13 Offentlig forhåndskontroll med tiltak i vassdrag

13.1 Gjeldende rett

13.1.1 Regler om forhåndskontroll

Utvalget skal i dette kapittel ta opp spørsmålet om forhåndskontroll med det enkelte vassdrags­tiltak. De særskilte konsesjonsordningene for tiltak i vassdrag skriver seg fra begynnelsen av dette århundret. Foranlediget av begynnende vannkraftutbygging og utenlandske oppkjøp av fallrettigheter, kom særlig ervervsspørsmålene i fokus. Systemet med ervervskonsesjoner var imidlertid ikke tilstrekkelig for å sikre offentlig kontroll med disponeringen av vassdrag. Allerede i 1907 fikk vassdrags­loven av 1887 et tillegg om konsesjonsplikt for større reguleringer selv om disse ble foretatt på egen grunn (lov 25. april 1907). Vassdrags­lovgivningens utvikling ble gjennomgått nærmere i kap. 5.1.

Flere lover har regler om tiltakskonsesjon. Vassdrags­loven av 1940 har bestemmelser om konsesjonsplikt for vassdrags­tiltak som kan medføre skade eller ulempe av noen betydning for allmenne interesser i §§ 104-105. For vassdrags­reguleringer kreves tillatelse etter vassdrags­reguleringsloven 14. desember 1917 nr. 17. For forurensning er det etablert en egen konsesjonsordning i medhold av forurensningsloven 13. mars 1981 nr. 6, som omfatter både vassdrag og grunnvann.

Også i forbindelse med ervervskonsesjoner kan det stilles vilkår om utnytting av vannressursene. Størst betydning har nok industrikonsesjonsloven 14. desember 1917 nr. 16, som oppstiller krav om konsesjon ved erverv av fallrettigheter som ved regulering antas å kunne utbringe mer enn 1000 naturhestekrefter. Andre erverv av vassdrag må ha konsesjon etter den alminnelige konsesjonsloven 31. mai 1974 nr. 19.

Konsesjonsordningene kan også være knyttet til bestemte næringer, som fiskeoppdrett, jfr. lov 14. juni 1985 nr. 68.

Plan- og bygningloven 14. juni 1985 nr. 77 har bestemmelser om meldeplikt og byggetillatelse, som gjelder for tiltak i vassdrag hvis det ikke er gjort unntak – se nærmere kap. 31.2.

13.1.2 Særlig om vassdrags­loven §§ 104-105

Ved lovendringen i 1992 fikk V § 104 sin nåværende ordlyd. V § 105 inneholder en spesialregel om konsesjonsplikt med sikte på å ivareta landbruksarealer.

Konsesjonsplikten etter V § 104 omfatter alle slags vassdrags­tiltak hvis tiltaket kan ventes å medføre skade eller ulempe av noen betydning for allmenne interesser. Begrepet vassdrags­tiltak er ikke definert i loven. Det fremgår derfor ikke klart om konsesjonsplikten gjelder for tiltak som utføres i vassdraget, men har sin hovedvirkning i nedbørfeltet eller for grunnvannstanden, og om den gjelder for tiltak som utføres i nedbørfeltet, men innvirker på vassdraget. En oversikt over tiltak og inngrep er gitt i kap. 3.2, f.eks. oppføring av dammer, broer eller andre anlegg, utfylling, graving, sprenging eller opprensking, bortledning av vann m.v.

Konsesjonsbestemmelsene i V §§ 104 og 105 slik de opprinnelig lød, hadde et mer kasuistisk preg, noe som medførte en større usikkerhet om konsesjonspliktens rekkevidde. V § 104 hadde regler om konsesjonsplikt for tiltak som kunne medføre skade og ulempe for ferdsel, fløting eller den frie fiskegang. Bestemmelsen i V § 105 annet punktum stilte krav om konsesjonsplikt også for andre tiltak som kunne medføre skade eller fare av noen betydning for andre offentlige interesser. Som eksempler regnet loven opp elvebrudd, forsumpning og tørrlegging av flyvesand. Vassdrags­myndighetene har praktisert loven slik at naturvernhensyn kan utløse konsesjonsplikt, og denne forståelsen ble stadfestet av Høyesterett i Rt. 1993 s. 278. Etter lovendringen i 1992 er dette helt klart.

Konsesjonsplikten etter V §§ 104-105 omfatter også vannuttak og andre tiltak på egen grunn. Også på dette punktet har det vært en viss usikkerhet tidligere. Ved lovendringen i 1992 fikk derfor V § 14 om rett til vannuttak en tilføyelse som klargjør dette.

Konsesjonsplikten etter vassdrags­loven omfatter også staten.

Ved lovrevisjonen i 1992 fikk dessuten V § 106 et nytt fjerde punktum, som innebærer at utbygging av elvekraftverk med midlere årsproduksjon over 40 GWh langt på vei skal behandles etter reglene i vassdrags­reguleringsloven, selv om det ikke dreier seg om reguleringer i denne lovens forstand. Tillatelse til slike tiltak skal likevel fortsatt gis i medhold av V §§ 104 og 105.

Selv om alle slags vassdrags­tiltak omfattes av konsesjonsplikten, har bestemmelsen vesentlig vært benyttet i forbindelse med elvekraftverk. Vannforsyningsanlegg har tidligere i liten utstrekning blitt vurdert i forhold til disse bestemmelsene, men det har vært fastsatt vilkår med krav til tiltaket i forbindelse med ekspropiasjonstillatelser etter V § 17.

Når det gjelder jordvanningsanlegg og forbyggings-, senkings- og flomsikringstiltak, fantes det tidligere tilskuddsordninger hvor utgiftene til slike tiltak i varierende grad ble dekket etter jordbruksavtalen. I dag er disse tilskuddene nærmest opphørt. Bare tilskudd til tiltak som hindrer erosjon og arealavrenning fra jordbruksareal, og tilskudd til tekniske miljøtiltak i landbruket har betydning i vassdrags­sammenheng. Forbyggingstiltak er til dels finansiert direkte over NVEs budsjett. Det er blitt utført en viss kontroll med forholdet til allmenne interesser i forbindelse med disse tilskuddsordningene, men i stor grad har man nok regnet med at tiltakene var i samsvar med allmenne interesser.

I løpet av de siste 10 årene har utviklingen gått i retning av å praktisere konsesjonsbestemmelsene mer aktivt i forhold til ulike tiltak. Det er f.eks. krevd konsesjon i forbindelse med grusuttak fra vassdrag, vannuttak til fiskeoppdrettsanlegg m.v.

13.1.3 NVEs retningslinjer for inngrep i vassdrag

NVE har nylig utarbeidet retningslinjer for praktiseringen av vassdrags­lovens konsesjonsordning når det gjelder andre vassdrags­tiltak enn kraftutbygging. 1

Retningslinjene oppstiller følgende kriterier for når det normalt vil være nødvendig med tillatelse etter vassdrags­loven:

• Når det gjøres inngrep i vassdrag som er vernet mot kraftutbygging

• Når inngrepet foretas innenfor eller i umiddelbar nærhet av områder som er vernet etter naturvernloven eller klassifisert som verneverdige

• Når inngrepet foretas i områder som har betydning for fredete eller sårbare arter, eller har en særlig viktig funksjon for vilt

• Når inngrepet gjøres i eller i umiddelbar nærhet av et vassdrag eller vassdrags­parti som har stor betydning for interesser knyttet til friluftsliv, fiske og kulturminner, og tiltaket i vesentlig grad kan forringe disse

• Når inngrepet hindrer fiskens frie gang

• Ved bortledning av vann fra et vassdrag hvor det i en offentlig tillatelse er fastsatt en minstevannføring

• Ved omlegging av elveløp eller permanent senking av innsjø eller tjern

• Når inngrepet krever regulering av vannstanden som går utover variasjonen mellom lav vintervannstand og høy vår/høstvannstand (ofte mellom 0,5 og 0,75 meter)

Ved vurderingen av de fire første punktene skal tiltak for forbedring av jord eller endret arealbruk undergis en strengere vurdering enn strengt nødvendige sikringstiltak.

Det presiseres at V §§ 104-105 omfatter alle slags vassdrags­tiltak uavhengig av formålet. Retningslinjene behandler spesielt akvakulturanlegg, stenging av vassdrag, jordvanningsanlegg, vannforsyningsanlegg, opprusting og ombygging av kraftverk, bygging i eller over vassdrag, grusuttak fra vassdrag, flom- og erosjonssikring m.v. De inneholder også en mer detaljert gjennomgåelse av saksbehandlingen for de mest aktuelle sakstypene.

13.2 Behov for offentlig forhåndskontroll?

Offentlig forhåndskontroll i form av konsesjonsplikt sikrer en individuell vurdering av tiltakets lovmessighet og konsekvenser, men er ressurskrevende både for søkeren og konsesjonsmyndigheten. Det kan derfor være grunn til å vurdere hvorvidt et slikt system er nødvendig.

