14 Organiseringa av opplæringa

14.1 Innleiing

Dette punktet handlar om lengda på skoleåret, fastsetjinga av skoledagar og feriedagar (ofte kalla skolerute) og dagleg skoletid. Vidare handlar det om forholdstal mellom talet på lærarar og talet på elevar per skole eller per kommune og om gruppestorleikar og inndeling i grupper.

14.2 Dagens reglar

14.2.1 Skoleåret og skole- og feriedagar

Opplæringa i grunnskolen skal strekkje seg over minst 38 skoleveker innanfor ei ramme på 45 samanhengande veker i skoleåret, jf. opplæringslova § 2-2 tredje ledd. Kommunen gir forskrift om skole- og feriedagar i skoleåret for elevane, jf. opplæringslova § 2-2 fjerde ledd. Slike forskrifter blir ofte kalla skoleruter og blir oppdaterte årleg. Forskrifta skal vere tilpassa avviklinga av nasjonale prøvar. Kravet om kunngjering i Norsk Lovtidend (lovdata.no) gjeld ikkje.

Departementet kan gi forskrift om rammer for dagleg skoletid og om pausar for elevane, jf. opplæringslova § 2-2 femte ledd. Det er tilsvarande reglar for vidaregåande opplæring i opplæringslova § 3-2 andre til fjerde ledd. Det er fastsett at undervisninga i grunnskolen som regel skal gå føre seg mellom klokka 08.00 og klokka 15.30, jf. forskrift til opplæringslova § 1-6. Det er ikkje fastsett rammer for dagleg skoletid for vidaregåande opplæring.

Kommunane og fylkeskommunane står i utgangspunktet fritt til å fastsetje eit anna tal på undervisningsdagar enn 190 så lenge dei er fordelte på minst 38 skoleveker og er innanfor ei ytre ramme på 45 samanhengande veker. Regelen tek omsyn til at det i nokre tilfelle er ønske om ei kortare skoleveke enn fem undervisningsdagar.

14.2.2 Forholdet mellom talet på lærarar og talet på elevar (lærarnorm)

Departementet kan gi forskrift om forholdstal mellom talet på lærarar og talet på elevar per skole eller per kommune, jf. opplæringslova § 8-3. Forholdstalet kan variere på ulike trinn. Departementet har fastsett forholdstal mellom lærarar og elevar i grunnskolen på skolenivå, ofte omtalt som lærarnorm eller krav om lærartettleik, jf. forskrift til opplæringslova § 14A-1. Forskriftsreglane om forholdstal inneber at det maksimalt kan vere 15 elevar per lærar på 1. til 4. trinn og 20 elevar per lærar på 5. til 7. trinn og på 8. til 10. trinn. Kravet til forholdstal mellom lærarar og elevar er ikkje eit krav til den faktiske storleiken på ei undervisningsgruppe. Kommunar og skolar må sjølve fordele lærarressursane slik dei meiner er tenleg og forsvarleg, så lenge forholdstalet på kvart hovudtrinn ikkje overstig maksimaltalet for forholdet mellom lærarar og elevar i forskrifta.

14.2.3 Inndeling i grupper

Inndeling for å vareta behovet elevane har for sosial tilhøyrsel

I opplæringa skal elevane delast i klassar eller basisgrupper som skal vareta behovet elevane har for sosial tilhøyrsel, jf. opplæringslova § 8-2 første ledd første punktum. Forarbeida slår fast at så mykje av opplæringa må gå føre seg i klassen eller basisgruppa at det grunnleggjande behovet til elevane for sosial tilhøyrsel kan bli vareteke her. Klassen skal vere ein møteplass på tvers av sosiale, økonomiske og evnemessige forhold og kjønn. På den måten bidreg skolen til å jamne ut sosiale forskjellar og til at elevane utviklar gjensidig respekt og toleranse for kvarandre.

I delar av opplæringa kan elevane delast i andre grupper enn basisgrupper eller klassar etter behov, jf. opplæringslova § 8-2 første ledd andre punktum. «Klasse» og «basisgruppe» blir brukte som namn på den sosiale pedagogiske eininga der mykje av opplæringa skal gå føre seg, medan «gruppe» blir brukt om den eininga der delar av opplæringa kan gå føre seg etter behov.

Organiseringa av elevar i einingar skal «til vanleg» ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhøyrsel, jf. opplæringslova § 8-2 første ledd tredje punktum. Kravet gjeld for både basisgrupper, klassar og andre grupper.

Inndeling etter fagleg nivå

Kunnskapsdepartementets Veiledning om organisering av elevene – opplæringsloven § 8-2 m.m. (2017) slår fast at elevar ikkje kan organiserast etter fagleg nivå «med mindre det etter en konkret totalvurdering er nødvendig for at elevene, enkeltvis og samlet, kan få forsvarlig utbytte av opplæringen (lovens minimumsstandard)». Vidare følgjer det av rettleiinga at «dersom elevene skal organiseres etter faglig nivå, må vurderingen av behovet for dette skje jevnlig, slik at organiseringen blir mest mulig begrenset i tid og fleksibel».

Inndeling etter kjønn

Ifølgje rettleiinga frå Kunnskapsdepartementet skal hovudregelen om at elevane til vanleg ikkje skal delast i grupper etter kjønn, tolkast strengt. All slik deling må vurderast konkret og «bare dersom tungtveiende elevhensyn tilsier det, kan det være aktuelt å dele elevene etter kjønn». Rettleiinga nemner forhold ved anlegget til skolen, temaet i undervisninga eller tungtvegande behov hos elevane som moglege grunnar til kjønnsdelt undervisning. Eit døme er timar der temaet er kjønnsidentitet eller seksualitet. Eit anna døme er symjeopplæring eller andre delar av kroppsøvingsfaget dersom det ikkje er tilgang til eigne garderobar for jenter og gutar. Rettleiinga understrekar at skolane også i slike tilfelle må vurdere om behovet til elevane kan varetakast på ein annan måte enn ved kjønnsdelt undervisning. Inndeling i grupper i eit fag eller enkelte timar innanfor eit fag skal heller ikkje føre til at andre fag også blir delte, dersom ikkje dei same tungtvegande elevomsyna gjeld der.

