41 Opplæring for barn og unge som søkjer om eller ikkje har opphaldsløyve i Noreg

41.1 Innleiing

Dette kapittelet handlar om retten til opplæring for barn og unge som søkjar om eller ikkje har opphaldsløyve i Noreg. Kapittelet handlar både om rett til grunnskoleopplæring for barn i grunnskolealder, rett til vidaregåande opplæring for ungdom og rett til grunnskoleopplæring for vaksne.

41.2 Dagens reglar

41.2.1 Grunnlova og Noregs folkerettslege forpliktingar

Det følgjer av Grunnlova § 109 første ledd at alle har rett til utdanning, og at barn har rett til å få grunnleggjande opplæring. Vidare kjem det fram av andre ledd i paragrafen at styresmaktene til staten skal sikre tilgang til vidaregåande opplæring og like moglegheiter til høgare utdanning på grunnlag av kvalifikasjonar. Paragrafen vart innført i Grunnlova i 2014. Utsegner i forarbeida, jf. Dok. 16 (2011–2012), tilseier at paragrafen ikkje var meint å gi utvida rettar utover det som då følgde av gjeldande nasjonale reglar, og dei rammene som følgde av Noregs internasjonale forpliktingar.

FNs konvensjon om barn sine rettar (barnekonvensjonen) gir barn og unge under 18 år eit særskilt menneskerettsvern. Ifølgje konvensjonen har alle barn rett på skolegang. Grunnskoleopplæringa skal gjerast obligatorisk og gratis tilgjengeleg for alle (artikkel 28 nr. 1 bokstav a), og statane skal oppmuntre utviklinga av ulike former for vidaregåande opplæring og gjere dei oppnåelege og tilgjengelege for alle barn (artikkel 28 nr. 1 bokstav b). Konvensjonen understrekar at ingen barn skal diskriminerast (artikkel 2). Barnekonvensjonen er norsk rett gjennom menneskerettslova og skal ved motstrid gå føre annan norsk rett.

Barnekonvensjonen oppstiller ikkje spesifikke rettar til formell opplæring for ungdom over grunnskolealder som ikkje har eit lovleg opphaldsgrunnlag.

I ei fråsegn frå Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling 24. november 2010 (JDLOV-2010-8029), drøftar Lovavdelingen om det er i samsvar med barnekonvensjonen at barn i aldersgruppa 16 til 18 år som oppheld seg ulovleg i Noreg, eller som søkjer asyl, opphald på humanitært grunnlag, familiegjenforeining og liknande, ikkje har rett til opplæring. Departementet viser til opplæringslovutvalets NOU, kapittel 25.3.1, for ei nærare forklaring av Lovavdelingens utsegner.

Både Grunnlova § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 seier at det beste for barnet skal vere eit grunnleggjande omsyn ved alle handlingar som vedkjem barn.

41.2.2 Opplæringslova

Alle barn i grunnskolealder (som regel mellom 6 og 16 år) som oppheld seg i Noreg, har rett til grunnskoleopplæring uavhengig av om opphaldet i Noreg er lovleg eller ikkje. Dette følgjer av opplæringslova § 2-1 første ledd jamført med utsegnene i forarbeida til lova, jf. Ot.prp. nr. 46 (1997–98), side 153. Unntak gjeld for barn som har kortvarig opphald i landet. Det inneber at retten til grunnskoleopplæring gjeld når det er sannsynleg at barnet skal vere i Noreg i meir enn tre månader i strekk.

Ungdom mellom 16 og 18 år som oppheld seg lovleg i Noreg i vente på å få avgjort ein søknad om opphaldsløyve, har rett til vidaregåande opplæring eller grunnskoleopplæring for vaksne når det er sannsynleg at ungdommen skal opphalde seg i Noreg i meir enn tre månader, jf. § 3-1 tolvte ledd og § 4A-1 fjerde ledd. For dei som får avslag på søknaden om opphaldsløyve, gjeld retten til slik opplæring fram til dato for endeleg vedtak. Det betyr at retten til slik opplæring ikkje gjeld i perioden frå datoen for endeleg vedtak og fram til utreisefristen eller faktisk utreise.

