12 Kva grunnskole elevane skal gå på

12.1 Innleiing

Dette punktet handlar om korleis elevane i grunnskolen skal fordelast på dei ulike skolane i kommunen. Reglar om inntak til vidaregåande opplæring er omtalt i punkt 40.6. Reglar om pålagd skolebyte for elevar i grunnskolen og vidaregåande opplæring er omtalt i punkt 34.4.

12.2 Dagens reglar

12.2.1 Rett til å gå på den skolen som ligg nærast, eller den skolen i nærmiljøet som eleven soknar til

I opplæringslova § 8-1 er det reglar om korleis elevane i grunnskolen skal fordelast på dei ulike skolane i kommunen. Lova inneheld ikkje reglar om kor mange skolar det skal vere i kommunen, eller om kvar skolane skal plasserast. Kommunen står derfor fritt til å opprette og leggje ned skolar og til å avgjere kvar i kommunen skolane skal plasserast.

Opplæringslova § 8-1 første ledd lovfestar det som blir kalla nærskoleprinsippet, og gir alle barn rett til å gå på éin bestemt skole:

Grunnskoleelevane har rett til å gå på den skolen som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar til.

Ut frå den todelte ordlyden i paragrafen kan det sjå ut som om det dreier seg om to alternative skolar: anten (1) den skolen som ligg nærast i avstand, eller (2) den skolen i nærmiljøet som dei soknar til. Det er likevel tale om éin og same skole, ofte kalla nærskolen. Både «den skolen som ligg nærast» og «den skolen i nærmiljøet som dei soknar til» handlar om det same og er knytt til vurderinga av kva som skal reknast som den næraste skolen.

Kva skole som blir rekna som den næraste, skal avgjerast ut frå ei konkret vurdering. Hovudformålet med regelen er at elevar frå dei same geografiske områda skal gå på den same skolen. Vurderinga av kva skole som ligg nærast, skal ta utgangspunkt i geografiske forhold, jf. merknaden til § 8-1 i Ot.prp. nr. 46 (1997–98) om lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa.

Geografisk nærleik kan fastsetjast på grunnlag av fysisk avstand til kvar enkelt skole, slik at elevane får plass på den skolen som gir kortast skoleveg. Men geografisk tilhøyrsel kan også fastsetjast etter det naturlege geografiske området rundt den enkelte skolen ut frå topografiske og trafikale forhold, medrekna korleis heimane er fordelte på grender, osv., jf. NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring – «… og for øvrig kan man gjøre som man vil».

Vurderinga av kva skole som er nærast, skal ta utgangspunkt i geografiske forhold, men skal også ta omsyn til andre relevante forhold, til dømes om søsken frå same husstand er plasserte på den same skolen, kapasiteten på skolane og om skolevegen er farleg, jf. Ot.prp. nr. 46 (1997–98). Ifølgje forarbeida til lova kan kommunane altså leggje vekt på kapasiteten ved kvar enkelt skole. Omsynet til kapasitet gjeld først og fremst når skoleanlegget ikkje har plass til fleire elevar. Dette inneber at når skoleanlegget er fullt, kan kommunane plassere dei elevane som har minst tilhøyrsel, på ein annan skole som har kapasitet ut frå andre omsyn. Rettane etter § 8-1 inneber dermed ikkje noko krav om å utvide eksisterande skoleanlegg.

Ut frå ei samla vurdering av avstanden til skolen, topografi (terrengforhold) og trafikkforhold kan det vere både to og fleire skolar som kan reknast som å liggje «nærast». Kommunen står forholdsvis fritt når han skal fordele elevar i slike tilfelle, så lenge kommunen legg vekt på saklege omsyn.

12.2.2 Lokal forskrift om skolekrinsar

Kommunen har heimel til å fastsetje forskrift om kva skole dei ulike områda i kommunen soknar til, jf. § 8-1 første ledd andre punktum. Dette skal sikre føreseielege forhold og likebehandling for innbyggjarane i kommunen og ei tenleg organisering lokalt.

