8 Hva bør en ny vannressurslov omfatte?

8.1 Innledning

Det saklige virkeområde for en ny vannressurslov reiser en rekke spørsmål. Det er naturlig først å ta stilling til hvilke vannressurser loven bør omfatte. Utvalget vil drøfte dette særskilt når det gjelder overflatevann (vassdrag) og grunnvann (8.2) og sjøen (8.3). Siden det hydrologiske kretsløp omfatter hele nedbørfeltet og tiltak på fast mark kan innvirke på vassdragene, er det nødvendig å vurdere om og i hvilken utstrekning loven bør gjelde for nedbørfeltet (8.4).

Den nye loven bør – som sin forgjenger – fremtre som den alminnelige lov for de vannressurser den omfatter. En rekke bruksformål i vassdragene er i dag regulert gjennom andre lover, til dels av ny dato, og utvalgets mandat omfatter ikke noen generell gjennomgåelse av disse lovene. Det er derfor nødvendig å vurdere særskilt forholdet til bruksformål som i det vesentlige er regulert gjennom egen lovgivning (8.5).

Vassdrags­loven har i dag regler av både privatrettslig og offentligrettslig karakter. De privatrettslige reglene omfatter bl.a. regler om rådigheten i vassdrag og om eiendomsgrenser i vassdrag. Sivillovbokutvalet har i NOU 1988:16 foreslått en ny lov om eiendomsgrenser og administrative inndelingsgrenser, som bl.a. vil omfatte eiendomsgrenser i vassdrag. Utvalget vil derfor drøfte særskilt (8.6) om det bør gjennomføres en slik overføring av regler fra dagens vassdrags­lov til en ny lov etter Sivillovbokutvalets forslag.

I saker om vannressursene kan det oppstå rettslige spørsmål av mer generell karakter, som det i stor grad er gitt regler om i alminnelig lovgivning. Mange av disse spørsmålene er i dag gjenstand for særskilt regulering i vassdrags­loven, som ikke er blitt vurdert i lys av nyere generell lovgivning. De spørsmål som dette reiser for den nye loven, blir tatt opp for seg (8.7). Både i 8.5 og 8.7 er det til dels tale om lovstrukturelle spørsmål, som er blitt vurdert på mer generell basis i Lovstrukturutvalgets utredning NOU 1992:32.

Når det gjelder det stedlige virkeområde for en ny vannressurslov, oppstår det spørsmål om loven bør gjelde for Svalbard, Jan Mayen og de antarktiske besittelser (bilandene Bouvetøya, Peter I's øy og Dronning Maud Land). Dette tar vi opp under 8.8. Lovens betydning for grensevassdragene kommer vi tilbake til i kap. 26.

8.2 Ferskvannsressurser

8.2.1 Overflatevann, grunnvann og markvann

Vassdrags­loven av 1940 har ikke noen alminnelig bestemmelse om hvilke vannressurser den omfatter. Lovens virkefelt fremgår av de enkelte bestemmelser, og flere av bestemmelsene har et begrenset virkefelt sammenlignet med hva loven samlet sett dekker (f.eks. V § 10 om rådigheten over dammer og små vannsamlinger).

Loven omfatter alt overflatevann – elver og bekker, innsjøer og andre vass-samlinger, som det heter i V § 1, men gjelder ikke i sjøen. Loven gjelder også for kunstig anlagte dammer o.l. uten fast tilløp, selv om det nok må trekkes en grense mot bassenger o.l. som er isolert mot avrenning. Grunnvannsspørsmål er bare i begrenset grad regulert i vassdrags­loven, særlig gjennom V § 11 om vern for eksisterende vannforsyning fra grunnvann, §§ 19 og 23 og reglene om tørrlegging i V kap. 3. Dessuten blir noen andre av bestemmelsene, bl.a. V §§ 17 og 18, anvendt analogisk på grunnvann. 1 Loven hadde opprinnelig også regler om kloakkledninger for avløp av kloakk og av overvann og grunnvann fra bebygde eller regulerte områder, men med ett enkelt unntak (V § 47 nr. 2) er disse reglene nå avløst av bestemmelser i forurensningsloven. I tillegg har vassdrags­loven enkelte regler om vannledninger, bl.a. V §§ 17, 19 og 115.

Utvalget ser det som en selvfølge at vannressursloven bør omfatte alle slags vassdrag, uten hensyn til størrelse og beliggenhet. 2 Vassdrag brukes da som betegnelse på alt rennende eller stillestående ferskvann. Vassdrag som bare har vannføring ved sterk nedbør eller snøsmelting (såkalte ephemerale vassdrag) bør likevel ikke falle inn under loven uten videre. Utvalget kommer tilbake til dette under 8.4 og i merknadene til utk. § 2.

Som nevnt i kap. 2 står overflatevann, mark­vann og grunnvann mer eller mindre i forbindelse og kan påvirke hverandre. Grunnvannet er dessuten blitt en viktigere ressurs som det er større interesse for å utnytte enn da vassdrags­loven ble vedtatt. Utvalget mener derfor at den nye vannressursloven ikke bør begrenses til vassdrag, men ta sikte på vannhusholdningen i nedbørfeltet og i prinsippet omfatte alt vann i undergrunnen. Vi viser særlig til kap. 19, hvor forskjellige spørsmål som gjelder grunnvann blir drøftet nærmere.

Det hydrologiske kretsløp omfatter også vann i fast form (snø og is) og i gassform (vanndamp i luften). Utnytting av vann i væskeform er imidlertid mer aktuelt og reiser andre spørsmål enn utnytting av vann i fast form eller gassform. Utvalget mener derfor at vannressursloven bør begrenses til vann i væskeform. Vi vil også understreke at dersom loven skulle gjelde for snødekte områder, ville den i virkeligheten bli en fullstendig areallovgivning for visse årstider. Også isbreene blir derfor holdt utenfor lovutkastet, men isdekte vassdrag og rennende vann under isbreer bør omfattes av loven.

8.2.2 Kan det gis felles regler for alle ferskvannsressurser?

De fleste bestemmelsene i vassdrags­loven av 1940 knytter seg generelt til vassdrag, og i samsvar med V § 1 er det rimelig å forstå dette slik at de gjelder for elver og bekker, innsjøer og andre vass-samlinger. Enkelte regler gjelder bare for visse vannressurser, som V § 10 for dammer og lignende små vass-samlinger.

Utvalget vil i hovedsak foreslå regler som gjelder generelt for overflatevann, uten at lovutkastet skiller mellom forskjellige typer vassdrag etter størrelse, beliggenhet, avrenningsforhold osv. Med regler som gjelder alle slags vassdrag blir selve lovverket mer oversiktlig, og man kan unngå vanskelige avgrensninger mellom forskjellige typer vassdrag.

Når reglene skal anvendes i praksis, kan likevel resultatet bli forskjellig for forskjellige typer vassdrag. Med tanke på reglene om konsesjonsplikt kan et bestemt tiltak være betydningsløst om det utføres i et stort vassdrag – og derfor ikke konsesjonspliktig der – men ha store konsekvenser for et lite vassdrag, og derfor konsesjonspliktig her. På den annen side kan et inngrep som f.eks. senking ha store konsekvenser både for vannhusholdningen og andre brukerinteresser om det utføres i et større vassdrag (innsjø), slik at det utvilsomt bør konsesjonsbehandles. En tilsvarende senking av en liten dam behøver derimot ikke ha slike konsekvenser at det nødvendigvis trenger konsesjonsbehandling.

Generelle regler kan imidlertid ha den ulempe at de gir lite opplysning om virkningen for ulike typer vassdrag, og de kan også medføre at noen vassdrag blir disponert annerledes enn det er saklig grunn til. Utvalget foreslår derfor visse særregler:

For vassdrag som er vernet mot kraftutbygging gjennom Stortingets vedtak om Verneplan I-IV foreslår utvalget strengere regler enn for andre vassdrag, se kap. 23.

Lovutkastet skiller i noen sammenhenger mellom vassdrag med og uten årssikker vannføring, f.eks. utk. § 10 om minstevannføring og utk. § 11 om kantvegetasjon. Kravet om minstevannføring i utk. § 10 gjelder bare ved vannuttak av betydning for rennende vann, men omfatter både uttak fra vassdraget og grunnvannsuttak. Vi viser til kap. 10.3 og 10.4.

For endel mindre tiltak som normalt ikke har skadevirkninger av betydning, vil det føre for langt å foreta forhåndskontroll. Utvalget foreslår derfor spesielle regler for visse inngrep, f.eks. for uttak av vann til bruk på egen eiendom og for mindre forbygninger og masseuttak fra vassdrag, se kap. 22 og 24.