Ungdom som ventar på å få avgjort ein søknad om opphaldsløyve, og som fyller 18 år i løpet av eit skoleår, har rett til å fullføre påbyrja skoleår. Dette betyr at dersom ein ungdom fyller 18 år medan hen går i vidaregåande trinn 2 (vg2), får hen fullføre vg2. Dersom ungdommen er fødd på hausten og fyller 18 år etter å ha starta vg3, vil hen få fullføre vg3, så lenge hen ventar på avgjerd i utlendingssaka si.

Rettane til opplæring for dei som søkjer om opphaldsløyve, vart innførte i 2014. Før dette vart det gitt tilskot til grunnskoleopplæring for unge asylsøkjarar mellom 16 og 18 år, men utan at denne gruppa hadde ein lovfesta rett.

41.2.3 Utlendingslova

Utlendingslova § 4 slår fast at utlendingar under det lovlege opphaldet sitt i Noreg har same rettar og pliktar som norske statsborgarar dersom ikkje anna følgjer av andre reglar. Det kjem fram av forarbeida til paragrafen, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007), at ho gir uttrykk for ei prinsipperklæring om rettsleg likestilling mellom utlendingar med lovleg opphald i Noreg og norske statsborgarar.

Utlendingslova § 90 sjette ledd slår fast at vedtak som inneber at ein utlending må forlate Noreg, blir sett i verk «ved at utlendingen pålegges å reise innen en fastsatt frist», normalt på mellom 7 og 30 dagar. Utlendingen pliktar då å forlate Noreg frivillig innan utløpet av utreisefristen. Dersom utlendingen ikkje reiser frivillig innan fristen, kan politiet føre utlendingen ut av landet. I § 90 åttande ledd i lova står det at utsending av ein einsleg mindreårig berre skal skje til ein familiemedlem, utnemnd verje eller til eit anna forsvarleg omsorgstilbod.

Når det gjeld formålet med utreisefristen, blir det vist til høyringsfråsegna frå Justis- og beredskapsdepartementet til høyringa av opplæringslovutvalets NOU, der det står:

Utlendinger som har fått endelig avslag på søknad om opphold, har en plikt til å forlate Norge. Tiden mellom endelig avslag på asylsøknad og utreisefrist er normalt tre uker. I løpet av denne perioden er det lagt opp til at utlendingen skal få mulighet til å overholde vedtaket ved å reise «frivillig» tilbake til hjemlandet, enten på egen hånd eller gjennom ordningen for assistert retur. Utlendingsforvaltningens grunnleggende returarbeid er innrettet mot dette, herunder også ordningen for assistert retur. Dersom man for eksempel søker om assistert retur før utreisefristen, får man mer økonomisk støtte enn om man søker etter utreisefristen, og det er særskilte ordninger for enslige mindreårige og familier. Etter utreisefristen oppholder man seg i Norge ulovlig og risikerer å bli uttransportert av politiet.

41.3 Høyringsforslaget

Departementet foreslo

• å vidareføre dagens forståing om at rett til opplæring for barn i grunnskolealder gjeld uavhengig av om barnet eller foreldra har lovleg opphald

• å vidareføre retten til vidaregåande opplæring for ungdom og førebuande opplæring for vaksne for dei som søkjer om opphaldsløyve, og at dei som får avslag på søknaden, beheld retten fram til tidspunktet for endeleg vedtak om avslag

• å endre tidspunktet for når ungdom som søkjer om opphaldsløyve, mistar rett til opplæring pga. alder. Forslaget inneber at dei som søkjer om opphaldsløyve i Noreg, skal få rett til vidaregåande opplæring for ungdom og førebuande opplæring for vaksne ut det skoleåret som byrjar det kalenderåret dei fyller 18 år

Med dette høyringsforslaget følgde departementet delvis opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 25. Utvalet foreslo å utvide retten til opplæring fram til faktisk utreisetidspunkt for dei som får avslag på søknad om opphaldsløyve.

41.4 Høyringsinstansanes syn

41.4.1 Rett til grunnskoleopplæring for barn i grunnskolealder

Ingen høyringsinstansar uttalte seg mot å vidareføre dagens forståing om at retten til opplæring for barn i grunnskolealder skal gjelde uavhengig av om barnet eller foreldra har lovleg opphald.