Inndeling etter etnisitet

Elevane skal til vanleg ikkje delast inn i grupper etter etnisitet, jf. opplæringslova § 8-2. Det er ikkje gitt døme på tilfelle der det kan vere aktuelt å dele elevane i grupper i etnisitet, i forarbeida til opplæringslova eller i rettleiinga til departementet om organisering av elevane (2017).

Inndeling etter interesser

I opplæringa skal elevane delast i klassar eller basisgrupper som skal vareta behovet elevane har for sosial tilhøyrsel, jf. opplæringslova § 8-2 første ledd første punktum. I delar av opplæringa kan elevane delast i andre grupper enn basisgrupper eller klassar etter behov, jf. opplæringslova § 8-2 første ledd andre punktum. Det kjem ikkje fram av lova eller forarbeida om eller i kva grad reglane opnar for å dele elevane i grupper ut frå interesser. I ei klagesak frå 2009 om opplæringstilbod i ballett på ungdomstrinnet ved Ruseløkka skole i Oslo konkluderte likevel Utdanningsdirektoratet med at organiseringa i dette tilfellet fall inn under den snevre unntaksmoglegheita i § 8-2 første ledd andre punktum. Vedtaket vart gjort på bakgrunn av ei regelverksavklaring frå Kunnskapsdepartementet. I klagesaka var elevane som hadde tilbod om ballettopplæring, organiserte i eigne grupper ein del av timane i kroppsøving og musikk. I desse timane fekk elevane undervisninga hos Den Norske Opera & Ballett. I dei andre timane var elevane i dei ordinære klassane sine. I grunngivinga la direktoratet avgjerande vekt på at det i det vidare utdanningsløpet for klassisk ballett er gjort særskilde tilpassingar ved at unge talentfulle dansarar har moglegheit til opptak til høgare utdanning etter fullført grunnskole. Direktoratet meinte at omsynet til dei framtidige moglegheitene til ballettelevane utgjorde ein særleg grunn til å fråvike hovudregelen om at elevane skal organiserast i klassar eller basisgrupper etter opplæringslova § 8-2 første ledd.

Unntak frå kravet om organisering av elevar i grupper

På nokre område er det eigne reglar om organisering av opplæringa som inneber unntak frå opplæringslova § 8-2. Dette gjeld ved opplæring i innføringstilbod for språklege minoritetar etter §§ 2-8 og 3-12, opplæring i samisk etter § 6-2, opplæring i kvensk eller finsk etter § 2-7 og opplæring i eigne målformgrupper etter § 2-5. I andre tilfelle er det ikkje eigne reglar om organisering, men vilkåra for retten til ein type opplæring inneber organisering i eigne grupper og dermed unntak frå hovudregelen i § 8-2. Dette gjeld til dømes punktskrift, teiknspråk og særskild språkopplæring.

Gruppeinndeling i intensiv opplæring og spesialundervisning

Opplæringslova § 8-2 står ikkje i vegen for å gi intensiv opplæring utanfor den ordinære klassen eller for at det i kortare periodar blir gitt undervisning i ei mindre gruppe enn den ordinære klassen utan at det blir gjort vedtak om spesialundervisning. Det er ein føresetnad for intensiv opplæring i mindre grupper at det er rekna for å vere nødvendig for læringa til elevane. Dersom omsynet til det beste for eleven taler for det, kan intensiv opplæring givast som eineundervisning i ein kort periode, jf. opplæringslova § 1-4. Dette er eit unntak frå opplæringslova § 8-2.

I vedtak om spesialundervisning kan det fastsetjast korleis opplæringa skal organiserast. Eit vedtak om spesialundervisning kan til dømes fastsetje at eleven skal få delar av opplæringa i ei mindre gruppe eller som eineundervisning. Opplæringslova § 8-2 gjeld berre for spesialundervisning i den grad det ikkje er fastsett noko anna i enkeltvedtaket.

14.2.4 Gruppestorleik

Klassane, basisgruppene og gruppene skal ikkje vere større enn det som er «pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg», jf. opplæringslova § 8-2 første ledd fjerde punktum. Kva som er pedagogisk forsvarleg i den konkrete opplæringssituasjonen, er ei skjønnsmessig vurdering. Elevsamansetning, aldersblanding, arbeidsform, fysiske rammevilkår, talet på vaksne, pedagogisk kompetanse, tidsaspektet og skjønnet til læraren er blant momenta som skal telje med i ei vurdering av kva som er ein pedagogisk forsvarleg gruppestorleik.

I forskrift til opplæringslova § 12-1 er det fastsett reglar om tryggleiken til elevane. Paragrafen inneheld mellom anna reglar om tilsyn, symjeundervisning og trafikktryggleik.

I Veileder til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. (Helsedirektoratet, 2014) er det ei rettleiande arealnorm. Denne kan også ha noko å seie for gruppestorleik. Når ei elevgruppe disponerer tilleggsareal som grupperom, formidlingsrom eller andre rom i nærleiken av klasserommet, bør klasserommet planleggjast etter ei arealnorm på minimum 2 m² per elev. Dersom elevgruppa ikkje disponerer tilleggsareal i nærleiken av klasserommet, bør arealet vere større, helst opp mot 2,5 m² per elev. Arealet for tilsette kjem ifølgje rettleiinga i tillegg til arealnorma. Rettleiinga er gitt til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler osv. § 9. Helse- og omsorgsdepartementet sende 27. september 2019 på høyring forslag om ei ny forskrift som skal erstatte gjeldande forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv, sjå Høringsnotat om reguleringen av miljø og helse i barnehager og skoler.

