23 Vern av vassdrag

23.1 Vern av vassdrag

23.1.1 Vern av vassdrag og våtmarker

Til sammen 325 vassdragsobjekter, tilsvarende et kraftpotensial på 34,9 TWh, er vernet mot kraftutbygging ved Stortingets vedtak i henhold til Verneplanene I – IV. Dette utgjør 20 % av Norges vannkraftpotensial, se figur 21.1 i kap. 21.1.1.

Utenom verneplanvedtakene har Stortinget i forbindelse med behandlingen av enkeltsaker vedtatt ikke å bygge ut verneverdige vassdrag, for eksempel i forbindelse med vedtaket om nasjonalpark på Hardangervidda og avslaget på konsesjonssøknad for Dagali-utbyggingen. 1 Slike vernevedtak er innlemmet i verneplanene i den utstrekning de representerer et visst kraftpotensial, og ovennevnte tall omfatter slike vernevedtak.

Ved siden av dette er en rekke myrer og våtmarksområder vernet etter naturvernloven. Pr. 01.01.1992 var det vernet 180 våtmarksområder og 219 myrområder, med et samlet areal på i alt 418 km² og 410 km² . Fram til 01.05.94 er ytterligere 52 våtmarksområder og ett myrområde blitt vernet. Arbeidet med fylkesvise verneplaner for våtmarker er nesten ferdig gjennomført, se kap. 24.3.2. I tillegg til disse verneområdene var det pr. 01.05.1994 18 nasjonalparker med et samlet areal på 13790 km² og 76 landskapsvernområder med et samlet areal på 4632 km² . Dette utgjør henholdsvis 4,25 % og 1,43 % av Norges samlede landareal.

23.1.2 Bakgrunnen for vassdragsvern

Norsk vassdragsnatur er særpreget, både i europeisk og global sammenheng. Bare noen få andre land i verden, som Canada, Chile, New Zealand og delstaten Alaska, har en lignende spennvidde i vassdragsnaturen som Norge. Vassdragene med innsjøer og fossefall er blant de mest karakteristiske trekkene ved norsk natur, og mange norske fosser er blant de høyeste i verden. Norge er også et av de få landene i Europa hvor det fortsatt finnes større områder med relativt uberørt natur.

Norge har på denne bakgrunn et internasjonalt ansvar for å ta vare på sin særpregede vassdragsnatur. De fleste er i dag enige om at Norge bør verne et representativt utvalg av vassdrag, selv om meningene kan være delte med hensyn til hvor langt en skal gå. Vassdragene representerer et betydelig økonomisk potensial, særlig ved utbygging til kraftproduksjonsformål. Mange vassdrag er i dag utbygd – 20 av Norges 25 største innsjøer er regulert. Norge har 9 av verdens 20 høyeste fosser, men 7 av disse er berørt av kraftutbygging. 2

Konvensjonen om biologisk mangfold, som ble vedtatt på Rio-konferansen 22. mai 1992, og senere er ratifisert av Norge, 3 kan også være av betydning i forhold til vassdragsvernet. Den medfører en folkerettslig forpliktelse for konvensjonsstatene til å begrense den pågående reduksjon i verdens plante- og dyrearter. For vassdragenes del kan konvensjonen ha betydning på to måter. For det første er en del plante- og dyrearter avhengige av at spesielle naturforhold opprettholdes i noen vassdrag, og for det andre inneholder visse vassdragstyper og våtmarksområder en stor biologisk artsrikdom.

Ved siden av hensynet til å bevare naturen selv, også med sikte på naturfaglig forskning og undervisning, har vassdragsvernet stor betydning for mulighetene og interessen for å utøve friluftsliv. Norges potensial som reisemål for turister er i høy grad basert på den spesielle naturen med fjorder, fjell og vassdrag.

23.2 Vern av vassdrag mot kraftutbygging

23.2.1 Arbeidet med vern av vassdrag

Stortinget tok allerede i 1960 i forbindelse med behandlingen av annet trinn av Fortun-Granfasta-utbyggingen opp spørsmålet om å utarbeide en samlet oversikt over naturområder som burde bevares mest mulig uberørt. Bakgrunnen var et ønske om å få en samlet vurdering av landets kraftressurser opp mot verneinteressene (Innst. S. nr. 284 (1959-60)). Stortinget antok at en landsplan ville lette avveiningen mellom utbyggings- og verneinteressene i de forskjellige delene av landet. Behovet for en verneplan ble aktualisert av at en var midt inne i en periode med intensiv vannkraftutbygging, samtidig som andre bruker- og interessegrupper gjorde seg sterkere gjeldende i utbyggingssaker, spesielt naturvern- og friluftslivinteressene.

Stortingets henstilling ble i første omgang fulgt opp ved at Industridepartementet oppnevnte Undersøkelseskomiteen vedrørende fredning mot kraftutbygging (Gabrielsen-komiteen). Med utgangspunkt i komiteens innstilling ble St.meld. nr. 26 (1968-69) lagt frem for Stortinget. Behandlingen i Stortinget (Innst. S nr. 305 (1968-69)) ledet til opprettelsen av Kontaktutvalget for kraftutbygging og naturvern (Sperstad-utvalget) som avga sin første innstilling i 1970. Innstillingen dannet grunnlag for St.prp. nr. 4 (1972-73) Verneplan I. Ved Stortingets vedtak av 6. april 1973 ble 95 vassdrag/ deler av vassdrag varig vernet, 51 midlertidig vernet i ti år, mens behandlingen av 36 vassdrag ble utsatt. En del vassdrag ble henvist til konsesjonsbehandling (Innst. S nr. 207 (1972-73)).

