24 Tilpassa opplæring

24.1 Innleiing

Dette punktet handlar om tilpassa opplæring. Tilpassa opplæring er eit grunnleggjande prinsipp i skolen og dreier seg om at lærarane – innanfor rammene til fellesskapet – skal leggje til rette opplæringa slik at alle elevar skal få best mogleg utbytte av denne. Intensiv opplæring i grunnskolen er ein del av den tilpassa opplæringa og inneber kortvarig og målretta innsats frå skolen i lesing, skriving og rekning for elevar på 1. til 4. trinn som har behov for det.

24.2 Dagens reglar

24.2.1 Grunnlova og Noregs folkerettslege forpliktingar

Det følgjer av Grunnlova § 109 at alle har rett til utdanning. Ein viktig del av ordlyden i Grunnlova § 109 er at opplæringa skal «utvikle evnene til kvart barn og ta omsyn til dei behova det har». Dette har også komme til uttrykk i sentrale reglar i opplæringslova om tilpassa opplæring og retten til spesialundervisning. Det kjem fram av FNs konvensjon om rettane til menneske med nedsett funksjonsevne (CRPD) artikkel 24 at partane blir pålagde å sikre eit inkluderande utdanningssystem på alle nivå for å verkeleggjere retten til utdanning utan diskriminering. Departementet viser elles til omtalen av CRPD i punkt 25.

24.2.2 Opplæringslova

Det følgjer av opplæringslova § 1-3 at «[o]pplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen, praksisbrevkandidaten og lærekandidaten». Tilpassa opplæring er følgjeleg eit prinsipp som ligg til grunn for all grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring. I forarbeida til paragrafen er det understreka at både organiseringa av opplæringa, dei pedagogiske metodane og progresjonen i opplæringa skal tilpassast føresetnadene og evnene til den enkelte eleven.

Reglane i opplæringslova om tilpassa opplæring gjeld for alle elevar. Det inneber at skolen har plikt til å tilpasse opplæringa også for dei elevane som lærer raskare enn andre, som har spesielle talent, eller som har potensial til å nå dei høgaste faglege nivåa.

Opplæringslova § 1-4 inneheld ein særregel om intensiv opplæring (tidleg innsats) for elevar på 1. til 4. trinn:

På 1. til 4. årstrinn skal skolen sørgje for at elevar som står i fare for å bli hengande etter i lesing, skriving eller rekning, raskt får eigna intensiv opplæring slik at forventa progresjon blir nådd. Om omsynet til eleven sitt beste talar for det, kan den intensive opplæringa i ein kort periode givast som eineundervisning.

Intensiv opplæring etter § 1-4 er ein del av den ordinære tilpassa opplæringa og skal vere ein kortvarig og målretta innsats frå skolen i lesing, skriving eller rekning for elevane som har behov for det. Målet er at elevar som treng det, raskt skal få eigna støtte og oppfølging. Tiltak krev ikkje sakkunnig vurdering eller enkeltvedtak.

Reglane om tilpassa opplæring, inkludert reglane om intensiv opplæring, gir kommunane og fylkeskommunane plikt til å tilpasse opplæringa, men elevane har ikkje ein korresponderande rett. At elevane ikkje har individuell rett til tilpassa opplæring, betyr mellom anna at elevane ikkje har rett til å klage etter reglane i forvaltningslova på at dei ikkje har fått tilpassa opplæring. At kommunane og fylkeskommunane rettar seg etter regelverket, kan følgjast opp gjennom tilsynet til statsforvaltaren.

Elevane har rett til undervegsvurdering i fag slik denne er beskriven i forskrift til opplæringslova § 3-10, og undervegsvurderinga skal nyttast til å vurdere om eleven har tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Det følgjer av opplæringslova § 5-4 første ledd at lærarane skal vurdere om ein elev treng spesialundervisning, og melde frå til rektor når ein elev har slike behov. Skolen har plikt til å vurdere og eventuelt prøve ut tiltak innanfor det ordinære opplæringstilbodet med sikte på å gi eleven tilfredsstillande utbytte før det blir utarbeidd ei sakkunnig vurdering, jf. opplæringslova § 5-4 første ledd tredje punktum.