14.3 Høyringsforslaget

Departementet foreslo

• å vidareføre reglane om lengda på skoleåret

• å vidareføre reglane om fastsetjing av lokale forskrifter om skole- og feriedagar (skolerute) og unntaket frå kravet om kunngjering av slike forskrifter

• å ikkje vidareføre forskriftsheimlane for reglar om dagleg skoletid

• å vidareføre heimelen til å gi forskrift om forholdet mellom talet på lærarar og talet på elevar per skole eller per kommune

• å vidareføre kravet om at gruppestorleiken må vere pedagogisk forsvarleg og trygg

• å vidareføre reglane om inndeling i klassar og grupper og om sosial tilhøyrsel

• å lovfeste ein hovudregel om at inndelinga i klassar og grupper skal bidra til at skolen blir ein møteplass der elevane utviklar toleranse og respekt for kvarandre

• at elevane berre kan delast inn i grupper etter fagleg nivå dersom

  • det er nødvendig for at ein eller fleire elevar skal få tilfredsstillande utbytte av opplæringa

  • det ikkje går ut over moglegheita til dei andre elevane til å få tilfredsstillande utbytte av opplæringa

  • det blir gjort i særskilde og avgrensa delar av opplæringa

  • behovet for slik inndeling skal revurderast jamleg

• at elevane berre kan delast inn i grupper etter kjønn dersom det er særleg tungtvegande grunnar til å gjere det

• å ikkje vidareføre at elevane kan delast inn etter etnisitet

Med dette høyringsforslaget følgde departementet delvis opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 26.

I motsetning til utvalet foreslo departementet å vidareføre heimelen til å gi forskrift om forholdet mellom talet på lærarar og talet på elevar per skole eller per kommune.

Departementet foreslo også å vidareføre unntaket frå kunngjering i Norsk Lovtidend (lovdata.no) når det gjeld lokale forskrifter om skole- og feriedagar (skolerute). Utvalet foreslo derimot å ikkje vidareføre eit slikt unntak.

14.4 Høyringsinstansanes syn

14.4.1 Skoleåret og skole- og feriedagar

Om lag 15 høyringsinstansar har uttalt seg om forslaget om å vidareføre reglane om lengda på skoleåret. Dei fleste høyringsinstansane støttar forslaget. Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark meiner at regelen er utydeleg, og at han derfor bør uttrykkjast som minst 190 dagar innanfor 45 veker.

Det er ingen høyringsinstansar som er imot forslaget om å vidareføre kravet om at skoleruta må vere slik at skolen kan gjennomføre nasjonale prøvar og eksamen.

Alle høyringsinstansane støttar forslaget om å vidareføre at kommunen og fylkeskommunen skal gi forskrift om skole- og feriedagar, ofte kalla skolerute.

Utdanningsdirektoratet støttar ikkje grunngivinga for å vidareføre unntak frå kunngjeringsplikta. Direktoratet viser til at det er ein føresetnad for utarbeiding av forskrifter at ein har tilstrekkeleg kunnskap om forskriftsarbeid og forvaltningslova. Det er berre kravet om kunngjering det vart foreslått unntak frå, ikkje dei andre krava til forskrifter. Direktoratet kan ikkje sjå at sjølve kunngjeringa vil medføre kostnader eller meirarbeid for kommunane og fylkeskommunane. Dette blir i dag gjort enkelt og digitalt. Slik direktoratet ser det, bør omsynet til å gjere forskriftene meir tilgjengelege vege tyngst.

Enkelte kommunar støttar forslaget frå departementet om å vidareføre unntak frå kunngjeringsplikta. Bergen kommune meiner at eit krav om kunngjering vil gi unødvendig meirarbeid for kommunane og antakeleg også for Lovdata. I tillegg er ei lokal kunngjering slik kommunen ser det, den mest effektive måten for å gjere skoleruta kjend.

Om lag 15 høyringsinstansar har uttalt seg om forslaget om å ikkje vidareføre forskriftsheimlane for reglar om dagleg skoletid. Dei fleste av dei, mellom anna Barneombodet, meiner det er unødvendig med ei nasjonal regulering av dagleg skoletid. Utdanningsforbundet og Norsk Forbund for Utviklingshemmede støttar ikkje forslaget. Utdanningsforbundet viser til at mange elevar er avhengige av skyss i forkant og etterkant av ein «uspesifisert» skoledag.

14.4.2 Forholdet mellom talet på lærarar og talet på elevar (lærarnorm)

Høyringsinstansane er delte i synet på om lærarnorma bør førast vidare, men fleirtalet støttar å vidareføre heimelen til å gi forskrifter om forholdstal mellom talet på lærarar og talet på elevar per skole eller per kommune. Nokre høyringsinstansar trekkjer fram at lærarnorma uansett bør førast vidare fram til evalueringa i 2022.

KS støttar ikkje forslaget og viser til at det er foreslått ein regel om lærarnorm samtidig som det er foreslått eit krav om forsvarleg vikarordning, styrking av rådgiving og styrking av kompetansekravet ved individuelt tilrettelagd opplæring. Ved å behalde kravet om lærarnorm styrkjer ein etter KS sitt syn argumentasjonen om å ikkje ha eit generelt forsvarlegkrav og om å bruke ein eventuell fjernundervisningsregel til å støtte innovasjon i organiseringa av opplæringa.

Bærum kommune er kritisk til forslaget om å vidareføre gjeldande reglar om lærarnorm. Bærum kommune meiner det er viktig å vareta moglegheita for å fordele lærarressursane mellom klassar og skolar ut frå behov. Dagens lærarnorm opplever kommunen som eit sterkt inngrep i det lokale handlingsrommet, som ikkje nødvendigvis har kome elevane til gode. Kommunen opplever at lærarnorma hindrar god utnytting av lærarressursane, og at fordelinga av ressursane avgrensar moglegheita kommunen og skolane har til å fordele ressursar og prioritere ut frå behova på kvar skole og mellom skolar. Bærum kommune vurderer også at lærarnorma kan få konsekvensar for moglegheita skolane har til å ha fleire profesjonar representerte i gruppa som følgjer opp elevar med større tilretteleggingsbehov.

Bærum kommune meiner det finst andre og meir tenlege måtar å innrette regelstyringa knytt til lærarressursar på for å oppnå det same målet, og at lærarnorma slik ho er i dag, bind opp mykje midlar i ei ordning som er lite fleksibel for kommunane. Måten dette er innretta på, tar ifølgje kommunen lite omsyn til at elevar har ulike behov, og at klassar og skolar er ulikt samansette, med ulike styrkar og utfordringar. Slik Bærum kommune ser det, sikrar ikkje eit normtal nødvendigvis ei forsvarleg og kvalitativt god opplæring for alle barn.