Vassdragene utgjør en viktig nasjonal ressurs. De har stor økonomisk betydning, spesielt ved utnytting til kraftproduksjon. Det var særlig denne muligheten for økonomisk utnytting av vassdragene, og ønsket om å sikre staten og utbyggingskommunene en andel av disse verdiene, som var bakgrunnen for konsesjonsordningene etter industrikonsesjonsloven og vassdrags­reguleringsloven og deres forløpere. Forholdet til allmenne interesser var imidlertid viktig også dengang. Det skulle tas hensyn til ferdsel, fiske og ikke minst fløtingen, som tidligere hadde stor økonomisk betydning. Hensynet til å ivareta allmenne interesser som kan lide skade ved tiltak og inngrep i vassdrag ligger bak vassdrags­lovens konsesjonspliktregler.

Etterhvert er det blitt en økende forståelse for vassdragenes betydning for natur og miljø, jfr. kap. 9. Vassdrags­myndighetene legger mer enn før vekt på slike forhold under konsesjonsbehandlingen, og det er nedlagt et omfattende arbeid i form av fire verneplaner for vassdrag og en samlet plan om kraftutbygging for å sikre en forsvarlig disponering av vassdragene.

Vann står i en særstilling ved sin grunnleggende betydning for alt liv. Dette har relevans både i forhold til konsesjonsplikten etter forurensningsloven og i forbindelse med vannuttak fra vassdrag og grunnvann.

Den utnytting og påvirkning av vassdragene som omfattes av vassdrags­lovens regler kan ha betydelige konsekvenser. Dels kan skadevirkningene være store, f. eks. flomskader, og dels kan de i praksis være irreversible. De faktiske forhold er forskjellige, slik at det i mange tilfelle byr på problemer å fastsette generelle regler som gir presis veiledning. Det er derfor ønskelig å foreta en konkret vurdering av det planlagte tiltakets virkninger på forhånd, slik at det ut fra kryssende interesser kan vurderes om tiltaket bør tillates, og i tilfelle hvilke vilkår som bør settes i lys av de lokale forholdene.

Utvalget mener på denne bakgrunn at det er behov for offentlig forhåndskontroll med vassdrags­tiltak. En etterhåndskontroll vil ikke være tilstrekkelig, hverken for å unngå irreversible virkninger av vassdrags­tiltak, eller av hensyn til tiltakshaverne selv. Etterhåndskontroll kan imidlertid være tjenlig for å sikre at forhåndssatte krav blir oppfylt, jfr. i denne sammenheng påleggshjemmelen i utk. § 64.

13.3 Forskjellige former for forhåndskontroll

Forhåndskontroll kan tenkes i forskjellig former. Den kan begrense seg til kontroll med at lovens regler er oppfylt, eller innebære en videre og mer skjønnsmessig vurdering av det aktuelle tiltaket. Utvalget har behandlet generelle regler i kap. 10, og tar nedenfor sikte på forhåndskontroll som innebærer en mer individuell vurdering:

1. Konsesjonsordninger er basert på et generelt forbud mot den type virksomhet som reguleres, jfr. V §§ 104-105. At konsesjonen er et unntak fra det alminnelige forbudet innebærer imidlertid ikke, for vassdrags­lovens vedkommende, en forutsetning fra lovgivernes side om at konsesjon bare skal gis unntaksvis. Poenget er at hvert inngrep og vilkårene for en tillatelse vurderes individuelt.

2. For inngrep som er knyttet til særskilte offentlige tilskuddsordninger, kan en forhåndskontroll tenkes foretatt i forbindelse med søknaden om tilskudd. Som nevnt under 13.2.1. har dette vært praktisert for visse typer saker.

   Slike ordninger kan nok være publikumsvennlige og effektive, men vil lett medføre uklare forhold. Det er også en viss fare for at tilbøyeligheten til å gi tillatelse kan avhenge av hvor mye penger som finnes på budsjettet, og at kontrollen begrenser seg til en prioritering basert på enkle eller uklare kriterier av omsøkte tiltak i forhold til tilgjengelige midler. En fanger heller ikke opp tiltak som utføres uten støtte. I praksis har andre interesserte vanskeligere for å få deltatt i behandlingen av tilskuddssaker enn konsesjonssaker, og det er usikkert om de vil ha partsstilling eller rettslig klageinteresse etter forvaltningsloven.

3. Et tredje alternativ er meldeplikt. En ordning med forhåndsmelding kan ha forskjellige funksjoner. Sammen med en konsesjonsordning kan den tjene til å sikre at alle konsesjonspliktige tiltak virkelig blir fanget inn, eller til å sikre tidlig dialog og bredde i planleggingen av tiltaket, (jfr. tankegangen bak den tidligere vregl. § 4a, nå pbl. § 33-2). Meldeplikt kan være et alternativ til lovfestet konsesjonsplikt på to måter. Enten kan vassdrags­myndighetene – eventuelt andre interesserte – ha adgang til å kreve konsesjonsbehandling av et meldt tiltak, eller meldeplikten kan kombineres med en hjemmel for konkrete pålegg. For å gi tilstrekkelig forutberegnelighet for tiltakshavere, er det da ønskelig at eventuelle pålegg blir varslet innen en kort frist etter at melding er gitt.

   Det er særlig for mindre inngrep at en slik meldeplikt kombinert med muligheten for å gi etterfølgende pålegg kan være hensiktsmessig. Meldeplikten gir også muligheter for å føre kontroll med at konsesjonsordningen fungerer effektivt. Som det redegjøres for i 13.4, byr det på problemer å fastsette presist avgrensede kriterier for når konsesjonsplikt inntrer.

   I utkastet til ny lov er det foreslått meldepliktordninger i §§ 31 om tømmerfløting, 32 om uttak av masse fra vassdrag og 35 om tørrlegging og utfylling av myr og annen våtmark, jfr. kap 24 og 25.

4. Hvorvidt konsesjonsordningen eventuelt kan erstattes av forhåndskontroll i form av vannbruksplanlegging drøftes i kap. 14.8.9.

13.4 Kriterier for konsesjonsplikt

13.4.1 Innledning

Konsesjonsplikten for nye tiltak kan avgrenses etter forskjellige kriterier. Det kan dels være forhold ved tiltaket selv (art, størrelse, lokalisering), dels knyttet til virkningene av tiltaket (art, berørte interesser, styrke, omfang). Kriteriene for konsesjonsplikten må ses i sammenheng med lovens saklige virkeområde i sin alminnelighet, som vi har drøftet i kap. 8, jfr. særlig kap. 8.4 om forholdet til nedbørfeltet.

13.4.2 Bør konsesjonsplikten avgrenses til bestemte tiltak?

Utvalget ser ikke grunn til å foreslå at konsesjonsplikten avgrenses til å gjelde bestemte typer tiltak. For å kunne vurdere konsekvensene for vassdragets tilstand, og for annen utnytting av vassdraget, bør alle slags tiltak falle inn under konsesjonsplikten. Unntak fra dette bør bare gjøres når man kan fastslå at visse typer vassdrags­tiltak ikke vil ha slike virkninger som det er behov for å kunne vurdere under en konsesjonsbehandling. Vi foreslår derfor – i tråd med vassdrags­loven etter endringen i 1992 – at konsesjonsplikten skal gjelde for vassdrags­tiltak generelt.

Det er heller ingen entydig sammenheng mellom tiltakets formål og virkningene av det. Vi går derfor inn for at konsesjonsplikten som utgangspunkt skal gjelde uavhengig av tiltakets formål. Når det gjelder tiltak som utføres for kraftutbyggingsformål, blir imidlertid den reelle rekkevidden av vannressursloven begrenset, siden de fleste slike tiltak vil gå inn under konsesjonsplikten i vassdrags­regulerings­loven. Dette kommer direkte til uttrykk i utk. § 17, og vi viser forøvrig til kap. 31.3.

Et annet spørsmål er om vassdrags­tiltak under en viss størrelse bør fritas for konsesjonsplikt. Virkningene av et vassdrags­tiltak avhenger imidlertid ikke bare av tiltaket egen størrelse, men også av størrelsen av og forholdene ellers i vassdraget hvor det utføres. Utvalget går derfor ikke inn for å lovfeste et generelt størrelseskriterium for konsesjonsplikten. Derimot ser vi ikke bort fra at det i en eventuell forskrift som presiserer konsesjonsplikten, kan være grunn til å bruke tiltakets størrelse som kriterium for om det er konsesjonspliktig eller ikke. Dette åpner vi mulighet for gjennom regelen i utk. § 16.

