19 Regler for grunnvann

19.1 Grunnvann

19.1.1 Grunnvannsforekomstene og deres hydrologi

Foran i kap. 2 er det skilt mellom overflatevann, markvann og grunnvann. Vannet i undergrunnen inndeles hydrologisk i markvann og grunnvann. Markvann er betegnelsen på vann som har trengt ned i grunnen, og befinner seg i de øverste jordlagene. Grunnvann er betegnelsen på vann som sammenhengende fyller hulrom i grunnen, under grunnvannspeilet, som altså er det nivået hvor alle sprekker og porer er vannfylte.

Grunnvann opptrer både i sprekksoner i fjell og i løsavsetninger. Av og til skjærer grunnvannspeilet jordoverflaten, for eksempel i myrer og kilder. Her i landet opptrer grunnvann i fjell ofte i begrenset mengde, mens det i løsavsetninger lettere kan dannes nytt grunnvann fra nedbør eller via tilliggende vann og vassdrag.

Grunnvannet deltar i det hydrologiske kretsløpet. Hvor lang tid utskifting av grunnvannet tar, beror sterkt på grunnforholdene, sprekkdimensjoner i fjell og porestørrelsen mellom partiklene i jordartene. Avhengig av lokale forhold kan utskifting ta flere hundre år.

Når vannet passerer gjennom grunnen utsettes det for kjemiske prosesser som endrer innholdet av oppløste stoffer, se kap. 2.2. Dette innebærer en naturlig renseprosess som utjevner forskjeller i nedbør- og tilløpsvannets sammensetning. Løsavsetninger kan også filtrere partikler og binde forurensninger. Grunnvannet er derfor mindre utsatt for forurensninger enn overflatevann. Avhengig av sammensetningen av jord- og bergarter og vannets oppholdstid i grunnen, kan imidlertid vannkvaliteten påvirkes av nedbørens eller tilløpsvannets kvalitet.

Ofte vil grunnvann ha en jevn og høy kvalitet som gjør vannet godt egnet til vannforsyning. En viss behandling av vannet i form av lufting og avherding er gjerne nødvendig for å få en tilfredsstillende kvalitet, men dette kan normalt gjøres relativt enkelt, og vannkvaliteten kan da bli meget god.

Siden grunnvannet blir påvirket av tilløp og nedbør, varierer grunnvannsnivået over året. Forskjellige hydrologiske og geologiske forhold kan også føre til store geografiske variasjoner. Typisk vil grunnvannsnivået i lavlandet/Østlandsområdet være høyest vår og høst på grunn av henholdsvis snøsmelting og nedbør, mens det i kystområder med mye vinternedbør i form av regn er høyest om vinteren.

19.1.2 Utnytting av grunnvann

Grunnvann har lenge vært benyttet som drikkevannskilde i den utstrekning vannet har vært enkelt å få tak i, f.eks. når grunnvannsnivået skjærer jordoverflaten i kilder eller oppkommer. Også gravde brønner har vært i bruk lenge. Gravde eller sprengte brønner kan bare nå noen få meter ned i undergrunnen. Utviklingen av moderne boreteknologi etter krigen har gjort det mulig å bore etter vann på 100-200 meters dyp i fjell (gjennomsnittlig dybde er ca. 70 m). I løsavsetninger er det under gunstige forhold mulig å ta ut relativt mye vann fra vanlige brønner ved bruk av sandspiss (et perforert rør med spiss som drives gjennom gruslagene) – inntil 2-300 l/min. Når en skal ta ut større vannmengder, eller dersom grunnvannsspeilet ligger dypere enn sugehøyden (7 meter) benyttes rørbrønner med pumpe. Flere slike brønner her i landet har en kapasitet på 6 000 – 10 000 l/min. 1 Når vann i kilder og brønner står under trykk, betegnes det som artesisk.

Det er særlig aktuelt å benytte grunnvann til drikkevannsforsyning og annen vannforsyning hvor det stilles spesielle krav til vannkvalitet, for eksempel til settefiskanlegg, næringsmiddelindustri m.v. Grunnvann kan også benyttes som kjøle- og prosessvann i annen industri.

Norge med sin gode tilgang på overflatevann har til nå i liten utstrekning tatt i bruk grunnvann. I Europa for øvrig utnyttes grunnvannet langt mer intensivt, jfr. figur 19.1.

Kilde: GiN-Sluttrapport, NGU 1992

Danmark har nesten 100 % av sin vannforsyning fra grunnvann. Også i Sverige, hvor forholdene ikke er så ulike våre, er bruken av grunnvann langt mer utbredt enn i Norge – ca. 48 % av befolkningen har grunnvannsforsyning.

Her til lands har ca. 13 % av landets innbyggere sin vannforsyning fra grunnvann. 2 Halvparten av disse antas å benytte borebrønner i fjell. Dette er stort sett tradisjonelle brønner som forsyner enkelteiendommer eller grupper av eiendommer i spredtbygde strøk. Omlag en tredjedel får vann fra rørbrønner i løsmasser. Gravde eller sprengte brønner står for den resterende del av grunnvannsforsyningen. Anslagsvis 350-400 grunnvannsverk forsyner mer enn 100 personer, de fleste rørbrønner i løsmasser. Bruken av grunnvann varierer mye fra fylke til fylke, jfr. figur 19.2.

Kilde: GiN-Sluttrapport, NGU 1992

Miljøverndepartementet tok i 1989 initiativ til forskningsprogrammet Grunnvann i Norge (GiN) for kartlegging av grunnvannsressurser, særlig med tanke på sikring av grunnvannsforekomster og økt utnytting av grunnvann i vannforsyningsøyemed. Av prosjektets sluttrapport (GiN – Sluttrapport, NGU 1992) fremgår det blant annet at Norge om noen år vil kunne forsyne mellom 25 – 35 % av befolkningen med grunnvann. En fylkesvis oversikt over kartlagte muligheter fremgår av figur 19.3.

Kilde: GiN-Sluttrapport, NGU 1992

Ifølge rapporten vil grunnvann ofte være et bedre alternativ i vannforsyningen enn overflatevann. Følgende faktorer fremheves som fordelaktige ved å benytte en grunnvanns­forekomst i stedet for overflatevann:

• God og stabil kvalitet

• Stabil temperatur

• Enkel vannbehandling

• God beskyttelse mot forurensning

• Vannkilden (forekomsten) kan ofte lokaliseres nær brukeren

• Små arealer båndlegges med restriksjoner

• Enkle tekniske anlegg

• Lave investerings- og driftskostnader

Grunnvannsanlegg vil normalt lønne seg i forhold til fullrensing av overflatevann dersom avstanden til vannkilden er den samme. Beregninger viser at en kan spare gjennomsnittlig en tredjedel av anleggs- og driftskostnadene. Fordi avstanden til grunnvannsforekomsten normalt vil være kortere, kan kostnadene reduseres ytterligere. I de fleste tilfelle vil grunnvann også lønne seg selv om alternativet er overflatevann som bare trenger filtrering eller siling.

Kapasiteten på grunnvannsuttak kan økes ved at grunnvannsmagasiner tilføres vann kunstig. Overgang til grunnvannsforsyning vil i en del tilfeller kunne innebære at overflatevannkilder som ligger sentralt og er attraktive i rekreasjonsøyemed, kan bli fritatt fra restriksjoner.

Varmeutvinning fra grunnvann er svært lite utbredt i Norge. Av dagens produksjonskapasitet på ca. 2.5 TWh pr. år regner en med at ca. 20-30 % utnytter varme fra avløpsvann, overflatevann, grunnvann og jordvarme. Bare noen få av varmepumpene er basert på grunnvann. Grunnvannsanleggene er normalt større enn anlegg basert på berg, jord og overflatevann. Det er blant annet bygget 3 – 4 slike varmepumper på ca. 250 kW varmeeffekt til veksthus, og en rekke litt mindre anlegg til industribygg, boliger og kommunale bygg. Myndighetene arbeider med å øke varmepumpekapasiteten, men den fremtidige utviklingen på dette feltet er usikker.

19.1.3 Påvirkning av grunnvann

Grunnvannet har betydning for vegetasjon, utveksling med overflatevann og poretrykk i undergrunnen. Uttak av grunnvann, inngrep i vassdrag og annen grunnutnytting kan påvirke grunnvannet både kvantitativt og kvalitativt.

Kvantitetsmessige endringer med hensyn til grunnvann skjer på flere måter.

Uttak av grunnvann kan medføre en senking av grunnvannsnivået. Hvis uttaket skjer nær et vassdrag kan grunnvannsmagasinet relativt raskt bli fylt opp igjen. Grunnvannsuttaket kan da påvirke vannføringen i vassdraget.

Vassdragsreguleringer kan påvirke grunnvannsforholdene på flere måter. Ved et reguleringsmagasin kan grunnvannsnivået variere med vannstanden i magasinet. Redusert vannføring i vassdrag kan medføre redusert grunnvannsnivå langs vassdraget. Terskelbygging for å etablere kunstige vannspeil kan heve grunnvannsnivået ovenfor terskelen og medføre forsumpningsskader på jordbruksareal.

Graving, sprengning eller boring i grunnen kan også medføre endrede grunnvannsforhold. Typiske eksempler på tiltak som kan ha slike virkninger er brønner, tunneler og veiskjæringer.

Et senket grunnvannsnivå kan ha flere uheldige konsekvenser. Grunnvannsnivået har betydning for mange vekster, og senket grunnvannsnivå på landbruksarealer vil kunne medføre redusert avling. Stort vannuttak fra en brønn vil kunne medføre redusert kapasitet eller tørrlegging av andre brønner som har vann fra den samme forekomsten.

Senket grunnvannsnivå kan også ha mer avledete konsekvenser. Vanntrykket under grunnvannspeilet er med på å holde grunnen oppe. Reduksjon av dette trykket kan i noen tilfeller gi setninger (sammensynkninger) i grunnen. Setningene kan igjen medføre sprekker m.v. på bygninger og andre anlegg.

Et høyt grunnvannsnivå kan på den annen side være til hinder for ønsket bruk av arealer. Senking av grunnvannsnivået foretas derfor også bevisst, for eksempel ved at arealer tørrlegges til dyrkingsformål, for bebyggelse og for å unngå inntrengning av vann.

Når det gjelder grunnvannskvaliteten, innebærer som tidligere nevnt filtreringen gjennom grunnen en naturlig renseprosess. Det er likevel grenser for hva naturen kan absorbere. Grunnvannets naturlige beskyttelse varierer fra område til område avhengig av geologiske og hydrologiske forhold. Lang oppholdstid i grunnen og filtrering gjennom finkornete løsmasser gir den beste beskyttelse mot forurensningspåvirkning.

