæringslova § 6-4 første ledd andre punktum. Sametinget gir forskrift om læreplanar for opplæring i samisk språk i grunnskolen og i den vidaregåande opplæringa og om læreplanar for særskilde samiske fag i den vidaregåande opplæringa, jf. opplæringslova § 6-4 andre ledd første punktum. Forskriftene må liggje innanfor omfangs- og ressursrammer fastsette av departementet, jf. opplæringslova § 6-4 andre ledd andre punktum. Departementet gir forskrift om andre særskilde læreplanar for grunnskoleopplæringa i samiske distrikt og for elevar elles som får samisk opplæring i grunnskole og i vidaregåande opplæring, jf. opplæringslova § 6-4 tredje ledd første punktum. Sametinget skal i samråd med departementet lage utkast til forskrift, jf. opplæringslova § 6-4 tredje ledd andre punktum.

Elevar i samiske distrikt skal ha opplæring i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet – samisk. Det same gjeld elevar utanfor samiske distrikt når dei får opplæring på samisk. Elevar som får opplæring i samisk utanfor eit samisk distrikt, skal ha opplæring i samsvar med det nasjonale Læreplanverket for Kunnskapsløftet, men skal følgje Læreplanverket for Kunnskapsløftet – samisk for opplæringa i samisk. For elevar i grunnskolen følgjer dette av forskrift til opplæringslova § 1-1 første ledd bokstav b og c. Det er ikkje fastsett tilsvarande reglar når det gjeld opplæring i samisk i vidaregåande opplæring.

I nokre fag er det utvikla eigne læreplanar for elevar med teiknspråk. I fag der det ikkje er eigne læreplanar for elevar med teiknspråk, gjeld dei ordinære læreplanane.

Kommunane og fylkeskommunane kan søkje departementet om unntak frå forskrift om læreplanar, jf. opplæringslova § 2-3 femte ledd og § 3-4 tredje ledd.

11.2.2 Rett til individuell vurdering og dokumentasjon

Etter opplæringslova § 2-3 tredje ledd gir departementet forskrift om vurdering av elevar, klage på vurderinga, eksamen og dokumentasjon for grunnskoleopplæringa. Etter opplæringslova § 3-4 gir departementet forskrift om klage på vurdering, eksamen, fag- og sveineprøve, praksisbrevprøve og dokumentasjon for den vidaregåande opplæringa.

Alle elevar, dei som har læretid i bedrift, og vaksne deltakarar i offentleg grunnopplæring har rett til vurdering, jf. forskrift til opplæringslova §§ 3-2 og 4-2. Frå 1. til 7. trinn skal skolen berre gi vurdering utan karakter, jf. forskrift til opplæringslova § 3-5 første ledd.

11.2.3 Fråværsgrense og tap av retten til vurdering med karakter

Reglane om fråværsgrensa og tap av retten til standpunktkarakter eller halvårsvurdering med karakter i fag er ikkje regulerte i opplæringslova, men i forskrift til opplæringslova. Stort fråvær eller andre særlege grunnar kan føre til at lærar og instruktør ikkje har tilstrekkeleg vurderingsgrunnlag til å gi halvårsvurdering med karakter eller standpunktkarakter i fag, jf. forskrift til opplæringslova § 3-3 fjerde ledd andre punktum.

I den vidaregåande opplæringa skal ein elev som hovudregel ikkje få standpunktkarakter eller halvårsvurdering med karakter ved udokumentert fråvær over fråværsgrensa i faget. Reglane følgjer av forskrift til opplæringslova § 3-9, som er vedteken av departementet med heimel i opplæringslova § 3-4 første ledd om innhald og vurdering i den vidaregåande opplæringa.

11.2.4 Kor mange timar elevane skal ha

Etter opplæringslova § 2-2 første ledd og § 3-2 første ledd gir departementet forskrift om samla tid til opplæring i grunnskolen og vidaregåande opplæring. Etter opplæringslova § 2-2 andre ledd kan kommunen gi forskrift om undervisningstid ut over samla tid til opplæring etter § 2-2 første ledd. Det er ikkje krav om at kommunen må kunngjere forskrifta i Norsk Lovtidend, jf. opplæringslova § 2-2 andre ledd andre punktum. Kommunane avgjer sjølve korleis dei skal bruke timar ut over minstetimetalet, jf. opplæringslova § 2-3 første ledd siste punktum. Det er ikkje gitt ein tilsvarande regel for vidaregåande opplæring i kapittel 3.

Ein del av undervisningstida i grunnskoleopplæringa kan brukast til fag og aktivitetar som skolen og elevane vel, til leirskoleopplæring og til opplæring på andre skolar eller på ein arbeidsplass utanfor skolen, jf. opplæringslova § 2-3 første ledd andre punktum.

I læreplanverket er det fastsett eit minste timetal opplæring som elevane skal få i kvart enkelt fag. For grunnskolen er timane fordelte på hovudtrinn og ikkje enkelttrinn, noko som gir skolane fleksibilitet med tanke på korleis dei vil fordele timane mellom dei enkelte trinna, og handlingsrom til å gjere ulike prioriteringar. Fag- og timefordelinga for 1. til 7. trinn omfattar også 38 fleksible timar som skal brukast til opplæring i dei faga og på det trinnet kommunane meiner er mest tilrådeleg ut frå lokale behov. Dette svarer til éin time i veka i eitt av skoleåra mellom 1. og 7. trinn. I tillegg er det sett av 76 timar på 5. til 7. trinn der elevane har rett til jamleg fysisk aktivitet, jf. forskrift til opplæringslova § 1-1 a.

Det er ikkje fastsett eit eige timetal til opplæring knytt direkte til den overordna delen av læreplanverket. Den overordna delen utdjupar verdigrunnlaget i formålsparagrafen i lova og dei overordna prinsippa for opplæringa, og det er opplæringa i faga og praksisen til skolen elles som skal bidra til å realisere desse verdiane og prinsippa.

I grunnskolen kan kommunen omdisponere inntil fem prosent av timane som er fastsette i det enkelte faget, for heile klassar eller trinn, jf. forskrift til opplæringslova § 1-1 andre ledd. Regelverket opnar ikkje for å omdisponere timar mellom fag for heile klassar eller trinn i vidaregåande opplæring. Kommunen skal gi forskrift om fag- og timefordelinga for det enkelte skoleåret der omdisponeringa av timar mellom fag kjem fram, men det er ikkje krav om kunngjering i Norsk Lovtidend, jf. forskrift til opplæringslova § 1-1 andre ledd andre og tredje punktum. Fylkeskommunen kan leggje fag på andre trinn enn det som er fastsett i fag- og timefordelinga. Det er krav om at ei alternativ fag- og timefordeling må sikre progresjonen i faga, og at den vidaregåande opplæringa samla sett følgjer ordinær opplæringstid. Fylkeskommunen må i tillegg tilby den ordinære fag- og timefordelinga, jf. forskrift til opplæringslova § 1-3 tredje ledd. Fylkeskommunen må fastsetje avvika frå den ordinære fag- og timefordelinga i forskrift, jf. forskrift til opplæringslova § 1-3 tredje ledd siste punktum.

Kommunen og fylkeskommunen kan i tillegg omdisponere inntil 25 prosent av timane som er fastsette i det enkelte faget, for enkeltelevar. Omdisponeringa skal kunne føre til betre måloppnåing i faga samla sett for eleven. Eleven eller foreldra må samtykkje til omdisponeringa.

11.2.5 Om det gjeld eit krav om forsvarleg opplæring

Opplæringslova og forskrift til opplæringslova

I opplæringslova er det ikkje direkte fastsett at opplæringa eller anna verksemd etter lova må vere forsvarleg. Opplæringslova med forskrifter inneheld likevel fleire reglar som har til hensikt å bidra til at elevane får eit opplæringstilbod av ein viss kvalitet.

Rettspraksis

Det har lenge vore lagt til grunn at det gjeld visse minimumskrav til innhaldet i opplæringa. Desse krava vart først formulerte i ein omfattande underrettspraksis i 1950- og 1960-åra om erstatningsansvar for handlingar, avgjerder og unnlatingar innan skolefeltet. Sakene dreidde seg særleg om elevar som vart plasserte på spesialskole. Rettsutviklinga nådde høgdepunktet sitt i to saker for Høgsterett i 1970 (Rt. 1970 s. 95 og Rt. 1970 s. 138). I den første saka la Høgsterett til grunn at skoleverksemda må halde «et rimelig faglig, sosialt og menneskelig nivå». Dette vart utvikla vidare i ulike samanhengar utover i 1970-åra.