41.4.2 Rett til opplæring for ungdom mellom 16 og 18 år

41.4.2.1 Rett til opplæring for ungdom mellom 16 og 18 år som søkjer om opphaldsløyve

Ingen høyringsinstansar har uttalt seg mot å vidareføre ein rett til opplæring for ungdom mellom 16 og 18 år som søkjer om opphaldsløyve.

41.4.2.2 Kor lenge retten til opplæring skal vare for ungdom mellom 16 og 18 år som får endeleg avslag på søknad om opphaldsløyve

Rundt 20 høyringsinstansar har uttalt seg om høyringsforslaget om å vidareføre at retten til opplæring varer fram til dato for endeleg avslag på søknad om opphaldsløyve. Forslaget blir støtta av Møre og Romsdal fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Viken fylkeskommune, Vestfold og Telemark fylkeskommune og Oslo kommune.

Fleire av høyringsinstansane støttar ikkje høyringsforslaget, men ønskjer heller at retten til opplæring skal gjelde heilt fram til faktisk utreisetidspunkt, i tråd med forslaget frå opplæringslovutvalet. Dei som ønskjer dette, er Barneombodet, Statsforvaltaren i innlandet, Vestland fylkeskommune, Utdanningsforbundet, Nordland Venstre, Elevorganisasjonen, Redd barna, UNICEF Norge, IKO – Kirkelig pedagogisk senter og Kirkerådet. Fleire av desse argumenterer med at det beste for barnet bør gå føre innvandringsregulerande omsyn.

Enkelte av dei som heller ønskjer forslaget frå opplæringslovutvalet, viser til Noregs internasjonale og folkerettslege forpliktingar. Redd Barna framhevar behovet barna har for opplæring, og meiner at rett til opplæring fram til faktisk utreisedato vil vere i tråd med barnekonvensjonen art. 28. Elevorganisasjonen peikar mellom anna på at barnekonvensjonen stadfestar at utdanning er ein universell rett. Organisasjonen peikar også på at det å hindre personar som ikkje får returnert som føresett, å halde fram med opplæring, skaper psykososiale utfordringar og kan hindre dei i å halde fram med opplæringa i heimlandet.

Norges Institusjon for menneskerettigheter (NIM) tek ikkje direkte stilling til om dei støttar departementets forslag, men skriv mellom anna følgjande:

Etter NIMs oppfatning vil det å ikke tilby videregående opplæring for ungdom mellom 16 og 18 år som ikke har lovlig opphold, og hvor utreisefristen har utløpt, kunne utgjøre en ulovlig forskjellsbehandling etter barnekonvensjonen samt EMK TP1-2 jf. artikkel 14. Rettskildene gir imidlertid ikke noe entydig svar på spørsmålet, slik departementet også er inne på. NIM mener at i den grad internasjonale forpliktelser er uklare bør ikke denne uklarheten går utover de mindreåriges adgang til opplæring, jf. også prinsippet om barnets beste i barnekonvensjonen artikkel 3.

Utdanningsforbundet meiner at ungdom utan opphaldsløyve har rett til vidaregåande opplæring på grunnlag av barnekonvensjonen art. 28 første ledd bokstav a. Organisasjonen peikar vidare på at barnekomiteen uttrykkjeleg har bede Noreg om å sikre at lovene våre samsvarer med dei forpliktingane Noreg har etter barnekonvensjonen, og meiner departementets forslag burde gått lenger.