14.4.3 Inndeling i grupper

Om lag 30 høyringsinstansar har uttalt seg om forslaga om reglar om korleis elevane skal og kan delast inn i grupper.

Alle høyringsinstansane støttar forslaget om å vidareføre reglane om inndeling i klassar og grupper og om sosial tilhøyrsel. Vidare støttar alle høyringsinstansane forslaget om å lovfeste ein hovudregel om at inndelinga i klassar og grupper skal bidra til at skolen blir ein møteplass der elevane utviklar toleranse og respekt for kvarandre.

Fleirtalet av høyringsinstansane som har uttalt seg om forslaget om reglar om inndeling av elevar etter fagleg nivå, støttar det, inkludert Utdanningsforbundet, Barneombodet, Elevorganisasjonen og fleire kommunar og fylkeskommunar. Nokre få høyringsinstansar er kritiske til å lovfeste at elevane kan delast inn i grupper basert på fagleg nivå. Statsforvaltaren i Oslo og Viken og Statsforvaltaren i Rogaland fryktar at mange skolar vil bruka denne moglegheita i større grad enn intensjonen. Nord universitet skriv at forsking viser at slik nivågruppering ikkje nødvendigvis er gunstig for læringa til elevane, og at slik nivågruppering ikkje alltid blir gjort ut frå det beste for elevane.

Forslaget om å lovfeste eit krav om særleg tungtvegande grunnar for å kunne dele inn elevane i grupper etter kjønn har fått støtte av dei fleste høyringsinstansane som har uttalt seg om det.

Likestillings- og diskrimineringsombodet skriv at dei er kjende med at mange unge transpersonar opplever kjønnsdeling i skolen som svært utfordrande. Av den grunn bør ein ifølgje ombodet vere særleg varsam med å dele inn elevane etter kjønn. Ombodet skriv vidare at ved bruk av garderobar og toalett kan manglande tilrettelegging for transpersonar i konkrete situasjonar reise spørsmål om diskriminering.

Skeiv Ungdom er usamd i at det skal kunne vere kjønnsdelt undervisning om pubertet. Dei meiner at ei samla seksualitetsundervisning for alle kjønn gir betre kunnskap og meir læring enn ved kjønnsdelt undervisning. Vidare meiner dei det vil vere umogleg å vareta behova til elevar som er transpersonar eller interkjønn, ved å kjønnsdele undervisninga i tokjønnsmodellen jente/gut.

Alle høyringsinstansane støttar forslaget om å ikkje vidareføre at elevane kan delast inn etter etnisitet. Eit par høyringsinstansar, mellom anna Barneombodet, meiner det bør komme fram av lovteksten at elevane ikkje kan delast inn i grupper etter etnisitet.

Eit spørsmål er om elevar i grunnskolen skal kunne delast inn etter interesser, til dømes innanfor idrett eller musikk. I høyringa bad departementet om synet til høyringsinstansane på korleis ein bør avvege målet om mangfald og omsynet til behovet elevane har, i denne typen spørsmål, men det har komme få innspel om dette. Utdanningsforbundets vurdering er at det meste av opplæringa bør gjennomførast på felles møteplassar innanfor klassefellesskapet. Utdanningsforbundet ser ikkje behov for å opne for vidare inndeling av elevane etter interesser. Forbundet meiner inndeling av elevar i grupper etter individuelle interesser kan gå ut over interessene og rettane til andre elevar, og at slik inndeling kan nærme seg inndeling etter fagleg nivå.

14.4.4 Gruppestorleik

Om lag 30 høyringsinstansar har uttalt seg om forslaget om å vidareføre kravet om at gruppestorleiken må vere pedagogisk forsvarleg og trygg.

Norsk Lektorlag meiner det ikkje er tilstrekkeleg avklart kva som er ein trygg og forsvarleg gruppestorleik. Norsk Lektorlag meiner det bør innførast tydelege kriterium, og at det bør lovfestast at økonomisk innsparing ikkje skal vektleggjast når gruppestorleiken blir avgjort.

14.5 Departementets vurdering

14.5.1 Skoleåret og skole- og feriedagar

Departementet foreslår å vidareføre at opplæringa skal strekkje seg over minst 38 veker innanfor ei ramme på 45 samanhengande veker i skoleåret. Departementet meiner at det er unødvendig å binde kommunen og fylkeskommunen til eit nøyaktig tal skoledagar. Departementet kan uansett fastsetje fag- og timefordelinga i forskrift, sjå forslaget til § 1-6 første og fjerde ledd.

Det vart utarbeidd eit forslag frå ei partssamansett arbeidsgruppe nedsett av Kunnskapsdepartementet om å opne for at skoleåret for vidaregåande opplæring kan gjennomførast i ein kortare periode enn 38 veker. Gruppa vurderte moglege organiseringar av skoleåret. Den same gruppa foreslo endringar i organiseringa av eksamen og peika på andre tiltak som kan bidra til å gjere det lettare å gi elevane den opplæringa dei skal ha. Forslaget om å opne for eit kortare skoleår skulle leggje til rette for at dei vidaregåande skolane kan gjennomføre opplæringa før eksamensperioden.

Forslaga frå gruppa, som vart sende på høyring i desember 2018, må sjåast i samanheng med den pågåande oppfølginga av Meld. St. 21 (2021–2022) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden. Det er gitt oppdrag til Utdanningsdirektoratet, som saman med partane og andre aktørar skal greie ut fag- og timefordelinga for den vidaregåande opplæringa. Departementet vil avvente denne utgreiinga og følgjer derfor ikkje opp høyringa frå 2018 i denne lovproposisjonen.

Departementet foreslår å vidareføre at kommunen og fylkeskommunen skal gi forskrift om skole- og feriedagar, ofte kalla skolerute. Alle høyringsinstansane som har uttalt seg om forslaget, støttar det.