24.3 Høyringsforslaget

Departementet foreslo

• å vidareføre plikta skolen har til å gi tilpassa opplæring. Departementet bad om synspunkta til høyringsinstansane på om nemninga bør endrast til «universell opplæring» slik som opplæringslovutvalet foreslo

• å vidareføre, og å samle og gjere tydeleg i lova, plikta skolen har til å følgje med på og vurdere utbyttet elevane har av opplæringa, å melde frå til rektor når det er tvil om at eleven har tilfredsstillande utbytte av opplæringa, og å følgje opp ved å vurdere og setje i verk tiltak

• å vidareføre dagens reglar om intensiv opplæring for elevar på 1. til 4. trinn

• å lovfeste ein ny regel om intensiv opplæring for elevar i vidaregåande opplæring

Med unntak av spørsmålet som departementet høyrde ope, innebar høyringsforslaga i dei to første strekpunkta over at departementet i hovudsak følgde opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 31. Høyringsforslaga i dei to siste strekpunkta skil seg frå forslaget frå utvalet om å utvide dagens plikt til å gi intensiv opplæring i lesing, rekning og skriving på 1. til 4. trinn til å gjelde opplæring i alle fag og for elevar på alle trinn både i grunnskolen og den vidaregåande opplæringa, og å endre nemning til «forsterka innsats».

24.4 Høyringsinstansanes syn

24.4.1 Spørsmålet om å endre nemning frå tilpassa opplæring til universell opplæring

Omtrent 100 høyringsinstansar har uttalt seg om spørsmålet om å endre nemninga «tilpassa opplæring» til «universell opplæring». Omtrent dobbelt så mange av høyringsinstansane ønskjer å behalde dagens nemning, som dei som meiner nemninga bør endrast. Mange av høyringsinstansane som vil behalde dagens nemning, grunngir dette med at ho er godt innarbeidd, og at «universell opplæring» verken synest å vere ei innhaldsmessig tydelegare eller betre nemning. Blant dei som støttar å behalde dagens nemning, er Utdanningsdirektoratet, Statped,Barneombodet, Elevorganisasjonen, KS og Utdanningsforbundet. Likestillings- og diskrimineringsombodet ønskjer også å behalde dagens nemning og skriv:

Selv om det for begge bestemmelser gjelder et prinsipp om at hovedløsningen skal fungere for det store mangfoldet, og at det først er når hovedløsningen er universell at det skapes reelle muligheter for lik deltagelse for alle, er vi bekymret for om bruken av begrepet «universell opplæring» kan oppfattes som en sammenblanding av begreper med ulike meningsinnhold, og at det kan bidra til å utvanne begrepet universell utforming.

Blant kommunane og fylkeskommunane er det ulike meiningar om omgrepsbruk. Innlandet fylkeskommune ønskjer å endre nemninga til universell opplæring og meiner nemninga «universell» er framtidsretta og bidreg til lik omgrepsbruk på tvers av lovverk. Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark vil også endre til «universell opplæring» og skriv:

Vår erfaring fra tilsyn og klagesaker er at tilpasset opplæring av mange forstås som en individuell tilrettelegging. Begrepet universell er innarbeidet både i annet lovverk og i alminnelig språklig forståelse, og vil kunne bidra til en mer riktig inngang i tenkningen om hva denne rettigheten innebærer.

Nokre få høyringsinstansar vil heller ha ei anna nemning enn dei to konkrete alternativa til høyringsnotatet.

24.4.2 Kva plikta til tilpassa opplæring inneber

Som påpeika over, vart det høyrt ope om ein skal endre nemninga frå «tilpassa opplæring» til «universell opplæring». Uavhengig av dette vart det foreslått å justere ordlyden i dagens reglar om tilpassa opplæring for å gjere tydelegare kva plikta til tilpassa opplæring inneber. Mange av høyringsinstansane har gitt si generelle støtte til ei av dei alternative nemningane, utan å ha kommentert forslaget om å gjere tydelegare kva plikta inneber. Ein del høyringsinstansar gir også eksplisitt si støtte til høyringsforslaget om å gjere tydelegare i lova kva plikta til å gi tilpassa opplæring inneber.