Kommunen kan ikkje leggje vekt på omsyn som vil vere i strid med nærskoleprinsippet, til dømes omsynet til at alle skolar skal ha lik belastning, at det skal haldast på skolar med svakt elevgrunnlag, spreiing av fagleg sterke og svake elevar, samling av minoritetselevar eller spesialundervisningselevar. Ei lokal forskrift om skolekrinsar skal ta utgangspunkt i objektive forhold som geografi og topografi. Det er lagt til grunn at forskrifta også opnar for at kommunen kan leggje vekt på forhold ved kvar enkelt elev, til dømes kva skole søskena går på. Inndelinga i opptaksområde kan følgjeleg ikkje vere absolutt.

Kravet i forvaltningslova om at ei forskrift skal kunngjerast i Norsk Lovtidend, gjeld ikkje for forskrift om skolekrinsar, jf. opplæringslova § 8-1 første ledd tredje punktum.

12.2.3 Avtale mellom kommunar om at eit område i ein kommune soknar til ein skole i nabokommunen

Hovudregelen er at elevane skal gå på skole i bustadkommunen. Unntak gjeld når to eller fleire nabokommunar har inngått avtale om felles skolekrins etter § 8-1 andre ledd. I slike tilfelle kan ein elev visast til ein skole i nabokommunen, så lenge dette er den næraste skolen til eleven etter første ledd. Regelen bryt altså ikkje med nærskoleprinsippet, men slår fast at nærskolen kan liggje i ein annan kommune. Ein felleskommunal skolekrins kan berre omfatte område som er geografisk i nærleiken av kvarandre.

12.2.4 Søknad om å gå på ein annan skole enn den næraste

Ifølgje opplæringslova § 8-1 tredje ledd kan ein elev søkje om å få gå på ein annan skole enn det som er den næraste skolen til eleven, etter det første leddet til paragrafen. Regelen gir ikkje rett til å gå på ein annan skole, og kommunane må sørgje for at ikkje andre elevar mistar retten til å gå på den næraste skolen. Kommunane må behandle søknadene etter alminnelege forvaltningsrettslege reglar, som mellom anna vernar mot usakleg forskjellsbehandling.

Kommunane kan også innvilge elevar skolegang utanfor bustadkommunen. I slike tilfelle må den kommunen der skolen ligg, samtykkje i skoleplasseringa.

12.2.5 Unntak frå retten til å gå på den næraste skolen

Opplæringslova inneheld fleire unntak frå retten grunnskoleelevane har til å gå på den næraste skolen.

Det følgjer av opplæringslova § 2-5 fjerde ledd at når minst ti elevar krev det, kan elevane velje ei anna målform enn den kommunen har vedteke. Når dei ti elevane er spreidde på fleire skolar i kommunen, må foreldra velje kva for ein av skolane som skal ha den særskilde målformgruppa. I slike tilfelle må nokre av elevane gå på ein annan skole enn nærskolen.

Kommunane kan bestemme at dei skal gi opplæringa i og på teiknspråk på ein annan stad enn den skolen eleven soknar til, jf. opplæringslova § 2-6 andre ledd. Etter § 2-8 andre ledd kan kommunane leggje morsmålsopplæring til ein annan skole enn den eleven går på til vanleg. Vidare kan kommunane organisere særskilt opplæringstilbod for minoritetsspråklege elevar som er nykomne i Noreg, i eigne grupper, klassar eller skolar, jf. § 2-8 femte ledd. Dersom heile eller delar av opplæringa skal skje i ei slik gruppe, klasse eller skole, må kommunen fastsetje dette i vedtaket om særskild språkopplæring.

Kommunane kan samle dei elevane som skal ha opplæring på samisk, ved éin eller fleire av grunnskolane i kommunen, jf. § 6-2 tredje ledd.