Departementet foreslår å ikkje vidareføre unntaket frå kunngjering av kommunale forskrifter om skole- og feriedagar i Norsk Lovtidend (lovdata.no). Kunngjering i Norsk Lovtidend har til hensikt å gjere forskrifter tilgjengelege for borgarane og vil også gjere det mogleg å finne fram til tidlegare versjonar av den lokale forskrifta på nettsidene til Lovdata. Ei forskrift om skole- og feriedagar vil gjelde generelt for kommunen eller fylkeskommunen, og denne informasjonen kan ha interesse for andre enn elevar og foreldre, til dømes andre tenesteytarar eller arbeidsgivarar i kommunen eller fylkeskommunen. Departementet meiner derfor at slike forskrifter bør kunngjerast i tråd med forvaltningslova § 38 første ledd bokstav c om kunngjering i Norsk Lovtidend.

Departementet foreslår å vidareføre kravet om at skoleruta må vere slik at skolen kan gjennomføre nasjonale prøvar og eksamen.

Departementet foreslår å ikkje vidareføre ein hovudregel om når på dagen elevane skal gå på skolen, og foreslår derfor å ikkje vidareføre heimelen for slike forskriftsreglar. Departementet meiner at ein slik regel er unødvendig detaljstyring av kommunane. Departementet går vidare ut frå at det er stor semje om at grunnskolen som regel ikkje bør byrje før klokka 8.30 eller vare lenger enn til klokka 15.30, slik reglane er i dag.

Det er i tillegg fleire og andre omsyn enn forskrifta som hindrar kommunar og skolar i å ha dagleg skoletid utover desse rammene. Døme er omsynet til arbeidstida til dei tilsette, opningstid i skolefritidsordningar og skyssordningar. Sjølv om regelen om dagleg skoletid blir teken bort, er det derfor ikkje sannsynleg at skolar og kommunar vil endre dei ytre rammene for dagleg skoletid utan at dette er noko elevane og foreldra ønskjer, og at det er vurdert opp mot omsynet til det beste for eleven, jf. forslaget til § 10-1. Departementet viser til at det også er foreslått å lovfeste at elevane har rett til medverknad i alt som gjeld dei sjølve etter lova, sjå forslaget til § 10-2.

14.5.2 Forholdet mellom talet på lærarar og talet på elevar (lærarnorm)

Departementet foreslår å vidareføre heimelen for å gi forskrift om forholdet mellom talet på lærarar og talet på elevar per skole eller per kommune med nokre språklege endringar.

Opplæringslovutvalet foreslo å erstatte normene for lærartettleik med mellom anna eit krav om at læraren som hovudregel skal vere til stades i all opplæring, eit krav om forsvarleg vikarordning, styrking av rådgivinga om sosiale og personlege forhold, eit krav om forsterka innsats som skulle gjelde alle trinna i grunnopplæringa, og eit generelt forsvarlegkrav som det skulle kunne førast tilsyn med.

Departementet foreslår ikkje å lovfeste eit krav om at læraren som hovudregel skal vere til stades i all opplæring, eit krav om forsterka innsats som skal gjelde alle trinna i grunnopplæringa, eller eit generelt forsvarlegkrav som det skal kunne førast tilsyn med. Samtidig foreslår departementet å lovfeste at kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at skolane har tilgang på vikarar ved vanleg og forventa fråvær (men ikkje å lovfeste krav om ei forsvarleg vikarordning slik utvalet foreslo), og styrking av rådgivinga om sosiale og personlege forhold. Til liks med opplæringslovutvalet foreslår departementet også å vidareføre reglar om gruppestorleik og kompetansekrav for lærarar.

Departementet viser til at Stortinget har vedtatt at normene for lærartettleik skal evaluerast, og at NIFU har gjennomført ei slik evaluering på oppdrag frå Utdanningsdirektoratet. Resultatet av evalueringa vart overlevert departementet hausten 2022.

Evalueringa av norma for lærartettleik vart utført i perioden 2019–2022. Analysane av ressursinnsatsen i skolen viser at kommunar og skolar i hovudsak etterlever norma for lærartettleik. Evalueringa og forskinga som er gjort parallelt med innføringa av norma, viser at det er tre utfordringar ved dagens modell. Dagens norm

• avgrensar handlingsrommet til kommunane og moglegheita dei har til å gjere lokale prioriteringar

• gir ei viss skeivfordeling av ressursar til skolar med gode resultat, men høg gruppestorleik

• har stor avstand i kravet til lærartettleik mellom småskoletrinnet (15) og mellomtrinnet (20)

Lærarnorma har ført til om lag 2500 fleire lærarårsverk i skolen sidan 2018 og har bidrege til ei jamnare fordeling av ressursar mellom skolar. Fordelinga av nye ressursar som følgje av norma på skolenivå kan likevel seiast å vere noko skeiv ved at dei skolane som særleg er tilførte nye ressursar, er skolar der elevane i gjennomsnitt presterer bra på nasjonale prøvar, har foreldre med høgt utdanningsnivå, og der minoritetsandelen er låg. Det er fordi desse skolane låg lengst unna normkravet i utgangspunktet. Dette heng saman med at kommunane før norma vart innført, ofte hadde ressursfordelingsmodellar som reflekterte forskjellar i skoleresultata og sosiale forskjellar.

Norma har ikkje ført til ei lærarflukt frå kommunar som ligg rundt dei store bykommunane, til bykommunane som har hatt behov for å tilsetje fleire lærarar for å innfri norma. Det ser heller ikkje ut til at tilsetjing av lærarar utan godkjend utdanning har auka i perioden med lærarnorm.

Kommunane meiner i hovudsak at norma for lærartettleik reduserer handlingsrommet deira til å fordele ressursar etter kva utfordringar dei ulike skolane har. Kommunane opplever at norma bind opp midlar til lærarstillingar. Norma har bidrege til å få tilført meir ressursar til skolen, og ho gjer det vanskelegare for kommunane å kutte i ressursbruken i skolen.