Ein del høyringsinstansar meiner at forslaget til definisjon av tilpassa opplæring («det vil seie at elevane skal få eit tilfredsstillande utbytta av opplæringa uavhengig av funksjonsnivå, og at alle skal få utnytta og utvikla evnene sine») ikkje er tydeleg nok. Blant dei som vil ha ein tydelegare definisjon av tilpassa opplæring, er Statsforvaltaren i Vestland, NLA Høgskolen, Redd Barna og Norges Blindeforbund. Enkelte meiner også at det er utfordrande med ein skjønnsmessig regel.

Når det gjeld bruken av omgrepet «funksjonsnivå» i høyringsforslaget, skriv Utdanningsdirektoratet:

Vi mener en endring av betegnelsen fra tilpasset til universell opplæring, sammen med en endring av ordlyden i bestemmelsen «… tilfredsstillande utbytte av opplæringa uavhengig av funksjonsnivå …», vil kunne skape tvil om den nye bestemmelsen innebærer en innsnevring i forhold til tidligere.

Statsforvaltaren i Rogaland har også innspel knytt til mellom anna bruken av nemninga «funksjonsnivå» og skriv:

Gjeldande § 1-3 i opplæringslova er ein formålsregel og inneber at opplæringa så godt som mulig skal tilpasses den enkelte elevs forutsetninger; både de svake og sterke elevers forutsetninger (jf. merknader til regelen). Forslaget til ny § 11-1 blir knytt til funksjonsnivå og har overskrifta Tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Slik vi ser det kan ordlyden lede i retning av at gjeldande formålsregel blir fjerna og erstatta av ein regel som primært tar sikte på å inkludere fleire elevar inn under ordinære rammer. Vi stiller spørsmål ved om hensikta dels har vært å innsnevre den opphavelege forståinga og ser eit behov for at dette klargjerast.

Fleire høyringsinstansar ønskjer å behalde reglane om tilpassa opplæring i kapittel 1, mellom anna fleire kommunar, Universitetet i Agder,KS og Redd Barna. Fleire av desse instansane, mellom anna KS, ønskjer at regelen framleis skal bli verande i det dei omtaler som formålskapittelet, og enkelte meiner at flyttinga inneber moglegheit for tilsyn og dermed auka dokumentasjonskrav og internkontroll.

24.4.3 Delpliktene til skolen for å sikre at elevane får tilfredsstillande utbytte av opplæringa

Det har komme ei rekkje ulike innspel til høyringsforslaget om å lovfeste pliktene til å følgje med på og å vurdere utbyttet til elevane av opplæringa, å melde frå til rektor når det er tvil om at eleven har tilfredsstillande utbytte av opplæringa, og å følgje opp ved å vurdere og setje i verk tiltak for at eleven skal få tilfredsstillande utbytte. Nokon støttar forslaget. Enkelte vil ha justeringar i ordlyden, og nokon meiner at reglane ikkje er tydelege nok. Det har komme fleire innspel om at tydeleggjeringa av pliktene synest å kunne innebere auka krav til dokumentasjon. Kristiansand kommune skriv:

Kristiansand kommune støtter de enkelte delpliktene utvalget foreslår; følge med, melde fra, vurdere og sette inn tiltak og evaluere. Plikten innebærer ingen realitetsendring, men en tydeliggjøring av det som i dag er skolens plikter. Kristiansand kommune er imidlertid bekymret for at en tydeliggjøring av delpliktene, også vil innebære økte krav til dokumentasjon, slik det er i skolemiljøsakene. Kommunen ønsker derfor en tydeliggjøring fra departementet på hva som er forventet dokumentasjon gjennom alle leddene i delpliktene.

