26 Særspørsmål for grensevassdrag

26.1 Innledning

Grensene mellom to nabostater følger som oftest ikke vannskillet. Endel vassdrag krysser landegrensen, og iblant går grensen mellom to stater i et vassdrag. I begge tilfelle taler man om grensevassdrag. Iblant krysser et vassdrag grensen flere ganger, slik at det danner en løkke i nabostaten.

Et vassdrags­inngrep som foretas i én stat, kan etter omstendighetene få konsekvenser i vassdraget nedstrøms i en annen stat. Ved f.eks. en regulering av vassdraget til kraftutbygging kan den ene staten få fordelene ved inngrepet, mens den andre staten kun får skader og ulemper, f.eks. i form av tørrlegging av de vassdragene som har sitt tilsig fra det regulerte område. Forurensende utslipp i vassdraget i en stat oppstrøms kan ha betydning for utnytting av vassdraget i nabostaten nedstrøms.

Det ville være uheldig om det overhodet ikke var adgang til å utnytte de vassdragene som krysser eller utgjør grensen til en nabostat. Derfor har det vært nødvendig å utvikle regler og ordninger som kan regulere bruken av grensevassdrag. Det er viktig at disse reglene fremmer forsvarlig bruk av vassdragene, og skaper en rettferdig balanse mellom landenes fordeler og ulemper ved utnytting av grensevassdrag. Under 26.2 vil de rettskilder som regulerer Norges adgang til å utnytte grensevassdrag tas opp. Under 26.3 vil det så bli redegjort konkret for hvilke rettsregler som kommer til anvendelse på forholdet til det enkelte land.

Norge har grensevassdrag både mot Sverige, Finland og Russland. Tanaelva utgjør en del av grensen mot Finland, og størstedelen av grensen mot Russland går i Pasvikelva eller Jakobselva. Mellom Norge og Sverige finnes en rekke grensevassdrag, som f.eks. Trysilelva som har sitt utspring i Norge, men har en stor del av sitt løp i Sverige (Klarälven).

Det vil ofte være ønskelig for begge stater å utnytte et grensevassdrag. Pasvikelva blir f.eks. brukt av både Norge og Russland til kraftproduksjon.

Ved kraftutbygging kan det iblant være ønskelig å regulere vassdrag i en nabostat. Det kan være tale om å regulere den delen av vassdraget som ligger i nabostaten, eller å overføre vann fra et nedbørfelt i en stat til et annet nedbørfelt i nabostaten. Både Norge og Russland utnytter f. eks. Enaresjøen i Finland som magasin for sine kraftverk i Pasvikelva.

Flere av vassdragene mellom Norge og Sverige er utnyttet i forbindelse med kraftproduksjon, f.eks. Skjomen og Limingen. Et spesielt tilfelle har vi ved Höljesutbyggingen 1 – et norsk-svensk samarbeid om utbygging av Sandkilfossen i Trysilelva. Sandkilfossen er oppdemmet på begge sider av riksgrensen og fallet utnyttes i et kraftverk ved Höljes som ligger 10 km inn i Sverige fra riksgrensen. Hedmark fylke eier det norske vannfallet, men vannkraften omformes til elektrisk kraft i Sverige. Den elektriske kraften tilhører fortsatt Hedmark fylke og skal stilles til disposisjon for fylket. For øvrig pågår det for tiden forhandlinger mellom Norge og Sverige om kompensasjon til Norge for den ulempen det er at fisken har blitt borte i den norske delen av vassdraget på grunn av byggingen av Höljesdammen.

26.2 Alminnelige regler om grensevassdrag

26.2.1 Norske lovregler generelt

Den delen av et grensevassdrag som ligger på norsk side, vil på samme måte som et vassdrag som fullt ut ligger innenfor Norges grenser, være underlagt norske lover og regler, bl.a. vassdrags­loven, vassdrags­reguleringsloven og forurensningsloven. Hvordan et grensevassdrag kan utnyttes, må derfor vurderes etter norsk lov, i tillegg til at det må tas stilling til de regler som regulerer forholdet til nabolandet.

Det beror på den enkelte lov om den bare gjelder tiltak som utføres på norsk side, eller om den også retter seg mot alle tiltak som har virkninger i Norge. Forurensningsloven har for sitt område et slikt vidt virkefelt (forurl. § 3 annet ledd). vassdrags­loven gir ikke noe klart svar på spørsmålet.