Mest utsatt for forurensninger er grunnvann i fjell med liten overdekning av løsmasser i infiltrasjonsområdet. Vannet følger her sprekkesystemet i fjellet, og kan ha kort oppholdstid før det når grunnvannsnivået. Bakterier og forurensninger kan lett påvirke grunnvannskvaliteten, og f. eks. oljeforurensning kan ødelegge en fjellbrønn for overskuelig fremtid.

Grunnvann i løsmasser er også utsatt for forurensninger siden overdekningsmassene ofte er grove, og har begrenset evne til å holde tilbake forurensninger. Store grunnvannsuttak vil normalt også trekke vann fra overflatevannkilder, slik at overflatevannskvaliteten påvirker grunnvannets kvalitet.

Vannet i undergrunnen kan benyttes som resipient, noe som i praksis ofte skjer uten at det er tilsiktet. I motsetning til overflateresipienter, som bare vil fortynne utslipp, innebærer infiltrasjon gjennom grunnen en reell rensing. Effektiv rensing ved infiltrasjon i grunnen forutsetter at dette skjer på en riktig måte, det vil si at vannet blir renset gjennom markvannssonen, og forurensningen ikke når ned til grunnvannet. 3

Bruk av varmepumper vil normalt ha liten innvirkning på grunnvannsforholdene. Det finnes to slags varmepumpesystemer i bruk – lukkede og åpne. I et lukket system skjer varmeinnvinningen via en rørsløyfe, hvor vannet i sløyfen ikke er i kontakt med vannet eller jorden omkring, slik at en lokal temperatursenking på et par grader vil være den eneste konsekvensen. I åpne systemer pumpes grunnvann opp i fordamperen og avkjøles et par grader. Det føres deretter tilbake til grunnen via såkalte inversjonsbrønner for å unngå setninger.

19.2 Gjeldende rett om uttak av grunnvann

Betegnelsene markvann og grunnvann, som er de hydrologisk korrekte, benyttes ikke i lovgivningen. De reglene som finnes omhandler vann i undergrunnen generelt. Av praktiske grunner bruker vi også her i utredningen betegnelsen grunnvann som samlebetegnelse på vann i undergrunnen.

Vassdragsloven gjelder ikke generelt for grunnvann. Både Vassdragslovkommisjonen og Justisdepartementet mente i sin tid at grunnvannsspørsmålene var for dårlig utredet til at en ville gi loven generell anvendelse på grunnvann. 4 Flere bestemmelser, blant andre V § 11 og ekspropriasjonsreglene i V §§ 17 og 18 er likevel i praksis anvendt når det gjelder grunnvann. Reglene om tørrlegging i V kap. 3 angår i stor grad grunnvannsforhold direkte.

Bestemmelsen om eiendomsrett til vann i V § 1 kan imidlertid ikke anvendes analogisk på grunnvann. Ifølge nyere teori er ikke vannet som sådan gjenstand for privat eiendomsrett, heller ikke vannet i vassdragene, jfr. kap. 11.2.1. Grunneieren har kun adgang til å rå over det vann som til enhver tid befinner seg på hans eiendom. Spørsmålet om eiendomsrett til grunnvannet kan derfor ses som et spørsmål om hvor langt ned i undergrunnen eiendomsretten strekker seg. Dette spørsmålet er ikke løst i lovgivningen, og rettspraksis er basert på at det eksisterer en okkupasjonsrett for andre enn overflateeieren når en kommer langt nok ned. Disse spørsmålene drøftes nedenfor i 19.6.

Etablerte grunnvannsuttak i oppkommer, brønner m.v. har et sterkt vern i forhold til annen virksomhet, jfr. V § 11. Det heter her at brønngraving og annet arbeid på egen grunn ikke må foretas dersom det kan redusere vanntilgangen i etablerte brønner uten særlig atkomst eller hjemmel i lov. Bestemmelsen beskytter bare mot kvantitative reduksjoner, ikke mot skade i form av forurensning. I en avgjørelse referert i Rt.1974 s.185 ble det fastslått at regelen gjelder selv om tiltaket ikke medfører noen vesentlig skade på den etablerte vannforsyningen. Bestemmelsen beskytter også dype borebrønner, jfr. Rt. 1978 s. 755.

Reglene om konsesjonsplikt i V §§ 104-105 har begrenset anvendelse i forhold til grunnvannsuttak. Senking av grunnvannstanden ved tørrlegging og uttak av grunnvann som har konsekvenser for vassdrag, må omfattes av konsesjonsplikten. Grunnvannsuttak i stor skala skjer ofte i løsmasser med tilknytning til vassdrag, og konsesjonsplikt kan tenkes å inntre. I praksis har en likevel ikke behandlet slike etableringer etter vassdragsloven. 5 For grunnvannsuttak som ikke ligger i nærheten av vassdrag, er det mer tvilsomt om det kan oppstå noen konsesjonsplikt etter vassdragsloven, siden den er knyttet til vassdragstiltak.

19.3 Behovet for nye regler

Grunnvann er en verdifull naturressurs, som foreløpig utnyttes lite her i landet. Som det fremgår i kap. 9.2.4 er det et mål for myndighetene å sikre disse vannressursene for fremtiden. Det er derfor behov for lovgivning som kan brukes til å forhindre at grunnvannet forringes kvalitativt og kvantitativt.

Myndighetene har som mål å ta i bruk grunnvann i drikkevannsforsyningen i større utstrekning, jfr. St.meld. nr. 46 (1988-89) Miljø og utvikling om Norges oppfølging av Verdenskommisjonens rapport. Det heter her at økt bruk av grunnvann vil ha helse- og miljømessig gunstige effekter (s. 147 sp. 1). EØS-reglene skjerper kvalitetskravene til drikkevannsforsyning, jfr. kap 4.3.2. I GiN-prosjektets sluttrapport antas det som nevnt foran å være realistisk med en økning i grunnvannsforsyning fra 13 % i dag til 25 – 35 % om noen år.

De gjeldende privatrettslige reglene om utnytting av grunnvannsressursene er blitt til lenge før dagens brønnboringsteknologi som har åpnet for dypboringsbrønner og grunnvannsverk. Reglene har vært kritisert fordi de ikke er tilpasset dagens situasjon. 6 Det er særlig bestemmelsen i V § 11 med sin regel om en absolutt beskyttelse av eksisterende brønner som har stått i fokus. I og med at regelen også omfatter dype grunnvannsbrønner kan den i praksis innebære en slags båndlegging av store arealer. Omfanget av båndleggingen er også uklart, siden det ofte er vanskelig å fastslå hvordan matingen av grunnvannsmagasiner foregår.

Også Sivillovbokutvalet påpeker behovet for en nærmere vurdering av reglene om grunnvann (NOU 1988:16 s. 59 sp. 2). Den strenge tidsprioritetsregelen, og uklarheten når det gjelder rettstilstanden for øvrig mht. retten til å utnytte grunnvann, har trolig stått i veien for en hensiktsmessig bruk av grunnvann. Det er på denne bakgrunn behov for en gjennomgåelse og klargjøring av reglene om hvem som kan utnytte grunnvann, og om prioritering mellom ulike interesser i konkurransesituasjoner, sml. kap. 11.

Behovet for ny lovgivning knytter seg særlig til kvantitetsmessige forhold. Når det gjelder kvalitativ påvirkning av grunnvannet, er lovgivningssituasjonen bedre, men noe uoversiktlig. Forurensningsloven gjelder også for grunnvann, mens drikkevannsforskriftene med hjemmel i næringsmiddelloven og helsetjenesteloven gir mulighet for å fastsette brukskvalitetsnormer bl.a. i forbindelse med vannforsyningsanlegg. Plan- og bygningsloven kan benyttes for å beskytte vannkilder, også fremtidige, på forskjellige måter, jfr. kap. 20.5.4.

Formålet med en ny lovgivning om grunnvann bør være å bevare grunnvann som en viktig naturressurs for fremtiden, å sørge for en samfunnsmessig riktig fordeling og i dagens situasjon å legge til rette for økt bruk av grunnvann til vannforsyning. Samtidig må lovgivningen gi mulighet for å sette grenser for å unngå overforbruk og skadevirkninger på vegetasjon m.v., og legge til rette for utnytting av grunnvannsressursene på annen måte enn ved vannuttak.

Økt bruk av grunnvann aktualiserer også spørsmålet om offentlig forhåndskontroll med grunnvannsuttak. Forhåndskontroll kan være ønskelig av hensyn til mulige skadevirkninger både på naboeiendommer og på naturlige hydrologiske og andre forhold, se 19.7.

19.4 Tidligere utredninger

19.4.1 Særskilt utredning om nye rettsregler for grunnvannet i 1988

Det interdepartementale Vannressursutvalget tok i 1987 initiativ til å få utredet rettsspørsmål om grunnvann og behovet for lovendringer. Utredningen ble forestått av daværende førstelektor ved Universitetet i Oslo, Bjørn Stordrange, og fremlagt i 1988. 7

Stordranges forslag tok utgangspunkt i en tilpasning av bestemmelsene i gjeldende vassdragslov. V § 1 ble foreslått endret til også å omfatte grunnvann. Grunneier ble forutsatt å eie grunnvann på samme måte som overflatevann, men uten at det ble tatt stilling til hvor langt ned i grunnen eiendomsretten går. En slik endring av V § 1 ville også innebære at vassdragsloven skulle gjelde generelt for grunnvann.

Av informasjonshensyn ble den generelle verneregelen i V § 8 foreslått gjort gjeldende for grunnvann ved en presisering av lovteksten. Også V § 19 ble foreslått presisert slik at det klart ville fremgå at grunnvann omfattes.

Regelen om tidsprioritet i V § 11 ble foreslått opphevet, slik at reglene om behovsprioritering ved vannuttak i V §§ 14 og 15 ville komme til anvendelse i stedet. Den spesielle verneregelen i § 11 skulle ivaretas ved en presisering av V § 10 nr. 4.

Forslaget til nye rettsregler om grunnvann har vært ute til høring. Nærings- og energidepartementet har ikke fremmet noe lovforslag basert på utredningen, og har bedt om at Vassdragslovutvalget foreslår nye regler om grunnvann.

19.4.2 NOU 1988:16 Eigedomsgrenser og administrative inndelingsgrenser

Også Sivillovbokutvalets forslag til ny lov om eiendomsgrenser og administrative inndelingsgrenser (NOU 1988:16) berører grunnvann. Sivillovbokutvalet har her blant annet drøftet og fremmet forslag til nye regler om eiendommers utstrekning i vertikalplanet.