Justisdepartementets lovavdeling samanfatta rettsutviklinga i eit brev frå 2. juni 1982 til Kyrkje- og undervisningsdepartementet. Der vurderte Lovavdelingen omfanget av retten til spesialundervisning i grunnskolelova § 13 fjerde ledd, som gjaldt på det tidspunktet. Stortinget slutta seg til Lovavdelingens konklusjon i Innst. O. nr. 4 (1982–83), side 10, som mellom anna var at:

[g]runnskolelovens bestemmelse om at alle har rett til opplæring i samsvar med sine evner og forutsetninger, og rett til et tilbud som er likeverdig med det andre elever får, er bindende for Stortinget når Stortinget skal ta stilling til bevilgninger. Det er her skapt en såkalt bunden statsutgift. En annen sak er at det selvsagt vil være rom for skjønn når det gjelder den nærmere utforming av undervisningstilbudet og hvor store ressurser som må settes inn for at man kan si at alle elever får et undervisningstilbud «i samsvar med dei evnene og føresetnadene dei har». Man må imidlertid holde fast ved at grunnskoleloven stiller visse minstekrav, og disse minstekravene kan Stortinget ikke unnlate å oppfylle med mindre loven endres, se Innst. O. nr. 4 (1982–83), vedlegg 2, side 34.

Denne rettsoppfatninga vart følgt opp av Høgsterett i Rt. 1990 s. 360 (Malvik I), der domstolen slo fast at det gjaldt eit krav til at opplæringa oppfylte visse minstekrav. I dommen vart det uttalt:

I lovens krav om at opplæringen må være likeverdig med den opplæring som gis i grunnskolen, ligger imidlertid at opplæringen må fylle visse minimums- og likhetskrav, og at dette er en rettighet som kan håndheves ved domstolene.

Den same norma vart seinare lagd til grunn for helsetenester i Rt. 1990 s. 874 (Fusa) og igjen for opplæring i Rt. 1993 s. 811 (Malvik II).

Ovannemnde rettsavgjerder vart avsagde for fleire tiår sidan, og gjeldande opplæringslov inneheld fleire lovfesta rettar og meir detaljerte krav enn det lova gjorde då rettsavgjerdene vart tekne. Retten til spesialundervisning er som kjent nærare regulert i lov og følgjer i dag av opplæringslova kapittel 5. Det blir gjort vedtak om spesialundervisning som kan klagast på.

Andre lover

Fleire andre velferdslover, til dømes integreringslova, barnevernslova, helse- og omsorgstenestelova og sosialtenestelova, inneheld krav om at verksemda etter lovene skal vere forsvarleg.

11.3 Høyringsforslaget

I høyringa foreslo departementet

• å vidareføre heimlane til å gi forskrift om læreplanverket i grunnskolen og for vidaregåande skole og kva utdanningstilbod som fører fram til studie- eller yrkeskompetanse (tilbodsstrukturen)

• å vidareføre heimelen til å gi forskrift om plikt til å delta i aktivitetar som ikkje er opplæring i fag i grunnskolen

• å vidareføre at departementet skal gi forskrift om kor mange timar med opplæring elevar i grunnskolen skal ha, og korleis timane skal delast mellom trinn og fag

• å vidareføre at departementet kan gi forskrift om kor mange timar med opplæring elevar i den vidaregåande opplæringa skal ha, og korleis timane skal delast mellom trinn og fag

• å vidareføre at departementet kan gi forskrift om og kor lang læretid det skal vere for dei som har læretid i bedrift

• å lovfeste at grunnskoleopplæringa skal vere i samsvar med læreplanverket, og at den vidaregåande opplæringa skal vere i samsvar med læreplanverket og tilbodsstrukturen

• å lovfeste ein rett til vurdering og dokumentasjon, reglar om tap av retten til vurdering og å vidareføre heimelen til å gi forskrift om vurdering, klage på vurdering og dokumentasjon

• å vidareføre at departementet kan gi forskrift om godskriving av tidlegare gjennomgått opplæring og praksis

• å lovfeste at barnetrinnet skal vere karakterfritt

• å lovfeste at inntil fem eller ti prosent av timane i kvart fag i grunnskolen kan flyttast til andre fag eller brukast til opplæring som er tverrfagleg

• å lovfeste at både kommunane og fylkeskommunane kan gi forskrift om opplæring utover det minstetimetalet som departementet har fastsett

• å ikkje vidareføre lovreglar om bestemte fag, emne og aktivitetar i grunnskolen

Med dette høyringsforslaget følgde departementet i hovudsak opp forslaga frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 16 og 17.

I likheit med utvalet foreslo ikkje departementet å lovfeste kva som skal reknast som opplæring, men meinte at mange av forslaga i høyringa vil bidra til at opplæringslova med forskrifter samla sett gir eit tydelegare rettsleg innhald til kravet om minstetid til opplæring.

Departementet tok ikkje stilling til forslaget frå utvalet om å lovfeste eit forsvarlegkrav, men ønskte innspel og høyrde ope

• om det bør lovfestast eit krav om at opplæringa og anna verksemd etter opplæringslova skal vere forsvarleg

• om eit eventuelt lovfesta forsvarlegkrav bør avgrensast til delar av lova, til dømes tilpassa (universell) opplæring, individuelt tilrettelagd opplæring eller skolefritidsordning

11.4 Høyringsinstansanes syn

11.4.1 Reglar om læreplanverket og tilbodsstrukturen

Lovfeste at opplæringa skal vere i samsvar med læreplanane og tilbodsstrukturen

Det er om lag 20 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget om å lovfeste at grunnskoleopplæringa skal vere i samsvar med læreplanverket, og at den vidaregåande opplæringa skal vere i samsvar med læreplanverket og tilbodsstrukturen. Forslaget blir heilt eller delvis støtta av alle som har uttalt seg, men det har komme nokre merknader til forslaget. Blant dei som støttar forslaget, er Utdanningsdirektoratet, Barneombodet, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, Fylkeskommunale ombod for barn og unge, nokre fylkeskommunar og kommunar, Utdanningsforbundet og Norsk Lektorlag.

Norges Blindeforbund uttaler at kompetansemål som føreset bruk av syn, er grunnleggjande diskriminerande for blinde og sterkt svaksynte. Foreininga Foreldre til blinde barn uttaler også at det nye læreplanverket inneheld mange kompetansemål som ikkje kan nåast av blinde elevar.

Oslo kommune ber departementet vurdere å forskriftsfeste moglegheita for å tilby International Baccalaureate (IB) både i grunnskolen og i vidaregåande opplæring.

Forskriftsheimlar om læreplanverket og tilbodsstrukturen

Det er om lag 15 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaga om å vidareføre forskriftsheimlar om læreplanverket og tilbodsstrukturen. Av dei som har uttalt seg, støttar dei fleste heilt eller delvis å vidareføre heimlane til å gi forskrift om læreplanverket og utdanningstilbodet og om kor mange timar med opplæring elevane og lærlingane skal ha. Blant dei som støttar forslaget, er Barneombodet, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, nokre fylkeskommunar og kommunar, Utdanningsforbundet og Norsk Lektorlag.

Nelfo tilrår at forvaltning av forskrift om tilbodsstruktur blir delegert til Utdanningsdirektoratet. Nelfo viser til at utviklinga innanfor teknologi i stadig fleire samanhengar krev ein tverrfagleg eller fleirfagleg utdanningsstruktur, og at det er ein fare for at tilbodsstrukturen blir for lite fleksibel og det tek for lang tid å endre. Nelfo viser vidare til at Utdanningsdirektoratet står nærare partane i arbeidslivet og kan reagere raskare og bruke eige verkemiddelapparat i nært samarbeid med partane i arbeidslivet for å gjere nødvendige løpande strukturelle endringar i tilbodsstrukturen.

Norsk Lektorlag og Human-etisk Forbund støttar ikkje forslaget om å vidareføre heimelen til å gi forskrift om plikt til å delta i aktivitetar som ikkje er opplæring i fag i grunnskolen. Norsk Lektorlag meiner det er ei sjølvmotseiing i forslaget til ny opplæringslov når det står at opplæringa skal vere i samsvar med læreplanverket, samtidig som det blir opna for å ei plikt til å delta i aktivitetar som ikkje er opplæring i fag. Human-etisk Forbund er bekymra for korleis denne heimelen kan nyttast til å påleggje annan aktivitet som ikkje er opplæring i fag. Human-etisk Forbund viser til at regelen må sjåast i samanheng med det foreslåtte forbodet mot forkynning.

Statsforvaltaren i Trøndelag viser til at lovforslaget gir Sametinget mynde til å gi forskrift om det samiske innhaldet i læreplanane. Statsforvaltaren viser til at læreplanane ikkje listar opp innhald som elevane skal lære, men at dei gir opp kompetansar elevane skal utvikle.