Konsesjonsplikten bør selvfølgelig gjelde for tiltak i vassdraget, og dermed inntil høyeste vanlige flomvannstand, jfr. kap. 8.4 og utk. § 2 første ledd. Spørsmålet er om konsesjonsplikten bør knyttes til et slikt lokaliseringskriterium. Også tiltak i nedbørfeltet kan etter omstendighetene påvirke forholdene i vassdraget. Dette vil gjerne bero på tiltakets størrelse og avstand til vassdraget. Det kan også tenkes at et tiltak i nedbørfeltet legger føringer på en fremtidig beslutningsprosess om utnytting av vassdraget og får konsekvenser for det på den måten, men dette er et forhold som er lite egnet som kriterium for konsesjonsplikten.

Utvalget ser det slik at det åpenbart ville føre for langt med en generell regel om at tiltak i nedbørfeltet skulle konsesjonsbehandles etter vannressursloven. Selv om den bare skulle gjelde for tiltak med virkninger for vassdraget, ville en slik regel gi en for ubestemt avgrensning av konsesjonsplikten til å være hensiktsmessig. På den annen side er det på det rene at vassdraget kan bli sterkt påvirket av visse tiltak utenfor vassdraget selv. Vi foreslår at dette hensyn ivaretas dels gjennom en særlig sikring av kantsonene (utk. § 11 om kantvegetasjon, jfr. kap. 10.4), og dels gjennom en hjemmel for vassdrags­myndigheten til å innkalle til konsesjonsbehandling tiltak som utføres utenfor vassdraget, men som kan ha påtakelige virkninger for det (utk. § 8 annet ledd). Dette gir etter vårt syn en kombinasjon av brukerorientering og ressursorientering i loven som er i tråd med våre prinsipielle synspunkter i kap. 9.5.

Nedlegging av vassdrags­anlegg reiser særlige problemer i forhold til konsesjonsplikten, som vi kommer tilbake til i kap. 16. Endringer i bestående vassdrags­tiltak tar vi opp i kap. 15. Avgrensingen av konsesjonsplikten for grunnvannsuttak og annen påvirkning av grunnvannet drøftes i kap. 19.7.3 og 4.

13.4.3 Avgrensing til tiltak med visse virkninger?

Konsesjonsplikten etter V § 104 nr. 2 er begrenset til å gjelde vassdrags­tiltak som kan ventes å medføre skade eller ulempe av noen betydning for allmenne interesser. En lignende formulering har V § 105. Dette innebærer at konsesjonsplikten er avgrenset til tiltak med visse virkninger, eller – om man vil – til tiltak som kan berøre visse interesser.

Både formålet med konsesjonsordningen og administrative hensyn for den offentlige og private sektor taler for at tiltak som ikke har nevneverdige virkninger holdes utenfor konsesjonsplikten. Hvordan virkningskriteriet bør utformes – reelt og terminologisk – kan imidlertid by på problemer.

Erfaringene med vassdrags­loven viser etter utvalgets mening at et virkningskriterium bør utformes forholdsvis generelt. Vi vil ikke anbefale en kasuistisk angivelse av hvilke virkninger som utløser konsesjonsplikt, slik V § 105 hadde før endringen i 1992.

Allmenne interesser, som loven bruker som kriterium i dag, kan oppfattes som en betegnelse på visse virkninger eller på visse interesser som blir påvirket av vassdrags­tiltaket. I kap. 9.4.6 har vi drøftet spørsmålet om å presisere dette kriteriet i den nye loven. Det fremgår der at utvalgets flertall går inn for å beholde kriteriet allmenne interesser, men et mindretall foreslår å benytte vassdragets naturlige funksjon kombinert med aktuell utnytting.

I dag blir ikke et vassdrags­tiltak konsesjonspliktig bare fordi det berører private interesser. Forholdet til private interesser dekkes i stedet av den alminnelige regel i V § 8 kombinert med ekspropriasjonshjemler, bl.a. i V §§ 17, 19 og 62. Det kan dermed diskuteres om loven legger opp til å trekke inn private interesser i de vurderinger som gjøres ved konsesjonsbehandling etter V §§ 104-105 i dag. Spaltingen på konsesjons- og ekspropriasjonsbehandling kan for så vidt sies å legge formelle hindringer i veien for en samlet vurdering av alle de hensyn som et vassdrags­tiltak berører.

Etter ordningen i dag må det trekkes en grense mellom allmenne og private interesser. Utvalgets drøfting av begrepet allmenne interesser i kap. 9.4.1- 9.4.4. viser at denne grensedragningen kan falle vanskelig. Et eksempel er når vassdrags­tiltak kan føre til senket grunnvannstand med bl.a. økt risiko for tørkeskader.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at også virkninger for private interesser skal kunne utløse konsesjonsplikt. Som det fremgår foran, mener utvalgets flertall at dette bør få uttrykk i loven gjennom begrepet private interesser, mens et mindretall mener det bør fanges opp gjennom begrepet aktuell utnytting.

Vi mener dette vil bidra til både en regelteknisk og en administrativ forenkling. Utgangspunktet bør således være at når et vassdrags­tiltak medfører skader og ulemper på private interesser uten at vedkommendes grunn blir tatt i bruk, bør dette vurderes under en konsesjonsbehandling. Forslaget kan også ses i sammenheng med at et flertall i utvalget går inn for at konsesjon – for det den omfatter – bør gjøre det overflødig med særskilt ekspropriasjonsvedtak også når fremmed grunn ønskes tatt i bruk, se kap. 17.4.1 og utk. § 25 første ledd.

Når fremtidige virkninger gjøres til et kriterium for konsesjonsplikt, oppstår det også spørsmål om hvilken sannsynlighetsgrad som skal kreves. I forurensningsloven brukes her uttrykk som kan være til skade eller ulempe og kan medføre fare, mens vassdrags­loven (etter 1992) bruker uttrykket kan ventes å medføre. For at ordlyden best mulig kan fange opp uvanlige vassdrags­tiltak med nokså ukjente virkninger, foreslår utvalget å bruke uttrykket kan være til nevneverdig skade eller ulempe. Det nærmere krav til sannsynlighetsgrad må overlates til praksis.

I uttrykket nevneverdig skade eller ulempe ligger det også et visst krav til virkningens styrke. Loven bør inneholde et slikt krav for å unngå at vassdrags­forvaltningen må befatte seg med rene bagatellsaker. Også her må det nærmere innhold av kravet overlates til praksis.

Virkningene kan tenkes å inntre forskjellige steder. Når det gjelder tiltak som utføres i et vassdrag, mener utvalget at virkningene bør kunne utløse konsesjonsplikt uansett om de inntrer i vassdraget selv, i sjøen utenfor eller i nedbørfeltet. For tiltak som utføres i nedbørfeltet, må forutsetningen etter vannressursloven være at virkningene viser seg i vassdraget (eventuelt for grunnvannet).

Uansett hvilke kriterier som velges er det, både av informasjonshensyn og for å begrense forvaltningens saksmengde, ønskelig å løse noen tvilsspørsmål gjennom mer konkrete kriterier.

Utvalget foreslår dels en generell hjemmel for presiserende forskrifter (utk. § 16 innledningsvis), dels mulighet for særskilt avklaring av konsesjonsplikten uavhengig av ordinær konsesjonsbehandling (se nærmere under 13.5), og dessuten klargjørende regler for flere typer tiltak. De sistnevnte reglene foreslås dels som en presisering av når konsesjonsplikt foreligger, dels i form av meldeplikt, og dels som en angivelse av at konsesjonsplikt ikke foreligger. Endelig er det tilfelle hvor konsesjonsbehandling etter lovutkastet er upraktisk enten av tidsmessige årsaker eller fordi konsesjonsbehandlingen etter annen lovgivning er mer omfattende.

Bestemmelsen i utk. § 6 første ledd fastslår hovedregelen om at avløp fra vassdrag ikke må hindres uten hjemmel i loven, mens utk. § 7 presiserer når tilføring av vann til et vassdrag kan skje uten konsesjon.

Når det gjelder tørrlegging, drenering og utfylling av myrer og en del andre våtmarksområder, foreslås en meldeplikt for tiltak som berører mer enn 5 dekar, slik at vassdrags­myndigheten kan ta stilling til om prosjektet bør konsesjonsbehandles, jfr. utk. § 35. Mindre tiltak er altså i utgangspunktet ikke konsesjonspliktige etter vannressursloven, men kan tenkes innkalt til konsesjonsbehandling i medhold av § 8 annet ledd. Når det gjelder utløp i vassdrag fra drenering, må spørsmålet om konsesjonsplikt vurderes etter utk. § 7.