Vidare følgjer det av § 9 A-12 første ledd at kommunane kan flytte ein elev til ein annan skole enn den skolen eleven har rett til å gå på, dersom omsynet til dei andre elevane tilseier det. Det inneber at ein elev kan flyttast til ein annan skole utan at foreldra og eleven sjølve ønskjer det. Regelen kan berre brukast i unntakstilfelle der oppførselen til ein enkeltelev i alvorleg grad går ut over tryggleiken eller læringa til ein eller fleire av dei andre elevane. Andre tiltak skal vere prøvde før det er aktuelt med flytting etter denne paragrafen. Elevar med spesialundervisning kan også bli flytta til ein annan skole med heimel i § 9A-12 første ledd, men dette føreset at saksbehandlingsreglane i opplæringslova kap. 5 er følgde i samband med avgjerda. Dette inneber mellom anna ei sakkunnig vurdering frå pedagogisk-psykologisk teneste og vedtak om spesialundervisning som skal gjelde ved ny skole. Skolen som eleven skal flyttast til, må kunne vareta dei spesialpedagogiske behova hos eleven og eventuelle andre behov for særskild tilrettelegging.

12.3 Høyringsforslaget

I høyringa foreslo departementet

• å lovfeste at alle barn i grunnskolen skal ha rett til å gå på ein skole i nærmiljøet

• å vidareføre at kommunen kan gi forskrift om skolekrinsar

• å vidareføre unntaket frå kravet om at lokale forskrifter skal kunngjerast i Norsk Lovtidend

• å lovfeste at ved tildeling av skoleplassar eller fastsetjing av ei forskrift om skolekrinsar skal kommunen leggje særleg vekt på kva skole som ligg nærast heimen, men at kommunen også kan ta omsyn til topografi, trafikkforholda på skolevegen og kapasiteten på skolane, og at barn i same nabolag får gå på same skole

• å lovfeste at ei lokal forskrift om skolekrinsar kan opne for at kommunen kan gjere unntak frå dei fastsette skolekrinsane dersom skolen i krinsen er full

• å vidareføre at foreldra kan søkje om at barnet skal få gå på ein annan skole enn den skolen barnet soknar til

Departementet følgde med dette høyringsforslaget i all hovudsak opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 27. Utvalet foreslo å ikkje vidareføre at foreldra kan søkje om at barnet skal få gå på ein annan skole enn den skolen barnet soknar til.

12.4 Høyringsinstansanes syn

Det er 16 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget til reglar om kva skole elevane skal gå på.

Forslaget har i all hovudsak fått støtte frå dei som har uttalt seg.

Barneombodet meiner det ikkje bør vere valfritt for kommunane å fastsetje lokal forskrift om kva skole elevane har rett til å gå på, men at det bør vere ei plikt for kommunane til å fastsetje lokal forskrift. Barneombodet viser til at forskrifter om skolekrinsar er så viktige for elevar og foreldre at det bør stillast krav om dette.

Barneombodet meiner også at når kommunane formar ut ei forskrift, bør ho kunngjerast.

12.5 Departementets vurdering

12.5.1 Rett til å gå på ein grunnskole i nærmiljøet

Departementet meiner at det er viktig å gi barn høve til å skape eller halde fast på haldepunkt i nærmiljøet, og at skolen bør vere eit slikt haldepunkt. Det er også viktig at samansetninga av skolane og klassane i størst mogleg grad speglar av samfunnet, og at elevar med ulik bakgrunn møtest og lærer i dei same klasseromma. Departementet meiner at ei ny opplæringslov framleis skal innehalde ein regel som sikrar at barn frå det same området får gå saman på skolen, og at denne skolen skal vere i det som er dei naturlege nærmiljøa deira. Retten gjeld alle barn uavhengig av funksjonsnedsetjing. Departementet viser også til reglane om elevanes fysiske skolemiljø. Skolen skal innreiast slik at det leggjast til rette for dei elevane ved skolen som har nedsett funksjonsevne. Nærskoleprinsippet bidreg til eit samfunn der skolen er den naturlege sosialiseringsarenaen i nærmiljøet.

Departementet foreslår at alle elevar i grunnskolen skal ha rett til å gå på ein skole i nærmiljøet. Regelen inneber inga endring i retten kommunane har til å avgjere kor mange skolar det skal vere i kommunen, og kvar skolane skal plasserast.

Departementet foreslår å ikkje vidareføre regelen i § 8-1 andre ledd om at to eller fleire kommunar kan avtale at eit område i ein kommune soknar til ein skole i nabokommunen, fordi det allereie følgjer av kommunelova § 17-1 om interkommunalt samarbeid at kommunar kan inngå ein slik avtale.