Sperstadutvalget la i NOU 1976:15 frem forslag til Verneplan II, som ble behandlet i Stortinget på grunnlag av St.prp. nr. 77 (1979-80). Verneplan II omfattet de vassdragene som ble utsatt i forbindelse med Verneplan I med tillegg av en del nye. Ved Stortingets vedtak 30. oktober 1980 ble 54 vassdrag/ deler av vassdrag gitt varig vern, hvorav 4 var av de midlertidig vernede. Nye 61 vassdragsobjekter ble vernet midlertidig, og en del vassdrag henvist til konsesjonsbehandling (Innst. S nr. 10 (1980-81)). Verneperioden for de midlertidig vernede vassdragene ble samtidig forlenget med to år.

Verneplan III gjaldt de midlertidig vernede vassdragene, som ble gjort til gjenstand for mer omfattende registreringer og undersøkelser enn de vassdragene som ble vernet ved de to første vernevedtakene. Sperstadutvalget avga sin innstilling vedrørende disse vassdragene i NOU 1983:41. Stortinget fattet sitt vernevedtak 19. juni 1986 på grunnlag av St.prp. nr. 89 (1984-85) og Innst. S nr. 243 (1985-86). Det var nå bare to kategorier vassdrag – 46 objekter ble varig vernet, mens resten ble henvist til konsesjonsbehandling. Vefsna, vassdrag i Indre Visten og Hellemofjord ble henvist til behandling i Verneplan IV.

Sistnevnte vassdrag ble, ved siden av en del andre særlig verdifulle vassdrag fra Samlet plan behandlet av Mellquist-utvalget i NOU 1991:12 Verneplan IV. For å få en samlet vurdering av hensynet til utbygging og vern ble Verneplan IV (St.prp. nr. 118 (1991-92)) behandlet i sammenheng med utkast til Landsplan for nasjonalparker (St.meld. nr. 62 (1991-92)) og St.meld. nr. 60 (1991-92) om Samlet plan. Ved Stortingets vedtak 1. april 1993 i henhold til Innst. S. nr. 116 (1992-93) ble 130 vassdrag/deler av vassdrag med et samlet kraftpotensial på 12,7 TWh varig vernet.

Verneplanarbeidet for vassdrag ble ansett fullført ved Stortingets vedtak i henhold til Verneplan IV i 1993.

23.2.2 Kriteriene for vassdragsvern

Utvalget av vassdrag som omfattes av vernevedtakene bygger på fire generelle forutsetninger, som første gang ble lagt til grunn i St.prp. nr. 4 (1972-73) og Innst. S nr. 207 samme år. Kriteriene omfatter det samlede vassdragsvernet, og har vært lagt til grunn ved utarbeiding av de fire verneplanene. Hovedforutsetningene for vern har vært at:

• «de utvalgte vassdrag med tilstøtende områder bør representere et variert tilbud av verneinteresser og typer av vassdragsområder. Noen av områdene bør være av betydelig størrelse

• verneplanen må gi en rimelig fordeling på de ulike landsdeler, dog slik at vassdragsområder som er sentralt beliggende og som betyr mye for mange mennesker, gis prioritet

• planen må ikke gis et slikt omfang at dekning av landets elektrisitetsbehov vil medføre for store økonomiske ofre

• andre inngrep i de sikrede områder som kan redusere deres verdi for naturvern- og friluftsformål og vitenskap må søkes unngått 4 .»

Kriteriene for vurderingen av de enkelte vassdrag kan også deles i fire hovedkategorier:

• Naturfaglige verdier

• Kulturminneverdier

• Landskapsverdier

• Verdien for friluftslivet

I tillegg til disse hovedkategoriene ble det også lagt vekt på hensynet til landbruk, reindrift og reiselivsformål.

Når det gjelder naturfaglige verdier, har målet vært å bevare et tverrsnitt av norsk natur, og i et slikt omfang at variasjonsbredden og produksjonsevnen opprettholdes og at norsk landskaps egenart sikres, jfr. St.meld. nr. 68 (1980-81) Vern av norsk natur. Både geologiske og hydrologiske prosesser har interesse i denne sammenheng, ved siden av plante- og dyreliv.

For det første har vassdragenes verdi som typevassdrag hatt betydning for vurderingen av verneverdien. Typevassdragene er vassdrag som kan representere et større antall vassdrag i en region eller landsdel, og inneholder flest mulig av regionens naturtyper og naturformer, inkludert plante- og dyreliv. Hensikten med typevassdragene er altså å skape et nett av vassdrag som kan gjenspeile landets ulike naturtyper.

Det har for det annet vært viktig å verne en del referansevassdrag. Dette er vassdrag der de naturlige prosessene får utvikle seg mest mulig upåvirket av menneskelig aktivitet. Hensikten med referansevassdagene er særlig at de skal kunne tjene som målestokk for endringer forårsaket av naturinngrep og annen påvirkning i andre sammenlignbare vassdrag, ikke minst over tid.