Utvalget har vurdert særskilt om vannressursloven kan ha felles regler for vassdrag og grunnvann. Vi er kommet til at det ikke vil være hensiktsmessig. Spørsmålene knyttet til grunnvann vil bli mer synlige om hovedreglene for grunnvann får et eget kapittel. Mange av de spørsmål som melder seg for vassdrag er helt uaktuelle i forhold til grunnvann, f.eks. om ferdsel, fløting og kantvegetasjon. Andre eksempler på at det vil føre for langt med felles regler, er bestemmelsene om sikring mot skade (utk. kap. VII) og masseuttak. Skulle loven regulere masseuttak med henblikk på grunnvann, ville den i virkeligheten også bli en fullstendig sand- og gruslovgivning.

8.2.3 Kunstige vannløp og vannmagasiner

Utvalget ser det som et tvilsomt og vanskelig spørsmål i hvilken utstrekning en lov for vassdrag også bør gjelde for kunstige anlagte dammer og vannløp. Disse kan være av forskjellig slag: magasiner, bassenger, dammer, kanaler, grøfter, ledninger, rørgater og tunneler. Det er ikke alltid lett å trekke et klart skille mellom dem, f.eks. mellom overvannsledninger og lukkede grøfter, eller mellom åpne grøfter og kanaler. Til dels er skillet uavhengig av den hydrologiske funksjon og beror på språkbruk og formål. Med en overvannsledning tenkes det gjerne på en ledning i tettbygd strøk som tar unna vann fra takflater og asfalterte arealer. En lukket grøft kan enten ha et drenerende steinlag i bunnen, ofte med en fiberduk over for å hindre tiltetting av finmateriale ovenfra, eller perforerte plastrør, som en overvannsledning. Lukkende grøfter brukes gjerne i jordbruket for å bedre fremkommeligheten, mens grøfter i skogbruk som regel er åpne for å redusere anleggskostnadene.

Vassdrags­loven av 1940 har ingen generell angivelse av om den gjelder for kunstige vannmagasiner og vannløp. Trolig må reglene for vassdrag gjelde for iallfall en del av dem. Særlig gjelder dette V § 1 om eiendomsretten til vassdrag.

Vassdrags­loven har dessuten en rekke regler som retter seg mot bestemte former for kunstige vannløp. For vannledninger til vannforsyning er det regler om rådighet over fremmed eiendom til å legge vannledning (V §§ 17, 19, 21-23 og 63), om vedlikeholdsplikt (V § 115) og om erstatning for skade som skyldes vannledningens tilstand (V §§ 24 og 115). For grøfter er det regler om rett til å bruke andres grøfter for avløp og til å anlegge grøfter på andres eiendom (V §§ 25-27 og 34), samt om fellestiltak for grøfting (V §§ 28 og 31), om opprensing av grøfter (V § 35 nr. 1), og om vedlikeholdsplikt for skadevoldende grøfter (V § 35 nr. 2).

For ledninger, tunneler og kanaler for tilløp og avløp av vann til kraftproduksjon er det regler om ekspropriasjon (V § 62) og tilsyn (V § 144 nr. 2). Det er også regler om rett til å anlegge eller bruke ferdselskanaler (V §§ 66-68) eller om anlegg av fløtingskanaler m.v. (V §§ 72-74). Dessuten er det en rekke regler om refusjon av utgifter til kunstige vannløp og magasiner (bl.a. V §§ 20 og 26).

Utvalget anser det for selvsagt at lovutkastet bør omfatte alle slags inngrep i naturlige vassdrag, f.eks. etablering av dam eller magasin i vassdraget, utretting av meandrerende vassdrag, og forbygging og lukking av vassdrag. Spørsmålet er om lovutkastet også bør gjelde for kunstige vannløp og magasiner som etableres utenfor eksisterende vassdrag.

Utvalget er kommet til at det ikke er mulig å løse dette ved en generell regel. Løsningen bør delvis bero på hva slags kunstig vannløp eller magasin og hvilke regler det er tale om.

Vi foreslår at loven som utgangspunkt skal gjelde generelt for kunstige vannløp – unntatt ledninger og tunneler – hvis de har årssikker vannføring. Det vil bety at anlegg av slike kunstige vannløp – bl.a. kanaler – vil være konsesjonspliktige, og at senere tiltak og anlegg i dem også vil falle inn under reglene om konsesjonsplikt for vassdrags­tiltak.

For ledninger og tunneler kan det særlig være behov for at lovens regler om erstatningsansvar og tilsyn skal gjelde. På den annen side synes det lite naturlig at anlegg av ledninger skal innfanges av en konsesjonsplikt for vassdrags­tiltak, dersom vi ser bort fra tilknytningspunktene til et vassdrag og spørsmålene om uttak og tilførsel av vann til vassdraget. Spørsmålene om rådighet over fremmed grunn til anlegg av ledninger og tunneler og om omlegging av ledninger kan reguleres i henholdsvis oreigningsloven og servituttloven.

Grøfter uten årssikker vannføring vil falle utenfor lovens virkeområde etter utk. § 2 første og annet ledd. De fleste grøfter bl.a. i jordbruk og skogbruk har ikke årssikker vannføring, men kan ha stor betydning for grunnvannsnivå og avrenningsforhold samlet sett. Dersom grøfter skulle omfattes av konsesjonsplikten, vil dette imidlertid føre til omfattende detaljregulering av tiltak som hver for seg har liten betydning for grunnvannsnivå og avrenningsforhold. Det kan likevel være behov for en kontroll med tørrlegging av større områder, og vi viser om dette til kap. 24. Spørsmål om å anlegge grøfter over naboeiendommer kan i stedet reguleres gjennom jordskifteloven eller oreigningsloven. Retten til å anlegge grøfter på egen eiendom som kan påvirke forholdene på naboeiendommen, kan løses via prinsippene i granneloven.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at det skal være mulig å bringe ledninger, tunneler og kunstige vannløp uten årssikker vannføring inn under lovens regler.

Når det gjelder kunstige vannmagasiner, foreslår vi at loven skal gjelde på vanlig måte dersom de har direkte samband med grunnvannet eller et vassdrag. Dette vil fange opp oppdemmede dammer (magasin) i vassdrag og utgravde dammer med grunnvannstilsig. Om forholdet til brønner viser vi til kap. 31. Vannmagasiner som er isolert fra grunnvann og vassdrag bør falle helt utenfor loven.

Disse synspunktene ligger til grunn for utformingen av utk. § 2, og vi viser til paragrafen med merknader. Særskilte bestemmelser for visse kunstige vannløp og vannmagasiner finnes dessuten i utk. §§ 7 annet ledd, 29, 35, 36 og 52 bokstav c.

8.2.4 Hvilke stadier i disponeringen av vannet bør loven omfatte?

Et særskilt spørsmål er hvor langt lovutkastet bør gå i å regulere disponeringen av vann som er tatt ut av vassdraget eller grunnvannsfore­komsten. Reglene på dette stadium må i stor grad begrunnes i den bruk av vannet som skal skje. Mottar brukeren vannet fra en særskilt leverandør, vil reglene også avhenge av forholdet mellom disse partene. Utvalget går inn for å sette en grense for lovens virkefelt ved de inngrep eller tiltak som gjøres i vassdrag eller grunnvann, eventuelt i nedbørfeltet. Selve uttaket av vann fra et vassdrag eller en grunnvannsforekomst, og tilbakeføringen av vann til vassdraget, vil dermed gå inn under lovutkastet. Konkurranse om retten til vannuttak mellom private parter eller mellom ulike bruksformål skal også reguleres av lovutkastet.

Etter dette vil en leverandørs (vannverks) inngrep i eller uttak fra vassdraget falle inn under lovutkastet, men ikke leverandørens ytelse til brukerne. Denne vil i utgangspunktet bli regulert gjennom kontrakt eller annen lovgivning. Men eksempelvis restriksjoner på hagevanning kan selvsagt være resultat av begrensninger som følger av vannressurslovens bestemmelser (f.eks. utk. § 10 om minstevannføring).

Regulering av brukernes anvendelse av levert vann kan imidlertid være et middel til å begrense vannuttaket og sikre en optimal bruk av en begrenset ressurs. V § 17 nr. 3 gir i dag hjemmel for å sette vilkår om vannbruken i en ekspropriasjonstillatelse. Utvalget forutsetter at det etter den nye loven kan fastsettes konsesjonsvilkår av denne type etter utk. § 24, selv om lovens regler for øvrig ikke regulerer bruken av levert vann.

Normer for brukskvalitet – kvalitetskrav til det vann som brukes til bestemte formål – oppstilles i medhold av helse- eller næringsmiddellovgivningen, se kap. 20. Uansett om de retter seg til leverandøren eller til den endelige bruker, vil de falle utenom lovutkastets virkeområde. Brukskvalitetsnormene kan imidlertid påvirke hvilke rådighetsinnskrenkninger som fastsettes for et vannmagasin med nedbørfelt, som ved klausuleringer etter gjeldende V § 18 (etter forslaget fra utvalgets flertall plan- og bygningslovens regler, se kap. 20.5.6).