Foreldra står uansett framleis fritt til å søkje om at barnet skal få gå på ein annan skole enn den skolen barnet soknar til. I enkelte tilfelle vil foreldra til dømes kunne ønskje å søkje om dette av omsyn til spesialtilpassing, mobbing eller flytting.

Fylkeskommunen har i visse tilfelle plikt til å tilby undervisning i institusjon, jf. §§ 28-3 til 28-5 i forslaget. Nærskoleprinsippet står ikkje i vegen for dette. I slike tilfelle skal elevane framleis ha moglegheit for å få opplæring ein annan stad enn nærskolen eller den vidaregåande skolen dei er tekne inn i.

Når det gjeld andre moglegheiter for å gå på ein annan skole enn nærskolen som er omtalt under gjeldande rett i punkt 12.2.5, viser departementet mellom anna til §§ 3-1 tredje ledd om retten til å tilhøyre eiga skriftspråkgruppe, 3-6 og 3-7 om særskild språkopplæring, 3-2 om opplæring på samisk og 13-2 om pålagt skolebyte i forslaget.

12.5.2 Om kommunane kan eller skal fastsetje lokal forskrift

Kommunen kan tildele skoleplass anten ved fastsetjing av forskrift om skolekrinsar eller ved enkeltvedtak om kva skole eleven skal gå på. Dei kommunane som ikkje har fastsett forskrift, må derfor alltid gjere enkeltvedtak om kva skole eleven skal gå på.

Etter dagens opplæringslov kan kommunane gi forskrift om kva skole dei ulike områda i kommunen soknar til. Det er opp til kvar kommune om han vil gi ei slik forskrift eller ikkje. Departementet foreslår å vidareføre denne forskriftsheimelen. Vedtekne skolekrinsar fastsette i forskrift kan gjere det meir føreseieleg for barn i grunnskolen og foreldra deira om kva skole barnet har rett til å gå på. Departementet meiner at det er viktig å halde på fleksibiliteten i dagens regelverk og at det derfor ikkje bør vere eit krav at kommunane skal fastsetje lokal forskrift slik Barneombodet ynskjer.

Departementet meiner altså at den nye opplæringslova ikkje skal innehalde ei plikt for kommunane til å fastsetje forskrift om skolekrinsar. Departementet legg likevel til grunn at dei aller fleste kommunane vil fastsetje forskrift om skolekrinsar av praktiske årsaker, då alternativet er å gjere enkeltvedtak for kvar enkelt elev om kva skole eleven skal gå på.

Kunngjering i Norsk Lovtidend skal gjere forskrifter tilgjengelege for borgarane og vil også gjere det mogleg å finne fram til tidlegare versjonar av den lokale forskrifta på nettsidene til Lovdata. Departementet er samd med Barneombodet i at når kommunane formar ut ei forskrift, bør forskrifta også kunngjerast. Departementet foreslår derfor at dagens unntak frå kravet om kunngjering ikkje blir vidareført i ny opplæringslov. Ei forskrift om skolekrinsar skal altså kunngjerast i Norsk Lovtidend.

12.5.3 Kva kommunane skal leggje vekt på ved tildeling av skoleplass og fastsetjing av forskrift om skolekrinsar

Departementet meiner at kommunane, ved tildeling av skoleplass eller fastsetjing av forskrift om skolekrinsar, skal leggje særleg vekt på avstanden mellom heimen og skolen. Med avstand mellom heim og skole meiner ein i utgangspunktet reiseveg, ikkje luftlinje.

Samtidig meiner departementet at kommunane også skal kunne ta omsyn til topografi, trafikkforhold og kapasiteten på skolane. Kommunen bør også kunne ta omsyn til at barn i same nabolag skal få gå på same skole. Dette er praksis i dag òg, men det går berre fram av forarbeida til lova, ikkje direkte i ordlyden. Departementet foreslår å ta det inn i paragrafen.