Vann og vassdrag har vært en viktig lokaliseringsfaktor gjennom tidene, og kulturminnehensyn har derfor vært viktig i sammenheng med vassdragsvern. Det er stor variasjonsbredde i kulturminnene langs mange vassdrag, ved siden av at mange kulturminner er knyttet til utnytting av vassdragene. Stor variasjonsbredde i kulturminnene, og hvorvidt de er typiske eller sjeldne, har spilt inn ved vurderingen av verneverdien.

I forhold til landskapsverdier må vassdraget ses i sammenheng med omgivelsene. Her har både opplevelsesverdien av landskapet, men også av samspillet mellom menneske og natur, vært viktige momenter ved vurderingen av verneverdi.

Verdien av et vassdrag for friluftslivet er til dels knyttet til opplevelsesverdi, men også til vassdragets beliggenhet. Friluftsliv er et begrep som favner temmelig vidt, fra tradisjonelle fotturer, bading, jakt og fiske, til mer utstyrskrevende aktiviteter som for eksempel brettseiling, elvepadling (rafting) m.v. En stor del av friluftslivaktivitetene er imidlertid knyttet til vann og vassdrag i nærheten av byer og tettbygde strøk. Det er derfor lagt vekt på å verne også vassdrag som ligger i nærheten av større befolkningskonsentrasjoner. Et annet hensyn har vært å søke å bevare større sammenhengende områder med relativt urørt natur for friluftsformål.

23.2.3 Virkningen av vassdragsvernet 5

Vernevedtakene er gjort av Stortinget i plenum, og har to dimensjoner. Vedtakene om vern er for det første en bindende instruks til forvaltningen om ikke å gi konsesjon til regulering eller utbygging i vassdraget til kraftproduksjonsformål. For det andre innebærer vernevedtakene en tilkjennegivelse av at Stortinget ikke vil samtykke til utbygging i de tilfelle der sakene skal forelegges Stortinget. Større eller kontroversielle reguleringer skal i medhold av vregl. § 2 annet ledd forelegges for Stortinget. Dersom en søknad om reguleringskonsesjon er avslått, har søkeren i medhold av vregl. § 8 annet ledd adgang til å kreve spørsmålet fore­lagt for Stortinget.

Vernevedtakene retter seg altså mot offentlige myndigheter, og er ikke bindende for privates rettigheter og plikter. Det er på det rene at vedtak av Stortinget ikke binder fremtidige Storting, som derfor står fritt til, helt eller delvis, å oppheve vernevedtakene. Opphevelse må i så fall skje ved nytt plenumsvedtak, men et særskilt vedtak om opphevelse er neppe nødvendig.

Vernevedtakene har bare konsekvenser for kraftutbyggingstiltak som behøver konsesjon etter vassdragsreguleringsloven eller vassdragsloven. Dersom det ikke er nødvendig å foreta reguleringer i medhold av vassdragsreguleringsloven for å utnytte et fall, og inngrepene i forbindelse med et kraftutbyggingstiltak heller ikke kan volde skade eller ulempe av betydning for allmenne interesser, kreves ikke tillatelse, jfr. V §§ 104-105.

Eksisterende kraftverk i de vernede vassdragene kan drives videre som før. Vernevedtaket er heller ikke til hinder for opprusting og modernisering av disse. Dette var tidligere formulert som et krav om at endringer i bestående anlegg ikke skulle berøre allmenne interesser i så høy grad at tillatelse etter V §§ 104-105 var nødvendig. 6 Dette kriteriet viste seg å gi en lite hensiktsmessig avgrensning. Det ble derfor i en del tilfelle fastsatt vilkår om minstevannføring m.v. i konsesjoner for elektriske anlegg etter energiloven for at tiltaket ikke skulle utløse konsesjonsplikt etter vassdragsloven.

Det viste seg i praksis vanskelig å følge opp slike vilkår i konsesjoner for elektriske anlegg. Konsesjonsmyndigheten har dessuten lagt om praksis mht. å kreve konsesjon etter V §§ 104-105, slik at konsesjonsplikten favner videre enn før. Stortingets energi- og industrikomité sluttet seg derfor i forbindelse med behandlingen av Verneplan IV til et forslag fra Regjeringen om at det kan gis tillatelse etter V §§ 104-105 til opprusting av eksisterende kraftverk i vernede vassdrag. Forutsetningen for å tillate opprusting skal fortsatt være at opprustingen ikke berører de verdiene som ligger til grunn for vernevedtaket, og tiltaket må heller ikke være omfattende. 7

Vernevedtakene retter seg bare mot kraftutbygging, og innebærer ikke noe vern mot andre slags inngrep. Allerede ved behandlingen av Verneplan I uttalte imidlertid Stortinget at også andre inngrep bør søkes unngått i de vernede vassdragene, jfr. 23.2.4. Som det fremgår i 23.4.1 har dette ikke vært tilstrekkelig fulgt opp i praksis.

Et særlig spørsmål er om vernet kun gjelder selve vannstrengen, eller om det også omfatter strandsonen, flommarks- og våtmarksområder i tilknytning til vassdraget og nedbørfeltet for øvrig. Mange inngrep som foretas i nedbørfeltet kan være av betydning for vassdraget og dets verneverdi. Et generelt vern mot inngrep i nedbørfeltet, som i mange tilfelle kan omfatte store områder, vil på den annen side favne svært vidt.