Lignende mer skjematiske regler om grensen for konsesjonsplikt foreslås også i forhold til forbygging, jfr. utk. § 33, hvor lengden på forbyggingen er avgjørende for om tiltaket er konsesjonspliktig. Et flertall i utvalget, se kap. 24.2.4 foreslår en lignende avgrensning for lukking av vassdrag, slik at lukking under et visst antall meter kan skje i medhold av rettslig bindende plan etter plan- og bygningsloven, men for øvrig er konsesjonspliktig, jfr. utk § 34. For uttak av masse foreslår utvalget at den generelle konsesjonsplikten erstattes med en meldeplikt som gir vassdrags­myndighetene mulighet til å vurdere konsesjonsplikt i det enkelte tilfelle innen en måned (utk. § 32). Helt små uttak skal likevel kunne skje uten forhånds­melding.

Noen typer tiltak har så liten betydning at de bør kunne foretas uten konsesjon i henhold til generelle regler, jfr. utk. § 29 om gjenoppretting av vassdragets løp og § 30 om opptaking av sunkne gjenstander.

Vi anser det også nødvendig med et unntak fra konsesjonsplikten for tiltak som det er påkrevd å utføre umiddelbart. I disse tilfellene skal det så snart som mulig gis melding til vassdrags­myndigheten, som kan gi pålegg om utførelsen og om retting, jfr. utk. § 8 tredje ledd.

13.5 Forhåndsavgjørelse om konsesjonsplikt

13.5.1 Gjeldende rett

Etter vregl. § 4 nr. 1 – som knapt nok har vært brukt i praksis – kan den som ønsker å utføre en regulering få en forhåndsuttalelse fra departementet om hvorvidt konsesjon etter vassdrags­reguleringsloven er nødvendig eller ikke. Vassdrags­loven har ingen slik bestemmelse om administrativ forhåndsuttalelse, men V § 112 nr. 2 åpner for at det kan avholdes skjønn om hvorvidt konsesjon er nødvendig.

Når det gjelder saker etter vassdrags­loven, har det utviklet seg en praksis med forhåndsvurdering uten at det har hjemmel i loven. Det er blitt vanlig at fylkesmannen avgir en forhåndsuttalelse om hvorvidt konsesjon er nødvendig. Slike forhåndsuttalelser er ikke bindende for konsesjonsmyndigheten, men rent faktisk har de stor betydning. Uttalelsene er selvsagt heller ikke bindende i forhold til et skjønn etter V § 112 nr. 2.

Det forekommer også at fylkesmannens forhåndsuttalelse inneholder en slags vilkår med krav til utformingen av tiltaket. Fylkesmannen uttaler f.eks. at tiltaket ikke skal være konsesjonspliktig hvis det utføres på en bestemt måte, eller for øvrig gjennomføres på bestemte betingelser. Forvaltningen setter altså vilkår uten at det gis noen tillatelse.

13.5.2 Hjemmel for forhåndsavgjørelse

Forvaltningspraksis tyder altså på et behov for administrative forhåndsuttalelser om den nedre grensen for konsesjonsplikten etter vassdrags­loven. Med de generelle kriteriene som foreslås til avgrensing av konsesjonsplikten i lovutkastet, antar vi at det stadig vil være et behov for en enkel prosedyre for å klarlegge om et tiltak er konsesjonspliktig eller ikke.

Den nøyaktige avgrensing av konsesjonsplikten kan ses som et ledd i det styringssystem som lovutkastet legger opp til for vassdragene. Under behandlingen av en konsesjonssøknad må vassdrags­myndigheten implisitt eller eksplisitt ta stilling til om tiltaket overhodet trenger konsesjon. Det er da naturlig at vassdrags­myndigheten avgjør spørsmålet også når det kommer opp til særskilt avgjørelse, og at denne avgjørelsen ikke legges til rettslig skjønn som etter V § 112 nr. 2. Utvalget foreslår derfor i utk. § 16 en hjemmel for at myndighetene kan foreta en særskilt og bindende avgjørelse om konsesjonsplikten. En slik avgjørelse må kunne begjæres både av tiltakshaveren selv og andre interessenter i vassdraget.

Det kan nok reises spørsmål om hvor lenge denne bindingen bør gjelde, for forholdene i vassdraget kan endre seg slik at tiltaket får mer omfattende virkninger om det blir iverksatt på et senere tidspunkt. Vi tilrår derfor at forhåndsuttalelse som fritar for konsesjonsplikt, underlegges tilsvarende tidsbegrensninger som konsesjonen, jfr. utk. § 16 avslutningsvis.

Utvalget mener at for å holde klare linjer i forhold til lovens system, bør avgjørelser om konsesjonsplikt være rene, slik at det ikke bør knyttes vilkår til dem. Vi foreslår samtidig at vassdrags­myndighetene får adgang til å forby at et tiltak settes i verk før spørsmålet om konsesjonsplikt er avgjort.

13.6 Kriterier for tildeling av konsesjon

13.6.1 Lovbundne avgjørelser eller fritt skjønn?

Ethvert konsesjonssystem innebærer en fullmakt for forvaltningen til å avgjøre om tillatelse skal gis eller nektes. Det hender at forvaltningen bare har til oppgave å ta stilling til om lovens betingelser for tillatelser er oppfylt, og skal gi eller nekte tillatelse ettersom det er tilfelle eller ikke – lovbundne vedtak. Det vanlige er imidlertid at forvaltningen har fullmakt til å foreta en skjønnsmessig vurdering i tillegg til å vurdere om lovens betingelser er til stede – vedtak etter fritt skjønn.

Så forskjellige som forholdene i vassdragene er, og så mange slags vassdrags­tiltak som loven skal favne, kan det ikke være aktuelt å legge opp til lovbundne tillatelser i den nye vannressursloven. I forskrifter med hjemmel i loven kan det derimot tenkes fastsatt at tillatelse skal gis til spesifiserte tiltak når visse fastsatte betingelser er oppfylt. Dette kan være aktuelt for mindre vassdrags­tiltak, selv om det samtidig må sikres at mange små inngrep i sum ikke fører til en vesentlig endring av forholdene i vassdraget. Alt i alt er utvalget blitt stående ved at det eventuelt bør vurderes på et senere tidspunkt om man på visse områder skal gå inn for en ordning med regelbundet konsesjon basert på forskrift.

Med dette forbehold må vannressurslovens regler om konsesjon basere seg på et system hvor tillatelse gis etter fritt skjønn.

13.6.2 Materielle krav til skjønnsutøvingen

Konsesjonssystemet vil være et av de viktigste rettslige virkemidler til å nå lovens formål. Det gjelder uansett formålsbestemmelsens innhold. Det er derfor viktig at avgjørelsene om tillatelse samlet sett bidrar til å fremme lovens formål. Det er også av betydning, men ikke så avgjørende, at den enkelte avgjørelse isolert sett bidrar til dette.

Siden lovens formål er så sammensatt som lovutkastet legger opp til, er det ikke helt enkelt å si hva slags avgjørelse som best vil fremme formålet. På den annen side kan en helt åpen fullmakt for forvaltningen tenkes brukt i andre retninger enn lovens formål skulle tilsi. Derfor kan det være behov for å legge inn bestemmelser i loven som bidrar til å styre avgjørelsene mer konkret i retning av lovens formål. Det kan også tenkes behov for at loven gir direktiver som kan sikre at man under konsesjonsbehandlingen får vurdert forhold som ellers lett blir oversett.

Behovet for at loven gir nærmere kriterier for tillatelse istedenfor å nøye seg med en helt generell fullmakt til forvaltningen øker dersom avgjørelse skal treffes av en rekke forskjellige organer. Gjennom lovutkastet legger vi opp til en sterkere delegering og desentralisering av myndighet. En lovfesting av kriterier kan både fremme styring i retning av lovens formål, og motvirke at avgjørelsene varierer på vilkårlig måte. Både for tiltakshavere og for de som ellers blir berørt av vassdrags­tiltak, kan en lovfesting av kriterier gi større forutberegnelighet enn en helt åpen fullmakt vil gi.

Nærmere bestemmelser for forvaltningsskjønnet kan gis på andre måter enn i form av lovbundne tillatelser som omtalt under 13.6.1.

Det kan fastsettes visse minstekrav som må være oppfylt for å få tillatelse. Disse minstekravene kan formuleres forskjellig, og de kan utformes slik at de innebærer en avveining av kryssende hensyn. V § 106 nr. 1 kan betraktes som en regel av sistnevnte type.

Loven kan også klassifisere hensyn som relevante eller irrelevante (utenforliggende) for skjønnsutøvingen. På denne måten blir det presisert hva slags type hensyn som kan inngå i skjønnet. Loven kan videre angi at visse argumenter skal tas i betraktning under skjønnsutøvingen – pliktige hensyn. Kriteriene kan også kombineres, slik at én gruppe hensyn er avgjørende for om minstekravet for tillatelse er oppfylt. Er det tilfellet, kan det foretas en ekstra og eventuelt bredere vurdering, der også andre hensyn kan telle med. V § 106 nr. 1 er et eksempel på denne modellen, der skader og ulemper for private interesser først kan trekkes inn i annen omgang. Vregl. § 8 er et annet eksempel.