Ringebu kommune,Ringsaker kommune og KS har også liknande innspel, der dei mellom anna spør om lovforslaget vil innebere auka dokumentasjonskrav og rapportering. KS har også i lovmedverknadsmøte med Kunnskapsdepartementet våren 2022 gjort tydeleg innspela sine om auka krav til dokumentasjon og rapportering. I skriftleg innspel 4. april 2022 skriv KS mellom anna følgjande om lovforslaget:

Det er KS’ vurdering at plikten til tilpasset opplæring som foreslås er skjerpet og utvidet både i innhold og angitte krav til saksbehandling sammenlignet med dagens regel. Regelen i dag, selv om den har karakter av en pliktregel, er plassert i et formålskapittel. Denne har en annen ordlyd, struktur og plassering enn hva departementet foreslår i ny lov. Både ordvalget og plasseringen tilsier etter vår vurdering at dette må forståes som en skjerpet rettsregel. Eksempler på ordvalg er formuleringen i overskriften – «sikre», og videre at kommunen skal «sørgje for at alle skal få utnytta og utvikle evnenes sine», lærerne skal «følgje med på utviklinga», «vurdere om tiltaka er gode nok». Dette innebærer etter vår vurdering et skjerpet rettslig innhold, og nye saksbehandlingsplikter. Det antas at saksbehandlingsplikter kan følges opp gjennom pliktige evalueringer i dag, men ved at disse plikter også løftes i forbindelse med reglene om tilpasset opplæring, så oppfatter vi det slik at de rettslige virkninger og innholdet i reglene om tilpasset opplæring skjerpes.

KS ønskjer primært at reglane om tilpassa opplæring skal stå i kapittel 1 i lova. Dersom reglane ikkje skal stå i kapittel 1, ønskjer KS at første ledd i høyringsforslaget blir skilt ut som eigen paragraf.

I høyringa har det komme noko ulike innspel om pliktsubjekt. Redd Barna vil ha skolen som pliktsubjekt, medan Barneombodet meiner at læraren bør vere pliktsubjekt under tilvising til at den som er nærast eleven, bør ha eit klart ansvar for å oppdage behovet til elevane. Universitetet i Agder har også liknande innspel.

24.4.4 Intensiv opplæring

I overkant av 50 høyringsinstansar har uttalt seg om forslaget om å vidareføre dagens reglar om intensiv opplæring for elevar frå 1. til 4. trinn.

Det er eit mindretal av høyringsinstansane som støttar departementets forslag, inkludert Statsforvaltaren i Trøndelag og enkelte kommunar.

Eit klart fleirtal av dei som har uttalt seg om forslaget, ønskjer heller ei løysing tettare opp mot forslaget frå utvalet om «forsterket innsats», som inneber å innføre ei plikt til intensiv opplæring i alle fag og for elevar på alle trinn både i grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Det er innanfor denne gruppa av høyringsinstansar ulike innspel til kva slags lovregel det er ønskjeleg å ha. Nokon støttar forslaget frå utvalet fullt ut. Andre ønskjer at plikta til å gi intensiv opplæring blir utvida til å gjelde alle trinn, men at ho blir avgrensa til grunnleggjande ferdigheiter i lesing, skriving og rekning, det vil seie ein hybrid mellom forslaget frå utvalet og departementet.

Det har komme fleire høyringsinnspel om at bruken av omgrepet «hengande etter» i ordlyden i dagens lovregel og i høyringsforslaget er lite heldig, mellom anna frå Statsforvaltaren i Vestland, Redd Barna, Unge Funksjonshemmede,Utdanningsforbundet og UNICEF. Enkelte meiner at nemninga er vag og uklar, medan andre meiner at ordlyden gir inntrykk av eit negativt elevsyn og ein feilaktig føresetnad om at alle elevar frå 1. til 4. klasse skal ha same utgangspunkt og potensial for læring.