I § 23 første ledd i utkastet til ny lov foreslår Sivillovbokutvalet en ny regel om allmenn eiendomsgrense 100 meter ned i undergrunnen, eller så langt ned eieren har tatt grunnen i bruk utover dette. Retten til å utnytte grunnvann er, sammen med retten til ikke-mutbare mineraler, holdt utenfor denne allmenne grensen, jfr. § 23 annet ledd, og forutsettes å tilhøre grunneieren uansett dybde.

Sivillovbokutvalet er av den oppfatning at grunnvannet etter gjeldende rett tilhører eieren av grunnen så langt det er mulig å bore etter vann. 8 Å fastsette eiendomsrett for staten, eller å gi andre enn overflateeieren rett til å bore etter vann i undergrunnen, ville derfor etter Sivillovbokutvalets oppfatning være et sterkt inngrep.

Sivillovbokutvalet er på det rene med at den regelen som er foreslått i § 23 annet ledd ikke vil løse de konkurransespørsmål som kan oppstå vedrørende grunnvannsutnytting, og at det kan være behov for nærmere regler. Spørsmålet om i hvilken utstrekning vassdragslovens regler kan anvendes på grunnvann drøftes på s. 59. Sivillovbokutvalet påpeker at det kan være behov for regler om utnytting av grunnvann som en sårbar ressurs, og anbefaler at en lovhjemmel for å pålegge samarbeidsplikt mellom grunneiere vurderes i denne sammenheng.

Utkastet til ny lov om eiendomsgrenser og administrative inndelingsgrenser har vært på høring. Det er kommet flere innvendinger mot lovforslaget, særlig når det gjelder regelen om en allmenn eiendomsgrense på 100 meter ned i grunnen. Justisdepartementet har foreløpig ikke fremmet noen Ot.prp. på grunnlag av Sivilovbokutvalets forslag.

19.5 Internasjonalt perspektiv

19.5.1 FN's Charter on Groundwater Management

FN's økonomiske kommisjon for Europa (ECE) vedtok i 1989 et Charter on Ground-Water Management, som inneholder en rekke anbefalinger om tiltak medlemslandene bør iverksette med sikte på langsiktig vern av grunnvannsressursene mot forurensning og overforbruk. Kommisjonen består av representanter fra medlemslandenes utenriksdepartementer, og norske miljøvernmyndigheter har deltatt i arbeidet med forberedelsen til charteret i undergrupper til kommisjonen. Charteret medfører ingen rettslige forpliktelser for Norge, men kommisjonen har anbefalt at medlemslandene legger disse prinsippene til grunn i sin vannforvaltning. Charteret gjengis i sin helhet som vedlegg V.

Det legges i Charteret vekt på at landene effektivt overvåker sine grunnvannsressurser. Utnytting av grunnvannet må foregå på en forsvarlig måte i forhold til naturens tålegrense på sikt, og mulig behov for vann i fremtiden.

Landene bør også innføre regler om grunnvann. Lovgivningen må muliggjøre offentlig styring og kontroll med grunnvannsuttak og annen kvantitativ og kvalitativ påvirkning av grunnvannet. Det må også sørges for at reglene håndheves effektivt.

Det må tas hensyn til beskyttelse av grunnvannsforekomster i arealplanleggingen, og eventuelt etableres beskyttelsessoner dersom det er nødvendig.

Grunnvannet bør i følge Charteret helst være i offentlig eie, og myndighetene bør i det minste kunne båndlegge private rettigheter. Ved ny lovgivning bør eventuelle eierrettigheter endres til bruksrettigheter til grunnvann underlagt et system hvor myndighetene tildeler brukstillatelser. I denne sammenheng må det utarbeides kriterier for prioritering mellom interesserte brukere. Systemet må dessuten være fleksibelt så det kan tilpasses utviklingen og fremtidige behov.

Tillatelser til undersøkelser og prøveboring er av en annen karakter enn utvinningstillatelser, og bør tildeles separat.

Tillatelse til grunnvannsuttak og kunstig resirkulering av grunnvann skal gis etter en konkret vurdering av forholdene på stedet, økologiske og andre relevante hensyn. Det skal fastsettes grenser for maksimalt vannuttak. Brukeren bør ikke fritas for ansvaret for eventuelle skadelige effekter på grunnvannsforholdene selv om vannuttaket ligger innenfor tillatelsen.

Konsesjonene bør ved siden av uttakskvantum angi formål, geografisk og tidsmessig avgrensning og tekniske spesifikasjoner. Det må stilles spesielle krav til forholdene dersom kunstig resirkulering av grunnvann skal tillates. Nær sjøen bør det føres streng kontroll med grunnvannsuttak for å hindre inntrengning av saltvann i grunnvannsforekomster.

Ukontrollert dumping av avfall bør forbys. Mulighetene for forurensning av grunnvann må tas i betraktning når det gis tillatelse til avfallsdeponering eller annen bruk av grunnen som resipient. Det bør generelt innføres strenge regler for å hindre forurensning av grunnvann, inkludert bestemmelser om transportveier for farlige stoffer.

Boring etter vann bør utføres av kompetent personell. Dypboringsarbeider bør meldes til myndighetene på forhånd, og resultatene bør innrapporteres. I forbindelse med etablering av anlegg og andre tiltak må konsekvensene for grunnvannsforholdene vurderes. Det bør utarbeides oversikter over grunnvannsforekomster med data vedrørende sårbarhet. Overvåking og kontroll av grunnvannet må foregå systematisk.

19.5.2 Utenlandsk rett

Når det skal gis nye regler om grunnvann, har det en viss interesse å se hvordan slike spørsmål er løst i andre lands lovgivning, selv om dette ikke bør være avgjørende for hvilken løsning som bør velges her i landet. Som det fremgår av figur 19.1 foran ligger Norge svært lavt med hensyn til bruk av grunnvann i forhold til de fleste andre land i Europa. Også ellers er forholdene ulike ved at Norge har stor tilgang på overflatevann og liten befolkningstetthet i forhold til de fleste andre landene. De geologiske forholdene i andre europeiske land er gjerne forskjellige fra norske forhold.

Det er trolig få land som har et system med lovhjemlet offentlig eiendomsrett til grunnvannsressursene, slik det primært anbefales i FN-charteret som er gjennomgått foran. En undersøkelse vedrørende grunnvannslovgivningen i Europa utgitt av FAO 9 viste at bare fire land – Jugoslavia, Romania, Tyrkia og Israel – i lovgivningen uttrykkelig hadde erklært grunnvannet for å være i offentlig eie. For øvrig berodde rådigheten over grunnvannet på ulovfestede regler eller mer privatrettslig innrettede systemer. Som det fremgår av gjennomgåelsen i 19.5.3-8, har det offentlige i mange av landene i vid utstrekning rådighet over grunnvannet.

Utnytting av grunnvann er dessuten underlagt offentlig forhåndskontroll i de fleste landene. Utformingen av ordningene varierer. I det følgende skal vi gi en kort oversikt over lovgivningen om grunnvann i en del europeiske land, jfr. også kap. 6.

19.5.3 Sverige

Grunneieren har rett til å rå over grunnvann på sin eiendom på samme måte som over overflatevann, jfr. 2:2 VL. Som nevnt i kap. 6.2 har imidlertid også andre rett til å rå over vann, det vil si uten å måtte inngå avtale med grunneieren eller å ekspropriere, jfr. 2:4 VL. Slik rådighet tilkommer blant annet den som med konsesjon vil ta ut vann til alminnelig forsyning, vanningsformål eller tørrleggingstiltak. Også stat, kommuner og vannforbund kan på visse vilkår ha slik rådighet over vann, jfr. 2:5 VL.

Etter svensk rett er utnytting og påvirkning av grunnvann konsesjonspliktig på linje med tiltak i vassdrag, jfr. 4:1 VL. Konsesjonsplikten omfatter uttak av grunnvann, bortledning av grunnvann og kunstig tilførsel av vann for å øke grunnvannsforekomster. Et praktisk viktig unntak fra konsesjonsplikten er uttak av vann til husholdningsbruk for en bestemt eiendom.

19.5.4 Finland

Etter finsk rett er grunnvannet i privat eie, men andre kan få rådighet over grunnvann på nærmere vilkår. Den finske vattenlagen oppstiller i utgangspunktet forbud mot å endre grunnvannsforholdene, jfr. 1:18 FVL. Utnytting av grunnvann eller iverksetting av tiltak for dette formål må derfor ha tillatelse fra vattendomstolen hvis tiltaket kan ha skadelige konsekvenser for annen utnytting av grunnvannsforekomsten. Uttak på mer enn 250 m³ /døgn er alltid konsesjonspliktig, jfr. 9:7 FVL. Konsesjonsplikten omfatter også grusuttak og andre tiltak som åpenbart kan innvirke på grunnvannsforholdene.

19.5.5 Danmark

Grunnvannsforhold reguleres i den danske vandforsyningsloven, som definerer grunnvann som vann som kan innvinnes fra undergrunnen gjennom brønner, boringer eller oppkommer (§ 3). I dansk rett er det privatrettslige utgangspunktet sterkt modifisert av at det kreves offentlig tillatelse til vandindvinding, jfr. vandforsyningsl. § 18. Vanninnvinning omfatter ikke bare uttak av vann til vannforsyning, men også at vann pumpes opp fra undergrunnen for varme- eller mineralutvinning. Tillatelser til grunnvannsuttak gis for begrenset tid – ofte 10-15 år – og skal angi uttakets størrelse og formål ved siden av at det skal settes en grense for senking av grunnvannsspeilet.

Grunneieren kan uten tillatelse ta ut grunnvann på egen eiendom til husholdningsbruk dersom eiendommen ligger utenfor det naturlige forsyningsområdet til et allmennt vannforsyningsanlegg, og det ikke er grunn til å frykte for vannkvaliteten. Husholdningsbruk omfatter bruk i egen husholdning, ved utleie til feriegjester og i tomannsboliger, men ikke større hus, hoteller eller landbruksformål, se 6.4.3.

Miljøbeskyttelsesloven har regler om båndlegging av områder og forbud for å sikre forekomster for allmenn vannforsyning mot forurensning. Rådighetsinnskrenkninger i forhold til grunnvannsforekomster kan pålegges erstatningsfritt.