Loven kan også inneholde regler om vektleggingen av argumenter, dvs. angi noe om hvor stor vekt som skal legges på forskjellige slags argumenter. Loven kan også inneholde en generell, bakenforliggende avveiningsnorm som vurderingen av konkrete enkeltargumenter skal skje i forhold til. Den samfunnsøkonomiske avkastning av de ulike beslutningsalternativene kan være en slik avveiningsnorm; fremme av bærekraftig utvikling er et annet eksempel. En variant av dette er at loven fastsetter et krav til interesseovervekt for at tillatelse kan gis. Et alternativ er at loven setter et bevismessig krav for at det foreligger interesseovervekt. Oreignl. § 2 annet ledd er i praksis blitt oppfattet slik at den oppstiller et bevismessig krav.

13.6.3 Andre slags regler av betydning for forvaltningens skjønnsutøving

Det er ikke bare materielle bestemmelser som kan gi rammer for skjønnsutøvingen. Også andre slags regler kan være aktuelle for å sikre at bestemte hensyn blir tatt i betraktning og vektlagt, f.eks. å legge avgjørelsesmyndigheten til et forvaltningsorgan med en bestemt fagkompetanse, eller å bestemme at saken skal forelegges for et organ med et bestemt ansvarsområde eller fagkompetanse.

Det kan videre gis regler som stiller krav til beslutningsgrunnlaget, særlig ved å kreve at bestemte forhold skal være klarlagt eller utredet. Regler om konsekvensutredning og krav til samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse hører til denne gruppen – se 13.6.4 og 13.10.1.

Loven kan også stille krav til begrunnelsen for vedtaket, f.eks. krav om å redegjøre for hvordan vedtaket tilgodeser bestemte hensyn eller hvorfor de måtte vike.

Når forvaltningen utøver myndighet etter fritt skjønn, er det prinsipielle utgangspunktet at forvaltningsorganet selv skal vurdere de forhold som det blir tatt hensyn til ved avgjørelsen. Selv om forvaltningens vurdering i høy grad kan være avhengig av innspill og faglige synspunkter fra parter og utenforstående, innebærer ikke det at f.eks. partenes syn uten videre skal legges til grunn. I forhold til andre fagorganer i forvaltningen som uttaler seg innenfor sitt fagområde, kan dette være annerledes.

I de følgende avsnitt drøftes en del problemstillinger og alternativer vedrørende skjønnsutøvingen etter den nye vannressursloven.

13.6.4 Tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet

På grunn av vassdragenes store betydning som fellesressurs for samfunnet, bør samfunnsøkonomisk lønnsomhet være et viktig moment i skjønnsutøvingen etter vannressursloven. I forbindelse med konsesjonsbehandling av vassdrags­tiltak kan det derfor være ønskelig å foreta en samfunnsøkonomisk lønnsomhets­analyse (nytte/kostnadsanalyse). Formålet med å utføre slike lønnsomhetsanalyser vil være å kunne godkjenne lønnsomme og å avvise ulønnsomme tiltak for å bidra til en effektiv ressursutnytting. En nærmere redegjørelse for disse spørsmålene gis i vedlegg 4 Samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse av vassdrags­tiltak.

Fordi et tiltak kan ha samfunnsmessige fordeler som ikke fanges opp av lønnsomhetsanalysen, bør det likevel ikke oppstilles som noe lovfestet minstekrav for å gi konsesjon at tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Utk. § 23 inneholder ikke noe slikt minstekrav, og samfunnsøkonomisk lønnsomhet vil derfor bare være et moment konsesjonsmyndigheten har plikt til å ta hensyn til ved sin vurdering, men altså ikke avgjørende for hvorvidt tillatelse skal gis. Omvendt kan det tenkes at andre hensyn tilsier avslag for et tiltak som vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt.

For å sikre at samfunnsøkonomiske hensyn virkelig tas med i vurderingen, har utvalget vurdert om loven bør pålegge at det gjennomføres en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse av vassdrags­tiltaket i forbindelse med konsesjonsbehandlingen. En slik analyse kan gi informasjon om hvilken verdiskaping tiltaket innebærer dersom det er lønnsomt, eller hvilket nettoforbruk av ressurser som det representerer dersom det er ulønnsomt. Fordi innholdet i en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse er mer presist definert enn innholdet i begrepet allmenne interesser, kan en slik analyse bidra til en konsistent og helhetlig avveining av alle interesser som er knyttet til et vassdrags­tiltak.

Å gjennomføre en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse vil nok innebære en merkostnad. Selv om analysen langt på vei kan baseres på opplysninger som må innhentes uansett, vil nok størstedelen av kostnadene som regel påløpe til innsamling av data og etablering av tallgrunnlaget for analysen. Utredningen av tiltakets nettoverdi på dette grunnlaget vil som regel være en mindre omfattende oppgave. Forutsetningen for å kreve en lønnsomhetsanalyse bør i tilfelle være at kostnaden ved analysen ikke blir urimelig stor i forhold til tiltakets påregnelige økonomiske verdi. Ved små og enkle prosjekter kan imidlertid lønnsomhetsanalysen ofte gjøres tilsvarende enkel.

For utvalget står det som noe uklart hvilke merkostnader man må regne med ved et lovfestet krav om samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse, og hvilke muligheter det i praksis vil være for å få oppfylt et slikt krav på en faglig forsvarlig måte. Særlig gjelder dette i samband med konsesjonsbehandling som er delegert til fylkes- eller kommunenivå. Vi er derfor kommet til at gjennomføringen av en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse bør vurderes som en del av saksutredningen i det enkelte tilfelle uten at det lovfestes en regel om det.

Det vil bero på omstendighetene om lønnsomhetsanalysen skal besørges av søkeren selv eller av vassdrags­myndigheten. Til syvende og sist vil det være opp til vassdrags­myndigheten å avgjøre dette. I alle fall bør lønnsomhetsanalysen være et offentlig tilgjengelig dokument.

Utvalgets medlemmerBerg og Aalstad tilrår at det alltid gjennomføres en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse når et vassdrags­tiltak konsesjonsbehandles i første instans av Norges vassdrags­- og energiverk eller overordnet vassdrags­myndighet, såfremt kostnaden ved analysen ikke blir urimelig stor i forhold til tiltakets påregnelige, økonomiske verdi. Disse medlemmene tilrår dessuten at det utvikles et standardisert opplegg for nytte/kostnadsanalyse innen vassdrags­sektoren.

Etter disse medlemmers mening kan det ofte være urimelig at den som søker om konsesjon til et vassdrags­tiltak, pålegges å dekke kostnadene ved eller besørge en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse av tiltaket. Disse medlemmer mener at søkeren bør ha anledning, men ikke plikt, til å legge frem en privatøkonomisk kalkyle over tiltaket, og at vassdrags­myndigheten bør vurdere tiltakets samfunnsøkonomiske virkninger.

Den samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalysen av et tiltak vil inkludere en vurdering av tiltakets privat- eller bedriftsøkonomiske lønnsomhet. 2 Utover dette bør det ikke legges vekt på den privatøkonomiske lønnsomheten, som i så fall vil bli regnet med to ganger.

Når privatøkonomisk lønnsomhet er et relevant hensyn, som det vil være i og med at det inngår i den samfunnsøkonomiske analysen, oppstår det spørsmål om konsesjonsmyndigheten uten videre skal bygge på søkernes vurdering av dette, eller om den kan og skal foreta en viss overprøving av den privatøkonomiske lønnsomhet. En konsesjonssøker kan av flere grunner ha en tendens til å overvurdere lønnsomheten i et prosjekt, og ikke alle aktører opptrer rasjonelt. Man kan derfor ikke ha som absolutt regel at søkeren har siste ord i denne sammenheng. Om fordelene ved et planlagt tiltak lar seg realisere, er i stor grad avhengig av om de privatøkonomiske lønnsomhetskalkyler viser seg realistiske. Hvis det svikter her, kan prosjektet ende med et halvveis gjennomført inngrep i vassdraget eller med at driften av tiltaket opphører etter kort tid. Dersom tiltaket vil medføre ulemper av betydning, er det en samfunnsmessig interesse å sikre seg mot at man blir sittende igjen med ulempene uten å få de fordeler som søkeren stilte i utsikt.

Det rettslige utgangspunkt bør trolig være at vassdrags­myndigheten har adgang, men normalt ingen plikt, til å foreta en selvstendig prøving av konsesjonssøkerens privatøkonomiske kalkyler. Vassdrags­myndigheten er altså ikke bundet av søkerens beregninger. Forvaltningen har et ansvar for å bruke en konsesjonsordning til å unngå de ulemper og skadevirkninger som den tar sikte på. Hensynet til administrativ effektivisering kan likevel tale for at vassdrags­myndigheten ikke overprøver søkerens kalkyler og den privat- eller bedrifsøkonomiske lønnsomhet, iallfall ikke uten at det er en særskilt oppfordring til det. Et alternativ kan være å avkreve søkeren en økonomisk garanti for ferdigstillelse og eventuell opprydding.