LO tek ikkje direkte stilling til høyringsforslaget, men skriv:

Vi registrerer også at overskriften er endret fra «Tidlig innsats på 1.-4. trinn» til «intensiv opplæring» i forslaget til § 11-2. Begrunnelsen er at tidlig innsats handler om å tilrettelegge for at tiltak som ikke er knyttet til grunnleggende lese/skriveferdigheter settes inn så tidlig som mulig. Dette mener vi må sees i sammenheng. Det kan være ulike årsaker til at elever ikke lærer som forventet og hvor tiltak som settes inn ikke handler om ekstra undervisning, men eksempelvis kan være tiltak relatert til hjemmesituasjonen. Det bør derfor stå «Tidlig innsats og intensiv opplæring». Det er også slik at begrepet «tidlig innsats» nå begynner å bli innarbeidet og det vil dermed være ugunstig å nedtone det.

KS støttar ikkje forslaget om å vidareføre moglegheita til å gi intensiv opplæring som eineundervisning. Agder fylkeskommune meiner departementet bør trekkje opp nokre rammer om kva «kort periode» for eineundervisning kan innebere.

Dei aller fleste høyringsinstansane som har uttalt seg om forslaget om å lovfeste ein ny regel om intensiv opplæring for elevar i vidaregåande opplæring, støttar heilt eller delvis forslaget. Dette er mellom anna Justis- og beredskapsdepartementet, Barneombodet, Statsforvaltaren i Rogaland, fleire fylkeskommunar, Utdanningsforbundet og Elevorganisasjonen.

24.5 Departementets vurdering

24.5.1 Behalde nemninga tilpassa opplæring

Departementet foreslår å behalde dagens nemning, tilpassa opplæring, noko eit klart fleirtal av høyringsinstansane støttar. Dagens nemning er godt innarbeidd, og nemninga «universell opplæring» vil ikkje gjere innhaldet i pliktene til skolen tydelegare enn i dag. Departementet er samd med dei høyringsinstansane som er kritiske til å trekkje parallell til reglane i likestillings- og diskrimineringslova og nemninga «universell utforming», då omgrepet «universell» ikkje vil ha same betydning i dei to lovene.

24.5.2 Kva plikta til tilpassa opplæring inneber

Plikta til å gi tilpassa opplæring inneber at opplæringa – innanfor eit fellesskap – skal leggjast til rette på ein slik måte at alle elevar skal få så godt utbytte av opplæringa som mogleg. Denne forståinga foreslo departementet i høyringa å gjere tydeleg ved å presisere i lova at tilpassa opplæring «vil seie at elevane skal få eit tilfredsstillande utbytta av opplæringa uavhengig av funksjonsnivå, og at alle skal få utnytta og utvikla evnene sine».

Fleire høyringsinstansar er samde i at det er viktig å gjere forståinga av tilpassa opplæring i lova tydelegare, og enkelte støttar høyringsforslaget fullt ut.

Enkelte høyringsinstansar meiner at det er uklart kva som ligg i omgrepet «tilfredsstillande utbytte av opplæringa», og at dette bør gjerast tydeleg. Departementet påpeikar at kva som er «tilfredsstillande utbytte av opplæringa», er ei skjønnsmessig vurdering. Vurderinga av kva som er eit tilfredsstillande utbytte av opplæringa, skal gjerast med utgangspunkt i fagleg-pedagogisk kunnskap og erfaring. Departementet legg til grunn at vurderinga skal vere eit lovbunde skjønn som statlege tilsynsmakter og domstolen kan overprøve. Departementet gir døme på moment som inngår i vurderinga i merknadene til paragrafen, sjå punkt 69.

Utdanningsdirektoratet og Statsforvaltaren i Rogaland meiner bruken av nemninga «funksjonsnivå» kan indikere at reglane om tilpassa opplæring er meint å innsnevrast. Departementet noterer til dette at beskrivinga av tilpassa opplæring i høyringsforslaget var meint å gjere det tydelegare kva tilpassa opplæring er, og var ikkje meint å innebere realitetsendringar. Departementet er samd med dei to nemnde høyringsinstansane i at nemninga «funksjonsnivå» ikkje er tenleg. Til vanleg blir nemninga brukt for å beskrive evna og moglegheita ein person har til å fungere i omgivnadene sine, og kor stor evne personen har til å forstå og utføre handlingar. Dette er nært knytt til funksjonsnedsetjing, medan beskrivinga av tilpassa opplæring skal vere meir generell. Departementet foreslår derfor å heller bruke nemninga «føresetnader», som er ei meir generell nemning som også er brukt i dagens regel om tilpassa opplæring.