19.5.6 Tyskland

I Tyskland har eierrådigheten liten praktisk betydning, siden den ikke gir rett til å bruke vannet uten offentlig tillatelse, jfr. WHG § 1 a. Søknad om brukstillatelse kan avslås etter et relativt fritt skjønn; av hensyn til des Wohls der Allgemeinheit – spesielt hensynet til offentlig vannforsyning. For øvrig varierer reglene om eierrådighet mellom delstatene. Etter bayersk rett kan grunneieren ha krav på erstatning når andre tar i bruk vannet, jfr. BayWG Art. 4. I Baden-Württemberg har ikke grunneieren rådighet over grunnvannet, jfr. BWHG § 12.

Bruk av grunnvann må altså ha tillatelse etter WHG § 2, med mindre det er gjort særskilt unntak i lovens bestemmelser. Som bruk av grunnvann regnes ifølge § 3 uttak, avdekking, utledning i dagen og bortledning av grunnvann. Også heving og senking av grunnvannsnivået og avledning av grunnvann ved hjelp av anlegg som er bestemt eller egnet for dette må ha tillatelse, i tillegg til påvirkning i form av forurensning.

Det er gjort unntak fra plikten til å søke tillatelse for bruk av grunnvann til en del formål i WHG § 33. Unntaket omfatter uttak m.v. til husholdning og husdyr, samt midlertidig bruk av små vannmengder. Også uttak m.v. til vanlig jordvanning innenfor jord- og skogbruk og gartnerivirksomhet er unntatt fra plikten. Delstatene kan likevel fastsette, generelt eller for enkelte områder, at også slike uttak må ha tillatelse. De kan dessuten innføre regler om at uttak m.v. i små mengder til industrielle formål innenfor landbruket skal kunne unntas fra plikten.

Dersom det er nødvendig av hensyn til vannhusholdningen, må delstatene innføre regler om overvåking av grunnarbeider under en viss dybde, jfr. WHG § 35. I Bayern er etablering av sand- og grusuttak, andre terrengarbeider, graving m.v., som utfra tilgjengelige offisielle opplysninger kan ventes å påvirke grunnvannet, meldepliktige etter BayWG Art. 34. Myndighetene må gi beskjed innen en måned om vannrettslig tillatelse er nødvending før arbeidene påbegynnes. For anlegg som må ha byggetillatelse, gjelder søknad om byggetillatelse som melding etter Art. 34.

Det kan i medhold av WHG § 19 fastsettes beskyttelsessoner for grunnvannsforekomster med sikte på eksisterende og fremtidig vannforsyning. Disse beskyttelsessonene skal kunngjøres i det offisielle vannregisteret (vannboken), jfr. WHG § 37.

19.5.7 Sveits

I Sveits gir ikke lovgivningen om retten til å utnytte grunnvann et helt dekkende bilde av rettstilstanden. Den sveitsiske sivillovboken (ZGB) Art. 667 inneholder en bestemmelse om at eiendomsrett til grunn inkluderer eiendomsrett til det som er over og under overflaten. Kilder er etter ZGB Art. 704 en integrert del av grunnen, og altså undergitt privat eiendomsrett. Grunnvann skal i følge bestemmelsen betraktes på samme måte. I en avgjørelse fra 1939 slo imidlertid Forbundsdomstolen fast at ZGB Art. 704 ikke omfatter store grunnvannsforekomster. 10 Slike anses etter dette å tilhøre det offentlige på vegne av almenheten.

Uttak av grunnvann som er av vesentlig betydning for vannføringen i elver og bekker med stadig vannføring er konsesjonspliktig etter GSchG Art. 29, og altså underlagt reglene om krav til restvannføring i Art. 31 flg. Tillatelse til mindre vannuttak til drikkevannsforsyning kan gis uten prøving etter reglene om restvannføring i medhold av Art. 30. Den øvre grensen er her maksimalt 80 l/s i årsgjennomsnitt fra kilder, og inntil 100 l/s fra grunnvannsforekomster.

Masseuttak må ha tillatelse etter GSchG Art. 44.

Når det gjelder uttak av grunnvann, pålegger GSchG Art. 43 kantonene å sørge for at det på lang sikt ikke tas ut mer grunnvann fra grunnvannsforekomster enn det som tilføres dem. Kantonene utøver forhåndskontroll med grunnvannsuttak.

Det nye prinsippet for håndtering av rent avløpsvann i GSchG Art. 7 nr. 2, som innebærer at dette skal infiltreres i grunnen, vil også være et bidrag til vedlikehold og fornyelse av grunnvannsforekomstene.

På plansiden finnes det regler om adgang til båndlegging i tilknytning til eksisterende og fremtidige grunnvannskilder, jfr. GSchG Art. 20 og 21. Grunnvannet er også beskyttet av regler vedrørende forurensning og avfallsdeponering.

19.5.8 Østerrike

I Østerrike tilhører grunnvannet eieren av grunnen i følge WRG § 3. Grunneieren kan i følge WRG § 10 (1) fritt ta ut grunnvann til husbehov eller egen virksomhet, hvis uttaket skjer ved hånddrevne pumper eller står i et rimelig forhold til eiendommen. Dersom disse konsesjonsfrie uttakene medfører at noen som har hatt vann mister det helt eller delvis, kan vannmyndighetene i medhold av § 10 (4) skjønns­messig fastsette hvordan vannet skal fordeles. En slik fordelingbeslutning er ikke bindende dersom forholdene endrer seg i vesentlig grad. Loven er ikke til hinder for at partene kan bli enige om fordelingen.

Bruk av grunnvann utover grunneierens etter § 10 (1) må i følge § 10 (2) ha tillatelse fra vannmyndighetene. Artesiske brønner må alltid ha tillatelse i følge § 10 (3).

Tillatelser til vannuttak skal ved siden av navnet på den som uttar vann inneholde angivelse av sted, uttakskvantum og formålet med vannbruken. Det kan kreves sikkerhetsstillelse fra bevillingshaveren, jfr. WRG § 11.

Tillatelse må ikke gis til utnytting som strider mot offentlige interesser eller etablerte rettigheter, jfr. WRG § 12. Hva som er offentlige interesser fremgår av WRG § 105, blant annet sikkerhet, helsemessige forhold, natur og miljøforhold, landbruksinteresser m.v. Forbudet mot inngrep i etablerte rettigheter er ikke absolutt. Endringer i grunnvannsnivået på andre eiendommer kan tillates dersom eventuell verdiforringelse erstattes.

Reglene om offentlig eiendomsrett til vassdrag omfatter etter lovendringen i 1990 også flomsoner opp til grensen for en 30-årsflom. Disse offentlige vannområdene innebærer en særskilt beskyttelse av grunnvannsforekomster ved offentlig eide vassdrag.

Beskyttelsessoner i forbindelse med eksisterende eller fremtidig vannforsyning kan fastlegges i medhold av WRG §§ 34 og 35.

19.6 Eierrådighet over grunnvannsressurser

19.6.1 Gjeldende rett

Som nevnt i kap. 11 innebærer eiendomsretten en rett til faktisk og juridisk rådighet over ting. Eieren har positiv rådighet til selv å disponere over eiendommen, og han kan nekte andre å gjøre det. Spørsmålet om rådighet over grunnvannsressurser reiser spesielle problemer.

Lovgivningen inneholder ingen bestemmelser om eierrådighet over grunnvannsressurser. V § 1 omfatter kun overflatevann, og det er heller ikke grunnlag for å anvende bestemmelsen analogisk på grunnvann. Det blir derfor spørsmål om man i stedet kan trekke slutninger fra andre regler om eiendomsrett til undergrunnen.

Spørsmålet om eiendomsrett i undergrunnen er imidlertid lite avklart i lovgivningen. Bruk av nyere teknologi har aktualisert slike spørsmål, for eksempel i forbindelse med sprengning og boring av rom og tunneler, og i de senere år i form av dypboring etter vann i undergrunnen.

Retten til bergverks- og gruvedrift er undergitt særskilt lovregulering. Utvinning av mineraler fra undergrunnen har pågått i mange hundre år, og lovgivningen er basert på et skille mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler. Bergverksloven 30. juni 1972 nr. 70 har regler om rett til leting og utnytting av mutbare mineraler, dvs. metaller med større egenvekt enn 5 og malmer av slike m.v., jfr. bergverksl. § 1. Enhver kan få rett til å skjerpe etter og utnytte mutbare mineraler, jfr. bergverksl. § 2. Grunneieren har imidlertid rett til en avgift på 1 promille av verdien ved økonomisk utnytting av eventuelle funn, jfr. § 42. Ikke-mutbare mineraler omfatter industrimineraler, naturstein, steinmasser for knusing, grus, sand, leire. De ikke-mutbare mineralene tilhører som hovedregel grunneieren (slik det er forutsatt i straffeloven § 399 nr. 1). Andre som er interessert i slike forekomster må enten ha avtale med grunneieren eller ekspropriasjonstillatelse etter lov 21. mars 1952 nr. 1 (omfatter ikke grus, sand og leire). 11

Når det gjelder petroleumsforekomster, er forholdet regulert på en annen måte i lov 4. mai 1973 nr. 21 om undersøkelser etter og utvinning av petroleum i grunnen under norsk landområde. Etter lovens § 1 har staten enerett til slike forekomster. I motsetning til i bergverksloven er det ingen regel om avgift til grunneieren.

Spørsmålet om eiendomsrettens generelle utstrekning i undergrunnen har vært mye drøftet i juridisk teori, enda spørsmålet tidligere hadde begrenset praktisk betydning fordi retten til mineralforekomster har vært regulert særskilt.

En synsmåte med utgangspunkt i romerrettslige betraktninger var at eiendomsretten ikke hadde noen begrensning i vertikalplanet, men gikk endeløst oppover og nedover til jordens midte. Dette synet ble hevdet av Brandt, men fikk liten tilslutning i annen juridisk teori. Helland hevdet at eiendomsretten gikk så langt ned som den dypeste gruvedriften, og Scheel mente at eiendomsretten strakte seg så langt opp og så langt ned som menneskelig virksomhet kunne nå. Gjelsviks syn var at eiendomsretten ikke kunne strekkes lengre enn eieren hadde nytte av rådigheten, og mente Scheels lære måtte suppleres med en regel om at eieren ikke kunne forby tiltak som virket så langt ned at han ikke hadde noen interesse av å hindre anlegget. 12

Senere teori tar stort sett utgangspunkt i eierens interesse i å utnytte undergrunnen. 13 Overflateeieren har etter denne læren rett til å ta undergrunnen i bruk så langt nedover han måtte ønske. Det er imidlertid en grense for i hvilken utstrekning han kan motsette seg at andre tar i bruk grunnen under hans eiendom når han selv ikke gjør det. Grunneieren har altså ikke negativ eierrådighet i undergrunnen utover sin egen interessesfære.