26.2.2 Norske lover som henviser til folkeretten

På hvilken måte et grensevassdrag skal utnyttes vil være et mellomstatlig anliggende, som reguleres av folkeretten. Den enkelte stats interne rett vil ikke ha noen rettslig virkning overfor andre stater. Folkeretten består både av generelle folkerettslige regler som er oppstått gjennom lang tid, f.eks. sedvaner og alminnelige rettsgrunnsetninger, og traktater (konvensjoner, overenskomster) mellom to eller flere stater.

For at folkerettslige regler skal få status som norsk intern rett, må det gjøres et særskilt vedtak – som oftest lov – som innlemmer dem i norsk rett. Dette kan skje ved en henvisning til folkeretten i norske lover (inkorporasjon), eller ved at vi får en norsk lov som er likelydende med den folkerettslige regelen (transformasjon).

Det norske lovverket har ingen lovbestemmelse med en generell henvisning som gjør all folkerett til norsk intern rett. På mange rettsområder er det imidlertid spesiallover som har en henvisning til folkeretten, enten for å begrense rekkevidden av lovens egne regler, eller for å supplere dem med folkerettslige regler. For vassdrags­retten har vi en slik henvisningsbestemmelse i V § 157: Rådigheten over vassdrag som danner riksgrense eller som går til eller kommer fra naborike, skal være undergitt de innskrenkninger som følger av folkerettens regler eller av overenskomst med naboriket. Det vil si at alle traktater Norge har inngått om grensevassdragene og de alminnelige folkerettslige prinsipper må respekteres ved nasjonal utnytting av vassdrag.

Lovbestemmelsen har en meget vid ordlyd, og omfatter i prinsippet all påvirkning av vassdraget. Den omfatter også magasinering og overføring av vann for reguleringsformål.

Etter at forurensningsspørsmålene ble tatt ut av vassdrags­loven i 1970, kan V § 157 neppe gjelde i forhold til forurensning. Her følger det imidlertid av forurl. § 3 annet ledd innledningsvis at forurensningsloven bare gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten. Dessuten gir riksgrenseloven 14. juli 1950 nr. 2 § 1 første ledd annet punktum Kongen hjemmel til å nedlegge forbud mot bestemte handlinger eller virksomhet for å forebygge forurensning av grensevassdrag.

Før vassdrags­loven trådte i kraft i 1941, ble aktuelle traktater gjennomført i norsk rett ved lov, jfr. 26.3.1 og 26.3.2 nedenfor. Både traktatene og lovene fra før vassdrags­loven har beholdt sin gyldighet etter at denne trådte i kraft.

Etter V § 157 annet ledd kan Kongen kan gi nærmere bestemmelser til klargjøring og gjennomføring av folkerettsreglene og overenskomster med naboriker. Med hjemmel i bestemmelsen er det gitt forskrift 7. november 1950 om forskjellige forhold ved riksgrensen og forskrift 7. mai 1951 om registrering og merking av fartøyer i vassdrag som danner riksgrensen mellom Norge og Sovjet-Samveldet.

26.2.3 Generelle folkerettslige regler 2

Folkerettslige overveielser om grensevassdrag eller internasjonale vassdrag hadde opprinnelig for øye særlig ferdsel og transport i vassdraget. Senere har utnytting av vassdraget til vannkraftproduksjon og irrigasjon samt forurensning fått oppmerksomhet, og i lys av bedret hydrologisk innsikt er interessen også blitt rettet mot nedbørfeltet i sin helhet, ikke bare mot vassdraget i snevrere forstand. Vanligvis blir forholdene ved grensevassdrag regulert gjennom traktater, men det kan også oppstilles visse grunnleggende prinsipper i den alminnelige folkerett når det gjelder disponeringen av grensevassdrag. Det varierer og er under stadig diskusjon hvilken folkerettslig karakteristikk som det er berettiget å anvende på grensevassdrag; i de senere år er det av endel forfattere ansett som et tilfelle av shared natural resources.

Av det alminnelige folkerettslige prinsipp om godt naboskap mellom statene følger det også at en stat ikke må treffe tiltak i grensevassdrag som kan utsette en annen stat for alvorlig skade ( serious harm), enten dette gjelder vannføring eller vannkvalitet. Utnytting av vassdraget må skje på en måte som virker rettferdig i forhold til de forskjellige statene vassdraget berører ( equitable utilization). Endelig har en stat som vil iverksette tiltak i et grensevassdrag en plikt til å informere og samrå seg med nabostaten.