Departementet understrekar at beskrivinga i lovforslaget av tilpassa opplæring ikkje er meint å innebere nokon realitetsendringar frå dagens reglar om tilpassa opplæring. Departementet presiserer også at heller ikkje flyttinga av regelen frå dagens kapittel 1 til kapittel 11 i lovforslaget er meint å innebere materielle endringar, men er eit regelteknisk grep for å samle reglar som naturleg høyrer saman, i eitt kapittel. Dagens regel i § 1-3 er også ein pliktregel, som det kan førast tilsyn med.

I ordlyden til høyringsforslaget er tilpassa opplæring berre knytt til «elevar», medan dagens § 1-3 omfattar elevar, lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar. Det var ikkje tilsikta at ordlyden til høyringsforslaget skulle innsnevre persongruppa som tilpassa opplæring rettar seg mot, og departementet foreslår å inkludere dei som har læretid i bedrift, i ordlyden, i tråd med dagens reglar.

I dagens reglar går det ikkje eksplisitt fram kven som er pliktsubjekt, altså kven som har ansvaret for å oppfylle plikta til tilpassa opplæring. Departementet foreslår å presisere at kommunen og fylkeskommunen er pliktsubjekt. I dei tilfella vidaregåande opplæring blir gitt i bedrift, vil det vere ansvaret til bedrifta å sørgje for at den enkelte får opplæring etter opplæringslova, og følgjeleg også at opplæringa er tilpassa, noko departementet foreslår å presisere i paragrafen. Nokre gonger er elevar som fylkeskommunen har opplæringsansvaret for, utplasserte i bedrifter for å få praksis, til dømes elevar i vidaregåande trinn 1 (vg1) og vidaregåande trinn 2 (vg2) som tek yrkesfagleg fordjuping for dei yrkesfaglege utdanningsprogramma, og elevar som ikkje får læreplass i vidaregåande trinn 3 (vg3). Då er det fylkeskommunen som vil ha plikt til å sørgje for tilpassa opplæring.

I høyringa blei reglane om tilpassa opplæring foreslått som første ledd i ein felles paragraf saman med plikta kommunen og fylkeskommunen har til å følgje med på og å vurdere utbyttet til elevane av opplæringa, å melde frå til rektor når det er tvil om eleven har tilfredsstillande utbytte av opplæringa, og å følgje opp ved å vurdere og setje i verk tiltak for at eleven skal få tilfredsstillande utbytte. Som beskrive i avsnittet over, er det bedrifta som er ansvarleg for å oppfylle plikta til å gi tilpassa opplæring for lærlingar og andre som har opplæring i bedrift. Bedrifta vil ikkje ha dei andre pliktene som er beskrivne i § 11-2 i forslaget. Departementet foreslår derfor å skilje ut reglane om tilpassa opplæring i ein eigen paragraf og reglane om å følgje med på at eleven får tilfredsstillande utbytte av opplæringa til ein annan, sjå forslaget til §§ 11-1 og 11-2. Ei slik oppdeling er i tråd med forslaget frå opplæringslovutvalet og enkelte høyringsinnspel, og vil på ein god måte gjere tydeleg at forslaget om tilpassa opplæring er ei vidareføring av dagens reglar.

24.5.3 Delpliktene til skolen for å sikre at elevane får tilfredsstillande utbytte av opplæringa

Departementet foreslår å samle og å gjere tydeleg delpliktene kommunen og fylkeskommunen har for å sikre at den enkelte får tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Departementet foreslår å innføre ein regel som seier at «[k]ommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at lærarane følgjer med på utviklinga til elevane og melder frå til rektor dersom det er tvil om at ein elev har tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Om det må til, skal kommunen og fylkeskommunen setje i verk eigna tiltak, jf. §§ 11-1 og 11-3. Skolen skal vurdere om tiltaka er nok til å gi eleven eit tilfredsstillande utbytte av opplæringa, eller om eleven kan trenge individuell tilrettelegging etter reglane i §§ 11-4, 11-5 og 11-6.»