Forarbeidene er ikke klare på dette punktet. Spørsmålet har liten praktisk betydning i forhold til kraftutbygging, fordi omgivelsene vil være beskyttet i og med at selve vassdraget er vernet. Problemstillingen kan oppstå når det gjelder inngrep i forbindelse med tiltak som skyldes kraftutbygging i nabovassdrag. Spørsmålet har størst praktisk betydning i forhold til andre slags inngrep, som altså i utgangspunktet ikke omfattes av vernevedtakene.

23.2.4 Vern mot andre inngrep enn kraftutbygging

Vassdragsvernet omfatter som nevnt i utgangspunktet bare vern mot kraftutbygging, eventuelt vern mot videre kraftutbygging i delvis utbygde vassdrag. I St.prp. nr. 4 (1972-73) om Verneplan I ble det imidlertid med tilslutning i Stortinget uttalt (s. 31):

Andre inngrep i de sikrede områder som kan redusere deres verdi for naturvern, friluftsformål og vitenskap må søkes unngått.

Disse forutsetningene har ligget til grunn også i senere proposisjoner og komitéinnstillinger.

I forbindelse med behandlingen av Verneplan II ble det lagt til grunn at vernevedtakene må oppfattes som en sterk henstilling til besluttende myndigheter om ikke å foreta eller tillate inngrep i de vernede vassdragenes nedbørfelt som reduserer områdenes verneverdi. 8 Dette må oppfattes som en retningslinje om å vurdere inngrepenes betydning i forhold til vassdraget ved myndighetsutøvingen. Spesielt tiltak i den nære strandsonen bør undergis en streng vurdering. Når verneobjektet er angitt ved en områdebetegnelse, for eksempel Vassfaret, kan det etter omstendighetene være grunn til å bedømme hele nedbørfeltet på samme måte som vassdraget.

Stortingets henstilling om å beskytte de vernede vassdrag også mot andre inngrep enn kraftutbygging gjelder i utgangspunktet alle tiltak som kan redusere vassdragenes verneverdi. Som eksempel på typer av inngrep som kan tenkes å berøre verneverdiene i vassdraget nevner Mellquist-utvalget i forslaget til Verneplan IV blant annet bygge- og anleggstiltak i form av veibygging, utfylling, forbygging, masseuttak, samt vannuttak, drenering og senking, forurensning og fjerning av kantvegetasjon. 9

Vassdragslovutvalget antar at Stortingets henstillinger i hovedsak retter seg mot inngrep i selve vannstrengen og i nærarealene til vannstrengen. For øvrig kan det være nærliggende å oppfatte vernevedtakene slik at også tiltak i nedbørfeltet er omfattet dersom de kan få betydning for vassdraget.

Mellquist-utvalget påpekte ellers at det for å gjenopprette en ønsket tilstand i et vernet vassdrag kan være ønskelig å gjennomføre skjøtselstiltak, f.eks. tilplanting langs elvebredden eller åpning av stengte elve- eller bekkeløp. Disse spørsmålene er behandlet i 17.8.3.

23.3 Rettslige grunnlag for å hindre inngrep i de vernede vassdragene

Når ikke vernevedtakene i seg selv gir rettslig grunnlag for å bevare de vernede vassdragene mot andre inngrep, blir det spørsmål om gjeldende lovbestemmelser inneholder hjemmel for å hindre inngrep, sette vilkår for inngrep og å utøve skjøtselstiltak. Vernevedtakene legger visse bindinger på forvaltningsmyndighetenes praktisering av lovgivningen, men lovverket inneholder idag ingen spesielle bestemmelser vedrørende forvaltningen av vernede vassdrag. Flere lover inneholder regler som kan være av betydning for forvaltningen av de vernede vassdragene. De viktigste bestemmelsene gjennomgås kort nedenfor.

a) Plan- og bygningsloven

I henhold til plan- og bygningsloven skal den generelle arealforvaltningen skje gjennom kommunale, fylkeskommunale og eventuelt statlige planer. Kommunene har gjennom kommuneplanens arealdel, eventuelt også ved tilhørende delplan (vannbruksplan e.l.), og reguleringsplaner, mulighet til å bevare de vernede vassdragene mot andre inngrep dersom det er vilje til dette. Kommunen kan også bestemme at det i 100-metersbeltet langs vassdrag er forbudt å sette i verk bygge- og anleggstiltak.

Planmyndigheten kan ikke gi bestemmelser om landbruksvirksomhet i landbruks-, natur,- og friluftsområder (LNF-områder) etter pbl. § 20-4 nr. 2. Man kan altså ikke forby hogst av kantskog, nydyrking, eller bygging av skogsbilveier i kommuneplan, jfr. kap. 14.5.2. Spørsmålet om forholdet til landbrukslovgivningen og flerbruksbestemmelser i arealplaner har vært vurdert flere ganger, både ved vedtakelsen av plan- og bygningsloven og senere. 10 Planlovutvalget hadde foreslått at LNF-områder skulle kunne utlegges i kombinasjon eller hver for seg, og at det kunne gis bestemmelser om landbruksvirksomheten i frilufts- og naturområder som ikke var lagt ut i kombinasjon med landbruksområder. Forslaget ble imidlertid ikke tatt til følge, og spørsmålene må løses i medhold av spesiallovgivningen. Dersom en interesse dominerer et område, kan det eventuelt legges ut til dette formålet i reguleringsplan i medhold av pbl. § 25 – til friområde etter pbl. § 25 nr. 4 eller spesialområde etter pbl. § 25 nr. 6, f.eks. som naturvernområde.