Når det spesielt gjelder kraftutbyggingssaker, ble det ved innføringen av et fritt energimarked og revisjonen av vassdrags­reguleringsloven i 1992 lagt til grunn at det ikke lenger vil være naturlig for konsesjonsmyndighetene å vurdere økonomien i et prosjekt (Ot.prp. nr. 50 (1992-93) s. 89 sp. 2). Utbyggeren selv skal vurdere økonomien og bære risikoen ved prosjektet. Samtidig uttales det at konsesjonsmyndighetene skal vurdere om en foreslått utbygging avviker mye fra det som vil være samfunnsøkonomisk optimalt. Ut fra forarbeidene er det neppe helt klart hvor inngående konsesjonsmyndighetenes prøving av dette spørsmålet må eller bør være.

13.6.5 Optimal lokalisering

Et nærliggende kriterium for vurderingen av om konsesjon skal gis eller ikke, vil være å kreve at vassdrags­tiltak skal ha en optimal lokalisering. Hvilken lokalisering som er den beste, kan imidlertid avhenge av synsvinkelen: tiltakets eller tiltakshaverens formål, annen nåværende og/eller fremtidig utnytting av vassdraget, eller bevaring av vassdragets naturlige funksjon. Søkeren vil særlig ha den først nevnte synsvinkelen for øye, så konsesjonsmyndighetenes viktigste bidrag er å vurdere hvilken lokalisering som er optimal under de to andre synsvinklene. Om konsesjon skal gis, må avgjøres ut fra en samlet vurdering av de forskjellige synsvinklene, der det imidlertid kan være uklart hvilken innbyrdes vekt de skal ha. Hvilken lokalisering som er den beste fra tiltakshaverens synspunkt, vil også bli påvirket av de kompensasjonstiltak som blir pålagt ved en lokalisering som ikke er optimal for annen utnytting eller for økosystemet.

Kriteriet optimal lokalisering reiser også en annen type spørsmål – nemlig om man ved vurderingen skal se bort fra de begrensninger som ligger i den aktuelle eiendom og det aktuelle vassdrag. Skal man få til en helhetlig forvaltning av vassdraget, er det klart at synsvinkelen ikke kan begrenses til den enkelte eiendom. For søkeren er det imidlertid liten hjelp i å få beskjed om at lokalisering på et annet sted som han ikke disponerer, er å foretrekke. Særlig for mindre vassdrags­tiltak kan det derfor være vanskelig å henvise søkeren til lokalisering et annet sted enn i vassdraget – eller i et annet vassdrag. For de større tiltakene – særlig kraftutbygging – er ikke dette et problem på samme måte. I gjeldende vassdrags­lov har riktignok manglende ekspropriasjonshjemmel til fordel for private utbyggere, som har vært henvist til å bruke innløsningsregelen i V §§ 55 flg., vært en begrensning i denne sammenheng.

Et kriterium om optimal lokalisering forutsetter kunnskap om alternative lokaliseringer – og dermed kunnskap om vassdragene. Dette kan fremskaffes i samband med den enkelte konsesjonsbehandling, og systemet med konsekvensutredninger er et eksempel på det. Det kan imidlertid oppstå spørsmål om hvilke og hvor mange alternativer som må klarlegges, og hvor grundig det skal gjøres. Andre fremgangsmåter enn konsesjonsbehandling er ofte mer egnet til å frembringe en oversikt over og klassifisering av alternative lokaliseringer i andre vassdrag, som for eksempel utredninger som Samlet plan for vassdrag og LENKA (Landsomfattende egnethetsvurdering av den norske kystsonen og vassdragene for akvakultur, jfr. NOU 1990:22). Det materialet som fremkommer her, kan senere utnyttes ved konsesjonsbehandlingen.

Kriteriet optimal lokalisering er kanskje best egnet som et middel til å avskjære vassdrags­tiltak som åpenbart kan realiseres like godt med en annen lokalisering som ikke har samme ulemper som den omsøkte.

For å sikre at hensynet til optimal lokalisering av tiltaket tas med i vurderingen, foreslår utvalget i utk. § 21 tredje ledd at det for vassdrags­tiltak som kan volde vesentlige skader og ulemper, skal legges vekt på å få utredet aktuelle alternativer som har annen lokalisering. Utvalgets leder Backer, og medlemmene Ajer og Lund, foreslår i tillegg at det kan kreves utredet om behovet som ligger bak søknaden kan dekkes på annen måte. Vi kommer nærmere tilbake til dette under 13.10.2.

13.6.6 Preferanse for visse vassdrags­tiltak eller bestemte bruksformål

Regler om preferanse for visse vassdrags­tiltak kan utformes på forskjellige måter og med ulik rekkevidde. De kan innebære en prioritering av formål innbyrdes, med sikte på konkurrerende søknader, eller eksisterende utnytting i konkurranse med søknaden. Mest vidtrekkende vil prioriteringen være hvis den er til hinder for utnytting med lavere prioritet eller slår igjennom hensynet til å opprettholde vassdragets naturlige funksjon.

En lovfestet preferanse kunne fremme eller sikre en bestemt bruk av vassdragene. På global basis ville det være nærliggende å fremheve vannforsyning. Med de nedbør- og avløpsforholdene vi har i Norge, er det, som nevnt i kap. 9.6.3, neppe behov for en slik regel.

Derimot kan det lettere tenkes mer avgrensede preferanser, utformet på forskjellige måter. Spørsmålet om å gi preferanse for fellestiltak er diskutert i kap. 12. Planleggingssystemet etter plan- og bygningsloven, som gir mulighet for å avsette vassdrag til bestemte bruksformer, er et annet eksempel. For vernede vassdrag gjelder det en sterk preferanse for å opprettholde eller forbedre den tilstanden vassdraget var i på vernetidspunktet. Et siste eksempel er flertallets utk. § 20 annet ledd avslutningsvis, som innebærer en lovfestet preferanse for kraftutbygging i kategori I-vassdrag i Samlet plan. Ut over dette finner ikke utvalget grunn til å lovfeste bestemte preferanser for løsningen i konsesjonssaker.

13.6.7 Fordeler og ulemper ved andre tiltak som henger sammen med vassdrags­tiltaket

I noen vassdrags­saker er det nær sammenheng mellom vassdrags­tiltaket og tiltak utenfor vassdraget, f.eks. anleggsveier eller kraftlinjer. Disse kan i seg selv by på særskilte fordeler og ulemper. Det kan reises spørsmål om hvorvidt slike forhold skal trekkes inn ved konsesjonsbehandlingen av vassdrags­tiltaket.

Dette kan for det første avhenge av om tiltakene er gjenstand for en selvstendig konsesjonsbehandling eller ikke. Kraftledninger konsesjonsbehandles etter energiloven, i motsetning til anleggs- eller driftsveier. I siste fall vil noen av de samlede konsekvensene av tiltaket falle helt utenfor dersom de ikke kan tas i betraktning etter vannressursloven. Det bør det derfor være adgang til, jfr. for svensk rett 3:5 VL, som medfører at ulemper av slike følgetiltak skal regnes med når man vurderer om vassdrags­tiltaket medfører skade eller ulempe av større betydning for allmenne interesser. Også ellers bør konsekvensene av nødvendige følgetiltak telle med i konsesjonsvurderingen.

Mer tvilsomt kan det være om fordelene ved følgetiltak bør regnes med og motivere et vassdrags­tiltak som myndighetene ellers ville være negative til. Det nærliggende alternativet er jo da at følgetiltaket realiseres separat for sitt eget formål.

Utvalget foreslår en bestemmelse i utk. § 23 i tråd med disse synsmåter.

13.6.8 Fordeler for lokalsamfunnet

Større vassdrags­tiltak kan ofte finansiere tiltak til fordel for lokalsamfunnet ut over det som prosjektet selv drar nytte av. Det kan skje direkte eller ved at prosjektet finansierer særskilte fondsordninger. Gjennomføring av et prosjekt kan på denne måten gi fordeler for lokalsamfunnet som det ellers ikke får – iallfall ikke i denne omgang.

Når det tas hensyn til slike særfordeler for lokalsamfunnet, må en påse at ikke samme forhold blir tillagt vekt to ganger, først i samband med prosjektets samfunnsøkonomiske lønnsomhet, og så særskilt i samband med konkrete pålegg til fordel for lokalsamfunnet. Å legge vekt på en bestemt anvendelse av det samfunnsøkonomiske overskuddet kan bare være relevant dersom akkurat denne anvendelsen bidrar til å øke overskuddet. Men heller ikke da bør det tas med som et selvstendig argument. Det bør i stedet inngå som en forutsetning ved beregningen av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten.