Innhaldsmessig er dette i hovudsak i tråd med høyringsforslaget, men inneber ei språkleg forenkling og forkorting, sidan enkelte av delpliktene i høyringsforslaget er delvis overlappande, og noko av innhaldet i delpliktene uansett inngår i den overordna plikta kommunen og fylkeskommunen har til å sørgje for at opplæringa er tilpassa. Det er også i tråd med tillitsreforma å avgrense detaljeringsgraden i korleis desse delpliktene blir oppstilte. Ei forenkling og forkorting er også i tråd med fleire av høyringsinnspela om at høyringsforslaget var for detaljert, og derfor kunne gi eit inntrykk av skjerpa reglar og følgjeleg også skjerpa dokumentasjons- og rapporteringskrav i forhold til dagens reglar. Dette har ikkje vore meininga.

Elles gjer departementet merksam på at reglane om tilpassa opplæring både etter dagens reglar, og etter departementets forslag, er pliktreglar som det kan førast tilsyn med.

Departementet forslår elles å følgje opp høyringsforslaget om å samle dei aktuelle delpliktene i éin paragraf, men ikkje saman med den overordna regelen om tilpassa opplæring, sjå vurderinga i punkt 24.5.2 over. Departementet meiner at forslaget til regulering gir ei betre og ryddigare framstilling av pliktene enn det som følgjer av dagens reglar. Forslaget inneber i hovudsak ei vidareføring av pliktene til skolen, men systematiseringa i lova gjer at pliktene blir meir tydelege og samla. Dermed blir det klarare korleis skolen skal handle for å sikre at elevane får tilfredsstillande utbytte av opplæringa.

Som i høyringsforslaget foreslår departementet at kommunen og fylkeskommunen blir brukt som subjekt enkelte stader, medan skolen blir brukt som subjekt andre stader fordi oppfyllinga av pliktene naturleg skjer på skolenivå, sjølv om det er kommunen eller fylkeskommunen som vil vere rettsleg ansvarlege for at kravet blir oppfylt. Skolen er ikkje eit eige rettssubjekt, og som påpeika over er det uansett kommunen eller fylkeskommunen som har ansvaret for oppfyllinga, sjå §§ 28-1 og 28-2.

24.5.4 Intensiv opplæring

Departementet foreslår å vidareføre dagens reglar om intensiv opplæring på 1. til 4. trinn.

Når det gjeld spørsmålet om ein også skal inkludere fleire trinn, meiner departementet at dagens regel om intensiv opplæring gir eit tydeleg signal om at innsats for elevane på 1. til 4. trinn er særleg viktig og bør prioriterast. I forarbeida til dagens paragraf om intensiv opplæring, Prop. 52 L (2017–2018) Endringar i opplæringslova, friskolelova og folkehøgskolelova (plikt til å tilby intensiv opplæring og plikt til fleirfagleg samarbeid m.m.), vart det understreka at innsatsen dei første åra av skoleløpet har ein særskild verdi. Ei utviding av ansvaret til kommunane og ei forventning om «auka aktivitet» på 5. til 10. trinn, ville dessutan ha vesentlege økonomiske konsekvensar for grunnskolen.

Når det gjeld spørsmålet om å utvide plikta til å gi intensiv opplæring til fleire fag, meiner departementet at ei slik utviding kan gjere det vanskeleg å skilje intensiv opplæring frå den vanlege variasjonen i pedagogisk opplegg som følgjer av plikta til å gi tilpassa opplæring. Vidare vil ei slik utviding gjere det vanskeleg å vurdere grensegangen mellom intensiv opplæring og individuelt tilrettelagd opplæring. Departementet foreslår derfor at intensiv opplæring framleis bør avgrensast til dei grunnleggjande ferdigheitene lesing, skriving og rekning.