Sametinget er kritisk til at lovforslaget ikkje opnar for at Sametinget får utvida myndet sitt innanfor læreplanfastsetjing til å fastsetje det samiske innhaldet i det samiske læreplanverket, slik dei bestemmer samisk innhald i nasjonale læreplanar. Sametinget meiner det er naturleg at dei som det folkevalde organet for det samiske folk har mynde til å fastsetje samisk innhald i samiske læreplanar og til å bestemme det samiske innhaldet i samiske skolar. Skolenes landsforbund meiner også at Sametinget bør ha mynde til å gi forskrifter om samisk innhald også til det samiske læreplanverket.

Samisk vidaregåande skole og reindriftsskole er oppteken av at ein i lovprosessen legg til rette for at samisk tradisjonell kunnskap og immateriell kulturarv blir ein integrert, reell og naturleg del av opplæringa i og utanfor skolen.

11.4.2 Om lova bør omhandle bestemte fag, emne og aktivitetar

Det er om lag 15 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget om å ikkje vidareføre lovreglar om bestemte fag, emne og aktivitetar i grunnskolen. Dei fleste som har uttalt seg, støttar forslaget. Blant dei er Barneombodet, Utdanningsforbundet og nokre kommunar og fylkeskommunar.

Statsforvaltaren i Oslo og Viken er samd i at lova ikkje bør omhandle bestemte fag og emne, men er usamd i forslaget frå departementet om å fjerne ordet aktivitetar som står i dagens § 2-3 første ledd. Det følgjer av § 2-3 at ein del av undervisningstida kan brukast til fag og aktivitetar som skolen og elevane vel. Slik statsforvaltaren ser det, er det viktig og praktisk at det kjem fram av lovteksten at det også skal vere mogleg for skolane å bruke undervisningstida til aktivitetar som ikkje direkte kan seiast å vere opplæring i enkelte fag. Statsforvaltaren i Oslo og Viken viser til at det kjem fram av høyringsnotatet at det er behov for meir fleksibilitet enn i dag for å vareta tverrfaglege aktivitetar som ikkje direkte kan seiast å vere opplæring i enkelte fag, til dømes aktivitetar knytte til ulike solidaritetsaksjonar, Den kulturelle skolesekken, tur- og aktivitetsdagar og tverrfaglege temadagar. Statsforvaltaren i Oslo og Viken saknar vidare ein tilsvarande heimel for aktivitetar i vidaregåande opplæring.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) er skeptisk til å fjerne lovreglane om bestemte fag, emne og aktivitetar. LO meiner det kan vere tenleg å behalde denne forma for felles ramme om utdanningstilbodet.

11.4.3 Rett til individuell vurdering og dokumentasjon

Det er om lag 20 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget om å lovfeste at elevane har rett til individuell vurdering. Dei fleste som har uttalt seg, støttar forslaget, mellom anna Barneombodet, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, nokre kommunar og fylkeskommunar, Utdanningsforbundet og Norsk Lektorlag.

Forslaget om å lovfeste at barnetrinnet skal vere karakterfritt, blir støtta heilt eller delvis av alle som har uttalt seg, mellom anna Barneombodet, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, nokre kommunar og fylkeskommunar, Utdanningsforbundet, Norsk Lektorlag og LO.

Hosletoppen skole meiner at den nye opplæringslova bør presisere at vurderingsgrunnlaget for standpunktkarakteren er kompetansen eleven har vist i løpet av opplæringa. Hosletoppen skole viser til at dette kjem fram av forskrift til opplæringslova § 3-15, men meiner at det vil bli færre klagesaker til statsforvaltaren dersom denne regelen blir teken inn i lova.

11.4.4 Fråværsgrense og tap av retten til vurdering med karakter

Elevorganisasjonen og Skolenes landsforbund støttar ikkje forslaget om at departementet kan gi forskrift om kor høgt fråvær elevane kan ha før dei mistar retten til halvårsvurdering med karakter eller standpunktkarakter i faget.

11.4.5 Kor mange timar elevane skal ha

Fag- og timefordelinga

Det er om lag 15 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget om å vidareføre at departementet skal gi forskrift om kor mange timar med opplæring elevar i grunnskolen skal ha, og korleis timane skal delast mellom trinn og fag. Forslaget blir heilt eller delvis støtta av alle høyringsinstansane som har uttalt seg om det. Blant dei er Utdanningsdirektoratet, Barneombodet, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, nokre fylkeskommunar og kommunar, Utdanningsforbundet og Norsk Lektorlag.

Utdanningsdirektoratet meiner at den foreslåtte heimelen til å gi forskrift om kor mange timar med opplæring elevar i grunnskolen skal ha, og korleis timane skal fordelast mellom trinn og fag, er tilstrekkeleg klar som heimel til å fastsetje fag- og timefordelinga. Direktoratet meiner likevel at det er uklart om denne heimelen også opnar opp for å gi forskrift om unntak frå fag- og timefordelinga. Sett i lys av at det er foreslått ein heimel til å innvilge fritak frå opplæring i norsk sidemål for enkelte elevar, meiner direktoratet at heimelen for å gi forskrift om unntak frå fag- og timefordelinga bør vere klarare. Utdanningsdirektoratet viser vidare til at heimelen bør opne opp for å gi forskrift om den moglegheita kommunane og fylkeskommunane i dag har til å omdisponere inntil 25 prosent av timetalet i eit fag for enkeltelevar.

Det er også om lag 15 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget om å vidareføre at departementet kan gi forskrift om kor mange timar med opplæring elevar i den vidaregåande opplæringa skal ha, og korleis timane skal delast mellom trinn og fag. Forslaget blir støtta heilt eller delvis av alle høyringsinstansane som har uttalt seg om det.

Norsk Lektorlag meiner lovteksten bør endrast til at departementet skal, og ikkje kan, gi forskrift om kor mange timar med opplæring elevar i vidaregåande opplæring skal ha, og korleis timane skal delast mellom trinn og fag. Norsk Lektorlag meiner at Meld. St. 21 (2021–2022) Fullføringsreformen med åpne dører til verden og fremtiden ikkje tilseier at Kunnskapsdepartementet ikkje skal kunne gi forskrift om korleis timar skal fordelast mellom trinn og fag, men at reformvedtaket nettopp inneber at det skal greiast ut korleis fag- og timefordelinga skal bli. Om ikkje timar blir fordelte mellom trinn og fag, vil det ifølgje Norsk Lektorlag gi svært mange negative konsekvensar for elevane om dei flyttar eller må byte skole undervegs i opplæringsløpet.

Akademikerne meiner også at lovteksten bør endrast til at departementet skal, og ikkje kan, gi forskrift om kor mange timar med opplæring elevar i vidaregåande opplæring skal ha, og korleis timane skal delast mellom trinn og fag.

Vidare har om lag 15 høyringsinstansar uttalt seg om forslaget om å vidareføre at departementet kan gi forskrift om og kor lang læretid det skal vere for dei som har læretid i bedrift. Forslaget blir heilt eller delvis støtta av alle høyringsinstansane som har uttalt seg om det. Blant dei er Barneombodet, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, nokre fylkeskommunar og kommunar, Utdanningsforbundet og NHO.

Om lag ti høyringsinstansar har uttalt seg om forslaget om å lovfeste at både kommunane og fylkeskommunane kan gi forskrift om opplæring utover det minstetimetalet som departementet har fastsett. Forslaget blir heilt eller delvis støtta av alle høyringsinstansane som har uttalt seg om det. Blant dei er Barneombodet, Statsforvaltaren i Oslo og Viken og nokre kommunar og fylkeskommunar.

Fleksibilitet i fag- og timefordelinga

Om lag 30 høyringsinstansar har uttalt seg om forslaget om å lovfeste at inntil fem eller ti prosent av timane i kvart fag i grunnskolen kan flyttast til andre fag eller brukast til opplæring som er tverrfagleg. Dei fleste høyringsinstansane støttar forslaget, men høyringsinstansane er delte i synet på om fleksibiliteten bør vere fem eller ti prosent. Nokre høyringsinstansar meiner at det bør innførast ein tilsvarande fleksibilitet for vidaregåande opplæring. Blant dei som støttar forslaget heilt eller delvis, er Utdanningsdirektoratet, Barneombodet, Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, fleire kommunar og fylkeskommunar, Skolenes landsforbund, Norsk Lektorlag, Skolelederforbundet, Fylkeskommunale ombod for barn og unge, Elevorganisasjonen og Redd Barna.

Utdanningsdirektoratet er i utgangspunktet positiv til ein større fleksibilitet i fag- og timefordelinga i grunnskolen. Samtidig er direktoratet samd i vurderinga til departementet av ulempene som ti prosent fleksibilitet vil gi. Direktoratet erfarer at fag med høgt timetal og sentralt gitt eksamen blir prioritert over fag med lågt timetal og fag som per i dag ikkje har eksamen, særleg praktiske og estetiske fag, ein effekt som kan forsterkast ved auka fleksibilitet.