Falkanger tar utgangspunkt i at grunneierens rett åpenbart omfatter mer enn selve overflaten, 14 men at eierinteressen opphører når en kommer tilstrekkelig dypt ned. Overflateeierens rett går så langt ned som han rimeligvis kan tenkes å utnytte undergrunnen, og dypere nede er det omfattende praksis for en slags okkupasjonsrett for andre (men ikke ved åpningen og steder hvor overdekningen er liten.) 15

Fra rettspraksis er den viktigste avgjørelsen en høyesterettsdom i Rt. 1959 s. 1198. Saken gjaldt et underjordisk rom som var sprengt ut av okkupasjonsmakten under krigen. Rommet lå fra 7 til 14 meter under jorden under to eiendommer, og var sprengt fra et innslag på den ene eiendommen. Eieren av den andre eiendommen hevdet å være eier av den del av rommet som lå under hans eiendom. Han ville ta i bruk rommet til lager ved å sprenge seg adgang fra sin egen eiendom. Høyesterett ga ham medhold i kravet. Vedrørende vurderingen av eierinteressen uttalte førstvoterende blant annet:

«Jeg finner ... at tunnelen kan ha en viss verdi for Gundersen som lagringsplass for grønnsaker og frukt og at utgiftene ikke skulle bli urimelig store. Men når man skal vurdere eierinteressen, kan man etter min mening ikke bare bygge på det spesielle behov som Gundersen har for tunnelen eller de økonomiske muligheter som han har for å skaffe seg en atkomst til den. Det riktige vurderingsgrunnlag må etter min mening være hvilke muligheter en eier av overflateeiendommen generelt sett har når det gjelder bruken av tunnelen, og her må også kunne tas i betraktning de utnyttelsesmuligheter som sannsynligvis vil komme til å foreligge i rimelig fremtid.»

Høyesterett fremhevet i denne forbindelse at tunnelen rent faktisk innebar en begrensning i grunneierens muligheter for å disponere over eiendommen. Han ville måtte ta hensyn til tunnelen dersom han skulle foreta sprengnings- eller borearbeider på sin eiendom.

I dommen i RG 1974 s. 338 (Gulating) krevde grunneierne erstatning fra kommunen for et tilfluktsrom og en parkeringsplass utsprengt under deres eiendommer. Kommunen ble frifunnet der overdekningen var 12 til 16 meter, men måtte betale erstatning for redusert fremtidig utnytting (vanskeligere og dyrere utsprengning av kjeller) for en eiendom der overdekningen var fra 3.5 til 7 meter. I RG 1965 s. 228 (Bergen) fikk overflateeieren ikke medhold i sitt krav på kompensasjon for en tunnel som lå 26 meter under overflaten.

Når det gjelder grunnvann, er det sikker rett at overflateeieren kan motsette seg at andre borer etter vann fra hans eiendom uten særskilt hjemmel. Utfra forannevnte rettspraksis må han også kunne motsette seg boring fra naboeiendommer (skråboring) dersom det skjer på en måte som kan være til hinder for en realistisk utnytting av hans eiendom i rimelig fremtid.

Når det gjelder retten til å bore etter og ta ut vann fra dypere jordlag, har imidlertid ikke overflateeieren noen fortrinnsrett. Han må derimot respektere etablerte uttak av grunnvann som berører forekomster under hans egen eiendom, jfr. V § 11.

Dørstad antar utfra rettspraksis at grunneierens eiendomsrett neppe omfatter grunnvannsforekomstene i de dypere jordlag. 16Stordrange mener at grunnvannet, som en del av det materiale grunnen er bygget opp av, er undergitt privat eiendomsrett så langt nedover som eierens interesse rekker. 17

Som nevnt i kap. 19.4.2 bygger Sivillovbokutvalet på at grunnvannet etter gjeldende rett tilhører overflateeieren uten noen begrensning i dybden. 18

19.6.2 Vassdragslovutvalgets oppfatning av gjeldende rett

Som utgangspunkt for oppsummeringen av gjeldende rett kan det konstateres at lovgivningen ikke inneholder regler om eierrådighet over grunnvannsressursene.

Spørsmålet er heller ikke avklart gjennom rettspraksis. I Rt. 1978 s. 755 ble Øyer kommune pålagt erstatningsansvar fordi en grunnvannsbrønn på 35 meters dyp var blitt tørrlagt ved et utbyggingarbeid 300 meter unna. Saken gjaldt for Høyesterett i det vesentlige om V § 11 gjaldt for grunnvann, og det var ikke reist spørsmål om retten til grunnvannet.

Rent faktisk er det vanlig at overflateeierens uttak av grunnvann berører grunnvannsforekomster under andre eiendommer. Skråboring under naboeiendommer er heller ikke uvanlig. Boring etter vann i fjell utføres ofte på skrå for å sikte på sprekkesoner eller for å unngå saltinntrengning eller forurensende kilder. Når gjennomsnittlig boredybde er 60-70 meter, vil en fra mindre eiendommer lett komme inn under naboeiendommer. Utvalget er ikke kjent med at noen har fått stoppet slike uttak på det grunnlag at de har eierrådighet over grunnvannet.

Ved ekspropriasjonsskjønn i kraftutbyggingssaker har det – som nevnt i kap. 17 – vært vanlig å behandle som ekspropriater også de grunneiere som bare berøres av tiltaket ved endringer i grunnvannsnivået på sin eiendom. Grunneieren har her fått erstatning for den skade og ulempe som blir voldt ved grunnvannsuttaket (f.eks. for avlingstap eller for utgifter til ny vannforsyning), mens selve grunnvannet ikke er erstattet. Etter utvalgets syn kan man ikke trekke noen sikre slutninger fra skjønnspraksis når det gjelder spørsmålet om eiendomsrett til grunnvannet.

Utvalget er heller ikke kjent med at det ved ekspropriasjon til vannforsyningsanlegg basert på grunnvann har vært gitt erstatning for grunnvannet, se kap. 17.6.3.

Vassdragslovutvalget må konkludere med at rettstilstanden om eierrådighet til grunnvannet ikke er avklart. Det er på det rene at overflateeieren ved okkupasjon kan skaffe seg rett til grunnvannsuttak under sin eiendom. Dette gjelder bare i den utstrekning det ikke berører etablerte uttak, jfr. V § 11. Det kan derfor ikke være grunnlag for å fastslå at overflateeieren har rett til grunnvannet uavhengig av dybde. Under disse omstendigheter mener utvalget at lovgiverne må ha en betydelig frihet til å gi regler om eiendomsretten til grunnvann.

19.6.3 Hvem bør rå over grunnvannet?

Ifølge FN's Charter om Ground Water Management bør ny lovgivning om grunnvann ha to hovedformål, som Vassdragslovutvalget slutter seg til:

• å bevare grunnvann som en viktig naturressurs for fremtiden

• å sørge for en samfunnsmessig riktig fordeling i den utstrekning det er knapphet på ressurser.

Den første målsettingen innebærer vern mot forurensning og overforbruk, den andre at det må foretas en vurdering av hvilke behov som bør prioriteres, og en avveining mellom private og offentlige interesser. Utfra dagens situasjon i Norge bør det også være et mål for nye regler å legge forholdene til rette for at grunnvannsressursene kan tas mer i bruk, særlig til vannforsyning.

Spørsmålet om rådighet eller eiendomsrett til grunnvannet kan løses på forskjellige måter, og utfra ulike kriterier:

1. Når det gjelder hvem som bør ha rådigheten (rådighetssubjektet), er de nærliggende alternativer overflateeieren, fri rådighet (okkupasjonsrett eller allemannsrett), og offentlig rådighet. Fri rådighet kan enten bety en adgang for enhver til å skaffe seg en enerett ved okkupasjon, eller en allemannsrett som enhver kan utnytte. Offentlig rådighet kan tilligge staten, fylkeskommunen eller kommunen, og utøving av rådigheten kan legges til forskjellige organer, jfr. kap. 19.6.4.

2. Rådigheten kan variere med dybden, eventuelt også med grunnens beskaffenhet (f.eks. fjell eller løsmasser).

3. Løsningen kan avhenge av hva slags rådighet det gjelder. Det kan her skilles mellom det å utøve egen rådighet over grunnvannet og det å kunne hindre andres rådighet. I begge disse relasjoner er det mulig å skille mellom forskjellige typer rådighet – uttak av grunnvann og annen påvirkning av grunnvannstanden, f.eks. senking gjennom drenering.

4. Rådigheten kan også variere med formålet, f.eks. egen drikkevannsforsyning eller utnytting til industriformål eller omsetning.

5. Rådigheten kan også knyttes til et bestemt kvantum. Dette kan angis på forskjellige måter – f.eks. som en fast aritmetisk størrelse, som husbehov, eller – for overflateeieren – som det kvantum som infiltreres på hans eiendom med fradrag av fordunsting.

På denne bakgrunn er en alminnelig regel om at overflateeieren (grunneieren) har (eiendoms)retten til grunnvannet, slik Sivillovbokutvalet har foreslått, bare én av flere mulige løsninger på rådighetsspørsmålet. Vi minner til sammenligning om at FN-charteret om grunnvann anbefaler at landene erklærer grunnvannet som offentlig eiendom, og at den svenske vattenlagen gir andre enn overflateeieren rett til å ta ut grunnvann til visse formål.

Utvalget konstaterer at retten til å utnytte vassdrag (medregnet – stort sett – innsjøer) tradisjonelt har ligget til grunneierne. Sammenhengen mellom grunnvann og vassdrag kan tale for å håndtere grunnvann på samme måte, selv om muligheten for å utnytte grunnvann i stor målestokk er relativt ny. For det meste er det også overflateeierne som har dratt nytte av grunnvannet, enten det er til vannforsyning på eiendommen eller gjennom de vekstvilkår som grunnvannet skaper.

Når det gjelder uttak av grunnvann, kan det skilles mellom to hovedtilfelle: de mindre, individuelle uttak fra brønner til forsyning av en enkelt eller noen få eiendommer, særlig i landbruket og for hytter; og uttak fra større grunnvannsmagasiner med sikte på alminnelig vannforsyning. Et tredje hovedtilfelle er grunnvannsuttak til industrielle formål (særlig for prosessvann eller salg av kildevann). Den først­nevnte gruppen representerer en mer tradisjonell form for uttak enn de sistnevnte.