8.3 Sjøen

8.3.1 Innledning

Vannressurslovens avgrensning mot sjøen reiser flere spørsmål. Det kan spørres om loven bør gjelde også for sjøområder, som i bl.a. Sverige og Finland. Hvis den ikke skal gjelde for sjøområdene, oppstår spørsmålet om hvordan grensen mellom vassdrag og sjø bør trekkes.

Spørsmålet har til nå hatt størst praktisk interesse i privatrettslig sammenheng, særlig med hensyn til eiendomsrett og rett til fiske. Også i forhold til konsesjonsplikten bør det trekkes en grense, men den behøver ikke falle sammen med grensen for eiendomsretten.

Før disse spørsmålene drøftes nærmere, har utvalget funnet det hensiktsmessig å gi en beskrivelse av de fysiske forholdene ved vassdragets utløp i sjøen, og en oversikt over gjeldende rett.

8.3.2 De fysiske forhold ved vassdragets utløp i sjøen

Vanligvis er det ikke vanskelig å se omtrent hvor vassdraget slutter og sjøen tar til. Endel steder er imidlertid fjorden svært smal, eller elven så vid, at det kan diskuteres om det er sjø eller elv. Forskjellen mellom flo og fjære kan gjøre seg gjeldende langt oppe i en elv. Vannets saltinnhold endrer seg gradvis fra elv til sjø. Bunnen og de nederste vannlagene kan være preget av saltvann med tangvekst og saltvannsfisk, mens det lever ferskvannsfisk i de øvre vannlagene.

Alle elver legger fra seg transporterte masser ved utløpet i havet, ofte i et delta (øyr). Dette skjer fordi vannhastigheten synker, slik at vannmassene ikke lenger klarer å transportere tyngre partikler (stein, grus, sand). De fineste partiklene kan bli transportert langt utover. I store elver kan den flate, svakt skrånende toppflaten av deltaet (plattformen) strekke seg mange hundre meter utover og til siden. Elven kan ha flere løp, og disse forandrer seg over tid. Fra den ytre kanten av plattformen er det en bratt skråning med helning i rasvinkel, vanligvis 20^o eller mer, ned mot dypet. Der det ikke er for dypt, går denne skråningen over i en relativt flat bunn hvor de fineste partiklene er avleiret.

Der en elv eller bekk munner ut på en rett strand, kan deltaet vokse på begge sider av munningen. Overflaten får da samme form som en elvevifte som legges opp på tørt land. Slike deltaer finnes ved mange småelver som munner ut langs sidene av fjordene. Der en elv munner ut i de indre deler av en fjord, er det ikke plass til at deltaet kan bre seg ut til sidene, og deltaet vokser da utover fjorden.

Med plattformen menes i det følgende den delen av deltaet som er dekket ved høyvann. Over vann ligger det som regel en deltaslette som for de fleste store elvers vedkommende i større eller mindre grad er utnyttet, f.eks. til jordbruksformål, industriområde eller bebyggelse. Også plattformen kan være delvis oppfylt og utnyttet, f.eks. til industriområde, slik at den blir en del av deltasletten.

Vassdragene utformer og påvirker altså deltaområdene, men påvirkningen kan også gå andre veien når det gjøres inngrep i deltaene. Inngrep i deltaets bratte ytre skråning, f.eks. uttak av grus, kan føre til ras og/eller at elven graver seg bakover inn i plattformen. Bygging av molo eller annen slags utfylling kan muligens, selv om det skjer langt utenfor deltaet, føre til endringer i plattformen eller på strender lenger unna fordi strømforholdene endres.

Det er mye som tyder på at dette kan ha skjedd bl.a. i Mandal, hvor byggingen av en molo, i tillegg til redusert massetransport i elven på grunn av kraftutbygging, kan være årsak til at Sjøsanden ikke lenger får ny tilførsel av sand fra Mandalselva. Denne sanden ble tidligere transportert dit av strømningene langs land. Etter hvert som havstormer fører sanden vekk, vil badestranden minke litt etter litt.

Kraftutbyggingstiltak, med etablering av magasiner eller overføringer fra et vassdrag, grusuttak, forbygninger og andre tekniske inngrep, kan medføre at elven transporterer mindre masse ut i deltaet og videre ut i sjøen. Det gjør at elvebunnen ved utløpet senkes og deltaet minker, og kan dessuten få biologiske virkninger langt utover i havet. 3

Økt massetransport som skyldes tekniske inngrep høyere opp i et vassdrag eller økte flommer, fører derimot til at elvebunnen ved utløpet heves og deltaet legger på seg.

8.3.3 Avgrensning mot sjøen etter gjeldende rett

Vassdrags­loven av 1940 har ingen bestemt definisjon av vassdrag eller noen klar avgrensning mot sjøen. Hva loven forstår med vassdrag fremgår imidlertid indirekte av lovens § 1, som slår fast at elver og bekker, innsjøer og andre vass-samlinger tilhører eieren av den grunn de dekker. Dette må bety at den private eiendomsrett opphører et sted ved elvemunningen. Nøyaktig hvor grensen mellom sjø og vassdrag skal trekkes, er et vanskelig spørsmål, som har vært omtvistet i juridisk teori og ikke fått noen entydig løsning i rettspraksis.

Flere forfattere uttaler seg generelt om eiendomsgrensen mot sjøen, uten å gå spesielt inn på grensen ved utløpet av vassdrag. 4 Dette kan oppfattes slik at de alminnelige regler for grensen mot sjø får være avgjørende også ved munningen av vassdrag. I så fall vil grensen for privat eiendomsrett gå ved marbakken, eller ved to meters dybde om det ikke finnes noen marbakke. Finnes det marbakke på begge sider av utløpet, men ikke i selve utløpet, kan det være at grensen trekkes som en rett linje tvers over utløpet mellom de to marbakkene selv om man på den måten kommer utenfor to meters dybde (RG 1952 s. 625 (Salten)).

Hos andre forfattere er spørsmålet om eiendomsgrensen ved utløpet av vassdrag drøftet særskilt. Ifølge Brækhus og Hærem taler [m]eget....for å la den private eiendomsrett fortsette utover så langt vassdraget setter preg på bunnformasjonen, selv om vi da kommer lenger ut enn til 2-meters dybde, og viser til RG 1952 s. 625. 5 Rogstad antar tilsvarende at det som regel [vil] være avgjørende hvor langt man kan spore elveløpet ut i sjøen. 6 Ørebech synes å ville basere grensedragningen på en helhetsvurdering av naturgitte forhold og eventuelle lokale oppfatninger og sedvaner. 7

Spørsmålet om et brakkvannsområde (fjord­bunn, fjordarm, poll) er en del av det vassdrag som løper ut i det, har vært fremme i Rt. 1902 s. 296 (Movann) og Rt. 1912 s. 433 (Bolstadfjorden). Rogstad mener at man – i mangel av en klar lokal oppfatning om grensen – må basere grensedragningen på en samlet vurdering av de naturgitte forhold (virkningen av flo og fjære, saltinnhold, forekomst av fisk og maneter, tang og tare m.v.). 8 Ørebech antar at hvis det finnes en terskel som gir bassenget en gjennomsnitts­vannstand over havnivå, må det regnes som vassdrag undergitt privat eiendomsrett. Mangler en slik terskel, må grensen etter hans mening trekkes ut fra en allsidig vurdering av naturgitte forhold, lokale oppfatninger og betegnelser i dokumenter og kart. 9

Sivillovbokutvalet har i NOU 1988:16 foreslått en regel om at strandeieren skal eie minst 30 meter ut i sjøen, regnet ved lavvann. I lys av den uklare rettsstillingen i dag formoder Myklebust at dette forslaget kan komme til å påvirke praksis straks. 10

Generelt antas det gjerne at den alminnelige grensen mellom privat eiendom og sjø kan bli fraveket på grunnlag av lokal sedvanerett, hevd eller alders tids bruk.

Problemene med grensedragningen har i praksis særlig oppstått som grensespørsmål mellom forskjellige eierpretendenter. Konflikter om retten til fiske og grusforekomster og om utfylling og bygging i elveutløp er ikke uvanlige.

Når det gjelder konsesjonsplikten etter V §§ 104-105, kan det oppstå lignende avgrensningsproblemer, uten at spørsmålet er satt på spissen i praksis etter det utvalget kjenner til. Siden vassdrags­loven ikke gjelder for tiltak eller inngrep i sjøen, må det trekkes en grense for konsesjonsplikten. Det kan delvis skje etter samme betraktninger som ovenfor, men grensen behøver ikke å bli den samme. Iallfall kan det ikke godt bli noen plass for lokale sedvaner og oppfatninger.

Dersom det først foretas tiltak eller inngrep i vassdrag, kan imidlertid vassdrags­loven også omfatte virkninger i sjøen. Dette gjelder både ved bedømmelsen av om et tiltak er i strid med allmenne eller private interesser, og ved avveiingen av om tillatelse til tiltaket likevel kan gis.