Utlendingsdirektoratet (UDI) tek ikkje direkte stilling til om det støttar departementets forslag, men har enkelte innvendingar til vurderinga og vektinga departementet gjer av dei innvandringsregulerande omsyna. UDI påpeikar at det er lite forsking på feltet, og at innspela derfor er baserte på erfaringar over tid i returarbeidet og forsking som er borti tema, men som ikkje direkte er knytt til retten til opplæring etter avslag. UDI skriv mellom anna følgjande i si vurdering:

Vi mener det er viktig at et avslag på søknaden om oppholdstillatelse markeres med ulike tiltak. Slike tiltak kan være tap av rettigheter. For eksempel gjør vi et skille i tilskudd til assistert retur etter hvorvidt personene søker før eller etter utreisefrist. Det er også en rekke andre slike tiltak. Vi kan derfor anta at en fortsatt rett til skolegang etter utreisefrist, på lik linje med før utreisefrist, ikke vil gi vedkommende et inntrykk av at personen har fått en endret status i Norge og har en plikt til å forlate landet. Sånn sett kan det påvirke returarbeidet negativt og anses som returhemmende.

På den andre sida peikar UDI på at det, ut frå erfaringa si med returarbeidet, veit at ungdom ønskjer å ha noko kompetanse (vitnemål, kursbevis el.) når dei kjem heim, som dei kan bruke vidare etter framkomsten i heimlandet. UDI meiner derfor at det å komme heim med ny kompetanse, kan vere ein motivasjonsfaktor i returarbeidet og føre til ein større «aksept» frå familien for at ungdommen returnerer. UDI peikar også på at det å ta frå ungdommane retten til å gå på skole set dei i ein sårbar situasjon, som kan auke risikoen for at ungdommane forsvinn frå mottak og hamnar i kriminelle miljø. UDI viser til at departementet i høyringsnotatet påpeika at ungdom skal få tilbod på mottak, også etter utreisefristen, men at dette mottakstilbodet verken kan erstatta den verdien formell opplæring har for ungdommane ved retur, eller den sosiale tilhøyrselen ungdommane får med jamaldra i formell opplæring.

41.4.3 Forslaget om å endre tidspunktet for opphøyr av rettar når ein passerer 18 år

Omtrent 10 høyringsinstansar har uttalt seg om forslaget om å endre tidspunktet for opphøyr av rettar når ein passerer 18 år, og alle støttar det.

41.5 Departementets vurdering

41.5.1 Rett til grunnskoleopplæring for barn i grunnskolealder

Departementet foreslår å vidareføre dagens forståing om at barn i grunnskolealder har rett til grunnskoleopplæring uavhengig av om barnet eller foreldra har lovleg opphald i landet.

41.5.2 Rett til opplæring for ungdom mellom 16 og 18 år

41.5.2.1 Rett til opplæring for ungdom mellom 16 og 18 år som søkjer om opphaldsløyve

Departementet foreslår å vidareføre reglane om at ungdom mellom 16 og 18 år som søkjer om opphaldsløyve, har rett til vidaregåande opplæring for ungdom og førebuande opplæring for vaksne.

41.5.2.2 Rett til opplæring for ungdom mellom 16 og 18 år som får endeleg avslag på søknad om opphaldsløyve

Dei rettslege rammene

Enkelte høyringsinstansar meiner Noreg er folkerettsleg forplikta til å gi opplæring til ungdom som har fått endeleg avslag på søknad om opphaldsløyve, utan at høyringsinstansane gir noka detaljert grunngiving, utover å vise til generelle overordna reglar mellom anna i barnekonvensjonen og EMK.

Departementet meiner at verken barnekonvensjonen eller andre aktuelle rettskjelder gir noko eintydig svar på spørsmålet om eventuelle rettar til opplæring for dei mellom 16 og 18 år utan lovleg opphald. Dette er også i tråd med vurderingane i NOU 2019: 23 frå opplæringslovutvalet og vurderingane til departementet i høyringa. Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) har same vurdering av dette i høyringsinnspelet sitt.

Det beste for barnet

Departementet meiner som utgangspunkt at det vil vere til det beste for barnet å få formell opplæring, også etter eit vedtak om endeleg avslag på søknad om opphaldsløyve. Eit skoletilbod bidreg til ein meiningsfull aktivitet og kontakt med andre ungdommar. Særleg vil dette gjelde dei ungdommane som blir i Noreg i lengre tid etter vedtaksdato, utover utløpet av utreisefristen. Både dei ungdommane som seinare returnerer, og dei som blir i landet, vil ha ein fordel av formell opplæring i ventetida, framfor andre tilrettelagde tilbod ved mottaka, noko også UDI påpeikar i høyringsinnspelet sitt.