Departementet har forståing for innspela om at omgrepet «hengande etter» ikkje er tenleg. Elevar startar på skolen med ulike føresetnader. Enkelte høyringsinstansar peikar på at alternativ ordlyd kan vere at intensiv opplæring blir knytt til dei elevane som ikkje har forventa progresjon. Departementet foreslår å endre ordlyden i tråd med dette. Dette er ei språkleg justering, som ikkje er meint å innebere ei realitetsendring.

Enkelte høyringsinstansar, mellom anna KS, meiner det er uheldig at reglane om intensiv opplæring gir rom for å gi elevane eineundervisning. Departementet påpeikar at eineundervisning berre er aktuelt for ein kort periode og dersom det er til det beste for eleven. Departementet meiner rammene for eineundervisning er definert på ein måte som gjer dette til eit godt verktøy. Departementet foreslår derfor å vidareføre dagens reglar om at den intensive opplæringa, dersom det er til det beste for eleven, i ein kort periode kan givast som eineundervisning.

Departementet foreslår at tittelen på paragrafen skal vere «intensiv opplæring på 1.-4. trinn». Prinsippet om tidleg innsats inneber meir enn det å gi intensiv opplæring i lesing, skriving og rekning for elevar som har behov for dette. Arbeid med tidleg innsats inneber både å leggje til rette for eit godt pedagogisk tilbod så tidleg som mogleg og å setje inn tiltak straks utfordringar blir oppdaga, gjennom heile opplæringsløpet. Departementet meiner derfor at omgrepet «intensiv opplæring» i overskrifta til paragrafen gir ei meir presis beskriving av kva paragrafen handlar om.

Departementet foreslo i høyringa å innføre ei ny plikt om tidleg innsats i den vidaregåande opplæringa, formulert som ei plikt for fylkeskommunen til å tilby intensiv opplæring for å bidra til at elevar i vidaregåande opplæring skal kunne bestå fag. Sjølv om forslaget får god støtte i høyringa, er dette eit svært kostbart tiltak, som departementet ikkje foreslår å innføre reglar om no. Departementet vil likevel vurdere ulike måtar å styrkje opplæringa i vidaregåande opplæring på og vil eventuelt komme tilbake til forslag om regelendringar.

24.5.5 Elevar med stort potensial for læring

Nokre elevar lærer raskare og tileignar seg meir kompleks kunnskap samanlikna med jamaldra. Elevar med stort læringspotensial er i dag omfatta av plikta skolen har til å gi tilpassa opplæring, men desse elevane vil ikkje ha rett til individuell tilrettelegging etter §§ 11-4, 11-5 og 11-6. Departementet meiner at det ikkje bør innførast ein rett til individuelt tilrettelagd opplæring for elevar med stort læringspotensial slik som enkelte høyringsinstansar foreslår. Forslaget er i tråd med vurderingane til opplæringslovutvalet i NOU 2019:23 og høyringa til departementet.

Departementet understrekar at skolen skal tilpasse opplæringa for alle elevar, også for elevar med stort læringspotensial. Departementet foreslår å gjere dette tydelegare i forslaget til ny § 11-1 om tilpassa opplæring ved å presisere i paragrafen at «alle skal få utnytta og utvikla evnene sine». Lovforslaget følgjer gjennom dette opp forslaget frå Jøsendalutvalget i NOU 2016: 14 Mer å hente – Bedre læring for elever med stort læringspotensial om å presisere i lovteksten at opplæringa skal leggjast til rette slik at den enkelte får utnytta læringspotensialet sitt.

24.6 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å vidareføre plikta skolen har til å gi tilpassa opplæring, sjå forslaget til § 11-1

• å vidareføre, og å samle og gjere tydeleg i lova, plikta skolen har til å følgje med på utviklinga til elevane og å melde frå til rektor når det er tvil om at eleven har tilfredsstillande utbytte av opplæringa, og å følgje opp ved å vurdere og setje i verk tiltak, sjå forslaget til § 11-2

• å vidareføre dagens reglar om intensiv opplæring for elevar på 1. til 4. trinn, sjå forslaget til § 11-3