Tilsvarende ble det i en avgjørelse referert i RG 1988 s. 775 (Nordre Sunnmøre) lagt til grunn at V § 136 nr. 1 om adgang til etterskjønn også omfatter skadevirkninger i sjøen. Saken gjaldt erstatningsansvar for omfattende fiskedød ved et oppdrettsanlegg på grunn av luftovermettet vann fra et kraftverk. Oppdrettsanlegget lå 11 kilometer ute i fjorden utenfor det regulerte vassdraget.

8.3.4 Lovgivning om retten til å utnytte sjøområder

Vassdrags­lovens generelle virkeområde omfatter altså ikke inngrep og tiltak i sjøen, heller ikke om slike inngrep kan tenkes å få virkninger i vassdrag. Det er etter hvert kommet regler om utnytting av sjøområder også, men denne lovgivningen er uoversiktlig og til dels mangelfull.

Plan- og bygningsloven omfatter sjøen generelt, jfr. pbl. § 1, og lovens planregler omfatter altså også disponeringen av sjøområder. 11 I et 100-metersbelte på land langs sjøen gjelder det alminnelige byggeforbudet (strandvernet) i pbl. § 17-2. Også reglene om meldeplikt og byggetillatelse (§§ 84 og 93) vil trolig gjelde for tiltak i sjøen. Større tiltak kan falle inn under pbl. kap.VII-a om melding og konsekvensutredning.

Kontinentalsokkelloven av 21. juni 1963 nr. 12 inneholder regler om rett til utnytting av andre undersjøiske forekomster enn petroleum. Av lovens § 2 fremgår det at retten til å utnytte undersjøiske naturforekomster tilligger staten, som kan gi andre konsesjon til slik utnytting. Lovens viktigste område er konsesjoner for uttak av skjellsand. I Ot.prp. nr. 46 (1993-94) om lov om endring i kontinentalsokkelloven foreslås det et nytt tredje ledd i § 2 som medfører at Kongen kan åpne for undersøkelse og utnytting av tang- og tareforekomster i bestemte områder uten at det er gitt konsesjon. Det er forutsatt at kontinentalsokkelloven ikke skal gripe inn i den private eiendomsrett, og myndighetene praktiserer loven slik at konsesjon ikke gir rett til uttak på mindre enn 5 meters dyp ved normal lavvannstand. 12

Forurensningsloven gjelder generelt for sjøområder. Det samme gjelder for den nye loven om laksefisk og innlandsfisk m.v. av 15. mai 1992 nr. 47 (lakseloven) når det er tale om vandrende (anadrome) laksefisk. Oppdrettsloven (lov 14. juni 1985 nr. 68) gir konsesjonsmyndigheten mulighet til å føre kontroll med plasseringen av anlegg for havbruk. Videre gir havneloven (lov 8. juni 1984 nr. 51) mulighet til å føre kontroll med tiltak og anlegg i sjøområder (se særlig § 8 annet ledd).

Sivillovbokutvalet har i NOU 1988:16 foreslått at en del spørsmål om utnytting av sjøområder blir regulert i §§ 13-19 i en ny lov om eiendomsgrenser og administrative inndelingsgrenser. Sivillovbokutvalet foreslår for det første en allmenn eiendomsgrense for strandeieren på 30 meter utover fra strandkanten, og til 2 meters dyp, eventuelt til marbakken hvis den ligger lengre ute. Det foreslås videre en særrett for grunneieren til å ta ut tang, tare, skjell, sand og grus til 15 meters dyp, også utenfor den alminnelige grensen, og særregler om fiske med faststående redskap. Etter forslaget skal dessuten strandeieren med visse begrensninger ha rett til å foreta utfylling, etablering av brygge, molo m.v., fast oppankringsplass for båt, skip, flytebrygger e.l. utenfor den alminnelige grensen.

Utenfor grensen foreslås det generelle regler med restriksjoner av hensyn til strandeieren på etablering av oppdrettsanlegg og byggeplass for oljeplattformer m.v. Strandeierens tilflottsrett, det vil si retten til å komme til og fra eiendommen over sjøområdet, foreslås lovfestet sammen med forbud mot å vanskeliggjøre adkomsten for andre vesentlig, og å hindre allmennhetens rett til ferdsel og fiske.

8.3.5 Bør den nye vannressursloven gjelde for sjøområder generelt?

Hvilken adgang det er til å utnytte sjøområdene er blitt et mer aktuelt spørsmål de senere årene på grunn av etablering av fiskeoppdrettsanlegg, opplag av skip, anlegg i forbindelse med oljevirksomhet osv. Uttak av skjellsand fra sjøområder har også et relativt stort omfang, særlig på Vestlandet.

Retten til å utnytte sjøområdene er altså regulert i mange lover, som har forskjellige formål og ulik geografisk avgrensning. Den rettslige reguleringen er som nevnt uoversiktlig, og på enkelte områder mangelfull.

Vassdrags­lovkommisjonen av 1908 var inne på spørsmålet om å foreslå regler for sjøområder, men fant at dette lå utenfor kommisjonens mandat. Den svenske vattenlagen gjelder også for sjøområder. Saklig sett kan det være grunner til å se sjø og vassdrag i sammenheng. Som nevnt foran kan det by på problemer å trekke grensen mellom vassdrag og sjø.

Utvalget ser ikke bort fra at det kan være behov for en samlet gjennomgåelse og oppdatering av lovgivningen om utnytting av sjøområder utover det som er foretatt av Sivillovbokutvalet. Hverken Vassdrags­lovutvalgets mandat eller sammensetning gir imidlertid grunnlag for å foreta en slik utredning. I forhold til vannressursloven blir spørsmålet da hvordan en skal avgrense mot sjøen, det vil si hvor grensen mellom sjø og vassdrag bør gå.

8.3.6 Hvilken avgrensning bør vannressursloven ha mot sjøen?

Vannressurslovens virkeområde mot sjøen kan avgrenses på flere måter. En mulig løsning er å fastsette en bestemt metergrense, etter mønster av Sivillovbokutvalets forslag til 30-metersgrense for privat eiendomsrett eller regelen i lakseloven § 16 tredje ledd, der det heter:

«Ved utløpet av en elv hvor anadrome laksefisk går opp, har eieren av den nærmest tilstøtende grunn enerett til slikt fiske med kastenot ut til 250 meter fra utløpet.»

Gjennomgåelsen i 8.3.2 av de fysiske forholdene der vassdraget løper ut i sjøen, viser imidlertid etter utvalgets mening at den generelle grensen mellom vassdrag og sjø bør trekkes på en mer fleksibel måte enn ved en rett linje eller et visst antall meter. Loven bør utformes slik at den ikke avskjærer muligheten til å regulere tiltak i sjøen som kan berøre vassdraget i vesentlig grad. En fast metergrense etter mønster av lakseloven er derfor uheldig.

Grensen bør trekkes på en måte som inkluderer deltaplattformen. Utvalget foreslår derfor at vannområder med en bunnformasjon som er preget av tilløp av ferskvann regnes som vassdrag. Brinken mot havet, det vil si der deltaplattformen slutter og går over til en bratt skråning, vil være grensen for vassdraget mot havet. Denne brinken ligger vanligvis på maksimalt 2-3 meters dyp ved midlere havvannstand. Avgrensningen skulle derfor neppe by på problemer i forhold til gjeldende rett vedrørende strandeiernes rett til å utnytte sjøområder.

Lovutkastet vil ikke uten videre fange opp bygging av en molo på tvers av elvemunningen utenfor deltaområdet eller marbakken, eller en oppfylling et slikt sted. Slike tiltak kan nok indirekte påvirke bunnforholdene i vassdraget og deltaplattformen. Lovutkastet gir da en viss adgang til å innkalle slike tiltak til konsesjonsbehandling, jfr. utk. § 8 annet ledd. Vurderingen av eventuelle skadelige virkninger slike tiltak kan ha i forhold til vassdrag kan også foretas i forbindelse med behandling etter plan- og bygningsloven.

Utvalget foreslår også en hjemmel for Kongen til å fastsette grensen mellom sjø og vassdrag i tvilstilfelle, og til å gjøre loven gjeldende for poller m.v. som det er rimelig å likestille med vassdrag. Slike bestemmelser vil få betydning bl.a. for konsesjonsplikten og vassdrags­myndighetens adgang til å føre tilsyn, men ikke for spørsmålet om eiendomsgrenser i sjø. Lovutkastets regler om grunneierens rådighet i vassdrag vil gjelde helt ut til eiendomsgrensen mot sjø, uansett Kongens bestemmelse etter lovutkastet.

Lovutkastet tar ikke sikte på tiltak i sjøen ellers. Konsesjonsplikten etter loven omfatter likevel vassdrags­tiltak som kan medføre skade og ulempe i sjøen, jfr. utk. § 8.