Etter de konkrete forhold kan disse folkerettslige utgangspunktene gi seg slike utslag som norsk juridisk teori angir: 3

1. En stat må aldri endre vannets retning eller løp når det fortsetter inn i et annet land.

2. En stat må ikke ved tiltak på eget territorium skape fare for flom, at vannet tar et annet løp, tørker ut eller forsvinner.

3. En stat må ikke sende skadelige stoffer gjennom vassdraget fra en stat til en annen (gass, radioaktive stoffer, olje, vanlig kloakkutslipp m.v.).

26.2.4 Traktater

Det kan være behov for å regulere bruken av grensevassdrag ut over de generelle folkerettslige reglene, både for å få klargjørende bestemmelser tilpasset de konkrete forhold, og for å muliggjøre utnytting av grensevassdraget. For Norges del har behovene gjort seg sterkest gjeldende med tanke på fløting og vannkraftproduksjon, idet ferdsel i noe omfang på grensevassdrag har vært lite aktuelt når man ser bort fra vassdragene i Finnmark.

Norge har derfor inngått flere bilaterale traktater med nabolandene. Med Sverige finnes det en konvensjon som omfatter alle grensevassdrag (overenskomst av 11. mai 1929). Forøvrig er traktatene begrenset til spesielle geografiske områder og til regulering av spesielle tiltak i vassdrag.

For vannforurensning og visse andre tiltak i vassdrag knesetter den nordiske miljøvernkonvensjon 15. februar 1974 et prinsipp om likestilling av virkninger i konvensjonsstatene. Konvensjonen er inngått mellom Danmark, Finland, Norge og Sverige, og den er gjennomført i norsk rett ved lov 9. april 1976 nr. 21. Det fremgår imidlertid av konvensjonens art. 1 annet ledd at den står tilbake for særskilte overenskomster mellom konvensjonsstatene, f.eks. på vassdrags­rettens område.

26.3 Særskilte traktater mellom Norge og nabostater og deres gjennomføring i norsk rett

26.3.1 Sverige

Traktaten mellom Norge og Sverige av 11. mai 1929 ble gjennomført ved lov 12. juni 1931 i henhold til konvensjonen mellem Norge og Sverige om visse spørsmål vedrørende vassdrags­retten av 11 mai 1929. Loven består av seks kapitler og 33 paragrafer. Første kapittel tar for seg lovens omfang. Andre og tredje kapittel har regler om foretagender som iverksettes i henholdsvis Norge og Sverige. Fjerde kapittel omhandler ferdsel og fløting og femte kapittel inneholder forskjellige bestemmelser. Sjette kapittel har en bestemmelse om ikrafttreden.

Ifølge § 1 omfatter loven anlegg, arbeide eller annen foranstaltning i vassdrag som volder merkbar forandring i nabostatens vassdrag med hensyn til dybde, leie, retning, vannstand eller vannmengde eller som er til skade for fisket eller fiskens gang. Videre omfatter loven ferdsel og fløting i grensevassdragene.

Lovens § 2 nr. 1 fastslår at tiltak i grensevassdragene på norsk side er underlagt den alminnelige norske vassdrags­lovgivningen. Tiltak som etter norsk rett i utgangspunktet ikke krever tillatelse, må ha tillatelse av Kongen dersom tiltaket kan antas å medføre ulempe av noen betydning for ferdsel, fløting, fiskens gang eller fisket, eller dersom tiltaket medfører betydelige forstyrrelser i vannforholdene innenfor et større område, jfr. § 2 nr. 2.

En søknad om tillatelse til å gjennomføre et tiltak i grensevassdrag skal inneholde opplysninger både om virkningene i den norske og den svenske delen av vassdraget, jfr. § 7. Ved avgjørelsen av om det skal gis tillatelse til et vassdrags­tiltak, skal det tas hensyn til virkningene både i Sverige og i Norge, jfr. § 4.