For lærarane er lærartettleik ein viktig føresetnad for klasseleiing, og så å seie alle lærarane oppgir at lærartettleiken er særleg viktig for at dei skal kunne gi merksemd til enkeltelevar og sørgje for tilpassa opplæring. Ein stor del meiner også at lærartettleiken er viktig for å kunne etablere ein god relasjon med eleven, der eleven blir motivert til læring.

Det at normkravet endrar seg frå 15 elevar i 4. klasse til 20 elevar i 5. klasse, gjer overgangen frå småskolen til mellomtrinnet brå, noko som både lærarar og skoleleiarar trekkjer fram som ei utfordring. Innsatsen som er lagd inn på 1. til 4. trinn, er vanskelegare å følgje opp på mellomtrinnet med lågare lærartettleik. Mange meiner det er uheldig at lærartettleiken blir redusert på femte trinn, då elevane får betydeleg større faglege utfordringar.

Evalueringa viser ingen klare teikn til samanheng mellom gruppestorleiken og trivselen og læringa til elevane. Norma vart innført samtidig i heile landet og treffer ulike skolar ulikt, det har derfor ikkje vore mogleg å teste årsakssamanhengar. Effekten av lærartettleiken kan vere vanskeleg å påvise fordi kontekstuelle forhold speler ei stor rolle. Dette samsvarar med mykje annan forskningslitteratur.

Departementet vil følgje opp evalueringa på eigna måte og vurdere om ho gir grunnlag for å endre noko på lærarnorma.

14.5.3 Inndeling i grupper

Elevane skal delast inn i grupper for å vareta behovet til elevane for sosial tilhøyrsel

Departementet foreslår å vidareføre dagens regel om at kvar elev skal vere knytt til éin klasse og ha så mykje opplæringstid i klassen at eleven kan utvikle sosial tilhøyrsel. Vidare foreslår departementet at elevane i delar av opplæringa kan delast i andre grupper.

Departementet foreslår vidare å lovfeste ein hovudregel om kva kriterium som skal liggje til grunn for inndeling i klassar og grupper. Dagens regelverk reknar opp enkelte typar inndelingar som berre unntaksvis er tillatne, men hovudregelen kjem ikkje fram av lova. Departementet foreslår derfor å lovfeste ein hovudregel om at inndelinga i klassar og grupper skal bidra til at skolen blir ein møteplass der elevane utviklar toleranse og respekt for kvarandre. Dette er i tråd med lovreglane om formålet med opplæringa og den overordna delen av læreplanverket.

Elevane skal som hovudregel delast inn på tvers av ulike eigenskapar, til dømes kjønn, sosial og økonomisk bakgrunn, språk, landsbakgrunn og religion. Slik kan klassane og gruppene bli mangfaldige fellesskap. Hovudregelen om inndeling i grupper vil gjelde på den enkelte skolen, innanfor det enkelte trinnet, for klassar og for andre grupper. Høvet til å dele inn elevane i andre grupper enn eigen klasse i delar av opplæringa må vurderast opp mot denne regelen, noko som vil innebere at det må gjennomførast ei fagleg og pedagogisk vurdering av når og korleis slik inndeling skal skje.

Inndeling etter fagleg nivå

Departementet foreslår å lovfeste at elevar berre kan delast inn i grupper etter fagleg nivå når det er nødvendig for at elevane kan få tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Det skal framleis vere ein høg terskel for å dele inn etter fagleg nivå. Ei lovfesting vil vere i tråd med dagens regel og tolkinga av han. Ho vil også vareta målet om mangfald og respekt i paragrafen om formålet med opplæringa og den overordna delen av læreplanverket.

Det følgjer av den foreslåtte regelen at elevane berre kan delast inn i grupper etter fagleg nivå dersom det er nødvendig for at ein eller fleire av elevane skal få eit tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Vurderinga av kva som er eit tilfredsstillande utbytte av opplæringa, må sjåast i samanheng med måla for opplæringa og kva som er eit realistisk utbytte for kvar enkelt elev. I tilfelle der alle elevane kan få eit tilfredsstillande utbytte av å få opplæringa i grupper samansette på tvers av fagleg nivå, vil det ikkje vere lov å dela inn etter fagleg nivå. Skolen kan ikkje dele elevane inn i grupper etter fagleg nivå for å auke utbyttet for enkelte elevar dersom det går ut over moglegheita dei andre elevane har til å få tilfredsstillande utbytte av opplæringa.

I vurderinga av om det er nødvendig å dele inn etter fagleg nivå, må ein sjå på kva som innan rimelege grenser kan oppnåast med andre tiltak, til dømes allsidig bruk av arbeidsmåtar og metodar, å styrkje opplæringa i ordinære grupper med ekstra lærarressursar og kompetanse eller å gi elevane opplæring i mindre grupper som ikkje er organiserte ut frå fagleg nivå. Moglegheita til å dele inn etter fagleg nivå vil berre gjelde for den delen av opplæringa der nødvendigheitskravet er oppfylt.

Forslaget inneber også at elevane berre kan delast inn i grupper etter fagleg nivå i særskilde og avgrensa delar av opplæringa. Dette inneber at elevane vanlegvis skal vere delte inn i grupper som er sette saman på tvers av fagleg nivå. Departementet meiner det ikkje er tenleg å fastsetje ein bestemt del av tida. Kor stor del av tida elevane kan vere i nivådelte grupper, må skolen vurdere. Skolen må ta omsyn til moglegheitene elevane har for tilfredsstillande utbytte, at hovudregelen skal vere mangfaldig fellesskap, og at elevane skal vere så mykje av tida i klassen at dei kan få sosial tilhøyrsel.

Elevane skal ikkje vere delte inn etter nivå i større grad enn det er behov for, og dei skal ikkje bli verande i ei fast gruppe uavhengig av den faglege utviklinga deira. Skolen må derfor jamleg vurdere om skolen deler inn elevane i grupper etter fagleg nivå på ein tenleg måte og vurdere kva som er verknadene av nivådelinga. Dette er i samsvar med forslaget frå ekspertutvalet om kjønnsforskjellar i skoleprestasjonar, sjå NOU 2019: 3 Nye sjanser – bedre læring – kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp som vart gitt til Kunnskapsdepartementet 4. februar 2019. Skolen skal ikkje halde fram med å bruke tiltak som inneber nivådeling, dersom tiltaket ikkje har positive effektar, eller dersom det går utover enkeltelevar.