8.4 Tiltak i nedbørfeltet

8.4.1 Innledning

En lov om vassdrag og grunnvann må selvsagt omfatte virksomhet i vannstrengen og inngrep i grunnvannsforekomstene. Men også tiltak ellers i nedbørfeltet kan virke inn på vassdrags­forholdene. Dessuten kan de ha betydning for vannhusholdningen i nedbørfeltet selv. Omvendt kan vassdraget innvirke på forholdene i nedbørfeltet, både ved flom og ved unormalt lav vannstand. Det blir derfor spørsmål om loven også bør gjelde for tiltak i nedbørfeltet. Dette spørsmålet er aktuelt i forhold til alle reglene i lovutkastet, men særlig i forhold til reglene om konsesjonsplikt.

Når det gjelder grunnvann, som finnes overalt, blir spørsmålet om loven bare bør regulere uttak av grunnvann, eller også annen påvirkning av grunnvannet. Dette kommer vi tilbake til i kap. 19.7. Drøftelsen her tar bare sikte på vassdragene.

8.4.2 Gjeldende norsk og utenlandsk rett

Vassdrags­loven av 1940 har ingen regel om lovens virkeområde, slik at dette beror på de enkelte bestemmelsene i loven. For konsesjonsplikten etter V §§ 104-105 beror avgrensingen på hvordan begrepet vassdrags­tiltak skal fortolkes. Antakelig er dette begrenset til inngrep i nær tilknytning til vassdraget. Vassdrags­loven har imidlertid også regler om tiltak i nedbørfeltet, særlig reglene om tørrlegging i V kap. 3.

En lang rekke lover kan få anvendelse på tiltak som utføres i nedbørfeltet, f.eks. plan- og bygningsloven og skogbruksloven. Generelt kan det sies at når en lov gir adgang til å vurdere et tiltak ut fra arealdisponeringshensyn og miljøhensyn, kan også tiltakets virkninger for vassdraget bli trukket inn. Men lovene er gjennomgående ikke utformet med dette for øye, og det kan i praksis begrense deres effekt når det gjelder å sikre at hydrologiske og andre konsekvenser for vassdraget blir tillagt vekt.

Plan- og bygningsloven kan sies å stå i en særstilling, og vi kommer nærmere tilbake til den i kap. 14 og 31.2. Loven er ment som en generell lov for arealdisponering. Den gjelder både for fast mark og ferskvannsområder, men gir ikke grunnlag for en ordinær konsesjonsbehandling av tiltak som kan ha betydning for vassdraget.

Den svenske vattenlagen gjelder for vattenföretag (1:2 VL), og et anlegg går inn under dette begrepet hvis det utføres i vattenområden (1:3 VL). Som vattenområden regnes områder som dekkes av vann ved høyeste forutsebare vannstand (1:3 VL avslutningsvis). Det avgjørende her er den høyeste vannstand som med en viss sannsynlighet kan forutses i fremtiden, ut fra den aktuelle situasjon i vassdraget. Hva som er den høyeste kjente vannstand, har ofte bare historisk interesse på grunn av vassdrags­reguleringer som er foretatt.

Den østerrikske Wasserrechtsgesetz omfatter – som nevnt foran i kap. 6.6.5 – også flomsoner, definert som arealer som oversvømmes av en 30-årsflom. Byggetiltak i flomsonen er konsesjonspliktige etter vassdrags­lovgivningen (WRG § 38).

8.4.3 Forholdet mellom vassdraget og nedbørfeltet

Forholdet mellom vassdraget og nedbørfeltet kan betraktes som tosidig. Avrenning fra nedbørfeltet er en hovedfaktor for forholdene i vassdraget. Tiltak i nedbørfeltet som påvirker avrenningsforholdene – direkte eller indirekte – kan derfor påvirke vassdraget. På den annen side kan tiltak i vassdraget påvirke forholdene i nedbørfeltet, især de områder som ligger nærmest vassdraget. Ser man på enkeltstående tiltak, kan det imidlertid sies at forbindelsen mellom nedbørfelt og vassdrag blir mindre jo større avstand fra vassdraget det er tale om.

Tiltak i strandsonen kan umiddelbart innvirke på forholdene i vassdraget. F.eks. kan hogst endre skygge- og beiteforholdene for fisk, og grusuttak kan endre elvebredden, skape erosjonsfare og økt materialtransport, og ødelegge gyteplasser.

Tiltak lenger unna kan påvirke vassdraget på flere måter. Urbanisering med tilhørende asfaltering og tetting av flater påvirker avrenningsmønsteret og derigjennom vannføringen. Flatehogst kan øke avrenningen slik at vassdraget tilføres mer vann og flomtoppene blir større. Virkningen vil avhenge av hvor store områder flatehogsten omfatter, topografien i området og nærheten til vassdraget, og den vil avta etter hvert, så sant det vokser opp ny skog. Grøfting av våtmark vil redusere områdets betydning som dempingsmagasin og kan medføre raskere svingninger i vannføringen i det vassdrag som våtmarksområdet drenerer til. Også bakkeplanering kan virke inn på forholdene i et vassdrag, både ved avrenning og erosjon, men avhengig av utførelsen og forholdene på stedet. På en elveslette kan boring av en større brønn påvirke vannstanden i vassdraget, selv i betydelig avstand.

Når man skal ta stilling til vannressurslovens virkeområde i forhold til nedbørfeltet, kan man ta utgangspunkt i tiltaksstedet eller virkningsstedet. Det sier seg selv at loven må gjelde for tiltak i vassdraget, og det er da nærliggende at virkningene av slike tiltak kan bli vurdert i henhold til loven, uansett om de gjelder vassdraget eller nedbørfeltet. For tiltak i nedbørfeltet er forholdet mer komplisert. Det vil i høy grad variere både med tiltakets art, størrelse og avstand fra vassdraget om det kan få noen påviselig innvirkning på vassdraget. Tiltak i nedbørfeltet kan dessuten tenkes vurdert både på grunn av deres eventuelle innvirkning på vassdraget, og med henblikk på den risiko de kan være utsatt for fra vassdraget.

8.4.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at lovens anvendelse på nedbørfeltet må vurderes ikke bare ut fra det reelle behov for at reglene skal gjelde for tiltak i nedbørfeltet, men også ut fra hvilke muligheter som annen lovgivning gir.

Ut fra en ren ressursorientering kan det virke nærliggende å la loven omfatte alle tiltak som enkeltvis eller samlet kan innvirke på forholdene i vassdraget. 13 Arealdisponering i nedbørfeltet må imidlertid ses i et langt videre perspektiv enn vassdraget foranlediger, og hensynet til virkningene for vassdraget kan vanskelig få den samme vekt som det vil ha for tiltak i selve vassdraget. Når det er tale om tiltak i nedbørfeltet som ikke enkeltvis, men samlet virker inn på forholdene i et vassdrag, fremstår arealplanlegging etter plan- og bygningsloven som et mer nærliggende virkemiddel. Dessuten taler hensynet til brukerne mot å gjøre en lov for vassdrag gjeldende for tiltak som ikke har noen umiddelbar forbindelse med vassdragene.

Utvalget anser det på denne bakgrunn klart at vannressursloven ikke kan gjøres gjeldende for all virksomhet i nedbørfeltet. På den annen side kan visse tiltak i nedbørfeltet ha så stor betydning for forholdene i vassdraget at de bør kunne trekkes inn under loven. Den nærmere avgrensning byr imidlertid på problemer, og det er ikke gitt at den kan være ens for alle bestemmelser i loven.

Utgangspunktet må tas i det vanndekkete området. Det varierer med vannføring og årstid hvilket område som er dekket av vann. Det vil imidlertid være uheldig om lovens generelle virkeområde varierer med slike fluktuasjoner. Utvalget er kommet til at det område som omfattes av høyeste vanlige flomvannstand bør gå inn under loven. Med høyeste vanlige flomvannstand sikter vi til den høyeste vannstand som erfaringsmessig inntreffer i løpet av ti år. Flomverntiltak etter loven kan imidlertid være aktuelle for å beskytte mot større flommer. Vurderingen av tiltak på fast mark mot den risiko som større flommer vil innebære bør imidlertid foretas etter annen lovgivning enn vannressursloven, først og fremst plan- og bygningsloven.

Utvalget har vurdert om lovens virkeområde bør omfatte et visst belte av fast mark omkring vassdraget. Dette beltet kunne defineres enten som en funksjon av vassdragets bredde (f.eks. to ganger bredden), eller som et fast antall meter, i tråd med f.eks. 100-metersbeltet med byggeforbud etter den tidligere strandplanlov. Vi er imidlertid kommet til at også en slik regel kan virke nokså tilfeldig ut fra naturforholdene og komplisere lovverket fra brukersynspunkt, samtidig som vi mener at særlig plan- og bygningsloven kan brukes til å styre utviklingen i slike belter omkring vassdraget.