Offentlig rådighet over grunnvannet er ingen betingelse for å utøve styring og kontroll med utnyttingen. Kontrollen kan utøves gjennom en konsesjonsordning. På den annen side vil offentlig eiendomsrett eller rådighet gjøre det lettere å etablere anlegg for allmenn vannforsyning, fordi man kan unngå ekspropriasjon og ekspropriasjonsskjønn. Prioritetskonflikter i knapphetssituasjoner vil være et spørsmål om en samfunnsmessig forsvarlig fordeling, og problemstillingen om hvem som er eier av vannet ville bortfalle.

Utvalgets flertall – lederen Backer og medlemmene Ajer, Høisveen, Lund, Terjesen og Traagstad – vil peke på at grunnvannsressursene hittil er tatt lite i bruk, men kan få stor betydning i fremtiden. Flertallet ser derfor gode grunner til at grunnvannet, som en viktig og flytende ressurs, også rettslig sett bør betraktes som en fellesressurs. Rådigheten over petroleumsressurser og mutbare mineraler viser at det ikke er noe enestående i norsk rett at en naturressurs ikke er forbeholdt grunneieren. Flertallet mener det bør fastsettes visse regler om offentlig rådighet over grunnvannet. Dette vil for det første klargjøre at det ikke skal betales erstatning for vannet som sådan. For det andre vil ikke grunneierne kunne motsette seg at grunnvannsressurser tas i bruk, og for det tredje vil en unngå omfattende skjønnssaker ved etablering av grunnvannsanlegg.

Behovet for offentlig rådighet over grunnvannet gjør seg mest gjeldende med tanke på grunnvannsuttak. Det er ikke like sterke grunner som taler for at det offentlige bør ha all annen rådighet over grunnvannet, f.eks. til bruk ved varmepumper eller for tørrleggingstiltak som senker grunnvannsnivået.

Flertallet foreslår en mellomløsning med en kombinasjon av privat og offentlig rådighet over grunnvannet, med utgangspunkt i de hovedtilfellene av grunnvannsuttak som ble nevnt foran. Dette kan tenkes på to forskjellige måter:

1. En mulighet er å gi grunneieren (overflateeieren) og det offentlige hver sin del av eksklusiv rådighet over grunnvannet. Dette kan f.eks. utformes slik at grunneieren rår over grunnvannet inntil et visst omfang og/eller for visse formål, og at rådigheten ut over dette tilkommer det offentlige. Omfanget av grunneierens rådighet kan med en slik løsning settes til det som er naturlig for virksomhet som det er vanlig å drive på eiendommen eller på slike eiendommer. Rådighetsdelingen kan også gjennomføres slik at det offentlige har rådigheten over grunnvannet til visse formål (f.eks. alminnelig vannforsyning), men at rådigheten for øvrig ligger hos grunneieren.

2. En annen mulighet er å fastsette parallell rådighet, slik at både grunneieren og det offentlige har rådighet over grunnvannet. Det vil da være naturlig å begrense det offentliges rådighet til bestemte rådighetsformer eller formål, særlig vannuttak eller alminnelig vannforsyning. Hvis det offentliges rådighet ikke blir begrenset i omfang, bør den dessuten kombineres med en regel som sikrer at grunneieren blir holdt skadesløs hvis det offentliges rådighet går ut over hans eksisterende vannforsyning. En parallell rådighet stemmer godt med at man ikke kan skille hydrologisk mellom forskjellige deler av grunnvannsforekomsten, men kan øke risikoen for konflikter mellom grunneieren og det offentlige om disponering av grunnvannsressursen.

Konfliktene ved parallell rådighet kan minne om de konflikter som kan oppstå når en grunnvannsforekomst berører flere eiendommer. Parallell rådighet innebærer at ingen av partene kan motsette seg at den annen tar en uutnyttet grunnvannsforekomst i bruk. Men hvis både grunneieren og det offentlige vil utnytte forekomsten, og det ikke kan skje samtidig, trengs det regler til å løse brukskollisjonen. En mulighet er at den ene har forrang mot at den annen blir holdt skadesløs. Dette er en nærliggende løsning hvis det offentlige tar i bruk grunnvannet til alminnelig vannforsyning på en måte som ødelegger grunneierens eksisterende vannforsyning. For øvrig synes det mest naturlig å oppstille en generell regel om at det offentliges rådighet – iallfall til alminnelig vannforsyning – har prioritet.

Flertallet finner alt i alt at alternativ a) gir best grunnlag for en hensiktsmessig forvaltning av grunnvannsressursene.

Når det offentlige får rådighet over grunnvannet, forutsetter flertallet at rådigheten utøves slik at det kommer hele samfunnet til gode. Forvaltningen av grunnvannsressursene skal ta hensyn til fremtidig vannforsyning og næringsutvikling, og til det naturlige livsmiljø som blir påvirket av grunnvannet, se prinsippet i petroleumsl. § 3 annet ledd.

At det offentlige rår over grunnvannet innebærer ikke nødvendigvis at det offentlige selv skal forestå grunnvannsuttak, men at bruk av grunnvann i noe omfang vil være avhengig av en offentlig tillatelse. Det antas at den dominerende bruk av grunnvannet vil være til alminnelig vannforsyning, slik at det i praksis vil være andre som utøver rådigheten – typisk kommunale og interkommunale eller private vannverk.

Etablerte industrielle grunnvannstuttak bør kunne fortsette uavhengig av disse reglene, se utk. § 71 siste ledd og merknadene til denne bestemmelsen.

Utvalgets mindretall – medlemmene Berg, Samuelsen, Simonsen, Ødegaard, Aalstad og Aasen – mener at rådigheten over grunnvann i utkastet til ny lov bør legges til grunneieren. Det at overflateeieren også eier grunnvannet, synes å være i samsvar med den vanlige oppfatning om eiendomsrettens utstrekning i undergrunnen. Det vises i den forbindelse til Sivillovbokutvalets utredning i NOU 1988:16 om eiendomsretten til undergrunnen. Grunnvannet er en del av undergrunnen og grunnvannet er som oftest en nødvendig forutsetning for vekstvilkårene og går inn som en selvstendig produksjonsfaktor i jord- og skogbruk. Grunnvannet utnyttes i dag ikke bare til vannforsyning og jordvanning, men også for salg av vedkommende eier av aktuelle kilder.

Det er også etter mindretallets oppfatning vanskelig å finne en logisk begrunnelse for at reglene om rådigheten over overflatevann og grunnvann skal være ulike. Så lenge vannet renner på overflaten, tilhører det grunneieren. At den private eiendomsretten skal forsvinne så snart vannet forlater overflaten og samler seg i undergrunnen, synes derfor unaturlig.

Å begrense eiendomsretten til grunnvannet for å sikre samfunnet tilstrekkelig vann til vannforsyningsanlegg synes ikke nødvendig. Disse interessene vil bli ivaretatt gjennom den konsesjonsordning og de ekspropriasjonsregler som er foreslått og prioritetsreglene i §§ 15 og 25 i utkastet.

Utvalget foreslår også regler for å sikre at rådigheten over grunnvann, enten den utøves av grunneieren eller det offentlige, ikke blir utøvd i strid med andre vektige hensyn. De alminnelige reglene i utk. § 10 om minstevannføring i vassdrag og i § 35 om tørrlegging av våtmark må respekteres ved rådighet over grunnvann. Uttak av grunnvann må ikke overstige tilsiget på lang sikt, og kan være konsesjonspliktig etter § 8 etter nærmere regler, se 19.7.2.

Disse reglene er imidlertid ikke tilstrekkelige til å løse de brukskollisjoner som kan oppstå når en grunnvannsforekomst berører flere eiendommer. Her kan det lett tenkes at grunnvannsforekomsten ikke er stor nok til å dekke alle behov. I dag gir V § 11 en absolutt prioritetsregel til fordel for første brukers vannforsyning, uansett hvilket formål vannforsyningen dekker. Vi kommer tilbake til dette spørsmålet i kap. 20.4.8 når det gjelder konkurrerende uttak til vannforsyning, og under 19.7.6 når det gjelder andre tiltak som griper inn i etablert vannforsyning fra grunnvann.

19.6.4 Hvem bør rå over grunnvannet på vegne av det offentlige?

Flertallets forslag til regler om offentlig rådighet over grunnvannsressurser gjør det nødvendig å ta stilling til hvem innenfor det offentlige som bør ha rådigheten. Det offentliges rådighet kan tenkes lagt til staten generelt eller til nærmere angitte sentrale eller lokale offentlige organer.

Utvalgets flertall – lederen Backer og medlemmene Ajer, Høisveen, Lund, Terjesen, Traagstad, og – subsidiært – Berg, Samuelsen og Aasen – mener det er mest hensiktsmessig at staten i utgangspunktet har rådighet over grunnvannet. Hvem som skal forestå forvaltningen av de offentlige grunnvannsressursene er et praktisk spørsmål som ikke bør bindes opp i loven. Hvorvidt oppgaven bør overlates sentrale eller lokale vassdragsmyndigheter, Statskog eller andre, bør vurderes av forvaltningen. Grunnvannsforekomstene følger ikke alltid kommune- og fylkesgrensene, og det er lite naturlig å legge til kommunene det offentliges rådighet over grunnvannsressursene i den tredjedel av landet hvor staten er grunneier.

Utvalgets medlemmer Simonsen, Ødegaard og Aalstad mener subsidiært at en eventuell offentlig rådighet over grunnvannsressurser skal ligge til kommunene. Grunnvannet bør betraktes som en lokal ressurs for distriktet, og vannforsyning er en typisk kommunal oppgave. De utnyttbare grunnvannsforekomstene vil ofte ligge i ressurssvake kommuner med et ensidig næringsliv, gjerne basert på jord- og skogbruk. Etablering av grunnvannsforsyning antas å ville medføre restriksjoner som innebærer begrensninger i den fremtidige næringsutviklingen i slike områder, noe som disse i så fall bør ha kompensasjon for.

19.7 Forhåndskontroll – særlig med uttak av grunnvann

19.7.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett er det bare visse sider ved utnyttingen av grunnvann som er underlagt offentlig forhåndskontroll, jfr. kap. 19.2 foran. Uttak av grunnvann fra forekomster i nærheten av vassdrag og senking av grunnvannstanden kan nok være konsesjonspliktig etter gjeldende rett dersom slike tiltak påvirker forholdene i et vassdrag, jfr. V §§ 104-105. Utover dette er ikke grunnvannsuttak konsesjonspliktige.