Pbl. § 17-1 gir staten hjemmel til å gi rikspolitiske retningslinjer for den kommunale og fylkeskommunale planleggingen, se foran i 14.5.4 om rekkevidden og betydningen av slike retningslinjer. Miljøverndepartementet arbeider for tiden med forslag til rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag. Retningslinjenes geografiske virkeområde foreslås i et høringsnotat 15. april 1994 å omfatte følgende deler av de enkelte verneobjekt:

• vassdragsbeltet, d.v.s. hovedelver, sideelver, større bekker, sjøer og tjern og et område på inntil 100 meters bredde langs sidene av disse,

• andre deler av nedbørsfeltet som det er faglig dokumentert at har betydning for vassdragets verneverdi.»

Formålet med retningslinjene vil være å bidra til at forvaltningen av vernede vassdrag skjer i samsvar med Stortingets henstilling om å være varsom også med andre inngrep enn kraftutbygging som kan redusere vassdragets verneverdi.

Det er delte meninger blant høringsinstansene om hensiktsmessigheten av å bruke rikspolitiske retningslinjer som redskap for å sikre verneverdiene.

Miljøverndepartementet tar sikte på at forslaget vedtas ved kgl.res. i løpet av sommeren 1994. Når retningslinjene er vedtatt, vil Miljøverndepartementet lage et informasjonsopplegg i form av en veileder som først og fremst tar sikte på å være til hjelp ved den kommunale planleggingen.

b) Vassdragsloven

I NVEs retningslinjer om behandling av saker etter V §§ 104-106 stilles det strengere krav til tiltak i vassdrag som er vernet mot kraftutbygging enn ellers. 11 Terskelen for hva slags inngrep som kreves konsesjonsbehandlet ligger lavere enn i andre vassdrag. I de siste årene har dessuten NVEs holdning vært at det ikke bør gis tillatelse til inngrep som vil berøre de verdiene som lå til grunn for vernevedtaket.

NVE har utarbeidet forslag til retningslinjer for en differensiert forvaltning av vernede vassdrag (NVE-publikasjon nr. 20:1992 med tillegg). Retningslinjene tar utgangspunkt i en tredelt inndeling i klasser etter inngrepsstatus som er identisk med inndelingen i utkastet til rikspolitiske retningslinjer etter plan- og bygningsloven. Hensikten er at tiltakshavere (grunneiere, kommuner etc.) skal kunne få bedre informasjon om hvorledes vassdragsmyndighetene vil behandle saker om inngrep i vassdrag.

Retningslinjene for differensiert forvaltning er ikke juridisk bindende, men vil være retningsgivende for myndighetenes behandling av saker som gjelder inngrep i vassdragene. Opplegget er for tiden under utprøving i flere vassdrag/kommuner. Voss kommune har nylig avsluttet sitt arbeid og utarbeidet et vedlegg til kommuneplanen (Differensiert forvaltning av vassdrag i Voss kommune, Voss januar 1994). Flere andre kommuner vil avslutte tilsvarende arbeider i nær fremtid, og retningslinjer for differensiert forvaltning vil bli innarbeidet som en del av kommuneplanen de fleste steder. Retningslinjene vil bli samordnet med de forannevnte rikspolitiske retningslinjene når disse foreligger. Endelige retningslinjer vil bli utarbeidet når prøveprosjektene avsluttes, sannsynligvis våren 1995.

c) Naturvernloven

I den grad et vassdrag ligger innenfor et område som er vernet etter naturvernloven, vil vernebestemmelsene også omfatte vassdraget, med mindre det er gjort uttrykkelig unntak. Kun et mindre antall vassdrag eller deler av vassdrag er vernet på denne måten, vesentlig som del av nasjonalpark.

I nasjonalparker vil alle inngrep som kan berøre vassdragenes verneverdi i utgangspunktet være forbudt. Når det gjelder vassdrag i landskapsvernområder, som er den svakeste verneform etter naturvernloven, må det i større grad skilles mellom eksisterende og nye tiltak, idet eksisterende virksomhet vanligvis kan fortsette. Etablering av ny virksomhet må trolig kunne forhindres. I lavereliggende verneområder er skogsdrift ofte tillatt etter nærmere regler.

Fosser og andre deler av vassdrag som har vitenskapelig eller historisk interesse eller som er særpregede kan fredes som naturminne, jfr. naturvernl. § 11 tredje ledd. Det er uklart hvor store områder som kan fredes i medhold av bestemmelsen – det største naturminnet idag omfatter et areal på 0,4 km² . Bestemmelsen er hittil ikke benyttet for vassdrag. 12

d) Lov om laksefisk og innlandsfisk

Laksel. § 7 annet ledd gir hjemmel for Kongen til å forby anlegg, virksomhet m.v. i områder som har særlig verdi for fiskeressursene. Bestemmelsen gjelder ikke tiltak som behandles etter vassdragsloven, men er særlig rettet mot mindre inngrep med store konsekvenser for fiskebestanden og fiskeressursene. Dette kan for eksempel være utgravinger i elvebredden, dumping av stein eller annet som kan forandre bunnforholdene.