På denne bakgrunn er utvalget blitt stående ved å fastholde høyeste vanlige flomvannstand som den alminnelige ramme for lovens virkeområde. Skulle loven gjelde generelt for alle tiltak i nedbørfeltet som kan påvirke vassdraget, ville det skape for stor usikkerhet og uklarhet fra brukersynspunkt. Sammenhengen mellom vassdrag og nedbørfelt tilsier likevel at enkelte regler gjøres gjeldende for nedbørfeltet eller en avgrenset del av det.

Vi foreslår således en særskilt beskyttelse for kantvegetasjon omkring vassdrag i et belte som fastsettes etter plan- og bygningsloven, jfr. utk. § 11 (og § 40 nr. 8). For avrenning i nedbørfeltet foreslår vi at nedbøren fortrinnsvis bør få avløp gjennom infiltrasjon i grunnen, jfr. utk. § 6. Om tørrlegging og utfylling av myr og annen våtmark foreslår vi særskilte regler i utk. § 35. Derimot foreslår vi ingen særskilte restriksjoner på drenering av annen fast mark. Vi er her kommet til at det alt i alt er mer hensiktsmessig at plan- og bygningsloven og landbrukslovgivningen brukes aktivt til å ta hensyn til de hydrologiske virkninger av urbanisering og landbrukstiltak. Vi går heller ikke inn for at lovens regler om vernede vassdrag skal ha bestemmelser for nedbørfeltet, jfr. kap. 23.

Særlig på deltasletter kan nok en elv endre sitt løpsmønster over tid hvis den ikke forbygges. Slike endringer er ofte forårsaket av flommer som er større en 10-årsflommen. Dette dynamiske aspektet fanges i liten grad opp av lovforslaget. Det er behov for å ta hensyn til dette f.eks. ved planlegging av boligområder, men utvalget mener – som allerede antydet – at det kan gjøres gjennom plan- og bygningslovens regler, særlig pbl. § 25 nr. 5 og § 68. På den annen side er det behov for å beskytte de naturlige prosesser på slike deltasletter. Regelen i utk. § 35 kan her tjene til kontroll med større utfyllinger, og intakte elveøyrer kan dessuten sikres gjennom vern etter naturvernloven.

Vi foreslår endelig at vassdrags­myndigheten bør ha adgang til å innkalle til konsesjonsbehandling etter loven tiltak i nedbørfeltet som kan påvirke vassdraget, jfr. utk. § 8 annet ledd. Forutsetningen er her et mer kvalifisert krav til tiltakets virkninger enn det som vil utløse konsesjonsplikt for tiltak i vassdraget. Vi foreslår denne hjemmelen knyttet til tiltak som kan ha påtakelige virkninger for vassdraget, og at hjemmelen kan brukes både i det enkelte tilfelle og til å gi forskrift.

8.5 Hvilke formål og hva slags bruk bør loven omfatte?

Store deler av regelverket om bruk av vassdrag finnes ikke i vassdrags­loven, men i andre lover. Lovstrukturen er delvis knyttet til forskjellige brukerinteresser.

8.5.1 Fiske

Særskilte lover om innlandsfiske har lange tradisjoner. Siden 1. januar 1993 gjelder lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk (lakseloven). Som nevnt foran omfatter den også sjøen. Loven bygger på et særskilt utredningsarbeid, jfr. NOU 1987:2.

Utvalget anser det ikke aktuelt å vurdere reglene i lakseloven på ny eller ta dem opp i sitt lovutkast. Den nye lakseloven er ressursorientert med sikte på bevaring av en bestemt biologisk ressurs, og regulering av fisket reiser en rekke spørsmål som naturlig faller utenfor rammen av en vannressurslov. Lovstrukturutvalget har i sin utredning NOU 1992:32 ikke reist spørsmål om å slå de to lovene sammen.

På den annen side har lakseloven også regler om tiltak som kan fremme fiskens leveforhold eller fisket, og om vassdrags­tiltak som kan påvirke fiskebestanden (f.eks. § 7 annet og tredje ledd). Vassdrags­loven av 1940 har regler som tar sikte på å opprettholde fiskens frie gang i vassdraget (f.eks. V § 104 nr. 1). Utvalget vil komme tilbake til slike samordningsspørsmål i kap. 31.10. Vi anser det klart at hensynet til fiskebestanden og utøving av laksefiske og innlandsfiske vil være et viktig hensyn ved tolking og skjønnsutøving ved reglene i lovutkastet.

8.5.2 Vassdrags­reguleringer

For regulering av vassdrag til industrielt formål – særlig produksjon av elektrisk energi – er det egne regler i lov 14. desember 1917 nr. 17 om vassdrags­reguleringer. På dette området kunne det være større grunn til å vurdere hensiktsmessigheten av separate regelsett. Vassdrags­lovkommisjonen gikk i sin innstilling inn for at vassdrags­loven av 1940 skulle omfatte reguleringslovens regler. Lovstrukturutvalget foreslo i NOU 1992:32 at loven inkorporeres i utkastet til ny vannressurslov. Utvalgets mandat bygger imidlertid på en forutsetning om at vassdrags­reguleringsloven skal bestå som egen lov, jfr. foran i kap. 1.4. Forholdet mellom de to lovene behandles nedenfor i kap. 21.2 og 31.3.

8.5.3 Forurensning

Vassdrags­lovens kap. 5 om forurensning av vassdrag ble opphevet ved lov 26. juni 1970 nr. 75 om vern mot vannforurensning. Reglene om forurensning er senere samlet i forurensningsloven 13. mars 1981 nr. 6.

Internasjonalt varierer det hvor spørsmål om vannforurensning er regulert. I Sverige er det regulert i miljöskyddslagen av 1969, som svarer til vår forurensningslov. Danmark har valgt en tilsvarende løsning. Finland, som mangler en samlet forurensningslovgivning, har sine regler om vannforurensning i vattenlagen. I Sveits, Østerrike og Tyskland omfatter vannlovgivningen både kvantitativ og kvalitativ påvirkning av vannressursene.

Etter det kjennskap vi har fått til systemet i tysktalende land, ser nok utvalget fordeler ved en felles vannlovgivning som også omfatter forurensningsspørsmålene. Det er rimelig å anta at dette ville lette en samlet overvåking og vurdering av forholdene i vassdragene.

På den annen side ser utvalget også gode grunner for en samlet forurensningslovgivning, slik vi har den i loven av 1981. Utslipp til vann eller til luft kan ofte fremstå som alternativer, særlig ved industriutslipp. For tiltakshaveren vil det da være en fordel med en samlet vurdering av forurensningsspørsmålet. Det er grunn til å merke seg at forurensningsloven ble vedtatt på et tidspunkt da arbeidet mot industriforurensning var en hovedoppgave i miljøpolitikken. Den samlede forurensningsloven må videre ses på bakgrunn av at det administrative ansvar for alle forurensningsspørsmål ligger hos forurensningsmyndighetene, mens ansvaret for vannforurensning inntil 1972 lå under vassdrags­myndighetene (NVE). I dag er det uaktuelt å gjøre noen endring i den administrative ansvarsfordelingen.

Utvalget har etter dette ikke sett noen grunn til å regulere forurensningsspørsmål i lovutkastet. Forurensningshensyn spiller imidlertid inn ved enkelte av de forslag som utvalget fremmer. Det er dessuten behov for en nærmere avklaring av grensen mellom forurensningsloven og lovutkastet, noe som henger sammen med definisjonen av begrepet forurensning etter forurensningsloven. Utvalget kommer tilbake til disse spørsmålene i kap. 31.7, jfr. også kap. 32.3.

8.5.4 Friluftsliv og ferdsel

Reglene om friluftsliv og allmennhetens ferdselsrett i vassdrag er i dag spredt på vassdrags­loven, friluftsloven (lov 28. juni 1957 nr. 16) og motorferdselloven (lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag). Spørsmål om ferdsel i vassdrag er dessuten regulert i havneloven (lov 8. juni 1984 nr. 51).

Utvalget anser det som en naturlig oppgave å vurdere lovstrukturen på dette området, og samtidig foreta en innholdsmessig vurdering av iallfall de nå gjeldende regler i vassdrags­loven. Vi kommer tilbake til spørsmålene i kap. 24.

8.5.5 Vern av vassdrag

Det rettslige grunnlag for vern av vassdrag har vært under overveielse i ulike sammenhenger. Utvalget mener dette bør vurderes i sammenheng med lovutkastet, og tar det opp i kap. 23. Vi foreslår der at det tas med særskilte regler i lovutkastet som en del av lovgrunnlaget for forvaltningen av vernede vassdrag.

8.5.6 Sikring av brønner

Reglene om sikring av brønner finnes i dag i lov 31. mai 1957 nr. 1. Loven gir også regler om sikring av gårdsdammer og andre smådammer. Bortsett fra sikring av svømmebassenger, er dette spørsmål som det er naturlig for utvalget å vurdere.