Direktoratet er vidare samd i vurderinga til departementet av at dersom skolane kan setje av timar til overordna del slik opplæringslovutvalet foreslo, kan dette gi signal om å skilje mellom opplæringa i fag og opplæring ut frå overordna del av læreplanverket. Direktoratet ser på dette som eit kunstig skilje og viser til at verdiane og prinsippa i overordna del skal prege skolekvardagen og det elevane skal lære, og at dei i læreplanverket er innlemma i læreplanar for fag.

Utdanningsforbundet går imot å gjere det mogleg å omdisponere inntil ti prosent i kvart enkelt fag. Forbundet viser til at Stortinget avviste ein auke til ti prosent i behandlinga av Innst. 19 S (2016–2017), jf. Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse. En fornyelse av Kunnskapsløftet. Stortinget frykta at ordninga kunne føre til omdisponering av timar frå praktisk-estetiske fag med låge timetal til billigare teoretiske fag der kunnskapar og ferdigheiter blir målte ved eksamen og nasjonale prøvar. Forbundet viser til at det er faga engelsk, norsk og matematikk som er tilført flest timar gjennom moglegheita for omdisponering. Utdanningsforbundet meiner ei utviding til ti prosent kan gi økonomiske insentiv til å slå saman elevgrupper og redusere behovet for tilsette med godkjend lærarutdanning.

Utdanningsforbundet viser til at det etter dagens opplæringslov allereie er stor grad av fleksibilitet med tanke på å omfordele timar. Forbundet ser ikkje behov for ytterlegare utviding med tverrfagleg opplæring som grunngiving. Dersom det skal givast ytterlegare fleksibilitet, meiner forbundet dette må gjerast ved at det blir lagt til timar.

Norsk Lektorlag meiner også at ein slik fleksibilitet i grunnskolen må vere på maksimalt fem prosent. Norsk Lektorlag viser til at elevane ikkje vil få eit likeverdig opplæringstilbod dersom mengda og typen undervisning ein elev får, i for stor grad avheng av kva skole eleven går på. Norsk Lektorlag viser vidare til at dei tre prioriterte tverrfaglege temaa i fagfornyinga er integrerte i læreplanane til faga. Læreplanane til fagfornyinga er utforma og dimensjonerte med tanke på retten elevane har til minstetimetal med opplæring per fag. Å ta timar frå eit fag for å tilføre meir tid til eit anna fag kan slik Norsk Lektorlag ser det, gå ut over det samla læringsutbyttet til elevane.

Barneombodet ber departementet vurdere om det er mogleg å skilje mellom faga, slik at det for dei store faga er mogleg å omdisponere inntil ti prosent, medan det for små fag er ei øvre grense på fem prosent. Denne grensa kan ifølgje ombodet baserast på årsstimar i faget etter fag- og timefordelinga. Om dette ikkje er mogleg, tilrår Barneombodet at det blir fastsett ei grense på fem prosent.

Elevorganisasjonen er positive til fleksibilitet når det gjeld tverrfaglege tema og overordna del av læreplanverket, men sterkt kritisk til ei slik ordning for dei resterande faga. Organisasjonen er bekymra for at det kan opne for at elevane ikkje lenger får oppfylt minstetimetalet. Ein slik fridom for kommunane og skolane kan ifølgje Elevorganisasjonen føre til at små fag blir offer for at timane blir flytta til dei større faga. Resultatet kan etter Elevorganisasjonens syn også bli at flytting av timar blir eit innsparingstiltak ved at dei kan ha elevane på skolen færre dagar.

Bergen kommune støttar at fem prosent av timane skal kunne flyttast til andre fag eller brukast til opplæring som er tverrfagleg. Denne kommunen ser at det er store forskjellar i korleis skolane nyttar seg av flytting av timar i skolekvardagen, og korleis dette blir gjennomført. Bergen kommune meiner derfor at det er ein fare for at opplæringa kan bli svært ulik frå skole til skole, både kommunalt og nasjonalt, dersom det blir opna for ein fleksibilitet som er større enn fem prosent.

Stavanger kommune ser ikkje behov for å auke andelen timar kommunane kan omdisponere mellom fag, frå fem til ti prosent. Dette kan ifølgje kommunen føre til at praktiske og estetiske fag blir nedprioriterte. Stavanger kommune meiner det er viktig at departementet presiserer at regelen om fleksibilitet i fag- og timefordelinga ikkje hindrar skolane frå å ha meir tverrfagleg opplæring enn det som følgjer av denne fleksibiliteten. Også Kvinnherad kommune meiner at det er tilstrekkeleg med fem prosent fleksibilitet.

Skolenes landsforbund meiner at ti prosent av timane i kvart fag skal kunne flyttast til andre fag eller brukast til opplæring som er tverrfagleg eller, som opplæringslovutvalet foreslo, særleg eigna for å nå måla i den overordna delen av læreplanverket. Skolenes landsforbund oppfattar forslaget til opplæringslovutvalet som ei tillitserklæring til lærarar og skoleleiarar. Å måtte «stykkje opp» slike aktivitetar i ulike fag og kompetansemål vil etter deira syn vere ressurskrevjande og byråkratiserande. Forbundet ber likevel om at yrkesfagleg fordjuping får fritak frå denne regelen.

Skolelederforbundet støttar også at opptil ti prosent av timane i kvart fag skal kunne brukast fleksibelt.

Asker kommune, Nittedal kommune, Porsgrunn kommune, Bodø kommune, Time kommune og Fredrikstad kommune meiner det bør opnast for å omdisponere ti prosent av timane i kvart fag. Dei meiner dette vil bidra til at skolane i større grad kan arbeide tverrfagleg. Slik regelverket er i dag, må tida som blir brukt på slikt arbeid, fordelast på kvart enkelt fag. Dette verkar ifølgje kommunane som noko kunstig og unødvendig. Moglegheita for meir fleksibilitet til tverrfaglege aktivitetar kan slik desse kommunane ser det, bidra til auka motivasjon for elevane og betre utbytte av opplæringa.

Oslo kommune støttar generelt ein auka fleksibilitet i fag- og timefordelinga. Skal skolen kunne leggje til rette for meir djupnelæring og tverrfagleg arbeid, bør ein ifølgje Oslo kommune vurdere endå større fleksibilitet i fag- og timefordelinga. Ein måte å gjere dette på er ifølgje kommunen å seie at «om lag x timar» skal gå til dei ulike faga. Ein endå meir logisk måte er ifølgje kommunen å fordele timane på fagområde. Då vil skolane og skoleeigar vere nøydde til å organisere for meir tverrfagleg tenking og djupnelæring. Oslo kommune meiner skolen treng ei nytenking om fag- og timefordelinga, der ein kan organisere opplæringa på andre måtar og tenkje timefordeling meir heilskapleg og tverrfagleg, og ikkje knyte det fast til enkeltfag.

Nokre høyringsinstansar, mellom anna Skolelederforbundet, Agder fylkeskommune, Møre og Romsdal fylkeskommune, Statsforvaltaren i Agder og Statsforvaltaren i Troms og Finnmark, meiner at det bør innførast ein tilsvarande fleksibilitet for vidaregåande opplæring. Skolelederforbundet meiner at det vil lette organiseringa av skoleåret og gjennomføringa av eksamen, spesielt på videregående trinn 3 (vg3).

Norsk Lektorlag meiner at ein slik fleksibilitet ikkje er relevant og nødvendig for den vidaregåande opplæringa.

11.4.6 Kva som skal reknast som opplæring

Det er få høyringsinstansar som har uttalt seg om dette. Dei som har uttalt seg, støttar i hovudsak forslaget om å innføre nye reglar som vil bidra til å gjere tydeleg kva som er å rekne som opplæring. Til dømes støttar Statsforvaltaren i Oslo og Viken og Norsk Lektorlag forslaget. Norsk Lektorlag uttaler at dette vil gi eit tydelegare rettsleg innhald i kravet til eit minste tal timar med opplæring.

11.4.7 Om det skal lovfestast eit krav om forsvarleg opplæring

Om lag 70 høyringsinstansar har uttalt seg om temaet. Om lag halvparten av dei meiner det bør lovfestast eit forsvarlegkrav i opplæringslova.

