45 Oppfølgingstenesta
45.1 Innleiing
Dette punktet handlar om oppfølgingstenesta, som er ei av fleire tenester som er regulerte i opplæringslova, men som ikkje er ein del av grunnskolen og den vidaregåande opplæringa.
45.2 Dagens reglar
Fylkeskommunen pliktar å ha ei oppfølgingsteneste for dei som har rett til vidaregåande opplæring, men som ikkje er i opplæring eller i arbeid. Plikta følgjer av opplæringslova § 3-6. Tilbod frå tenesta kan givast til og med det året den enkelte fyller 21 år.
Det kjem fram av § 3-6 første ledd siste punktum at oppfølgingstenesta også omfattar dei som har tapt opplæringsretten etter opplæringslova § 4-6. Sidan regelen om tap av opplæringstid i § 4-6 vart oppheva i 2017, har ikkje denne delen av § 3-6 praktisk betydning lenger.
Nærare regulering av oppfølgingstenesta følgjer av forskrift til opplæringslova kapittel 13. I § 13-1 kjem fram det at formålet med oppfølgingstenesta er å sørgje for at ungdom i målgruppa får tilbod om opplæring, arbeid eller andre kompetansefremjande tiltak, eventuelt ein kombinasjon av desse. Vidare er det presisert i forskrifta at tilboda som blir gitt av oppfølgingstenesta, primært skal ta sikte på å føre fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse innanfor vidaregåande opplæring.
Oppgåvene til oppfølgingstenesta er definerte i forskrift til opplæringslova § 13-3 og inneber
å ha løpande oversikt over alle i målgruppa og oversikt over aktuelle tilbod for desse
å gi skriftleg informasjon til alle i målgruppa om rettane dei har
å etablere kontakt med kvar enkelt ungdom med sikte på rettleiing og oppfølging
å gi alle i målgruppa tilbod i samsvar med formålet til oppfølgingstenesta
å sørgje for nødvendig oppfølging ved behov for dei som har fått tilbod gjennom oppfølgingstenesta
I forskrift til opplæringslova § 13-2 er det rekna opp kven som er i målgruppa for oppfølgingstenesta.
Det er fylkeskommunen som har ansvaret for å etablere og drifte oppfølgingstenesta. Det er ikkje fastsett krav til organisering, bemanning og kompetanse.
Det kjem fram av andre ledd i § 3-6 i lova at oppfølgingstenesta skal sikre tverretatleg samarbeid mellom kommunale, fylkeskommunale og statlege instansar som har ansvaret for målgruppa. I tillegg skal oppfølgingstenesta formidle, eventuelt samordne, tilbod frå dei ulike instansane. Innhaldet i andre ledd stod fram til 1. august 2022 i den tidlegare § 13-4 i forskrift til opplæringslova, men vart frå dette tidspunktet flytta til lov, sjå Prop. 100 L (2020–2021).
Oppfølgingstenesta kan også hjelpe til i det førebyggjande arbeidet med å redusere fråfallet i vidaregåande opplæring gjennom samarbeid med grunnskole og vidaregåande opplæring. Slikt førebyggjande arbeid er ikkje noko oppfølgingstenesta pliktar å utføre, men høvet til å utføre slikt førebyggjande arbeid er gjort tydeleg i merknadene til andre ledd i § 3-6 i lova, sjå Prop. 100 L (2020–2021).
45.3 Høyringsforslaget
I høyringa foreslo departementet
å vidareføre fylkeskommunens plikt til ha ei oppfølgingsteneste for ungdom som er utanfor arbeid og opplæring
å utvide målgruppa til oppfølgingstenesta slik at personar er omfatta av tilboda til tenesta fram til utgangen av det året dei fyller 24 år
å fastsetje i lova kva som er hovudinnhaldet i oppgåvene til oppfølgingstenesta
å vidareføre heimelen til å gi forskrift om oppgåvene til oppfølgingsteneste
å ikkje vidareføre at oppfølgingstenesta gjeld ungdommar som har mista retten til opplæring
Med dette høyringsforslaget følgde departementet delvis opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 42.7. Utvalet foreslo ikkje å utvide målgruppa, under tilvising til at ei eventuell utviding i stor grad er eit politisk spørsmål om korleis dei offentlege ressursane skal prioriterast. Forslaga som går fram av dei andre strekpunkta over, var i hovudsak ei oppfølging av forslaga i NOU-en.