Det er fremmet forslag om at brønnlovens regler bør inkorporeres i plan- og bygningsloven, jfr. NOU 1992:32 og Ot.prp. nr. 39 (1993-94). Utvalget vil vurdere spørsmålene på denne bakgrunn i kap. 31.

8.5.7 Erverv og omsetning av vassdrag

Vassdrags­loven har enkelte regler som angår omsetning av vassdrag eller rettigheter i vassdrag. Spørsmålet om konsesjonsplikt for erverv er derimot regulert av industrikonsesjonsloven 14. desember 1917 nr. 16 og konsesjonsloven 31. mai 1974 nr. 19. Lovstrukturutvalget har anbefalt at industrikonsesjonslovens regler om erverv av vannfall slås sammen med konsesjonsloven av 1974 (NOU 1992:32 s. 207).

Utvalget mener at det er grunn til å vurdere forenklinger av regelverket om ervervskonsesjon for vassdrag. Vårt mandat omfatter imidlertid ikke industrikonsesjonsloven.

8.6 Eiendomsgrenser i vassdrag. NOU 1988:16

Sivillovbokutvalet foreslo i NOU 1988:16 en ny lov om eiendomsgrenser og administrative inndelingsgrenser. Utredningen er til vurdering i Justisdepartementet, og det er foreløpig ikke fremmet noen ot.prp. på grunnlag av den. Utredningen berører Vassdrags­lovutvalgets arbeid på flere punkter, både mht. eiendomsgrenser og omfanget av eierens rådighet.

Utvalget er enig i at reglene om eiendomsgrenser i vassdrag, som nå finnes i V §§ 2-6, bør tas med i en ny lov om eiendomsgrenser, og vi går ikke nærmere inn på disse spørsmålene. Derimot vil utvalget vurdere nærmere spørsmålene om omfanget av grunneierens rådighet mht. både vassdrag og grunnvann. Disse spørsmålene bør etter utvalgets mening reguleres i en ny vannressurslov, og også vurderes i et bredere perspektiv enn Sivillovbokutvalet har gjort. Vi kommer særskilt tilbake til spørsmål om grunnvann i kap. 19.

8.7 Forholdet til alminnelig lovgivning

Utvalget har også vurdert forholdet til den alminnelige lovgivningen som er vedtatt etter vassdrags­loven av 1940 og behovet for å opprettholde avvikende ordninger i lovutkastet. Vi har lagt til grunn at de generelle lovregler normalt bør gjelde i vassdrags­saker som ellers, og at det skal tungtveiende grunner til for å fravike dette utgangspunktet. Selv om særregler for vassdrags­saker iblant kan gjøres mer presise enn de alminnelige regler, har vi lagt vekt på den uheldige virkning at slike særregler vil øke det totale omfang av lovverket.

8.7.1 Forvaltningsloven

Som tidligere forutsettes det at forvaltningsloven skal gjelde generelt for vassdrags­myndighetenes saksbehandling. I lovutkastet er det derfor bare behov for enkelte supplerende saksbehandlingsregler. Hvis de på noe punkt er strengere enn de alminnelige saksbehandlingsregler, vil de gjelde foran disse. For øvrig vil regelsettene supplere hverandre.

8.7.2 Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven fremstår i dag som den alminnelige lov når det gjelder arealdisponering og bygge- og anleggstiltak. Loven gjelder etter § 1 også for vassdrag. Det har gjort seg gjeldende en viss usikkerhet med hensyn til hvordan loven skal anvendes på vassdrag, og om forholdet til vassdrags­lovgivningen.

Usikkerheten knytter seg særlig til reglene om arealplanlegging, herunder spørsmålet om arealplanens gjennomslagskraft i forhold til konsesjoner etter vassdrags­lovgivningen, og planleggingsmyndighetenes kompetanse til å regulere uttak av vann og annen påvirkning av vassdraget i medhold av den generelle hjemmel for reguleringsbestemmelser i pbl. § 26. Disse spørsmålene ble ikke avklart gjennom Planlovutvalgets utredning NOU 1987:21 og den påfølgende Ot.prp. nr. 51 (1987-88). Utvalget tar opp dette i kap. 14, og der blir også spørsmål om vannbruksplanlegging behandlet. Vi kommer ellers tilbake til forholdet til plan- og bygningsloven i kap. 31.2.

8.7.3 Oreigningsloven

Utvalget foreslår i kap. 17 store forenklinger i vassdrags­lovens regler om ekspropriasjon og innløsning. Vi går inn for at innløsningsadgangen for vannfall blir erstattet med en ekspropriasjonsadgang for private. I all hovedsak foreslår utvalget at oreigningslovens regler skal gjelde for ekspropriasjon til vassdrags­formål. Selve ekspropriasjonshjemlene kan plasseres enten i oreigningsloven, eller i den nye vannressursloven slik Lovstrukturutvalget gikk inn for. Vi kommer tilbake til spørsmålet i kap. 17.4.2.

8.7.4 Servituttloven

Servituttloven (lov 29. november 1968 um særlige råderettar over framand eigedom) ble vedtatt uten at forholdet til de regler som vassdrags­loven har om servitutter ble vurdert. Denne vurderingen bør derfor foretas nå. Utvalget kan ikke se behov for å opprettholde de særlige regler om flytting av vannuttak, vannledninger og grøfter i V §§ 23 og 34 ved siden av servituttlovens alminnelige regler om omskiping. De tilsvarende regler for kloakkledninger ble opphevet ved forurensningsloven. Vi kommer tilbake til spørsmålene i kap. 11.5.

8.7.5 Jordskifteloven

Jordskifteloven 21. desember 1977 nr. 79 har bestemmelser om jordskifte og fastsetting av grenser, deling av sameie og andre endringer i utjenlige eiendomsforhold. Et jordskifte vil ofte berøre vassdrag og vannforhold, og kan aktualisere eller være foranlediget av et ønske om å gjennomføre inngrep – f.eks. i form av senking, tørrlegging, grøfting, utretting av bekker, omlegging av elveløp og forbygging.

Jordskifteretten har en viss kompetanse i vassdrags­spørsmål som til dels overlapper vassdrags­myndighetenes kompetanse. Utvalget vil derfor vurdere behovet for samordning i kap. 31.16.

8.7.6 Andre lover

Også andre lover berører vassdrags­forhold. Sameieloven (lov 18. juni 1965 nr. 6) gir alminnelige regler for sameie, som også kan anvendes på sameie i vassdrag. Granneloven (lov 16. juni 1961 nr. 15 om rettshøve mellom grannar) har stått tilbake for vassdrags­loven når det gjelder naboforhold i vassdrag. Vi anser det nødvendig å vurdere forholdet mellom vassdrags­lovgivningen og granneloven, og kommer tilbake til dette i kap. 11.8, jfr. også kap. 17 og 31.6.

8.8 Svalbard, Jan Mayen og de antarktiske besittelser

8.8.1 Oversikt over gjeldende regelverk

Ved Svalbardtraktaten 9. februar 1920 fikk Norge suverenitet over Svalbard. Suvereniteten er imidlertid mer begrenset enn over fastlandsterritoriet. Borgere fra traktatstatene skal ha lik rett til adgang og opphold, til jakt og fiske og utnytting av øygruppens naturrikdommer for øvrig. Nærmere regler følger av Svalbardloven 17. juli 1925 nr. 11, som i § 1 slår fast at Svalbard er en del av kongeriket Norge, og Bergverksordningen for Svalbard 7. august 1925.

For Jan Mayen er det – på samme måte som for Svalbard – fastsatt i lov 27. februar 1930 nr. 2 § 1 at Jan Mayen er en del av kongeriket Norge. De antarktiske besittelser 14 har fått en annen form for tilknytning til Norge, idet lov 27. februar 1930 nr. 3 om Bouvetøya, Peter I's øy og Dronning Maud Land m.m. bestemmer at disse områdene er underlagt norsk statshøyhet som biland. De to sistnevnte omfattes av Antarktistraktaten av 1959.

Det fremgår av Svalbardloven § 2 at norsk privatrett og strafferett, samt rettspleielovene, gjelder for Svalbard, men ikke andre lovbestemmelser uten at det er fastsatt særskilt. En tilsvarende regel finnes i lov om Jan Mayen § 2 og i loven for de antarktiske besittelser § 2, og her sies det uttrykkelig at Kongen kan bestemme i hvilken utstrekning andre lover skal gjelde – eventuelt med endringer.

Det er ikke fastsatt spesielle regler for gjeldende vassdrags­lov. Det betyr at de privatrettslige reglene gjelder, mens de offentligrettslige reglene om kontroll med tiltak ikke gjør det. Det kreves f.eks. ikke tillatelse etter V §§ 104 – 105 til å iverksette vassdrags­tiltak. Den reelle betydning av at de privatrettslige reglene gjelder er ikke så stor, siden all grunn – med vassdrag – som hovedregel er statsgrunn (Svalbardloven § 22, § 3 i lovene av 1930).