Av dei som er imot å lovfeste eit forsvarlegkrav i opplæringslova, utgjer KS, kommunar og fylkeskommunar ein stor del. Mange av dei meiner at eit lovfesta forsvarlegkrav vil føre til meir dokumentasjon og rapportering, samtidig som det ikkje vil styrkje tenestene. Vidare oppfattar mange av desse instansane eit lovfesta forsvarlegkrav som ei auka rettsleggjering av det faglege og pedagogiske skjønnet, noko som vil innsnevre handlingsrommet til kommunane og fylkeskommunane. KS uttalte:

KS er fornøyd med at det ikke er formulert forslag til lovregulering av et generelt forsvarlighetskrav. […] En problemstilling er om [et slikt krav] vil gjelde oppå de andre kravene i loven. Det vil si at det ikke vil være nok å tolke/etterleve krav til internkontroll, saksbehandling, rettigheter og plikter, men det må også vurderes om alt er gjort på en forsvarlig måte. […] KS vil, i likhet med Forvaltningslovutvalget, påpeke at det er umulig å nærmere angi hva som ligger i [et slikt krav] ved siden av saksbehandlingsregler og rettigheter som allerede er fastsatt. KS mener at et forsvarlighetskrav ikke gir merverdi for kvaliteten i skole og annen virksomhet som er regulert i loven.

Blant dei som ønskjer eit lovfesta forsvarlegkrav, er Barneombodet, Utdanningsforbundet, Elevorganisasjonen og fleire andre organisasjonar, statsforvaltarembete og enkelte kommunar. Mange av dei viser til at eit lovfesta forsvarlegkrav vil bidra til å fjerne tvil om at det gjeld nokre minstekrav. Dei viser til at det ikkje er mogleg å detaljregulere korleis ein skal jobbe med opplæringa til kvar enkelt elev eller elevgruppe, og at med eit slikt krav kan eleven eller foreldre vise til at opplæringa skal vere forsvarleg. Mange viser også til at forsvarlegkravet er lovfesta i fleire andre sentrale velferdslover, og at lovreguleringa ikkje bør vere annleis på opplæringsfeltet.

Når det gjeld spørsmålet om eit eventuelt forsvarlegkrav bør avgrensast til delar av lova, meiner høyringsinstansane som har uttalt seg om dette, at eit slikt krav ikkje bør avgrensast. Grunnen er at det kan gi inntrykk av at noka opplæring eller nokre aktivitetar ikkje treng å vere forsvarlege.

11.5 Departementets vurdering

11.5.1 Reglar om læreplanverket og tilbodsstrukturen

Opplæringa skal vere i samsvar med måla og prinsippa for opplæringa, fag- og timefordelinga og tilbodsstrukturen

Læreplanverket er det sentrale verkemiddelet for nasjonal styring av innhaldet i opplæringa og er den viktigaste beskrivinga av kva kompetanse elevane og dei som har læretid i bedrift, skal utvikle. Læreplanverket definerer strukturen, innhaldet og omfanget av faga og dannar fundamentet for den planlegginga og gjennomføringa av opplæringa som skolane og bedriftene gjer.

Læreplanane i fag skal sikre at skolane og bedriftene gir opplæring som fører til at elevane og dei som har læretid i bedrift, utviklar ein likeverdig sluttkompetanse. Dette er viktig for å støtte opp om fellesskolen og for tilliten til kompetansen og dokumentasjonen frå grunnopplæringa.

Den overordna delen av læreplanverket utdjupar verdigrunnlaget i formålsparagrafen i opplæringslova og dei overordna prinsippa for grunnopplæringa. Forskriftsreglane om kva utdanningstilbod som fører fram til studiekompetanse eller yrkeskompetanse, ofte kalla tilbodsstrukturen i vidaregåande opplæring, er også eit sentralt styringsverkemiddel. I tilbodsstrukturen er inndelinga av utdanningsprogramma i trinn og programområda for vidaregåande trinn 1, vidaregåande trinn 2 og vidaregåande trinn 3 fastsett.

Departementet foreslår at all opplæring skal vere i samsvar med måla og prinsippa for opplæringa og fag- og timefordelinga, og at den vidaregåande opplæringa i tillegg skal vere i samsvar med tilbodsstrukturen. Departementet foreslår å utdjupe uttrykket tilbodsstrukturen i lova og omtale dette som «kva for utdanningstilbod som fører fram til studiekompetanse eller yrkeskompetanse», sjå forslaget til § 1-6 tredje ledd.

Opplæringa skal vere i samsvar med måla og prinsippa for opplæringa og innretta slik at elevane skal kunne oppnå desse måla. Kommunane og fylkeskommunane må sikre at skolane planlegg, gjennomfører, tilpassar og vurderer opplæringa med sikte på at elevane oppnår den kompetansen læreplanane beskriv. Læreplanverket gir likevel skolane fridom til sjølve å velje metode og aktivitetar for å oppfylle måla. Vurderinga av metode og aktivitetar må byggje på fagleg-pedagogisk kunnskap og erfaring.

Domstolane og statsforvaltaren kan prøve om opplæringa er i samsvar med måla og prinsippa for opplæringa, og om elevane får opplæring i alle kompetansemåla som går fram av læreplanane. Vurderinga av om opplæringa er i samsvar med måla for opplæringa, vil vere ei skjønnsmessig vurdering. Skjønnet vil vere eit lovbunde skjønn. Det vil til dømes vere lovstridig om opplæringa ikkje dekkjer alle kompetansemåla.

Forskriftsheimlar om læreplanverket og tilbodsstrukturen

Departementet meiner at reguleringane i den overordna delen av læreplanverket, læreplanane i fag og tilbodsstrukturen er for detaljerte til at det er tenleg å ha dei i lova. Samtidig er desse reglane så sentrale for innhaldet i opplæringa at det bør gå tydeleg fram av opplæringslova at det skal givast forskrift om dette.

Departementet meiner at den overordna delen av læreplanverket framleis bør fastsetjast av Kongen. Departementet viser til at den overordna delen av læreplanverket har nær samanheng med dei overordna krava til opplæringa i Grunnlova § 109.

Departementet meiner vidare at det bør lovfestast at departementet skal gi forskrift om læreplanar i fag og om kva utdanningstilbod som fører fram til studiekompetanse eller yrkeskompetanse (tilbodsstrukturen i den vidaregåande opplæringa). Til innspelet om at forvaltning av forskrift om tilbodsstruktur bør delegerast til Utdanningsdirektoratet, viser departementet til at departementet kan delegere forskriftsarbeid til direktoratet.

I dag er det Sametinget som fastset det samiske innhaldet i dei nasjonale læreplanane, innanfor rammene departementet har fastsett. I utviklinga av læreplanane i fag i Kunnskapsløftet 2020 og Kunnskapsløftet 2020 Samisk vart det lagt til grunn at desse rammene kom fram og vart utforma på bakgrunn av dei overordna prinsippa for fagfornyinga i Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse. En fornyelse av Kunnskapsløftet og Stortingets behandling av denne. Rammene vart vidare fastsette gjennom overordna del av læreplanverket, retningslinjer for utforming av nasjonale og samiske læreplaner, dei fastsette kjerneelementa i faga og gjennom anna styringsdialog mellom Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet.

Ut over Sametinget er det ingen andre enn Kunnskapsdepartementet som fastset læreplanane for dei gjennomgåande fellesfaga i grunnopplæringa. Departementet foreslår å vidareføre reglane om myndet Sametinget har til å gi forskrift om samisk innhald i dei nasjonale læreplanane innanfor rammer fastsette av departementet.

Departementet foreslår, som i høyringa, at Sametingets heimel til å gi forskrift gjeld samisk innhald heller enn samisk lærestoff, i motsetning til det opplæringslovutvalet foreslo. Departementet foreslår dette fordi ein lovheimel for å fastsetje lærestoff strir med korleis læreplanane er bygde opp i dag. Til innspelet om at læreplanane ikkje skal liste opp innhald som elevane skal lære, viser departementet til at det følgjer av lovheimelen at forskrifta skal haldast innanfor rammene som departementet har fastsett. I praksis vil det seie at samisk innhald skal listast på same måten som anna innhald i læreplanane.

I konsultasjonar med departementet har Sametinget gitt innspel om at Sametinget må ha mynde til å gi forskrift om samisk innhald i dei samiske parallelle likeverdige læreplanane. Sametinget har vist til urfolks sjølvråderett, stadfesta i FNs erklæring om urfolks rettigheiter frå 2007, og til Grunnlova § 108, som pålegg statlege styresmakter å leggje til rette for at den samiske folkegruppa kan tryggje og utvikle samisk språk, kultur og samfunnsliv.

Departementet foreslår å vidareføre at departementet gir forskrift om andre særskilde læreplanar for grunnskoleopplæringa i samiske distrikt og for elevar elles som får samisk opplæring i grunnskole og i vidaregåande opplæring. Sametinget skal i samråd med departementet lage utkast til forskrift. Nasjonale styresmakter har ansvar for at også den opplæringa elevane i forvaltningsområdet for samisk får, er likeverdig med den opplæringa elevar i andre delar av landet får. Vidare er det viktig at elevar som verken får opplæring i eller på samisk, men som følgjer det samiske læreplanverket, opplever at innhaldet i læreplanane dei får opplæring etter, også er relevant for dei.