I vurderinga av det beste for barnet må det likevel også takast omsyn til meir enn tilgang på utdanning. Utvida rettar til opplæring kan påverke returarbeidet negativt. Til dømes kan omsorgspersonane til ungdommane i mindre grad vere villige til å samarbeide om retur. Ein unødvendig lang periode i Noreg før retur kan vere ei ulempe for ungdommen. For einslege mindreårige utan beskyttelsesbehov kan det vere til det beste for barnet å bli foreinte med omsorgspersonane sine i heimlandet igjen, noko som kan påverkast negativt om omsorgspersonane ikkje vil samarbeide om retur. Vurderinga av det beste for barnet vil komme an på ei rekkje forhold, til dømes kvar den mindreårige kjem frå, omsorgspersonar i heimlandet, og korleis forholda elles er for den som blir returnert.

Innvandringsregulerande omsyn

Justis- og beredskapsdepartementet påpeika i høyringsfråsegna si til NOU 2019: 23 frå opplæringslovutvalet at ei utviding av rettane fram til faktisk utreisetidspunkt kan påverke returarbeidet negativt. Vidare skreiv Justis- og beredskapsdepartementet at utvida rettar kan vere eit insentiv for ikkje å etterleve endeleg avslagsvedtak og kan gjere Noreg til eit meir attraktivt destinasjonsland for personar utan beskyttelsesbehov fordi ein får gjennomført skolegang her.

Departementet meiner det kan gi uheldige signal dersom ungdom får rett til opplæring i ein periode dei har plikt til å forlate Noreg. Det er vanskeleg å seie kva ei eventuell utviding av rettar har å seie for returarbeidet til utlendingsstyresmaktene, men departementet kan ikkje sjå bort frå at det har ein negativ innverknad. Departementet meiner det er uheldig å innføre rettar for denne gruppa ungdom dersom det kan bidra til å gjere returarbeidet til utlendingsstyresmaktene vanskeleg.

Departementet viser til formålet med utreisefristen og gjer i tillegg merksam på at det at utlendingen skal forlate Noreg innan utløpet av utreisefristen, inneber at utlendingen ikkje nødvendigvis skal vere i Noreg heilt til utløpet av utreisefristen. Innan utløpet av utreisefristen skal utlendingen, eventuelt i samarbeid med omsorgspersonar, ha moglegheita til å ordne med det praktiske rundt avslutninga av opphaldet i Noreg og reetableringa i heimlandet. Departementet meiner etter dette at å gi rett til formell opplæring i perioden frå dato for endeleg vedtak om avslag og fram til utreisefristen i ein viss grad kan seiast å gå på tvers av formålet med utreisefristen.

Opplæringslovutvalet foreslo å utvide retten til opplæring fram til faktisk utreisetidspunkt og la i si vurdering mellom anna vekt på at enkelte ungdommar med endeleg avslag på søknad om opphaldsløyve er ureturnerbare, og at dei dermed vil bli verande i Noreg også etter utløpet av utreisefristen. Justis- og beredskapsdepartementet har opplyst at det i utgangspunktet ikkje er nokon nasjonalitetar som ikkje kan returnere til heimlandet dersom utlendingen sjølv og omsorgspersonane samarbeider om retur. Det finst eit eige opphaldsgrunnlag ved praktiske hindringar for retur som utlendingen ikkje sjølv rår over, sjå utlendingsforskriften § 8-7. Paragrafen er ifølgje Justis- og beredskapsdepartementet lite brukt fordi alle vilkåra for slikt løyve sjeldan er oppfylte. Einslege mindreårige som ikkje har anna grunnlag for opphald enn at dei er utan forsvarleg omsorg ved retur, kan få eit tidsavgrensa opphaldsløyve fram til fylte 18 år, jf. utlendingsforskriften § 8-8. Sidan det finst eigne opphaldsgrunnlag for dei som ikkje kan returnere til heimlandet av årsaker dei ikkje sjølve har kontroll over, meiner departementet at rettane vil vere varetekne for fleire av dei aktuelle ungdommane. Departementet gjer i denne samanhengen merksam på at ungdom som får mellombels opphaldsløyve, anten denne er med eller utan avgrensingar, er omfatta av reglane i opplæringslova om rett til formell opplæring.