Flere andre lover bestemmer uttrykkelig at loven skal gjelde på Svalbard, eventuelt med endringer som Kongen fastsetter. Det gjelder f.eks. dyrevernloven, produktkontrolloven, atomenergiloven, lov om brannfarlige varer, likestillingsloven, barneombudsloven og kringkastingsloven. I andre lover er det bestemt at loven kan settes i kraft for Svalbard. Dette gjelder både forurensningsloven og plan- og bygningsloven. I forurensningsloven § 3 tredje ledd heter det at

«Loven gjelder for Svalbard, Jan Mayen og bilandene i den utstrekning Kongen bestemmer. Forurensningsmyndighetene kan for disse områder fastsette de endringer i loven som de stedlige forhold tilsier.»

Plan- og bygningsloven sier i § 1 annet ledd at Kongen kan bestemme at loven helt eller delvis skal gjelde for Svalbard. Utvalget har inntrykk av at slike fullmakter vanligvis ikke blir brukt.

Lover som naturvernloven og kulturminneloven – som en skulle tro hadde stor betydning for Svalbard – gjelder ikke for dette området. I stedet er det gitt forskrifter etter Svalbardloven § 4, som gir hjemmel for at Kongen kan gi forskrifter om blant annet:

–jakt, fangst, fiske og annen næringsdrift, om fredning av dyr, planter, naturformasjoner, landstrekninger og fortidslevninger–.

Miljøverndepartementet har med hjemmel i denne bestemmelsen gitt forskrifter 16. desember 1983 om vern av naturmiljøet på Svalbard, 1. juni 1973 om opprettelse av nasjonalparker, naturreservater og fuglereservater på Svalbard, og 21. juni 1974 om fredning m.v. av kulturminner på Svalbard og Jan Mayen. Godt over halvparten av Svalbard er fredet som nasjonalpark eller natur/fuglereservat, og 55% av landarealet er isbre. En rekke utmålsbegjærte eller -belagte områder innenfor verneområdene er imidlertid unntatt fra fredning.

Formålet med 1983-forskriften er

å verne naturen på Svalbard og territorialfarvannene rundt mot forurensning, forsøpling og annen påvirkning som kan volde skade eller ulempe for mennesker, plante- eller dyreliv og naturmiljøet forøvrig eller virke skjemmende.

Selv om formålsbestemmelsen er vidtfavnende, er forskriften rettet inn mot forbud mot forsøpling og tiltak mot forurensning, regulering av motorisert ferdsel samt meldepliktige tiltak. Det er nokså omfattende tiltak som faller inn under meldeplikten, for eksempel bergverksdrift, hotelldrift, oppføring av større lagerbygg og disponering av grunn til transportformål som vei, kai og landingsplass. Oppregningen suppleres av en oppsamlingsbestemmelse om at også annen virksomhet kan medføre forurensning eller vesentlige eller langvarige endringer i landskap eller naturmiljø omfattes av meldeplikten.

8.8.2 Hydrologiske forhold

Naturen på Svalbard er svært sårbar for inngrep, særlig mht. hydrologiske forhold. Vassdragene er spesielle og av stor naturfaglig interesse. De fleste store dalførene og vassdragene ligger sentralt på Spitsbergen i områder som ikke er fredet, f.eks. Adventdalen, Sassendalen og Reindalen. På grunn av permafrost, berggrunn som i mange tilfelle er forvitret til løsmasse, og svært stor avrenning på forsommeren, får materialtransporten i vassdragene omfattende arealmessige konsekvenser. Vassdragene kan best sammenlignes med de islandske sandurer, med vidt forgrenede elveløp som stadig skifter leie som følge av sedimentavsetninger. Fåbergstølsgrandane i Jostedalen er et eksempel fra fastlands-Norge. Der sidedalene munner ut i hoveddalene er det store og aktive fluviale vifter. Sammenlignet med fastlandet er det ofte vanskelig å definere grensene for vassdrag.

Også i et mindre perspektiv skiller de hydrologiske forholdene seg mye fra det som er vanlig på fastlandet. Selv små endringer i dreneringsveier vil ha merkbare konsekvenser. Tekniske inngrep som kulverter, drensrør eller veiskjæringer kan sette igang erosjonsprosesser som kan forårsake betydelige endringer av landskapet. Selv et hjulfar eller traktorspor kan lede smeltevann og erodere til en anselig grøft.

Det betyr at tekniske inngrep nesten automatisk vil kunne sette igang prosesser som vil påvirke landskapet. Omfanget kan bli omfattende og prosessene meget vanskelige å stoppe, dersom ikke konsekvensene klarlegges på forhånd og integreres i planleggingen. Endringer i avrenning og akselerert erosjon vil virke direkte inn på økologiske forhold som vegetasjon, beiteområder m.v. Også inngrep for å stabilisere forholdene kan ofte bli store.

Hittil har det vært utført få hydrologiske undersøkelser på Svalbard. NVE har fire hydrologiske målestasjoner og har planer om å etablere ytterligere ti.

Jan Mayen er en vulkansk øy med maritimt arktisk klima. Det er to store laguner midt på øya – den ene tørker ut om sommeren – og enkelte små vann og tjern. Elver og småbekker finnes over hele øya, som har relativt frodig vegatasjon.

Når det gjelder de antarktiske besittelsene, er Peter I's øy nesten fullstendig dekket av is, og er bare tilgjengelig fra båt på tre steder. Vegetasjonen er praktisk talt bare mose og lav.

På Bouvetøya skjer det noe smelting om sommeren, men for lite til at det danner seg elver og bekker av betydning. Størstedelen av øya er isdekket, og vegetasjonen består for det meste av mose og lav.

Dronning Maud Land er stort sett dekket av is som flyter ut i havet, og danner en nesten sammenhengende 30 m høy vegg. Bare på få steder er det mulig å komme i land fra båt.

8.8.3 Behovet for vassdrags­lovgivning

Begrunnelsen for den lovgivningsmessige særbehandlingen av Svalbard ligger dels i de geografiske og sosiale forskjeller mellom øygruppen og fastlandet, og dels i Svalbardtraktatens krav om likebehandling av traktatlandene. Det følger av Svalbardtraktaten at Norge ikke kan fastsette bestemmelser som virker diskriminerende i forhold til traktatlandene med hensyn til eiendomsrett, jakt, fiske, sjøfarts-, industri-, bergverks- og handelsvirksomhet eller skatte- og avgiftsordninger.

Det har hittil ikke vært noe stort praktisk behov for særskilt vassdrags­lovgivning på Svalbard, med liten aktivitet utover den som ble drevet av Store Norske Spitsbergen Kullkompani. Dette har imidlertid endret seg i løpet av de siste årene, hvor leting etter olje og gass, forskning og turisme har økt, samtidig som kulldriften reduseres.

I St.meld. nr. 50 (1990-91) Næringstiltak for Svalbard legges det opp til en mer allsidig næringslivsutvikling. Så vel innen turisme som forskning ventes det en klar økning i årene fremover. Øygruppen er den lettest tilgjengelige av alle høyarktiske områder, og alt i dag er Svalbard i fokus for forskere fra hele verden. Høsten 1993 ble det startet en universitetsenhet som fullt utbygd vil omfatte ca. 100 studenter. Eventuell olje- og gassutvinning kan aktualisere større tiltak, som f.eks. en gassrørledning. En utvikling i retning av mer spredte aktiviteter medfører større behov for regulering av areal- og ressursutnyttingen, spesielt på grunn av den sårbare naturen.

Selv om den fremtidige utvikling på Svalbard er noe uviss, taler mye for å være i forkant av utviklingen med et regelsett for inngrep i vassdrag og vannforhold. Vassdragslov­utvalget finner det derfor ønskelig å velge en løsning tilsvarende forurl. § 3, jfr. § 4, slik at Kongen fastsetter i hvilken utstrekning vannressursloven skal gjøres gjeldende for Svalbard. Kongen bør også kunne fastsette endringer i reglene ut fra de stedlige forholdene.

Hjemmelen omfatter også Jan Mayen og bilandene for å fange opp eventuell fremtidig utvikling også der. Ut fra de hydrologiske forholdene virker det riktignok i dag ikke særlig aktuelt å la vannressurslovens regler få anvendelse for bilandene, som også er beskyttet mot skadelige naturinngrep på annen måte. Peter I's øy og Dronning Maud Land omfattes som nevnt av Antarktistraktaten. Traktatstatene undertegnet 4. oktober 1991 en miljøprotokoll som slår fast at Antarktis skal være et naturreservat viet fred og forskning, og som i praksis innebærer forbud mot mineralvirksomhet i 50 år. Bouvetøya ble i 1971 fredet som naturreservat.