Departementet meiner vidare at kommunane skal kunne ta omsyn til kapasiteten til skolane – også når skolane ikkje er fulle – når dei skal fastsetje skolekrinsane. Ifølgje tolkingsfråsegner frå Utdanningsdirektoratet kan omsynet til kapasitet etter dagens reglar berre få noko å seie når ein skole ikkje har plass til fleire elevar. Ei slik avgrensing kan hindre kommunane i å tilpasse elevtalet til personalressursane i skolen og materielle ressursar. Avgrensinga kan derfor gå utover moglegheita kommunane har til å gi kvar elev likeverdig tilgang til dei totale ressursane i kommunen til skoledrift. Å gjere det mogleg for kommunane å ta omsyn til kapasiteten til skolane ved fastsetjing av skolekrinsar kan føre til betre skoleøkonomi og dermed betre skolar. Det kan også motverke skolenedleggingar.

Departementet meiner at kommunane også bør kunne halde av plassar til tilflyttande elevar. Formålet er er at kommunane skal kunne utnytte dei samla personalressursane og kapasiteten i skolebygga på ein effektiv måte. Dette vil gi handlingsrom for kommunane og leggje til rette for effektiv utnytting av dei økonomiske ressursane til kommunane. Også dette taler for å lovfeste at kommunen kan ta omsyn til kapasiteten på skolane.

Departementet foreslår dermed å lovfeste at kommunen kan ta omsyn til kapasiteten på skolane.

Det kan ikkje leggjast vekt på omsyn som vil vere i strid med nærskoleprinsippet som til dømes omsyn til lik belastning på skolane i kommunen, å samle elevar med funksjonsnedsetjing, vidareføring av skolar med svakt elevgrunnlag, spreiing av fagleg sterke og svake elevar, samling av minoritetselevar og spesialundervisningselevar. Forskrifta må likevel også opne for at det kan leggjast vekt på forhold ved den enkelte elev. Sosial utjamning kan også takast omsyn til ved fastsetjing av skolekrins, så framt dei andre momenta også blir varetatt.

Den skolen som er nærast i fysisk avstand, vil altså ikkje alltid vere den skolen eleven har rett til å gå på.

12.5.4 Unntak frå dei fastsette skolekrinsane dersom skolen i krinsen er full

Departementet foreslår at ei lokal forskrift om skolekrinsar må kunne opne for at kommunen kan gjere unntak frå dei fastsette skolekrinsane dersom skolen i krinsen er full.

Når skolekrinsane er vedtekne, skal kommunane fylle opp skolane med dei elevane som høyrer til den enkelte skolen. Det må likevel takast høgd for at det kan komme eit uventa høgt tal elevar flyttande til eit område, og at ein skole derfor ikkje har kapasitet til å ta imot alle elevane som soknar til skolen. Departementet meiner derfor at lova bør innehalde ein regel om at den kommunale forskrifta kan opne for unntak frå skolekrinsane dersom skolen i skolekrinsen barnet tilhøyrer, ikkje har ledig kapasitet.

Dersom ein elev ikkje får plass på ein skole fordi han er full, skal kommunen gjere enkeltvedtak om kva skole eleven tilhøyrer. Dersom tildeling av skoleplassar skjer gjennom enkeltvedtak om skoleplass for kvar enkelt elev, kan kommunen leggje vekt på kapasiteten til skolane etter regelen i tredje ledd når han gjer vedtaket. Det er mogleg å klage på enkeltvedtak etter reglane i lovforslaget kapittel 29.

12.6 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å lovfeste at alle barn i grunnskolen skal ha rett til å gå på ein skole i nærmiljøet, sjå forslaget til § 2-6 første ledd første punktum

• å vidareføre at kommunen kan gi forskrift om skolekrinsar, men å ikkje vidareføre unntaket frå kravet om at lokale forskrifter skal kunngjerast i Norsk Lovtidend, sjå forslaget til § 2-6 første ledd andre punktum

• å lovfeste at kommunen skal leggje særleg vekt på kva skole som ligg nærast heimen, når kommunen skal tildele skoleplassar eller fastsetje ei forskrift om skolekrinsar, men at kommunen også kan ta omsyn til topografi, trafikkforholda på skolevegen og kapasiteten på skolane, og at barn i same nabolag skal få gå på same skole, sjå forslaget til § 2-6 første ledd tredje og fjerde punktum

• å vidareføre at foreldra kan søkje om at barnet skal få gå på ein annan skole enn nærskolen, sjå forslaget til § 2-6 andre ledd