19.7.2 Behovet for forhåndskontroll med grunnvannsuttak

Behovet for å føre kontroll med grunnvannsuttak går videre enn til å sørge for en samfunnsmessig forsvarlig fordeling av grunnvannsressurser. Grunnvannsuttak kan medføre skader og ulemper på andres eiendom og på vannbalanse, natur og miljø. For å sikre grunnvannsressursene for fremtiden er det behov for forhåndskontroll med uttak utover den som skjer i medhold av forurensningsloven.

Som det fremgår i kap. 19.5 praktiserer de fleste land det er naturlig å sammenligne seg med, en form for forhåndskontroll med slike tiltak. Dette er i seg selv ikke tilstrekkelig til å begrunne innføring av lignende regler i Norge. En kunne tenke seg at det her til lands er så rikelig med vannressurser at slik kontroll ikke er nødvendig. Betraktningsmåten kan snus med utgangspunkt i at en så verdifull ressurs som rent vann kan få økt betydning og bør sikres for fremtiden.

Innenfor vannforvaltningen er det etter hvert lagt økende vekt på å se grunnvannet som del av det hydrologiske kretsløpet og vurdere vannhusholdningen i hele nedbørfelt. Ved vassdragstiltak må konsekvensene for grunnvannet utredes og vurderes. Grunnvannsuttak kan også ha betydning for vassdragene og allmenne interesser for øvrig. En fastsatt minstevannføring på en elvestrekning vil for eksempel lett kunne påvirkes av nærliggende grunnvannsuttak. Det er ikke grunn til å sette slike tiltak i en særstilling i forhold til vannuttak fra vassdrag, og regelen i utk. § 10 omfatter både grunnvannsuttak og bortledning av grunnvann.

Økt utbygging av grunnvannsforsyning kan være ønskelig fordi det i mange tilfelle er en enklere og bedre måte å skaffe vann på. Økt grunnvannsuttak kan bidra til at overflatevannkilder i stedet kan brukes til andre formål, f.eks. rekreasjon. En økt utnytting av grunnvann til vannverksformål kan imidlertid i større utstrekning enn i dag medføre økt risiko for overforbruk som har skadelige konsekvenser. Det er derfor ønskelig å innføre forhåndskontroll også med grunnvannsuttak.

Tiltakets eller inngrepets mulige virkninger på grunnvannsforholdene bør i utgangspunktet være avgjørende for konsesjonspliktens omfang. I så fall er det ikke tilstrekkelig med regler om forhåndskontroll bare med vannuttak. Grunnvannet kan imidlertid bli påvirket på så mange måter at utvalget anser det nødvendig å begrense forhåndskontrollen til de tiltakene og inngrepene som har størst betydning for grunnvannsforekomstene.

19.7.3 Avgrensning av konsesjonsplikten ved grunnvannsuttak

Utvalget foreslår i utk. § 50 en konsesjonsordning for utnytting av grunnvann, og at konsesjonsordningen utformes på samme måte som for vassdragstiltak (utk. kap. 3). Forhåndskontrollen kunne også tenkes ivaretatt ved statens utøving av sin rådighet over grunnvannet etter § 49. Formålet med kontrollen er imidlertid ved siden av å sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk av grunnvannsressursene at hensynet til annen aktuell utnytting og natur og miljø ivaretas. Et system med særskilt konsesjonsplikt forvaltet av vassdragsmyndigheten er derfor mest ryddig, og reglene for utøving av forvaltningsmyndighet gir bedre sikkerhet for at de berørte interesser blir trukket inn enn de alminnelige regler om utøving av eierrådighet.

Utvalget mener at behovet for konsesjonsplikt gjør seg særlig gjeldende for større grunnvannsuttak. Konsesjonsplikten for vannuttak kan her avgrenses på flere måter. Ett kriterium kunne være at vannuttak under en fast grense på et bestemt antall liter pr. døgn ikke behøver tillatelse, sml. den finske ordningen med at grunnvannsuttak over 250 m³ /døgn alltid er konsesjonspliktige, mens det for mindre tiltak beror på virkningene. Utvalget har ikke faktisk grunnlag for å foreslå en lignende grense i loven, og foreslår i stedet hjemmel for vassdragsmyndigheten til å fastsette bestemmelser om konsesjonsplikt i forskrifter, jfr. utk. § 50 bokstav a.

Utvalget foreslår videre at bruk av statens rådighet over grunnvannet – jfr. flertallsforslaget under 19.6.3-19.6.4 – alltid skal forutsette konsesjon. Ikke minst hensynet til den overflateeier som kan bli berørt av et slikt uttak, tilsier at vedkommende får ivareta sine interesser under en konsesjonsbehandling.

I FN-charteret om grunnvannsforvaltning anbefales det at også prøveboring etter grunnvann undergis en form for forhåndskontroll. Utvalget er ikke kjent med at feil under utførelse av prøveboringer her i landet har medført så store skadevirkninger at det er nødvendig med konsesjonsplikt etter vannressursloven for prøveboring. Eventuelle skadevirkninger vil i stor grad være av forurensningsmessig art, slik at forurensningsloven i tilfelle kan gi grunnlag for konsesjonsplikt.

En konsesjon til grunnvannsuttak bør i alle fall angi uttakssted, tidsbegrensning, eventuelle tekniske spesifikasjoner om utføring, bestemmelser om maksimalt uttakskvantum og om formålet med vannbruken. Konsesjoner må kunne tidsbegrenses.

Etablerte grunnvannsuttak bør i utgangspunktet kunne fortsette som før, om ikke det blir fastsatt noe annet i en fremtidig forskrift om konsesjonsplikt.

19.7.4 Konsesjonsplikt for overføring av rett til grunnvannsuttak?

Når det gjelder overføring av rett til vassdragstiltak, har utvalget i kap. 13.9 funnet det unødvendig med noen særskilt kontroll utover reglene i industrikonsesjonsloven og den alminnelige konsesjonslov. Industrikonsesjons­loven er uten betydning for rett til grunnvannsuttak. Hvis retten til grunnvannsuttak overføres sammen med den faste eiendom, inntrer det som hovedregel konsesjonsplikt etter konsesjonsloven av 1974. Ved en slik konsesjonsbehandling kan også forhold som angår grunnvannsuttaket bli vurdert.

Det er i dag ikke noe forbud mot å stifte en særskilt rett til grunnvannsuttak. Slike retter forekommer ofte, særlig i form av brønnretter. Stiftelse – og senere overføring – av retten kan under visse omstendigheter være konsesjonspliktig med hjemmel i konsl. § 3 første ledd. Trolig betyr dette i praksis at en mer langvarig rett til omfattende uttak av grunnvann kan falle inn under konsesjonsplikten, mens mindre omfattende retter – f.eks. uttaksrett for en enkelt eller noen få husstander – ikke vil gjøre det.

Utvalget er kommet til at konsesjonsplikten etter konsesjonsloven av 1974 vil dekke de retter til grunnvannsuttak hvor det er et virkelig behov for en forhåndskontroll med stiftelse og overføring. I tråd med de prinsipielle synspunkter på vannressurslovens avgrensning som vi ga uttrykk for i kap. 13.9, vil vi derfor ikke foreslå noen ny regel om konsesjonsplikt for stiftelse eller erverv av en rett til grunnvannsuttak.

19.7.5 Kontroll med annen påvirkning av grunnvann

Ikke bare uttak av grunnvann, men også andre tiltak kan etter omstendighetene innebære rådighet over grunnvann, og medføre utilsiktede skader og ulemper på grunn av endrede grunnvannsforhold. Større grave- og anleggsarbeider bl.a. ved grusuttak, veibygging og tunnelarbeider er eksempler på dette. Også varmepumper kan tenkes å medføre endringer i grunnvannsforholdene, selv om vannet her føres tilbake til grunnen. 19

Skaden kan dels ramme eksisterende vannforsyning fra grunnvann, som i gjeldende rett har et sterkt vern gjennom V § 11 – se kap. 19.7.6. Den kan også ramme en større grunnvannsressurs som er verdifull for fremtidig bruk eller påvirke natur- og dyrkingsforhold som er avhengig av en viss grunnvannstand. Tiltak som fører til hevet grunnvannsnivå og kanskje forsumping kan være til skade for bygninger og landbruksvirksomhet.

Utvalget har derfor vurdert om det bør lovfestes en konsesjonsplikt for tiltak som kan bli til skade eller ulempe gjennom påvirkning av grunnvannsnivået. Det er imidlertid en lang rekke tiltak som kan tenkes å påvirke grunnvannet. Det er derfor fare for at en regel om konsesjonsplikt vil føre for langt eller skape usikkerhet om når et tiltak er konsesjonspliktig. På den annen side kan det nok være et reelt behov for konsesjonsbehandling, kanskje særlig ved tiltak som innebærer tilføring av vann til grunnvannsmagasin.

Ved dreneringsarbeider, der formålet nettopp er å senke grunnvannsnivået, foreslår utvalget særlige regler i utk. § 35 med sikte på myrer og andre våtmarksområder, se kap. 24.3. Vi foreslår ikke lovfestet noen konsesjonsplikt for dreneringsarbeider på andre marktyper, selv om det kan tenkes at avløp til vassdraget kan utløse konsesjonsplikt (jfr. utk. § 7 første ledd).

Når hensynet til fremtidig utnytting av grunnvannsressurser – spesielt til drikkevann – gjør det påkrevd med særlig forsiktighet, kan det legges rådighetsinnskrenkninger på bruksendringer av arealene med hjemmel i plan- og bygningsloven, jfr. kap. 20. Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven kan også ellers brukes til å unngå tiltak som kan virke uheldig inn på grunnvannsnivået; jfr. likevel den begrensning vi foreslår i adgangen til å sette grenser for vannstand og vannføring gjennom arealplaner ( kap. 14.8).

Utvalget er på denne bakgrunn blitt stående ved at vi ikke har tilstrekkelig grunnlag til å foreslå lovfestet en alminnelig konsesjonsplikt for tiltak som vil berøre grunnvannsnivået. I stedet foreslår vi en hjemmel for vassdrags­myndigheten til å fastsette konsesjonsplikt ved forskrift eller i det enkelte tilfelle for annen rådighet eller påvirkning av grunnvann, jfr. utk. § 50 bokstav c.

19.7.6 Vernet for eksisterende vannforsyning etter V § 11

I dag gir V § 11 et sterkt vern mot skade på eksisterende grunnvannsforsyning. Bestemmelsen inneholder for det første en regel om at det ikke uten særlig adkomst eller hjemmel i lov kan etableres ny vannforsyning ved brønngraving eller boring etter vann, dersom det kan gå utover eksisterende brønn m.v., som benyttes til vannforsyning. Denne siden av bestemmelsen drøftes i kap. 20.4.8.