Norske myndigheter kan ikke gi tillatelse til tiltak uten samtykke av svenske myndigheter, hvis tiltaket kan antas å gi ulemper av betydning i Sverige, jfr. § 6 nr. 1. Et tiltak i Sverige må på samme måte godkjennes av norske myndigheter. Som forutsetning for et samtykke til tiltak i nabolandets del av vassdraget, kan det kreves at det settes spesielle vilkår i tillatelsen, jfr. § 6 nr. 2. Meråkerutbyggingen er et eksempel på at man ikke har funnet følgene av inngrep i vassdraget så store at det trengtes samtykke etter § 6 nr. 1. To av magasinene, Hallsjøen og Skurdalssjøen, ligger for en stor del i Sverige, og det ville bli visse forandringer i tappingen fra vannene som følge av de nye reguleringsplanene. Søknaden om regulering og utbygging ble sendt til Sverige, men vattendomstolen ved Östersund tingsrätt mente at endringene var så små at det ikke var nødvendig med svensk samtykke. 4

Begge land kan kreve at det settes ned en kommisjon som skal behandle en søknad, jfr. § 20. Kommisjonen skal ha like mange medlemmer fra hvert land, jfr. konvensjonens art. 17. Dette tas nærmere opp under kap. 26.4.

Tillatelsen skal inneholde et forbehold om at den ikke gjelder i Sverige før den er godkjent av svenske myndigheter.

Ulemper og skader som oppstår som følge av tiltak i vassdrag skal erstattes etter lovene i det landet skadene og ulempene oppstår. Foranstaltninger som skal forebygge eller minske skader eller ulemper skal behandles etter loven i det landet de skal iverksettes, jfr. § 23 nr. 1.

Dersom et foretagende omfatter overføring fra et nedbørområde til et annet, kan hvert av rikene forlange at spørsmålet skal gjøres til gjenstand for særskilte forhandlinger. Bestemmelsene i loven og konvensjonen kommer da ikke til anvendelse. Et nedbørområde er i denne sammenheng hele det området hvor vannet har felles avløp til havet, jfr. § 32 og konvensjonens art. 2.

26.3.2 Finland

Fordi man ikke har en konvensjon som dekker alle grensevassdrag med Finland slik som med Sverige, foreligger det flere traktater på forskjellige områder. Det vil ikke bli foretatt noen uttømmende oppregning her.

Det foreligger en lov 14. juni 1935 nr. 1 i h.t. konvensjon mellom Norge og Finland om fløtingen i Pasvik av 14. februar 1925. Denne loven er i dag gjenstandsløs, da grensen med Finland er endret. En slik konvensjon kan i dag gjennomføres i medhold av V § 157, jfr. etter utvalgets forslag utk. § 4.

Videre foreligger det en overenskomst mellom Norge, Finland og Russland om regulering av Enaresjøen av 29. april 1959. Det foreligger et manøvreringsreglement for Enaresjøen som er tilknyttet avtalen. Det er bare russiske og norske kraftverk som utnytter reguleringen. Finland har ingen nytte av reguleringen, men har visse forpliktelser bl.a. til å foreta tiltak for fisket. Norge har i henhold til avtalen ingen forpliktelser ovenfor Finland. Norske og finske myndigheter har ved noteveksling av 23. juni 1994 inngått en avtale om kompensasjon til Finland for reguleringsskadene i Enaresjøen på 16,5 mill. kr. Avtalen om kompensasjon bygger ikke på noen rettslig forpliktelse fra norsk side.

Fra 25. april 1951 finnes det en overenskomst mellom Norge og Finland om overføring fra Neidenvassdraget til Gandviksvassdraget av vassføringen fra Garsjøen, Kjerringvatn og Førstevannene. Neidenelva renner over til Finland, og overføringen medførte derfor endringer i vannforholdene på finsk side.

26.3.3 Russland

Avtaler som tidligere er inngått, er mellom Norge og det tidligere Sovjetsamveldet. Etter oppløsningen av Sovjetsamveldet er det Russland som er part i avtalene.

I forhold til Russland finnes det en rekke traktater, som ikke gjengis her. En traktat som imidlertid kan nevnes er en overenskomst med Sovjetsamveldet 18. desember 1957 om utnytting av vannkraften i Pasvikelven. Traktaten ble etterfulgt av lov 27. juni 1958 nr. 1 om rett for den norske stat til å foreta ekspropriasjon for gjennomføring av overenskomsten, da man var i tvil om V § 62 nr. 1 ga tilstrekkelig hjemmel for ekspropriasjon til fordel for Sovjetsamveldet (jfr. Ot.prp. nr. 41 (1958)).