45.4 Høyringsinstansanes syn
Ingen høyringsinstansar har uttalt at dei ikkje vil vidareføre reglar om at fylkeskommunen skal ha ei oppfølgingsteneste.
Om lag 20 høyringsinstansar har uttalt seg om forslaget om å utvide målgruppa fram til 24 år. Eit klart fleirtal støttar forslaget heilt eller delvis, inkludert enkelte fylkeskommunar, KS, NHO og Utdanningsforbundet. Enkelte instansar tek ikkje direkte stilling til om dei støttar forslaget eller ikkje, men påpeikar at forslaget krev økonomisk kompensasjon. Justis- og beredskapsdepartementet støttar forslaget, men meiner at det vil vere naturleg å avklare ansvarsforholdet mellom oppfølgingstenesta og kriminalomsorga i dei tilfella den enkelte er i institusjonane til kriminalomsorga. Arbeids- og velferdsdirektoratet støttar også utvidinga, men peikar mellom anna på at Nav og oppfølgingstenesta vil ha ansvar for fleire i same gruppe. Direktoratet meiner derfor det er behov for ei tydeleggjering av ansvarsfordelinga, til dømes gjennom retningslinjer. Viken fylkeskommune støttar ikkje forslaget og meiner ein heller bør ha fokus på å sikre god oppfølging til dei som i dag er i målgruppa. Fylkeskommunen uttaler vidare at ein bør «vente på ei utviding av målgruppe inntil ein ser effekten av forslaga til lovendringar i opplæringslova, og at ein då ser kva behov for oppfølging dei i aldersgruppa 21 til og med 24 år vil ha».
Nokre høyringsinstansar ønskjer at målgruppa også bør omfatte dei som er i arbeid, under tilvising til at det vil vere nyttig at også unge vaksne fullfører vidaregåande opplæring, sjølv om dei skulle vere i arbeid.
Rundt 15 høyringsinstansar har uttalt seg om justeringane departementet har foreslått i forholdet mellom kva reglar som skal stå i høvesvis lov og forskrift, og alle støttar forslaget heilt eller delvis.
I overkant av 10 høyringsinstansar, inkludert fleire fylkeskommunar, har spelt inn at dei ønskjer at departementet greier ut korleis oppfølgingstenesta kan påleggjast å jobbe førebyggjande. Fleire av fylkeskommunane seier at deira oppfølgingsteneste allereie jobbar førebyggjande, og at det er ei klar kopling mellom det førebyggjande arbeidet i fylkeskommunen og arbeidet med målgruppa til oppfølgingstenesta definert i lova.
45.5 Departementets vurdering
45.5.1 Målgruppa til oppfølgingstenesta
Departementet foreslår, i samsvar med høyringsforslaget, å utvide målgruppa for oppfølgingstenesta til og med 24 år, noko som også er i tråd med Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden.
Departementet peikar på at fullført vidaregåande opplæring kan vere avgjerande for høvet til den enkelte til ei seinare varig tilknyting til arbeidslivet. Også for unge vaksne mellom 21 og 24 år utan fullført vidaregåande opplæring er det viktig å vere anten i opplæring eller arbeid. Departementet foreslår derfor å utvide målgruppa til oppfølgingstenesta, slik at fleire unge vaksne kan få hjelp til å komme inn i kompetansefremjande tiltak, som kan bidra til å sikre ei framtidig varig tilknyting til arbeidslivet.
Enkelte høyringsinstansar ønskjer at målgruppa blir utvida til å gjelde også dei i den aktuelle aldersgruppa som er i arbeid, men som ikkje har fullført vidaregåande opplæring. Oppfølgingstenesta har allereie i dag ansvar for ei stor målgruppe, og omfanget vil auke med utvida aldersgruppe. Departementet meiner at det er viktigast å fokusere på dei som verken er i arbeid eller utdanning, og vil uansett påpeike at ei slik utviding ikkje har vore greidd ut.