13.6.9 Kortsiktige og langsiktige virkninger

De ulike virkningene av et vassdrags­tiltak kan ha forskjellig tidshorisont. I praksis vil nok langsiktige virkninger ha lett for å bli overskygget av de kortsiktige behov når en beslutning skal treffes. Avhengig av hvilken rentesats som benyttes, kan diskontering til nåverdi gjøre at de langsiktige virkningene får liten vekt. På den annen side tilsier hensynet til bærekraftig utvikling nettopp en avveining som foretas på lang sikt.

Et konkret eksempel er virkninger i anleggstiden, f.eks. sysselsetting i byggeperioden, kontra tiltakets virkninger for naturmiljøet på lang sikt.

Det kan følgelig være grunn til å bygge inn i loven kriterier som kan hindre at de langsiktige virkningene av et tiltak blir undervurdert. Utvalget foreslår derfor i utk. § 23 å sette som minstekrav for å gi konsesjon til varige tiltak at fordelene ved dette overstiger ulempene på lengre sikt. Er dette oppfylt, kan det bli plass for en ny og bredere vurdering der også virkninger av anleggsvirksomheten tas med og kan bli avgjørende for det endelige utfall av saken.

13.6.10 Foretatte investeringer

Foretatte investeringer kan tenkes å spille en rolle for avgjørelsen på flere måter.

Tidligere investeringer kan tenkes å redusere kostnadene til det nye tiltaket, og dermed gjøre det mer samfunnsøkonomisk lønnsomt. Det er en fordel at slike investeringer på denne måten kan utnyttes effektivt, men det er et problem hvis man ved slike foregripende investeringer får realisert et tiltak som ut fra samfunnsøkonomiske vurderinger og miljømessige hensyn ellers kanskje ikke burde realiseres. Problemet kan unngås dersom man ved konsesjonsbehandling av det første tiltaket, der de foregripende investeringer inngår, også trekker inn konsekvensene av det nye tiltaket.

Selv om planleggingsutgifter og foretatte investeringer blir bortkastet dersom en søker ikke får konsesjon, vil dette etter utvalgets syn ikke være noe relevant argument. Det ville i så fall bidra til å undergrave hele konsesjonsordningen.

13.6.11 Hvordan kan hensyn til flerbruk og sumvirkninger ivaretas ved konsesjonsbehandlingen?

Som vi var inne på i kap. 9.5, kan det være behov for å legge opp til en noe mer ressursorientert forvaltning av vassdragene, med økende vekt på flerbrukshensyn. Vi skal her se på om hensynet til flerbruk og til å unngå negative sumvirkninger kan forenes med konsesjonsbehandling av enkeltprosjekter, særlig med tanke på forholdet til annen fremtidig utnytting. Med flerbruk sikter vi til samtidig eller suksessiv utnytting av vassdraget til forskjellige formål, og med sumvirkninger til de samlede virkninger av en rekke tiltak og inngrep som går ut over virkningene fra hver enkelt av dem.

Et spørsmål er om myndighetene kan avslå konsesjonssøknader under henvisning til presedensvirkninger. Dette kan f.eks. være aktuelt i forhold til små vannuttak, som i seg selv ikke vil innebære store skadevirkninger, men hvor effekten av mange uttak vil være uheldig, og hvor det senere kan bli aktuelt med uttak til høyere prioriterte formål.

Utvalget legger til grunn at man ved vedtak etter vannressursloven kan legge vekt på flerbrukshensyn og på å unngå sumvirkninger, uten at det tas inn noen uttrykkelig bestemmelse i loven om det.

En måte å ivareta slike hensyn på er at myndighetene avslår konsesjon eller utsetter behandlingen av konsesjonssaker i påvente av at det utarbeides en vannbruksplan. Dette kommer vi tilbake til i kap. 14.

En annen måte å ivareta flerbrukshensyn på er å begrense konsesjonen eller sette vilkår om at tiltaket tilpasses annen aktuell utnytting, jfr. 13.8 nedenfor.

Omgjøringsreglene kan også komme inn dersom det i ettertid viser seg at ulempene ved et tiltak ble større enn antatt i forhold til andre interesser, jfr. kap. 15.4 og 5.

13.7 Tidsfrister

13.7.1 Gjeldende rett

V § 111 nr. 1 har bestemmelser om at en gitt konsesjon bortfaller to år etter at den ble gitt, hvis ikke arbeidet påbegynnes innen den tid. Tilsvarende gjelder hvis ikke anlegget er fullført innen ytterligere fem år. Fristene kan forlenges når særlige grunner taler for det. Tidsfristene følger direkte av loven, og behøver ikke inntas i den enkelte tillatelse.

Ifølge vregl. § 12 nr. 1 skal det også settes tidsfrister i vilkårene for reguleringskonsesjoner. Bestemmelsen omfatter alle kraftverk over 40 GWh. En tilsvarende frist gjelder etter ikl. § 2 tredje ledd nr. 3 første punktum.

Det er i begge tilfelle dispensasjonsadgang. Ved lovendringen i 1992 ble den ordinære fristen for å påbegynne arbeidene etter disse to lovene utvidet til fem år. Endringen var foranlediget av prinsippet om en markedsbasert kraftutbygging som ligger til grunn for energiloven. Utbyggingsfristene ga ikke aktørene i kraftmarkedet tilstrekkelig frihet til å foreta utbygging på det økonomisk gunstigste tidspunkt.

Det har i praksis ikke vært vanskelig å få forlenget utbyggingsfristene. I Ot.prp. nr. 50 (1991-92) ble det også forutsatt at unntaksreglene skulle praktiseres mildt (side 89 sp. 1).

Hvis det er utarbeidet full konsekvensutredning for et vassdrags­tiltak etter reglene i pbl. kap. VII-a, gjelder det også her en femårsfrist for å påbegynne arbeidet etter at søknaden om prosjektet er endelig godkjent (pbl. § 33-8). Er det gått mer enn fem år, må det sendes ny forhåndsmelding og eventuelt gjøres ny konsekvensutredning, hvis det ikke gis unntak fra dette.

13.7.2 Utvalgets vurderinger

Da de ordinære påbegynnelsesfristene ble forlenget ved lovendringen i 1992, ble ikke fristen i V § 111 vurdert. Derfor bør det vurderes nå om fristreglene i vannressursloven bør tilpasses vassdrags­reguleringsloven og industrikonsesjonsloven.

Pbl. § 96 har lignende frister for byggetillatelser, som bortfaller hvis ikke arbeidet settes i gang innen tre år. Etter plan- og bygningsloven er det ingen frist for fullføring. Dersom byggearbeidet innstilles i mer enn to år, faller imidlertid byggetillatelsen bort. For mange mindre tiltak som den nye vannressursloven vil omfatte, kan det nok være mer nærliggende å sammenligne med fristen i plan- og bygningsloven. Byggesaksbehandling er imidlertid enklere enn konsesjonsbehandling etter vannressursloven.

Utvalgets flertall – lederen Backer, og medlemmene Ajer, Lund, Simonsen, Ødegaard, Aalstad og Aasen – er alt i alt kommet til at fristen for å påbegynne tiltaket bør settes til tre år, og at anleggsarbeidene ikke må innstilles i mer enn to år. Vassdrags­myndigheten bør ha adgang til å forlenge fristen en gang. Utk. § 26 gir dermed mulighet for en enkel samordning med plan- og bygningsloven.

Et mindretall – Berg, Høisveen, Samuelsen, Terjesen og Traagstad – mener det må gjelde felles regler om byggefrister for alle vannkraftanlegg. Av utvalgets mandat fremgår at det skal tas hensyn til prinsippene i energiloven i arbeidet med ny vannressurslov. Kraftprodusentene bør i størst mulig grad ha like rammevilkår som aktører på kraftmarkedet. Dette ivaretas på best måte ved at det gjelder felles regler om byggefrister for vannkraftanlegg uansett om prosjektet faller inn under vannressursloven eller vassdrags­reguleringsloven. Mindretallet foreslår i utk. § 17 regler om at byggefristene i vregl. § 12 nr. 1 skal gjelde for alle vannkraftanlegg.

13.8 Konsesjonsvilkår

13.8.1 Generelt om konsesjonsvilkår

De vilkårene som er aktuelle i forbindelse med vassdrags­tiltak ivaretar forskjellige formål, og kan ta sikte på virkninger på forskjellige stadier (anleggs- og driftsstadiet eller en nedleggingssituasjon). Det kan fastsettes vilkår som tar sikte på å minske skader og ulemper ved det kondenserte tiltaket, for å sikre fremdrift i prosjektet, om sikkerhetsstillelse for opprydding etter konkurs eller annen driftsstans m.v.

Hvorvidt vilkårene bør fastsettes i den enkelte konsesjon eller fremgå direkte av loven som generelle regler, kan stille seg forskjellig i ulike sammenhenger. Fordelen med individuelt fastsatte konsesjonsvilkår er at de kan tilpasses ulike situasjoner.