Departementet foreslår å vidareføre at Sametinget gir forskrift om læreplanar i særskilde samiske fag i den vidaregåande opplæringa. Særskilde samiske fag er fag som har eit innhald som blir knytt tett til samisk kulturarv, samfunn, historie, tradisjonelle handverk eller næringsverksemd. Døme på fag som tidlegare har vorte definerte som særskilde samiske fag, er duodjifaga, som er dei samiske tradisjonelle kunsthandverksfaga, og samisk visuell kultur, som blir knytt til samisk kulturarv. Dei særskilde samiske faga må liggje innanfor omfangs- og ressursrammene fastsette av departementet.

Sametinget og departementet har konsultert om omtalen av særskilde samiske fag, og er samde i denne. Sametinget og departementet er vidare samde om å vidareføre Sametingets mynde til å fastsetje læreplanar for opplæring i samiske språk, samisk innhald i nasjonale læreplanar og læreplanar for særskilde samiske fag i vidaregåande opplæring.

Departementet foreslår å ikkje vidareføre regelen i opplæringslova § 2-7 første ledd andre punktum som viser til at omfanget og innhaldet i opplæringa i kvensk og finsk blir fastsette i forskrift etter opplæringslova §§ 2-2 og 2-3. Departementet meiner at denne presiseringa er overflødig fordi reglane om at det skal givast forskrift om læreplanar i fag, og om kor mange timar med opplæring elevane skal ha, også omfattar opplæringa i kvensk og finsk.

I dagens paragraf står det at departementet gir forskrift om mål for opplæringa. Denne regelen gir også heimel for forskrift om Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring og om henvisningen til Den europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring. Denne forskrifta fell ikkje naturleg inn under ordlyden «læreplanar i fag». Departementet foreslår derfor å lovfeste ein eigen heimel for at departementet kan gi forskrift om nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk.

Departementet foreslår å vidareføre heimelen til å gi forskrift om aktivitetar som ikkje er opplæring i fag. Denne heimelen er i dag brukt til å fastsetje forskriftsreglane om fysisk aktivitet. Heimelen kan ikkje brukast til å gi forskrift om aktivitetar som er i strid med regelverket, til dømes forbodet mot forkynning.

11.5.2 Om lova bør omhandle bestemte fag, emne og aktivitetar

Departementet foreslår å fjerne oppramsinga av kva fag og emne som skal vere del av grunnskoleopplæringa. Det kan argumenterast for at dette er så sentralt at det bør gå fram av lova. På den andre sida fastset læreplanverket kva fag det skal givast opplæring i, og innhaldet i opplæringa. Det er derfor unødvendig å ha med i lovteksten alle fag som grunnskoleopplæringa skal omfatte, slik det står i dagens lov § 2-3 første ledd første punktum. Dagens oppramsing er dessutan ei blanding av både fag og emne, og ho gir ikkje ei fullstendig oversikt over kva grunnskoleopplæringa skal innehalde. Ei regulering med opplisting av alle faga i grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa ville også vorte svært omfattande. For vidaregåande opplæring er det også mange valfrie fag, noko som gjer det vanskeleg å lovregulere fag og emne.

Departementet foreslår å fjerne regelen om kva undervisningstida kan brukast til. I dagens lov står det at undervisningstida i grunnskolen kan brukast til «fag og aktivitetar som skolen og elevane vel, til leirskoleopplæring og til opplæring på andre skolar eller på ein arbeidsplass utanfor skolen», jf. opplæringslova § 2-3 første ledd andre punktum. Opplæringa i grunnskolen skal uansett vere i samsvar med måla og prinsippa i læreplanverket og innretta slik at elevane skal kunne oppnå kompetansemåla der. Læreplanverket gir kommunane, fylkeskommunane og skolane fridom til sjølve å velje metode og aktivitetar for å oppfylle måla. Departementet meiner at dagens regel ikkje tilfører noko utover det handlingsrommet som læreplanverket og reglane om fag- og timefordeling gir. Departementet viser også til at det er avgrensingar i handlingsrommet til kommunen og fylkeskommunen som må regulerast i opplæringslova, og at det ikkje er nødvendig å lovfeste at det er eit handlingsrom. At skolen skal tilby elevane leirskoleopphald eller annan skoletur med overnatting, kjem fram av forslaget til § 4-6.

Når det gjeld innspelet om at det bør vere mogleg for skolane å bruke undervisningstida til aktivitetar som ikkje direkte kan seiast å vere opplæring i eitt bestemt fag, til dømes aktivitetar knytte til ulike solidaritetsaksjonar, Den kulturelle skolesekken, tur- og aktivitetsdagar og tverrfaglege temadagar, viser departementet til at slike aktivitetar er opplæring i fleire fag. Samstundes kan det vere vanskeleg å berekne kor mykje tid som blir tatt frå eit fag til eit anna, sjå punkt 11.5.4 om behovet for fleksibilitet i fag- og timefordelinga.

Departementet foreslår å vidareføre at forskrift om læreplanar skal gi pålegg om opplæring om den samiske folkegruppa og om språket, kulturen og samfunnslivet til denne folkegruppa i tilknyting til dei ulike fagområda. I høyringa foreslo departementet det motsette med den grunngivinga at innhaldet i opplæringa som hovudregel bør regulerast i forskrift, ikkje i lov. I konsultasjonar med departementet har Sametinget likevel gitt uttrykk for at regelen må førast vidare. Departementet ser at ein slik regel vil gjere det tydeleg at alle elevar skal ha opplæring om samisk kultur, og foreslår derfor no at dette blir vidareført.

11.5.3 Rett til individuell vurdering og dokumentasjon

Lovfeste retten til individuell vurdering og dokumentasjon

Retten til individuell vurdering og dokumentasjon er ein sentral del av retten elevane har til grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring. Denne retten er også avgjerande for moglegheitene den enkelte har til vidare studium og for tilgang til arbeidslivet. Departementet meiner at denne retten er så sentral at han bør gå fram direkte av opplæringslova. Forslaget blir støtta av høyringsinstansane som har uttalt seg om dette.

Eit av prinsippa for regelstyring er å lovregulere tema det kan vere stort politisk engasjement rundt og usemje om. Dette taler for at forbodet mot bruk av vurdering med karakter på 1. til 7. trinn (barnetrinnet) bør regulerast i lov framfor i forskrift. På denne måten blir det lagt til rette for at ei eventuell endring vil bli behandla av Stortinget. Departementet foreslår å lovfeste at barnetrinnet skal vere karakterfritt. Forslaget blir støtta av høyringsinstansane som har uttalt seg om dette.

Forskriftsheimlar om individuell vurdering og dokumentasjon

Departementet meiner at det er behov for detaljerte reglar om individuell vurdering og dokumentasjon, og at slike reglar eignar seg best i forskrift. Departementet foreslår derfor å vidareføre dagens heimlar for å gi forskrift om vurdering for elevar, privatistar, praksiskandidatar og for dei som har læretid i bedrift.

Departementet foreslår vidare å vidareføre reglane i dagens § 3-4 første ledd fjerde punktum om at departementet gir forskrift om godskriving av tidlegare gjennomgått opplæring eller praksis. Reglane gjeld for den vidaregåande opplæringa innanfor både studieførebuande og yrkesfaglege utdanningsprogram, og reglane gir mellom anna heimel for reglane i forskrift til opplæringslova § 11-8 flg. Ordlyden i dagens paragraf, «godskriving», ser ut til å avgrense rekkjevidda av forskriftsheimelen. Departementet viser mellom anna til at dagens reglar i forskrift til opplæringslova § 1-16 bruker uttrykket «godkjenning» av enkeltfag og år, ikkje «godskriving». Uttrykka godkjenning og godskriving kan i stor grad brukast om kvarandre, og om det same, og departementet meiner begge uttrykka bør likestillast i paragrafen. Dette inneber at forslaget gir heimel til å vidareføre reglane om godkjenning av tidlegare bestått opplæring i dagens § 1-16 i forskrift til opplæringslova. Forslaget gir også reglane om godkjenning av tidlegare bestått opplæring eit tydelegare heimelsgrunnlag enn i dag.