Etter oppfatninga til departementet må omgrepet «i arbeid» tolkast i lys av intensjonen med reglane. Som opplæringslovutvalet peika på i kapittel 42.7 i NOU 2019: 23, har oppfølginga av ungdom utanfor arbeid og utdanning til formål å få ungdommar til å fullføre utdanninga eller på annan måte komme seg inn i arbeidslivet. Målet er at fleire ungdommar utanfor opplæring og arbeid skal følgjast opp, bli kvalifiserte og bli motiverte til vidaregåande opplæring eller ordinært arbeid. For at den enkelte skal kunne reknast for å vere «i arbeid» etter regelen, er det derfor ikkje tilstrekkeleg at det kan konstaterast eit arbeidsforhold. Arbeidsforholdet må vere av ei viss varigheit og ha eit visst omfang. Det er også relevant å sjå på om arbeidet er eigna til å gi, eller å bidra til på sikt å gi, den enkelte ei varig tilknyting til arbeidslivet.
Departementet vil vurdere behovet for ei tydeleggjering av ansvarsfordelinga mellom oppfølgingstenesta og høvesvis kriminalomsorga og Nav.
Departementet foreslår å ikkje vidareføre regelen om at oppfølgingstenesta gjeld for ungdommar som har mista retten til opplæring etter opplæringslova § 4-6, sidan regelen om tap av opplæringstid i § 4-6 vart oppheva i 2017.
45.5.2 Innhaldet i tenesta
Departementet foreslår, som i høyringa, at dagens beskriving av formålet med oppfølgingstenesta i forskrift til opplæringslova § 13-1 blir forenkla og flytta til lova. Dette vil gi ei betre beskriving i lova av kva oppfølgingstenesta er, og vil gi tydelegare rammer for fullmakta til å gi forskriftsreglar. Departementet foreslår å vidareføre ein heimel til å gi forskrifter om oppgåvene til oppfølgingstenesta. Vidare foreslår departementet, som i høyringa, at reglane i forskrift til opplæringslova § 13-2 om målgruppe ikkje blir vidareførte, då dette i stor grad er ei oppramsing av typetilfelle som uansett vil vere omfatta av reglane i lova.
Departementet viser vidare til lovendringa som tredde i kraft 1. august 2022, omtalt i punktet om dagens reglar over, som inneber at innhaldet i tidlegare § 13-4 første ledd første punktum i dagens forskrift er vidareført i lova. Denne lovendringa er, med mindre språklege justeringar, teken inn som andre ledd i forslaget til § 9-4.
Det er gjort tydeleg i merknadene til dagens lovreglar at oppfølgingstenesta kan jobbe førebyggjande. Departementet er kjent med at oppfølgingstenesta i ein del fylkeskommunar jobbar førebyggjande, noko enkelte høyringsinstansar stadfestar. Departementet meiner det er avgjerande at det blir jobba førebyggjande med å hindre fråfall i vidaregåande opplæring. Som påpeika i høyringsnotatet må spørsmålet om oppfølgingstenesta skal påleggjast å jobbe førebyggjande, bli greidd ut nærare. Fleire høyringsinstansar ønskjer at dette blir greidd ut, og departementet vil vurdere nærare om det skal foreslåast reglar som pålegg oppfølgingstenesta å jobbe førebyggjande.
45.6 Departementets forslag
Departementet foreslår
å vidareføre fylkeskommunens plikt til ha ei oppfølgingsteneste for ungdom som er utanfor arbeid og opplæring, sjå forslaget til § 9-4 første ledd første og andre punktum
å utvide målgruppa til oppfølgingstenesta slik at personar er omfatta av tilboda til tenesta fram til utgangen av det året dei fyller 24 år, sjå forslaget til § 9-4 første ledd tredje punktum
å fastsetje i lova kva som er hovudinnhaldet i oppgåvene til oppfølgingstenesta. Sjå forslaget til § 9-4 første og andre ledd
å vidareføre heimelen til å gi forskrift om oppgåvene til oppfølgingstenesta, sjå forslaget til § 9-4 tredje ledd