V § 11 gjelder dessuten også grunnarbeid generelt, for eksempel graving og boring, som derfor ikke uten særskilt adkomst eller hjemmel i lov må iverksettes hvis det går utover etablert vannforsyning, jfr. Rt. 1978 s. 755. Den som utfører slike arbeider, må altså ha avtale med brønneieren eller ekspropriasjonstillatelse for å iverksette tiltaket, og må erstatte brønneierens tap av vannforsyning fullt ut. I praksis løses spørsmålet ofte ved at tiltakshaveren sørger for ny vannforsyning til den som helt eller delvis får redusert sin vannforsyning.

Regelen gjelder bare for kvantitativ påvirkning av vannforsyningen. Forurensning av eksisterende brønner m.v. omfattes ikke, men går inn under forurensningslovens erstatningsregler. Disse skiller seg fra regelen i V § 11 ved at grannelovens tålegrense gjelder i forhold til tillatt virksomhet, slik at skadelidte må finne seg i en viss skade på sin eiendom uten erstatning. Anvendt på V § 11 ville en tålegrense innebære at brønneieren måtte tåle en viss reduksjon i sin brønn uten erstatning.

Det kan spørres om brønneiere bør stå sterkere når det gjelder kvantitativ påvirkning av grunnvannet enn ved kvalitativ påvirkning, og atskillig taler for å la grannelovens tålegrense gjelde i slike saker. På den annen side kan det hevdes at vannforsyning er en viktig interesse, som derfor bør ha et sterkt lovmessig vern i tråd med gjeldende V § 11. Det samme kan neppe med samme styrke hevdes i forhold til andre skader som er en følge av grunnvannspåvirkning, og det kan i alle fall for slike skader være aktuelt å etablere en viss tålegrense. Etter gjeldende rett bedømmes slike erstatningsspørsmål i dag etter granneloven, bortsett fra i ekspropriasjonsskjønn ved kraftutbygging. Utvalget foreslår at det skal gjelde den samme tålegrensen for skade som skyldes endringer i grunnvannsnivået og for skader fra vassdragstiltak for øvrig, jfr. utk. § 54 første ledd og grannel. § 2 – kap. 31.6.

19.8 Kontroll med borevirksomhet

19.8.1 Autorisasjonsordning for brønnborere

I forbindelse med den innledende høringsrunden mottok Vassdragslovutvalget en henvendelse fra Maskinentreprenørenes forbund (MEF) brønnboreravdelingen om en autorisasjonsordning for brønnborere. Utvalget ble anmodet om å vurdere en ny hjemmel for forskrifter om krav til faglige kvalifikasjoner for dem som foretar brønnboring.

Det er i følge opplysninger fra MEF i dag ca. 35 brønnboringsfirma i Norge, hvorav 19 er medlemmer av MEF. Det bores ca. 3 500 hull i året, og gjennomsnittsprisen pr. brønnboringsoppdrag ligger på ca. 35 000,- kroner.

Forslaget om en autorisasjonsordning for brønnborere er begrunnet med at vann er det viktigste næringsmidlet som finnes, og at en del firma som driver med brønnboring, på grunn av manglende kompetanse, dårlig utstyr m.v. ikke utfører boreoppdrag på en tilfredsstillende måte for oppdragsgiveren. Ved bygging av vannverk basert på overflatevann, vil en kommune stille krav om at entreprenøren skal ha autorisasjon D1 eller D2 i henhold til entreprenørloven. Slike kvalifikasjonskrav kan ikke stilles til brønnboringsfirmaet dersom kommunen ønsker å benytte grunnvann, fordi det ikke finnes noen godkjenningsordning for slike bedrifter, som ikke omfattes av entreprenørloven. MEF brønnboreravdelingen har selv etablert en frivillig ordning med utstedelse av brønnboringssertifikat til brønnborere som har gjennomført en ukes kurs og har minimum tre års praksis fra brønnboring.

19.8.2 Regler om autorisasjonsordninger for yrkesutøvere

Hensiktsmessigheten av generelle autorisasjonsordninger for yrkesutøvere ble drøftet i NOU 1985:4 Kvalifikasjonskrav til entreprenører.

I utredningen ble det konkludert med at gjeldende entreprenørlov ikke er hensiktsmessig, fordi den ikke retter seg mot det område der sviktende faglige kvalifikasjoner kan være et problem. De økonomiske og administrative belastningene som loven medfører for myndigheter og bedrifter, kan ifølge utredningen ikke begrunnes i påviselige fordeler. Systemet er dessuten bygd opp på en måte som kan ha skadevirkninger for bedriftsorganisasjon og konkurranseforhold.

Utvalget foreslo at entreprenørloven blir opphevet, og at krav til kvalitetssikring i stedet knyttes opp til bestemmelsene om ansvarshavende for byggearbeider m.v. i pbl. § 98.

I Ot.prp. nr. 39 (1993-94) Om lov om endringer i plan- og bygningsloven legges det opp til at kvalifikasjonskrav kan settes når kommunen godkjenner ansvarshavende for søknadspliktige tiltak etter pbl. § 98. For å lette kommunenes kontroll, foreslås det etablert en sentral godkjenningsordning for yrkesutøvere som er sentrale i byggeprosessen. Kriteriene for godkjenning vil avhenge av arbeidets art, og ordningen vil trolig bli frivillig. Godkjenningen skal fremgå av et sentralt, åpent register, som kommuner, byggherrer m.v. kan benytte. Det skal likevel opprettholdes mulighet for lokal tildeling av ansvarsrett uten sentral godkjenning.

Ved at rekkevidden av pbl. § 93 foreslås utvidet i det samme proposisjonsutkastet, kan det være aktuelt med nye kategorier av ansvarshavende i forhold til i dag. Utkastet legger blant annet opp til at brønnloven avløses av en ny § 83 i plan- og bygningsloven om basseng, brønner og dammer. Det forutsettes i denne forbindelse at etablering av slike vil være konstruksjon eller anlegg, og søknadspliktige etter pbl. § 93 første ledd bokstav a (s. 190). Dersom brønner blir søknadspliktige tiltak, kan det i prinsippet tenkes at kvalifikasjonskrav til ­brønnborere kan oppstilles i medhold av pbl. § 98.

Selv om forslaget til endringer i plan- og bygningsloven blir vedtatt, er det likevel ikke klart om brønnborere eventuelt vil bli omfattet av den nye godkjenningsordningen. Hvilke grupper av yrkesutøvere godkjenningsordningen skal omfatte, vil bli vurdert i forbindelse med utarbeiding av forskrifter etter de nye reglene. I utgangspunktet er det mest nærliggende å la de yrkesgruppene som er mest sentrale ved bygge- og anleggsarbeid bli omfattet.

19.8.3 Bør det innføres en godkjenningsordning i vannressursloven?

Det føres i medhold av næringsmiddel- og helselovgivningen kontroll med at drikkevannsforsyningen har en tilfredsstillende kvalitet. Denne siden av vannbruken faller i prinsippet utenfor vannressurslovens virkeområde. Hvordan målet om en god og sikker drikkevannsforsyning kan nås – om det bare bør stilles krav til sluttproduktet, eller om det også bør stilles krav til yrkesutøvere som forestår utbygging av vannforsyningsanlegg – bør det trolig være opp til helsemyndighetene å vurdere.

Behovet for å beskytte de som kjøper tjenester av brønnboringsfirma, må også ses i lys av de alminnelige reglene om kjøp av tjenester. I lov 16. juni 1989 nr. 63 om håndverkertjenester m.m. for forbrukere er det gitt lignende regler til beskyttelse av forbrukerne som i kjøpsloven. Loven omfatter kjøp av brønnboringstjenester i forbrukerforhold (Ot.prp. nr. 29 (1988-89) s. 73 sp. 1), men ikke bygging av vannverk.

En mulig begrunnelse for at vannressursloven skulle ha regler om godkjenning av brønnborere, kunne være at manglende kompetanse hos borefirmaene innebærer en risiko for vannressursene. Dette kan nok tenkes ved bruk av dårlig utstyr eller feil utførelse, typisk at det benyttes en oljerigg med mye lekkasjer ved boringen. I kystområder kan det være fare for inntrengning av saltvann i forbindelse med grunnvannsboring. Igjen vil det være et hensiktsmessighetsspørsmål hvorvidt en slik kontroll bør skje ved en godkjenningsordning for yrkesutøverne eller ved krav til selve virksomheten.

Den mest effektive formen for kontroll med brønnboringsvirksomhet ville være å innføre forhåndskontroll med prøveboring etter grunnvann, noe som blir anbefalt i FN-charteret om grunnvannsforvaltning. Vassdragslovutvalget har ikke funnet det nødvendig å gi slike regler her til lands, og faglige kvalifikasjoner hos de som utfører boringen vil i denne situasjonen kunne bidra til å redusere risikoen for at det gjøres feil.

Utvalget er kommet til at spørsmålet om en godkjenningsordning for brønnborere bør vurderes i tilknytning til reglene om ansvarshavende i plan- og bygningsloven, og foreslår derfor ingen særskilt hjemmel for å innføre autorisasjonsordning i vannressursloven.

Utvalget vil likevel understreke at leteboring, prøvepumping, eventuell trykking m.v. utføres på en forsvarlig måte for å unngå forurensning og andre skader på grunnvannsforekomster. Vi foreslår derfor en særskilt aktsomhetsregel for boring etter vann i utk. § 51 første ledd.

19.9 Kartlegging av grunnvannsressurser

Grunnvann er som nevnt en viktig ressurs som kan utnyttes i større utstrekning enn i dag. Også av hensyn til et mulig større behov i fremtiden er det viktig å sikre at det ikke skjer en uheldig kvalitativ eller kvantitativ påvirkning. Det er derfor viktig å få bedre oversikt over grunnvannsressursene, og å sikre en effektiv overvåking av utviklingen til enhver tid.

Boreresultater kan være en viktig kilde til informasjon om grunnvannsforhold. Ved Norges geologiske undersøkelse (NGU) ble det i 1951 opprettet et vannboringsarkiv. Dette arkivet er basert på frivillig innsending av materiale fra borefirma og andre, og bare en tredjedel av de utførte boringer ble innrapportert.

I forbindelse med revisjonen av vassdragsreguleringsloven m.v. i 1992 ble det i vassdragsloven innført en ny § 11 a om oppgaveplikt ved brønnboring og utførelse av grunnvannsundersøkelse, som foreslås videreført i utk. § 51 med noen mindre redaksjonelle endringer.