e) Forurensningsloven

I henhold til forurl. § 7 er det, med visse unntak, forbudt å forurense med mindre man har tillatelse etter § 11. Ved vurderingen av om tillatelse skal gis, og eventuelt på hvilke vilkår, må en blant annet kunne legge vekt på verneinteressene i vassdraget. Dette kan innebære en mer restriktiv praksis i vernede vassdrag.

f) Kulturminneloven

Kulturminner fra før år 1537 og samiske kulturminner eldre enn 100 år er automatisk fredet, inklusive en sone på 5 meter rundt objekt­et, jfr. kulturminnel. §§ 4 og 6. Nyere kulturminner, for eksempel gamle møller og vassdragstilknyttede industrianlegg, kan fredes ved enkeltvedtak, jfr. kulturminnel. kap. V. Alle inngrep som berører automatisk fredede kulturminner er i utgangspunktet forbudt, jfr. kulturminnel. § 3. Dersom det skal gjøres inngrep i disse kreves særskilt tillatelse etter § 8.

Fra 1993 gir kulturminnel. § 20 hjemmel for å frede kulturmiljøer (endringslov 3. juli 1992 nr. 96). Dette er områder hvor kulturminner inngår som en del av en større helhet eller sammenheng. Vernet kan sammenlignes med det vern som gjelder for landskapsvernområder etter naturvernloven.

g) Jordloven

Ved landbruksmyndighetenes praktisering av jordlovens regler om at dyrket og dyrkbar mark ikke må brukes til andre formål enn jordbruksproduksjon, legges det ikke vekt på vernehensyn. Jordloven §§ 54 og 55 vil derfor neppe få betydning for hvordan de vernede vassdragene forvaltes. I Landbruksdepartementets forslag til ny jordlov (Ot.prp. nr. 72 (1992-93)) foreslås det en ny formålsbestemmelse som vil gi større rom for å ta slike vernehensyn.

h) Skogbruksloven

Etter skogbrukslovens formålsparagraf skal det bl.a. legges vekt på skogens betydning som rekreasjonskilde for befolkningen, som viktig del av landskapsbildet, som miljø for planter og dyr og som område for jakt og fiske. 13 Skogbruksl. § 17 b hjemler adgang til å fastsette forskrift for skogområder av særlig verdi for naturmiljø og friluftsliv. Det er imidlertid begrenset hvor langt en kan gå i å legge restriksjoner på skogsdriften idet det er forutsatt at disse skal ligge innenfor rammene av en økonomisk forsvarlig skogsdrift. Erfaringer fra Oslomarka, hvor det har vært forskrifter etter § 17 b siden begynnelsen av 1980-årene, 14 viser at moderne skogsdrift i et vernet vassdrags nedbørfelt kan komme i konflikt med de hensyn som har begrunnet vernet mot kraftutbygging.

23.4 Behovet for lovregler om vassdragsvern

23.4.1 Den faktiske situasjonen i de vernede vassdragene

Til tross for myndighetenes henstilling om å unngå også andre inngrep enn kraftutbygging i de vernede vassdragene, er det likevel foretatt mange inngrep som har bidratt til å redusere de verneverdiene som lå til grunn for vernet. Særlig gjelder dette vassdrag som ble vernet ved Stortingets vedtak om verneplanene I og II. En del av tiltakene er gjennomført av offentlige utbyggingsetater, eller med offentlig støtte.

Langs en rekke av de vernede vassdragene er det utført veibygging i strandsonen, gjerne i kombinasjon med utfylling i vassdraget. Senkings- og forbyggingstiltak, gjerne kombinert med oppdyrking i strandsonen, utretting av elveløp m.v. er også foretatt mange steder. Grusuttak i og langs vassdraget, bygging av fisketrapper og terskler, etablering av settefiskanlegg og fjerning av kantvegetasjon er også vanlig.

Direktoratet for naturforvaltning foretok i 1991 en undersøkelse av inngrep i 163 av de vassdragene/vassdragsdelene som ble vernet som et resultat av Verneplanene I-III. 15 Undersøkelsen viste at det i en fjerdedel av vassdragene var registrert inngrep som ble vurdert til å ha medført store endringer i naturtilstanden. I vel en tredjedel av vassdragene var det registrert inngrep som ble vurdert å ha medført middels store endringer, mens det i de øvrige vassdragene ble registrert små endringer. Resultatene må vurderes i lys av at undersøkelsen i stor grad tok med inngrep i nedbørfeltet utenom vassdraget, og at den ikke skiller mellom inngrep utført før og etter vernevedtakene.

23.4.2 Behovet for særlige regler om vernede vassdrag

Stortinget har forutsatt at de vassdragene som omfattes av vernevedtakene skal være varig vernet mot kraftutbygging. Det er derfor i flere sammenhenger påpekt at vernet bør lovfestes etter at den siste verneplanen er fremlagt. 16

Ved behandlingen av St.meld. nr. 68 (1980-81) om vern av norsk natur sa Stortingets kommunal- og miljøvernkomité seg enig i at det foreslås en utvidet hjemmel i naturvernloven for vern av vassdrag og tilliggende områder slik at ikke bare vassdragene men også områdene i tilknytning til disse blir vernet mot inngrep som kan ødelegge eller redusere verneverdiene.17 Det er til nå ikke fremmet noe slikt forslag om en særskilt hjemmel i naturvernloven.