Departementet viser til at det framleis vil vere ein høg terskel for å dele inn etter fagleg nivå. Det beste for eleven skal vere eit grunnleggjande omsyn når det skal takast stilling til ei eventuell nivådeling. Vidare foreslår departementet vilkår om at inndelinga berre skal skje i særskilde og avgrensa delar av opplæringa. Det vil seie at det blir eit snevrare høve til å dele inn etter fagleg nivå enn det er til å organisere delar av opplæringa i andre grupper enn den klassen eleven høyrer til i. Departementet presiserer vidare at elevar som har rett til individuelt tilrettelagd opplæring, skal få vedtak om dette. Nivådeling kan ikkje erstatte individuelt tilrettelagd opplæring for elevar som har rett til dette.

Vurderinga av kva som er nødvendig for at elevane skal få eit tilfredsstillande utbytte av opplæringa, skal gjerast med utgangspunkt i fagleg-pedagogisk kunnskap og erfaring. Departementet legg til grunn at vurderinga er eit lovbunde skjønn som statlege tilsynsmakter og domstolen kan overprøve.

Opplæringslova inneheld ein regel om intensiv opplæring for første til fjerde trinn som departementet foreslår å vidareføre, sjå punkt 24 i proposisjonen og forslaget til § 11-3. Intensiv opplæring kan gjennomførast i klassen, men det kan også gjennomførast ved at elevar som står i fare for å ikkje ha forventa progresjon i lesing, skriving eller rekning, får opplæring utanfor klassen i ein kortare periode. Den foreslåtte paragrafen om organiseringa av elevane er ikkje til hinder for å gi intensiv opplæring utanfor den ordinære klassen eller for at det i kortare periodar blir gitt undervisning i ei mindre gruppe enn den ordinære klassen utan at det blir gjort vedtak om spesialundervisning. Dersom omsynet til det beste for eleven taler for det, kan intensiv opplæring givast som eineundervisning i ein kort periode.

Inndeling etter kjønn

Departementet foreslår å lovfeste eit krav om særleg tungtvegande grunnar for å kunne dele inn elevane i grupper etter kjønn. Forslaget har fått støtte av dei fleste høyringsinstansane som har uttalt seg om det.

Hovudregelen skal vere grupper som ikkje er delte etter kjønn. Departementet viser til at skolen skal byggje ned forskjellane mellom kjønn og bidra til at elevane utviklar toleranse og respekt for kvarandre. Den foreslåtte terskelen inneber at skolen kan dele elevane inn etter kjønn heilt unntaksvis, til dømes for tema som gjeld seksualitet, pubertet osv., der elevane kan oppleve det som tryggare å få undervisning i kjønnsdelte grupper. Det kan også vere aktuelt å dele elevane i grupper etter kjønn dersom dei skal prate om utfordringar i skolemiljøet som særleg gjeld jentene eller gutane. Elles vil slik inndeling berre vere aktuelt dersom det ikkje er praktisk mogleg å få til felles undervisning på ein måte som er forsvarleg og rimeleg med omsyn til integriteten til elevane, til dømes dersom det ikkje finst garderobebygg som gjer det mogleg for jenter og gutar å skifte og dusje kvar for seg. I slike tilfelle vil det i så fall vere snakk om kortare periodar i unntakssituasjonar ettersom kommunen har eit ansvar for å sørgje for tilstrekkelege fasilitetar.

At det kan finnast ulike kjønnsidentitetar og kjønnsuttrykk blant elevane, er slik departementet ser det, eit argument for å vere restriktiv med å dele elevane etter kjønn. Terskelen for unntak bør leggjast høgt og praktiserast med klokskap og god kjennskap til den konkrete elevgruppa og kjønnsidentitetane til elevane. Det må for kvart tilfelle vurderast grundig kva som blir oppnådd med delinga, og kva for nokre negative konsekvensar ho kan ha. Det må også vurderast om behovet til elevane kan varetakast på andre måtar enn ved å dele elevane i grupper etter kjønn. Dette gjeld til dømes dersom nokon av elevane har ein ikkje-binær kjønnsidentitet. Departementet meiner at lovforslaget varetek dette ettersom det vil vere eit krav om særleg tungtvegande grunnar for å kunne dele elevane i grupper etter kjønn.

Forslaget inneber til dømes at skolen ikkje kan gjennomføre kjønnsdelt undervisning i symjing for å ta omsyn til at enkelte elevar og foreldre ønskjer dette på grunn av religiøs overtyding, sjenanse eller opplevd kroppspress. Det inneber at slike grunngivingar i seg sjølv ikkje blir rekna som særleg tungtvegande og at ein må komme dei til møtes på andre måtar. Likeverd mellom kjønna og målet om at inndelinga i grupper skal bidra til at elevane utviklar toleranse og respekt for kvarandre, og arbeidet med eit godt skolemiljø bør slik departementet ser det, vege tyngst. Kommunar, fylkeskommunar og skolar bør derfor finne ordningar for å vareta omsynet til den enkelte eleven og det beste for eleven innanfor rammene til fellesskapet. Til dømes kan separate garderobar eller dusjar og ei moglegheit til å bruke dekkjande klede vere tiltak som gjer at ein aktivitet blir opplevd som mindre inngripande for eleven.

Vurderinga av om det finst særleg tungtvegande grunnar, er ei skjønnsmessig vurdering. Ho vil komme an på både fagleg-pedagogiske vurderingar og meir allmenne vurderingar. Departementet legg til grunn at dette skal vere eit lovbunde skjønn som domstolen og tilsynsmaktene kan overprøve.

Inndeling etter etnisitet

I dagens lov står det at elevane «til vanleg» ikkje skal delast inn i grupper etter etnisitet. Ordlyden tyder på at det i nokre tilfelle kan vere tillate å dele inn etter etnisitet, på same måten som for nivå og kjønn. Departementet viser til at omgrepet «etnisitet» er fleirtydig og omstridd. Departementet kan uansett ikkje sjå at det finst tilfelle der det er aktuelt å dele inn elevane i grupper etter etnisitet, landsbakgrunn eller andre felles særtrekk som har med tilhøyrsel til ei folkegruppe å gjere. Det er heller ingen høyringsinstansar som ser behov for dette.