Den samla vurderinga til departementet

Sjølv om formell opplæring og utdanning er svært viktig for den enkelte, også for dei som skal returnere til heimlandet, meiner departementet at det er tenleg å vidareføre dagens regel om at retten til opplæring gjeld fram til tidspunktet for endeleg vedtak om avslag på søknad om opphaldsløyve.

Det å eventuelt utvide retten fram til faktisk utreisetidspunkt, slik opplæringslovutvalet foreslo, kan undergrave funksjonen til utreisefristen og bidra til å gjere returarbeidet til styresmaktene vanskeleg. Sjølv om det er usikkert om, og eventuelt i kor stor grad, eit forslag om utvida rettar til denne gruppa kan gjere returarbeidet vanskeleg, kan ikkje departementet sjå bort frå at det er ein mogleg konsekvens. Departementet legg også vekt på at ein uavklart situasjon i Noreg i vente på retur ikkje nødvendigvis er til det beste for barnet. Det er likevel viktig at unge i mottak uavhengig av opphaldsgrunnlag skal få eit aktivitetstilbod, sjølv om retten til formell opplæring ikkje lenger består. Vidare viser departementet til at dei fleste, uavhengig av nasjonalitet, kan returnere til heimlandet så lenge utlendingen og omsorgspersonane samarbeider. Verken barnekonvensjonen eller andre relevante rettskjelder oppstiller konkrete rettar til opplæring for dei mellom 16 og 18 år utan lovleg opphald i Noreg. Departementet legg til grunn at forslaget er i tråd med Noregs folkerettslege forpliktingar.

41.5.3 Forslaget om å endre tidspunktet for opphøyr av rettar når ein passerer 18 år

Departementet foreslår å gjere ei justering samanlikna med dagens reglar i når retten til opplæring for ungdom som har søkt om opphaldsløyve, stansar ved fylte 18 år.

Ungdom over 16 år som har lovleg opphald i kraft av å søkje om opphaldsløyve, har etter dagens reglar rett til opplæring fram til endeleg avslag på søknaden, men uansett ikkje lenger enn ut inneverande skoleår etter fylte 18 år. Dei som fyller 18 år mellom 1. januar og utløpet av skoleåret, har dermed rett til opplæring ut inneverande skoleår, men ikkje lenger. Dei som fyller 18 år mellom oppstart av nytt skoleår og fram til nyttår, har rett til opplæring ut skoleåret. Om ungdommen er fødd før eller etter sommarferien, kan dermed avgjere om hen har rett til å fullføre berre vidaregåande trinn (vg2) eller også vg3. Dette er ei forskjellsbehandling av ungdommar fødde i same kalenderår.

Departementet meiner det er rettferdig å likestille ungdom fødde i same kalenderår og at retten til opplæring derfor bør vare ut det skoleåret som startar det året ein fyller 18 år. Forslaget inneber berre ei mindre utviding frå dagens reglar. Det er berre dei som fyller 18 år i perioden mellom 1. januar og utløpet av skoleåret, som vil få rett til eitt år til med opplæring.

41.6 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å vidareføre dagens forståing om at rett til opplæring for barn i grunnskolealder gjeld uavhengig av om barnet eller foreldra har lovleg opphald, sjå merknadene til § 2-1 i forslaget

• å vidareføre rett til vidaregåande opplæring for ungdom og førebuande opplæring for vaksne for dei som søkjer om opphaldsløyve, og at dei som får avslag på søknaden, beheld retten fram til tidspunktet for endeleg vedtak om avslag, sjå forslaget til §§ 5-9 og 18-10

• å endre tidspunktet for når dei som søkjer om opphaldsløyve, mistar rett til opplæring pga. alder. Forslaget inneber at dei som søkjer om opphaldsløyve i Noreg, skal få rett til vidaregåande opplæring for ungdom og førebuande opplæring for vaksne ut det skoleåret som byrjar det kalenderåret dei fyller 18 år, sjå forslaget til §§ 5-9 og 18-10