Samfunnet har gitt avkall på store energiressurser og betydelige kraftinntekter ved å verne disse vassdragene mot kraftutbygging. Det er også derfor svært lite ønskelig at verneverdiene i vassdragene reduseres av andre typer inngrep, som dessuten ofte gir langt mindre økonomiske fordeler for samfunnet enn en kraftutbygging ville gitt. Stortinget har i forbindelse med vassdragsvernet hatt som intensjon at det ikke foretas andre inngrep som kan gripe inn i de vernede vassdrag og som reduserer områdenes verneverdi, jfr. særlig Innst. S. nr. 10 (1980-81) s. 3.

De bestemmelser som idag gir mulighet til å regulere andre inngrep i vassdrag som er vernet mot kraftutbygging, er som det fremgår foran, fordelt på flere lover som forvaltes av ulike myndigheter. Dette medfører at regelverket er uoversiktlig og kompetanseforholdene uklare. I tillegg til at bestemmelsene ikke omfatter alle typer inngrep, har myndighetene i forskjellig grad utnyttet de mulighetene som foreligger, slik at praksis med hensyn til de ulike former for inngrep varierer. Faktisk har dette gitt seg utslag i at verneverdien er redusert i mange av de vernede vassdragene.

Vassdragsvernet representerer et av de viktigste vernetiltak for norsk natur. Det er derfor viktig at dette vernet gis en særskilt juridisk status i medhold av lovgivningen. Behovet for en gjennomgåelse av lovverket med sikte på avklaring og eventuell bedring av hjemmelsgrunnlaget for forvaltning av vernede vassdrag ble i forbindelse med behandlingen av Verneplan IV fremhevet i flere sammenhenger. 18

Et moment i denne forbindelse er at de forannevnte retningslinjene for vernede vassdrag som er under utarbeidelse, bare vil rette seg mot forvaltningen, og ikke ha rettsvirkninger i forhold til private. En lovfesting av vernet vil innebære at et vedtak i strid med vernereglene er ugyldig, og at et tiltak i strid med reglene er ulovlig. Lovfesting av vernet kan også klargjøre hvilke inngrep og tiltak vernet retter seg mot, eventuelt også vernets geografiske utstrekning i nedbørfeltet. Lovbestemmelsene bør også avklare hvordan endringer med hensyn til et vassdrags vernestatus kan foretas.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn spesielle regler om vernede vassdrag i utkastet til ny vannressurslov, se 23.4.3. Utvalgets forslag bygger videre på den todeling som NVE allerede har begynt å praktisere i forhold til konsesjonsbehandling etter V §§ 104-106, ved at det etableres et klart skille mellom vernede og andre vassdrag i utkastet til ny lov, se 23.4.4. I tillegg foreslår utvalget en ny § 11 a i naturvernloven med hjemmel for strengere vern i spesielle tilfelle, se 23.4.5, og regler om forholdet til planer etter plan- og bygningsloven, se 23.4.6.

23.4.3 Særskilt lovhjemmel i vannressursloven

Rettsteknisk kunne en tenke seg flere løsninger med hensyn til plasseringen av lovreglene vedrørende de vernede vassdragene. Stortinget har som nevnt tidligere vært inne på muligheten for å etablere en slik hjemmel i naturvernloven.

I Sverige er en rekke vassdrag vernet mot kraftutbygging i lov om hushållning med naturresurser m.m. (1987:12). Her er dessuten navnet på de vernede vassdragstrekningene tatt inn i selve lovteksten. Hver gang det foretas endringer i omfanget av vernede vassdrag må det altså gjøres en lovendring. Vernet omfatter bare i noen få tilfelle hele vassdrag, for øvrig er det mest kortere elvestrekninger som er vernet. Ved lovendring i 1993 ble flere vassdragsstrekninger vernet. Samtidig fikk de fire største ikke utbygde vassdragene betegnelsen nasjonalelver uten at det medfører noen reell endring i forhold til de andre vernede vassdragsstrekningene. 19

Norge har en annen vassdragsnatur enn Sverige. Vi har i stor utstrekning vernet hele vassdrag mot kraftutbygging, og dessuten vernet mange flere vassdrag. Det er i mange tilfelle hverken nødvendig eller ønskelig med et såvidt strengt vern som naturvernloven i dag er basert på.

Slik myndigheten er fordelt etter plan- og bygningsloven er ikke systemet godt nok egnet til å ivareta de nasjonale interessene som ligger bak vassdragsvernet. Det er kommunene som har hovedansvaret for arealplanleggingen, og bruken av rikspolitiske retningslinjer vil ikke være tilstrekkelig til å ivareta nasjonale hensyn.

Utvalget foreslår derfor at vernet lovfestes i vannressursloven, særlig fordi det også foreslås en del nærmere regler om inngrep i vernede vassdrag. Fordelen med en slik plassering er at en får samlet bestemmelser som gir regler for fysiske inngrep i vassdrag i samme lov.