Fråværsgrense og tap av retten til vurdering med karakter

Departementet har vurdert om hovudreglane om når nokon taper retten til vurdering med karakter, bør gå fram direkte av lova og ikkje av forskrifta som i dag. Stort fråvær eller andre grunnar kan føre til at læraren eller instruktøren ikkje har tilstrekkeleg vurderingsgrunnlag til å gi halvårsvurdering med karakter eller standpunktkarakter i eit fag. Etter dagens forskrift skal ikkje elevar i vidaregåande opplæring som har udokumentert fråvær over fråværsgrensa, få standpunktkarakter eller halvårsvurdering med karakter i faget det gjeld.

Desse reglane verkar direkte inn på moglegheita til å få vitnemål og er dermed avgjerande for rettane den enkelte har i tilknyting til jobb eller vidare studium. Dette tilseier at det bør gå fram av lova at elevane kan miste retten til vurdering med karakter. Departementet foreslår å lovfeste at departementet kan gi forskrift om korleis manglande vurderingsgrunnlag kan føre til tap av retten til vurdering med karakter i faget i grunnskolen. Ein slik regel vil synleggjere at elevane kan miste retten til vurdering med karakter, samtidig som dei nærare reglane om dette kan regulerast i forskrift. Når det gjeld den vidaregåande opplæringa foreslår departementet å lovfeste at departementet kan gi forskrift om korleis manglande vurderingsgrunnlag eller høgt fråvær kan føre til tap av retten til vurdering med karakter i faget.

11.5.4 Kor mange timar opplæring elevane skal ha

Fag- og timefordelinga

Departementet foreslår å vidareføre at departementet skal gi forskrift om kor mange timar med opplæring elevar skal ha i grunnskolen, og korleis timane skal fordelast mellom trinn og fag.

Når det gjeld den vidaregåande opplæringa, foreslår departementet derimot ikkje å påleggje departementet å gi forskrift om kor mange timar med opplæring elevane skal ha, og korleis timane skal fordelast mellom trinn og fag. Eit slikt krav kan vere for detaljert for ei reformert vidaregåande opplæring der fleksibilitet og kontinuerlege justeringsprosessar skal stå sentralt. I Meld. St. 21 (2021–2022) Fullføringsreformen med åpne dører til verden og fremtiden vart det foreslått ei utgreiing av fag- og timefordelinga som Stortinget slutta seg til i vedtak 1081 frå 1. juni 2021. Prinsippa om meir fordjuping, relevans og valfridom skal liggje til grunn for den endra fag- og timefordelinga. Departementet foreslår derfor i staden å lovfeste at departementet kan gi forskrift om kor mange timar elevar i vidaregåande opplæring skal ha, og korleis desse timane skal fordelast mellom trinn og fag. Sjølv om departementet legg til grunn at det framleis vil vere behov for ei forskrift som rammar inn ei meir fleksibel ordning, vel departementet å synleggjere målsettinga ved å lovfeste at departementet ikkje skal, men kan gi forskrift om dette. Vidare foreslår departementet å lovfeste at departementet kan gi forskrift om kor lang læretid det skal vere for dei som har læretid i bedrift.

Reglane om at departementet skal eller kan gi forskrift om fag- og timefordelinga, vil også heimle eventuelle unntak frå fag- og timefordelinga. Departementet meiner det ikkje er nødvendig å lovfeste eigne forskriftsheimlar for hovudreglane og eigne heimlar for å gjere unntak. Departementet legg til grunn at det i forskrift kan gjerast unntak for grupper av elevar. Departementet viser til at dette vil vere tilsvarande som andre forskriftsheimlar, som til dømes heimelen om at departementet skal gi forskrift om læreplanar i fag. Vidare kan det i forskrift om fag- og timefordeling bli gitt reglar om når det kan gjerast unntak frå fag- og timefordelinga for enkeltelevar.

Det følgjer av dagens lov at kommunane kan gi forskrift om tid til opplæring utover det samla minstetimetalet som departementet har fastsett. Det er ikkje gitt ein tilsvarande heimel for fylkeskommunane. Departementet viser til at formålet med å fastsetje reglar om kor mange timar med opplæring elevane skal ha samla sett, er å sikre alle elevar eit felles samla minste timetal. Tilsvarande gjeld for dei som har læretid i bedrift. Slik departementet ser det, bør ikkje regelverket stå i vegen for at kommunen eller fylkeskommunen gir fleire timar med opplæring enn det som er pålagt etter regelverket. Departementet foreslår derfor å lovfeste at både kommunane og fylkeskommunane skal kunne gi ei slik forskrift. Kommunen eller fylkeskommunen må ta omsyn til retten elevane har til kvile og fritid når dei vurderer kor mange undervisningstimar dei eventuelt skal fastsetje, jf. barnekonvensjonen § 31.

Departementet foreslår at dagens unntak frå kravet om kunngjering i Norsk Lovtidend ikkje blir vidareført i ny opplæringslov, og at det heller ikkje skal gjelde eit slikt unntak for fylkeskommunen. Departementet meiner at sjølve kunngjeringa ikkje vil medføre kostnader eller meirarbeid for kommunane og fylkeskommunane. Kunngjering i Norsk Lovtidend skal gjere forskrifter tilgjengelege for borgarane og vil også gjere det mogleg å finne fram til tidlegare versjonar av den lokale forskrifta på nettsidene til Lovdata. Dette blir i dag gjort enkelt og digitalt.

Fleksibilitet i fag- og timefordelinga

I grunnskolen kan kommunane omdisponere inntil fem prosent av timane som er fastsette i det enkelte faget, mellom fag for heile grupper og trinn. Departementet meiner at det er behov for meir fleksibilitet enn i dag for å vareta tverrfaglege aktivitetar som ikkje direkte kan seiast å vere opplæring i enkelte fag, eller der det medfører mykje administrasjon å fordele timane mellom faga. Det kan til dømes vere aktivitetar knytte til ulike solidaritetsaksjonar, Den kulturelle skolesekken, tur- og aktivitetsdagar, tverrfaglege temadagar eller liknande. Forslaget har fått støtte av dei fleste høyringsinstansane som har uttalt seg om dette.

Departementet foreslår derfor at regelen om at ein bestemt prosentdel av timane i kvart fag i grunnskolen kan flyttast til andre fag, blir utvida slik at han også kan brukast til opplæring som er tverrfagleg. Samtidig presiserer departementet at regelen om fleksibilitet i fag- og timefordelinga ikkje skal hindre skolane i å ha meir tverrfagleg opplæring enn det som følgjer av denne fleksibiliteten.

Departementet meiner at det ikkje bør inngå i regelen at fleksibiliteten skal kunne brukast til overordna del av læreplanen. Logikken i læreplanverket tilseier at det ikkje skal vere nødvendig å setje av eiga tid til overordna del av læreplanen. Overordna del skal styre all opplæring i fag og praksisen til skolen elles. Innhaldet frå overordna del som er ein del av opplæringa og det elevane skal lære, skal vere inkludert i læreplanane i fag.

I dag kan kommunane omdisponere inntil fem prosent av timane som er fastsette i det enkelte faget, men opplæringslovutvalet foreslo å auke fleksibiliteten til ti prosent. Høyringsinstansane har ulike syn på dette. Departementet meiner at dagens ordning med fem prosent fleksibilitet bør førast vidare inntil vidare.

I Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse – En fornyelse av Kunnskapsløftet vart det foreslått at kommunen skulle kunne disponere inntil ti prosent av timane som er fastsette i det enkelte faget, mellom fag for heile grupper og trinn. I behandlinga av meldinga i Innst. 19 S (2016–2017) avviste Stortinget forslaget slik det låg føre, fordi det kunne gå ut over fag med lågt årstimetal og særleg dei praktiske og estetiske faga. Undersøkingar har vist at der dagens ordning blir brukt, går det særleg utover desse faga, som dessutan ikkje har skriftleg eksamen på 10. trinn. Hovudargumenta mot forslaget er knytt til frykt for at dei meir teoretiske faga vil bli prioriterte ettersom dei er billigare å gjennomføre, og fordi det er desse faga og ferdigheitene som blir målte gjennom eksamen og nasjonale prøvar.

Departementet har både no og tidlegare vurdert fleire alternativ for å auke fleksibiliteten og samtidig vareta dei praktiske og estetiske faga. På bakgrunn av tilbakemeldingar frå høyringa er departementet usikker på om fleksibiliteten kan aukast utan at det går ut over dei praktiske og estetiske faga.

Eit alternativ departementet har vurdert, er å auke fleksibiliteten for fag utan skriftleg eksamen. Som det er beskrive over, ser departementet at når dagens ordning med fem prosent fleksibilitet blir brukt, er det faga engelsk, matematikk og norsk som har fått tilført flest timar gjennom dei lokale omdisponeringane. Departementet har derfor vurdert det slik at det er tvilsamt om fleire skolar vil overføre timar frå fag med skriftleg eksamen til dei praktiske og estetiske faga.