Departementet er samd med dei høyringsinstansane som meiner det bør gå fram av lovteksten at elevane ikkje kan delast inn i grupper etter etnisitet. Det er ikkje nok med ein hovudregel om at elevane skal delast inn slik at skolen blir ein møteplass der elevane utviklar toleranse og respekt. Ein slik hovudregel tilseier rett nok at det ikkje vil vere tillate å dele inn i faste klassar eller grupper etter etnisitet, men det er ikkje klart om ei slik inndeling kan gjerast i eit mindre del av opplæringa. Departementet foreslår derfor å presisere i lova at det ikkje er tillate å dele elevane i grupper etter etnisitet.

Det vil framleis vere tillate med innføringstilbod for språklege minoritetar og eigne grupper for opplæring i og på samisk og i kvensk eller finsk, sjå punkt 28 om særskild språkopplæring for elevar som har eit anna morsmål enn norsk og samisk, punkt 30 om opplæring i og på dei samiske språka og punkt 31 om opplæring i kvensk og finsk. Sjå også forslaget til §§ 3-2 og 6-2 om opplæring i og på samisk, forslaget til § 3-3 om opplæring i kvensk eller finsk og forslaget til §§ 3-6 og 6-5 om særskild språkopplæring.

Inndeling etter interesser

Departementet legg til grunn at ein hovudregel om at elevane skal delast inn slik at skolen blir ein møteplass der elevane utviklar toleranse og respekt, i utgangspunktet tilseier at det ikkje skal vere tillate å dele inn etter interesser. Dersom ei slik inndeling berre blir gjort i mindre delar av opplæringa, og dersom det har mykje å seie for elevane, kan det likevel stille seg annleis. Departementet legg til grunn at kva som vil vere tillate, må byggje på ei konkret og heilskapleg vurdering der ein balanserer målet om mangfald og omsynet til behovet elevane har. Departementet legg til grunn at opplæringstilbodet i ballett på ungdomstrinnet ved Ruseløkka skole, slik det var beskrive i ei klagesak frå 2009, framleis vil vere tillate. Elevane skal ha opplæring etter læreplanverket sjølv om dei er delte inn i grupper etter interesser. Departementet meiner at ei eventuell inndeling etter interesser skal regulerast av hovudregelen i det første leddet til paragrafen, og at det ikkje er nødvendig med eigne reglar om dette.

Departementet ser at det kan vere behov for å ha reglar som kan gjere det offentlege opplæringstilbodet meir fleksibelt, og vil i denne samanhengen vurdere om moglegheita for å dele elevane inn i grupper etter interesse bør utvidast. Sjå omtale av dette i punkt 2.2.

14.5.4 Gruppestorleik

Departementet foreslår å vidareføre kravet om at gruppestorleiken må vere trygg og pedagogisk forsvarleg. At lærarnorma gjeld på skolenivå, inneber at det er behov for ein regel om at det i det enkelte tilfellet må vurderast om gruppestorleiken er trygg og pedagogisk forsvarleg.

Om gruppa er trygg, avheng mellom anna av alderen til og ferdigheitsnivået hos elevane, kompetansen til den tilsette og den konkrete situasjonen.

Departementet viser til at kva som er pedagogisk forsvarleg, skal vurderast med grunnlag i fagleg-pedagogisk kunnskap og erfaring. Dette inneber at økonomiske omsyn ikkje kan brukast som argument for å lage større grupper enn det som er pedagogisk forsvarleg. Så lenge gruppa ikkje er større enn det som er pedagogisk forsvarleg, kan kommunen og fylkeskommunen leggje vekt på andre moment, som økonomi, ressurssituasjon, bygningsmessige forhold og liknande.

Vurderinga av kva som er trygt og pedagogisk forsvarleg, skal vere eit lovbunde skjønn som statlege tilsynsmakter og domstolen kan overprøve, sjølv om det konkrete innhaldet i kravet må utleiast av mellom anna fagleg og pedagogisk kunnskap. Departementet viser til at det ikkje finst nokon andre klagemoglegheiter, og at det derfor bør vere eit høve til å få overprøvd vurderinga ved tilsyn.

14.6 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å vidareføre reglane om lengda på skoleåret, sjå forslaget til § 14-1 første ledd

• å vidareføre reglane om fastsetjing av lokale forskrifter om skole- og feriedagar (skolerute) og ikkje vidareføre unntak frå kravet om kunngjering, sjå forslaget til § 14-1 andre ledd

• å vidareføre heimelen til å gi forskrift om forholdet mellom talet på lærarar og talet på elevar per skole eller per kommune, sjå forslaget til § 14-3

• å vidareføre reglane om inndeling i klassar og grupper og om sosial tilhøyrsel, sjå forslaget til § 14-2 første ledd første og andre punktum

• å lovfeste ein hovudregel om at inndelinga i klassar og grupper skal bidra til at skolen blir ein møteplass der elevane utviklar toleranse og respekt for kvarandre, sjå forslaget til § 14-2 første ledd tredje punktum

• å vidareføre kravet om at gruppestorleiken må vere trygg og pedagogisk forsvarleg, sjå forslaget til § 14-2 andre ledd

• å lovfeste at elevane berre kan delast inn i grupper etter fagleg nivå i særskilde og avgrensa delar av opplæringa, dersom det er nødvendig for at ein eller fleire av elevane skal få eit tilfredsstillande utbytte av opplæringa, sjå forslaget til § 14-2 tredje ledd

• at elevane berre kan delast inn i grupper etter kjønn dersom det er særleg tungtvegande grunnar til å gjere det, sjå forslaget til § 14-2 fjerde ledd første punktum

• å lovfeste at elevane ikkje kan delast inn i grupper etter etnisitet, sjå forslaget til § 14-2 fjerde ledd andre punktum