En kunne tenke seg at lovfestingen skjedde ved at alle vassdrag som er vernet ved Stortingets plenumsvedtak i forbindelse med verneplanene I-IV ble gitt et vern mot kraftutbygging direkte i vannressursloven, jfr. den svenske ordningen. På grunn av det store antall vassdrag er dette lite praktisk i Norge. Utvalget foreslår som et alternativ at lovteksten henviser til vernevedtakene, og at en samlet oversikt over de vernede vassdragene kunngjøres i Norsk Lovtidend av informasjonshensyn.

Loven kunne utformes slik at krav om endringer i omfanget av vernede vassdrag måtte gjøres ved lovvedtak. Dette ville nok stille noe større krav til eventuelle endringsforslag enn endringer ved vanlige plenumsvedtak i Stortinget, men ville i realiteten neppe representere noen stor forskjell. En slik ordning ville dessuten være uheldig lovteknisk og praktisk, og utvalget foreslår derfor at utvidelse eller oppheving av vedtak om vassdragsvern kan gjøres ved plenumsvedtak i Stortinget, jfr. utk. § 38.

23.4.4 Hva slags inngrep bør vernet omfatte?

Utvalgets forslag til særregler for vernede vassdrag fremgår av utk. § 40. Langt på vei kunne nok en særbehandling av de vernede vassdragene som i dag skjer ved at konsesjonsmyndigheten legger til grunn forskjellig praksis i vernede og andre vassdrag. Særlig dersom myndighet etter vassdragslovgivningen skal delegeres til lavere forvaltningsnivåer, kan imidlertid en slik praksis variere mye. Utvalget ønsker derfor med lovforslaget å markere at det stilles forskjellige krav til forvaltningen i vernede og andre vassdrag.

Utgangspunktet er at eksisterende anlegg kan bestå og igangværende virksomhet i vassdraget kan fortsette, men eksisterende anlegg må ikke tas i bruk til nye formål uten konsesjon etter § 8. Omlegging av virksomheten innenfor en løpende tillatelse vil kreve ny konsesjon dersom driftsomleggingen påvirker vassdragets naturlige funksjon eller verneverdiene.

Konsesjon til nye inngrep kan i dag bare gis dersom ikke de verdiene som lå til grunn for vernet taler imot det. Utvalget finner dette kriteriet noe firkantet i forhold til utvidelser av eksisterende anlegg, som bør kunne undergis en noe bredere vurdering. Det foreslås derfor i utk. § 40 nr. 5 at konsesjon til ombygging som innebærer en utvidelse bare kan gis dersom forholdene i vassdraget etter en samlet vurdering vil være miljømessig like gunstige etter ombyggingen.

Utvalget foreslår også en særskilt avveiningsnorm for myndighetsutøving etter vannressursloven når det fattes vedtak som gjelder vernede vassdrag. Vernehensynene skal tillegges vesentlig vekt, og det stilles nærmere krav til begrunnelsen når det gis konsesjon til inngrep i vernede vassdrag.

Forbyggings- og lukkingstiltak i vernede vassdrag vil etter utk. § 40 nr. 3 være meldepliktige med adgang til å kreve konsesjonsbehandling uansett tiltakenes omfang. Vannuttak i samsvar med § 13 vil være tillatt, men myndighetene bør kunne legge strengere restriksjoner på vannbruken i vernede vassdrag enn ellers.

23.4.5 Ny vernehjemmel i naturvernloven

I en del tilfelle kan det være behov for et strengere vern enn det som gjelder generelt for vernede vassdrag. Dette vil være særlig aktuelt for vassdragsobjekter med spesielt store naturfaglige eller landskapsmessige verneinteresser, særlig referansevassdrag. For noen vassdrag eller vassdragsstrekninger kan det være viktig å sikre at ansvaret for og oppsynet med vassdraget og verneinteressene forvaltes av naturvernmyndighetene.

I tråd med dette foreslår utvalget som et supplement til de forslag som er omtalt foran, en ny § 11 a i naturvernloven som gir klar hjemmel for vern av vassdrag, og adgang til å fastsette nærmere bestemmelser om vernet og skjøtsel av vassdraget. Utvalget forutsetter at hjemmelen bare skal tas i bruk for et begrenset antall vassdragsobjekter.

Det foreslås at lovbestemmelsen utformes slik at det gis hjemmel for vern av vannstrengen og den nærmeste strandsonen, inklusive myr- og våtmarker som står i direkte hydrologisk sammenheng med vannstrengen.

Vedtak om vassdragsvern i medhold av naturvernloven vil normalt ikke utløse noen erstatningsplikt, med mindre det dreier seg om inngrep i eksisterende virksomhet som gjør at en eiendom ikke lenger kan drives regningssvarende.

23.4.6 Vern i medhold av plan- og bygningsloven

For en del vernede vassdrag kan vernet helt eller delvis ivaretas gjennom plan- og bygningslovens system. Det kan f.eks. være aktuelt for mindre vassdrag i tettbygde områder. Vernebestemmelsene kan enten fastsettes i kommuneplanens arealdel i medhold av pbl. § 20-4 nr. 5 eller ved reguleringsplan i medhold av pbl. § 25.

Utvalgets flertall, se 14.8.9 , mener det bør være adgang til å fastsette mer lempelige bestemmelser enn de som følger av vannressurslovens regler for vassdrag vernet i slike planer. Hvis disse reglene ikke skal gjelde bør imidlertid dette være vurdert og uttrykkelig fastsatt i planen, jfr. utk. § 39 annet ledd tredje punktum.