Eit anna alternativ departementet har vurdert, er å auke fleksibiliteten til ti prosent innanfor avgrensa fagområde. Utfordringa med dette er at faga i skolen ikkje er inndelte i definerte fagområde i dag. Ei slik ordning kan i tillegg svekkje fleksibiliteten til kommunane fordi moglegheita til å prioritere enkelte fag blir mindre. Ulike prosentdelar for ulike fag vil også gjere regelen detaljert og vanskeleg å bruke.

Departementet er vidare usikker på kor stort behov det er for å auke fleksibiliteten til ti prosent. Det er i dag store moglegheiter for fleksibilitet i fag- og timefordelinga i grunnskolen. Departementet meiner at det per i dag ikkje er dokumentert at fleksibiliteten blir godt nok utnytta, eller at det er behov for å auke han, og foreslår derfor å vidareføre dagens ordning med fem prosent fleksibilitet inntil vidare. Departementet vil følgje utviklinga og innhente informasjon om i kva grad og korleis kommunane bruker fleksibiliteten, og kva behov som finst, og eventuelt vurdere endringar på eit seinare tidspunkt. Det pågår også ei evaluering av seksårsreformen, som fram mot 2024 vil gi meir informasjon om korleis skolane legg til rette for dei yngste elevane og korleis dei brukar leik på dei to første årstrinna.

Departementet foreslår å vidareføre at omsdisponeringa kommunen gjer av timar, skal fastsetjast i forskrift. Departementet foreslår å ikkje vidareføre unntaket frå kravet om kunngjering Norsk Lovtidend.

Det er i dag ikkje mogleg for fylkeskommunen å omdisponere timar i fag i vidaregåande skolar. Departementet vil vurdere om det er tenleg at fylkeskommunane får den moglegheita.

Dette må sjåast i samanheng med gjennomgangen av ny fag- og timefordeling i vidaregåande opplæring. Departementet er usikker på om ein slik fleksibilitet er like relevant og nødvendig for den vidaregåande opplæringa. Det er også eit spørsmål om dette vil la seg gjere i den vidaregåande opplæringa der elevane går på ulike utdanningsprogram og vel fag innanfor desse. I Meld. St. 21 (2021–2022) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden vart det foreslått endringar som skal gi større valfridom og meir fleksibilitet i den vidaregåande opplæringa. Departementet foreslår derfor ikkje å innføre ein regel om fleksibilitet i fag- og timefordelinga for den vidaregåande oppæringa no.

Departementet har vurdert om det bør lovfestast kva som ligg i opplæring, og dermed kva som er det rettslege innhaldet i kravet til at elevane har rett til eit minstetal timar med opplæring. Departementet meiner at det ikkje er tenleg å lage ein definisjon som rommar alle kriteria ein aktivitet må oppfylle for at ein skal rekna aktiviteten som opplæring.

Departementet meiner at fleire av forslaga i denne lovproposisjonen vil bidra til at opplæringslova med forskrifter samla sett gir eit tydelegare rettsleg innhald til kravet om minstetid til opplæring, ikkje minst krava om forskrift om overordna mål og prinsipp for opplæringa og læreplanar i fag.

11.5.5 Om det skal lovfestast eit krav om forsvarleg opplæring

Departementet meiner at det ikkje bør lovfestast eit generelt forsvarlegkrav i tillegg til dei andre reglane i forslaget til ny opplæringslov.

Departementet viser til at behovet for eit lovfesta forsvarlegkrav må vurderast konkret for kvart enkelt rettsområde. På nokre rettsområde er det mogleg og ønskjeleg å gi lov- eller forskriftsreglar om korleis tenestene etter lova skal vere. På andre rettsområde er det ikkje mogleg eller ønskjeleg å fastsetje konkrete reglar. Då kan det vere behov for eit lovfesta forsvarlegkrav som sikrar at innhaldet i tenestene er forsvarleg.

Både i dagens opplæringslov og i forslaget til ny opplæringslov er det ei rekkje krav til korleis opplæringa skal vere. Innhaldet i opplæringa er regulert gjennom læreplanar, og opplæringslova regulerer mellom anna korleis opplæringa skal organiserast og gjennomførast, kva kompetanse lærarane skal ha, og krav til arbeidet med skolemiljøet. Mange av krava i opplæringslova med forskrifter er strengare og meir presise enn eit krav om at opplæringa eller andre tenester etter lova skal vere forsvarlege. Desse krava må kommunane og fylkeskommunane oppfylle uavhengig av om det finst eit forsvarlegkrav eller ikkje. Der det ikkje er ønskjeleg å detaljregulere korleis opplæring eller anna verksemd skal vere, er vilkåra utforma skjønnsmessig eller som rettslege standardar.

Denne reguleringa har fått stor støtte i høyringa, då den bidreg til å gjere det tydeleg for både kommunar og fylkeskommunar, som i stor grad er pliktsubjekta i opplæringslova, og for elevane og foreldra, kva reglar som gjeld. Departementet meiner det ikkje er aktuelt å lovfeste eit forsvarlegkrav i tillegg til den foreslåtte reguleringa. Ein må velje reguleringsmåte, og kan ikkje både gi detaljerte reglar og samtidig innføre eit forsvarlegkrav. Dette ville innskrenke handlingsrommet til kommunar og fylkeskommunar, samtidig som det vil gjere reglane uklare.

11.6 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å lovfeste at grunnskoleopplæringa skal vere i samsvar med måla og prinsippa for opplæringa og fag- og timefordelinga, og at den vidaregåande opplæringa skal vere i samsvar med måla og prinsippa for opplæringa, fag- og timefordelinga og tilbodsstrukturen, sjå forslaget til §§ 2-3 første ledd og 5-4 første ledd

• å vidareføre heimlane til å gi forskrift om måla og prinsippa for opplæringa og kva utdanningstilbod som fører fram til studie- eller yrkeskompetanse (tilbodsstrukturen), sjå forslaget til §§ 1-4, 1-5 og 1-6 tredje ledd

• å vidareføre at måla for opplæringa skal gi pålegg om opplæring om den samiske folkegruppa og om språket, kulturen og samfunnslivet til denne folkegruppa i tilknyting til dei ulike fagområda, sjå forslaget til § 1-5 første ledd

• å lovfeste ein rett til vurdering og dokumentasjon og å vidareføre heimelen til å gi forskrift om vurdering, klage på vurdering og dokumentasjon, sjå forslaget til §§ 2-3 andre ledd første og tredje punktum og 5-4 andre ledd første og andre punktum

• å lovfeste at departementet kan gi forskrift om tap av rett til vurdering med karakter, sjå forslaget til §§ 2-3 andre ledd fjerde punktum og 5-4 andre ledd tredje punktum

• å vidareføre at departementet kan gi forskrift om godskriving og godkjenning av tidlegare gjennomgått opplæring og praksis, sjå forslaget til § 5-4 tredje ledd

• å lovfeste at barnetrinnet skal vere karakterfritt, sjå forslaget til § 2-3 andre ledd andre punktum

• å vidareføre at departementet gir forskrift om kor mange timar med opplæring elevar i grunnskolen skal ha, og korleis timane skal delast mellom trinn og fag (fag- og timefordelinga i grunnskolen), sjå forslaget til § 1-6 første ledd

• å lovfeste at kommunen kan gi forskrift om at inntil fem prosent av timane i kvart fag i grunnskolen skal flyttast til andre fag eller brukast til opplæring som er tverrfagleg, og ikkje vidareføre unntak frå kravet om kunngjering, sjå forslaget til § 1-6 andre ledd

• å vidareføre at departementet gir forskrift om kva utdanningstilbod som fører fram til studiekompetanse eller yrkeskompetanse (tilbodsstrukturen i den vidaregåande opplæringa), sjå forslaget til § 1-6 tredje ledd

• å vidareføre at departementet kan gi forskrift om kor mange timar med opplæring elevar i den vidaregåande opplæringa, skal ha, og korleis timane skal delast mellom trinn og fag (fag- og timefordelinga i den vidaregåande opplæringa), sjå forslaget til § 1-6 fjerde ledd

• å vidareføre at departementet kan gi forskrift om og kor lang læretid det skal vere for dei som har læretid i bedrift, sjå forslaget til § 1-6 femte ledd

• å lovfeste at både kommunane og fylkeskommunane kan gi forskrift om opplæring utover det minstetimetalet som departementet har fastsett, og ikkje vidareføre unntak frå kravet om kunngjering, sjå forslaget til § 1-6 sjette ledd

• å vidareføre at departementet kan gi forskrift om plikt til å delta i aktivitetar som ikkje er opplæring i fag i grunnskolen, sjå forslaget til § 1-6 sjuande ledd

• å vidareføre at departementet kan gi forskrift om nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk, sjå forslaget til § 1-7