Traktaten har en forholdsvis inngående beskrivelse av hvilke områder hvert av landene kan benytte, hvilke innretninger som kan installeres og vannstandshøyder.

26.4 Grensevassdrags­kommisjoner

26.4.1 Sverige

Traktaten mellom Norge og Sverige av 11. mai 1929 har i art. 17 – 19 bestemmelser om kommisjonsbehandling.

Som nevnt under 26.3.1 kan hvert av landene kreve kommisjonsbehandling av et tiltak som faller inn under traktaten. Det finnes ingen fast kommisjon, men det opprettes en felles kommisjon med like mange medlemmer (2, 4 eller 6) fra hvert land i det enkelte tilfelle.

Formålet med kommisjonsbehandlingen er å lette arbeidet med å innhente informasjon om tiltakets virkninger på begge sider av grensen. Kommisjonsbehandling skal også sikre en ensartet behandling. 5

Kommisjonen har kun utredende og rådgivende myndighet, og fatter ingen avgjørelser på vegne av myndighetene.

26.4.2 Finland

I forhold til Finland finnes det en grensevassdrags­kommisjon som ble opprettet ved overens­komst av 5. november 1981, og trådte i kraft 1. mai 1981. Dette er en fast kommisjon som skal avholde møter ved behov og minimum en gang i året, jfr. art. 4 og 5. Hvert land har tre medlemmer i kommisjonen, jfr. art. 3.

Art. 1 og 9 angir kommisjonens mandat. Den har ikke bestemmende myndighet, men rådgivende status, og skal virke som et samarbeids- og kontaktorgan mellom Norges og Finlands regjeringer i spørsmål som berører grensevassdragene. Kommisjonen arbeider f. eks. med tiltak mot spredning av lakseparasitter og tiltak mot leirras. Kommisjonen har utarbeidet flerbruksplaner for Tana-, Neiden- og Pasvikvassdragene.

26.4.3 Russland

I forhold til Russland har vi den blandede norsk-russiske kommisjonen for samarbeid på miljøvernområdet. Denne kommisjonen ble opprettet i 1988. Kommisjonen består av en formann på hver side.

Kommisjonen har opprettet en rekke ekspertgrupper på forskjellige områder, bl.a. en gruppe for vann. Ekspertgruppen på vannforurensningsproblemer driver med overvåking og undersøkelser i grenseområdene. Også denne kommisjonen vil utarbeide forslag til flerbruksplan for Pasvikvassdraget, som vil bli sett i sammenheng med flerbruksplanen fra den norsk-finske grensevassdrags­kommisjonen.

26.5 Behovet for endringer

Utvalget ser ikke grunn til å foreslå prinsipielle endringer i vassdrags­lovens regler for grensevassdrag. Siden utgangspunktet i norsk rett er at hverken alminnelig folkerett eller særskilte konvensjoner og traktater er en del av norsk rett før det er gjennomført ved en norsk rettsakt, er det behov for en bestemmelse i den nye vannressursloven som gir folkerettslige regler direkte virkning i Norge. Det er også hensiktsmessig med en hjemmel for forskrifter til gjennomføring av folkerettslige forpliktelser i vassdrags­forhold, slik at en konvensjonstekst om ønskelig kan omformes etter norsk lovgivningstradisjon. Vi viser til utk. § 4 annet ledd.

Enkelte av de særskilte lovregler som finnes for grensevassdrag, er allerede foreldet, eller vil bli det som følge av utkastet til vannressurslov. Utvalget mener derfor at det bør gjøres følgende endringer:

• Lov 14. juni 1935 nr. 1 i henhold til konvensjon mellom Norge og Finland om fløtning i Pasvik av 14. februar 1925 oppheves som gjenstandsløs;

• Lov 27. juni 1958 nr. 1 om rett for den norske stat til å foreta ekspropriasjon for gjennomføring av overenskomst av 18. desember 1957 mellom Norge og Sovjetsamveldet om utnytting av vannkraften i Pasvikelven oppheves, da utbyggingen er gjennomført og de nødvendige ekspropriasjonshjemler finnes i lovgivningen ellers;

• Enkelte bestemmelser i lov 12. juni 1931 nr. 1 i henhold til konvensjonen mellom Norge og Sverige om visse spørsmål vedrørende vassdrags­retten av 11. mai 1929 endres eller oppheves, jfr. merknadene til utk. § 74 nr. 4.