13.8.2 Gjeldende rett

Gjeldende vassdrags­lov har en generell vilkårshjemmel i § 106 nr. 2. Det kan fastsettes vilkår av hensyn til offentlige eller allmenne interesser eller for øvrig av hensyn til samfunnets nytte av tiltaket. Hjemmelen har liten betydning ved siden av den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslære (se 13.8.3), men gir kanskje noe videre adgang til å kreve verdioverføringer.

Vassdrags­lovens oppbygging skiller seg klart fra vassdrags­reguleringsloven i dette spørsmålet. Vregl. §§ 10-12 inneholder en rekke bestemmelser om vilkår som skal, kan eller bør tas inn i de enkelte konsesjoner. I tillegg er det en generell vilkårsbestemmelse i vregl. § 12 nr. 17. De vilkår som vassdrags­reguleringsloven angir, må inntas i den enkelte konsesjon for at de skal gjelde 3 . De mest sentrale vilkårene i vassdrags­reguleringsloven er obligatoriske, og skal tas inn i de konsesjoner som blir gitt. Under visse forutsetninger kan det gjøres unntak for mindre reguleringer, jfr. vregl. § 12 nr. 22 og 23.

I kraftutbyggingssaker har myndighetene i praksis for det meste fastsatt samme slags vilkår etter vassdrags­loven som etter vassdrags­reguleringsloven. For de tiltakene som trenger ervervskonsesjon følger dette av at industrikonsesjonsloven har tilsvarende vilkårshjemler som vassdrags­reguleringsloven. Også i konsesjoner til statlig kraftutbygging og til private som ikke behøver ervervskonsesjon, er det fastsatt stort sett tilsvarende vilkår med hjemmel i V § 106 nr. 2.

Den generelle bestemmelsen i vassdrags­loven gir imidlertid ikke hjemmel for å sette vilkår om konsesjonskraft og konsesjonsavgifter. Vassdrags­myndighetene har derimot fastsatt næringsfond ved utbygginger etter vassdrags­loven, eksempelvis for Hogga og Bjøllåga kraftverk. 4 Dette var imidlertid statlige utbygginger hvor det ble gitt utbyggingstillatelse før Statkraft ble statsforetak, så noen lovhjemmel for å fastsette vilkår var ikke nødvendig.

I forbindelse med tillatelsen til utbygging av Melkefoss i Pasvikelva ble det fastsatt bestemmelser både om konsesjonsavgifter og næringsfond. 5 Tilfellet var spesielt ved at en privat konsesjonær hadde leid fallene fra staten i henhold til en tidligere avtale.

Ved lovendringen i 1992 ble det gitt hjemmel for å pålegge konsesjonsavgifter for kraftverk over 40 GWh, jfr. V § 106 nr. 4 tredje ledd, som viser til ikl. § 2 nr. 13 og § 5 tredje ledd nr. 2.

13.8.3 Den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslære

Også med grunnlag i den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslæren er det vid adgang til å fastsette vilkår for konsesjonene. Hvilke vilkår som kan settes, beror på en konkret helhetsvurdering. Det må ved vurderingen stilles krav om saklig sammenheng mellom vilkåret og vedtaket forøvrig, slik at vilkåret er egnet til å tilgodese formål eller hensyn som er relevante for vedtaket. Det går dessuten en grense for hvor inngripende vilkårene kan være.

Når det gjelder vilkår som begrenser de umiddelbare skadevirkningene et vassdrags­tiltak ellers ville ha for allmenne interesser, kan en gå relativt langt i å sette vilkår. Vilkår om økonomiske ytelser kan fastsettes ut fra en konkret vurdering, men det er ikke adgang til å fastsette vilkår om betaling av avgifter uten særlig hjemmel.

Utvalget ser behov for en viss klargjøring i loven av adgangen til å sette vilkår, og ser også nytten av at loven gir informasjon om de viktigste hovedspørsmål som det er aktuelt å regulere gjennom konsesjonsvilkår. Dette tilsier en bestemmelse som er mer presis og detaljert enn regelen i V § 106 nr. 2. På den annen side er vregl. § 12 så detaljert at det i høy grad går utover oversikten, og det er heller ikke mulig med en slik detaljeringsgrad i vannressursloven, som skal dekke langt mer forskjelligartede tiltak.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn en noe spesifisert vilkårshjemmel i utk. § 24, som på enkelte punkter går litt lenger enn den alminnelige vilkårslære. Noen spørsmål om konsesjonsvilkår blir kommentert særskilt nedenfor.

Et særlig problem er om det i en ny konsesjon kan settes vilkår for å avbøte skadevirkninger ved eldre tiltak. Er det samme tiltakshaver, samme slags virksomhet og nær geografisk avstand mellom tiltakene, vil en lettere enn ellers kunne gjøre dette. Det vil derimot være liten mening i å fastsette vilkår som går så langt at det nye tiltaket ikke kan drives med rimelig økonomisk lønnsomhet. Utvalget foreslår at hjemmelsspørsmålet løses i utk. § 24 første ledd, tredje punktum bokstav d.

13.8.4 Tidsbegrensning og hjemfall

Vregl. § 10 nr. 1 og 2 inneholder regler om tidsbegrensning av konsesjoner, og § 10 nr. 4-7 omhandler hjemfall av reguleringsanlegg etter utløpet av konsesjonstiden. Disse bestemmelsene ble ikke gitt utvidet virkeområde ved lovendringen i 1992. Vannressurslovens regler vil i denne sammenheng derfor være avgjørende også for elvekraftverk med midlere årsproduksjon over 40 GWh.

Det er unntaksregelen i vregl. § 10 nr. 2 som i dag har størst betydning. De fleste kraftverk eies av kommunale eller statlige interesser, og har konsesjon på ubegrenset tid. Retten til konsesjon på ubegrenset tid følger ikke direkte av loven, men skal vurderes av myndighetene i det enkelte tilfelle. Spørsmålet om tidsubegrensede konsesjoner ble drøftet både ved revisjonen av vassdrags­reguleringsloven i 1959 og 1969 uten at reglene ble foreslått endret.

Spørsmålet om tidsubegrensede konsesjoner ble også drøftet i Ot.prp. nr. 50 (1991-92) s. 39-40, uten at det ble foreslått å innføre tidsbegrensning.

Når det gjelder kraftverk, har ikl. § 2 tredje ledd nr. 17 bestemmelser om tidsbegrensning og hjemfall. For kraftverk som er så små at de ikke behøver ervervskonsesjon, eller hvor utbyggeren eier fallene fra før, er det ingen lovhjemmel for å fastsette vilkår om tidsbegrensning og hjemfall.

Det har ikke vært vanlig å fastsette tidsbegrensede konsesjoner etter gjeldende vassdrags­lov, selv om V § 106 nr. 2 neppe utelukker det. Spørsmålet har f.eks. vært vurdert i forbindelse med konsesjon til vannuttak for fiskeoppdrettsanlegg.

Bestemmelser om tidsbegrensning stiller myndighetene friere enn en adgang til å revidere vilkår, ved at myndighetene står helt fritt til å vurdere situasjonen når konsesjonstiden er ute. Friheten er likevel ikke helt reell – særlig i forhold til faste anlegg. Det skal nok en del til for at igangværende tiltak ikke får ny tillatelse når konsesjonstiden er ute.

Når det gjelder et fellesgode som vann, kan det være grunn til å holde åpen en slik mulighet for å vurdere bruken relativt fritt med jevne mellomrom. Dette bør ikke bare gjelde i forhold til kraftutbygging, men alle slags tiltak som innebærer en disponering av vannføringen.

Særlig i forhold til virksomhet som ikke er knyttet til faste innretninger kan tidsbegrensning av tillatelsen være nærliggende. Tidsbegrensninger ville også ha en viktig praktisk funksjon i forhold til anlegg som mer eller mindre ligger nede. En får i disse tilfellene et klart definert tidspunkt for når tillatelsen i alle fall er bortfalt.

Tidsbegrensede konsesjoner innebærer at det blir flere konsesjoner. Ved å åpne for enklere saksbehandlingsregler i forbindelse med fornyelse av konsesjoner kan ulempene ved dette begrenses.

Utvalget er i alt kommet til at det ikke er tilstrekkelig tungtveiende grunner til å pålegge konsesjonsmyndighetene å fastsette vilkår om tidsbegrensning. På den annen side er det ønskelig at myndighetene har en slik adgang, og at dette fremgår av loven, jfr. utk. § 24 fjerde ledd.

De tiltakene som skal behandles etter vannressursloven er så forskjellige at det ikke kan være aktuelt å fastsette lik tidsbegrensning for alle i loven. Dette må vurderes konkret.

Tidsbegrensinger er mest aktuelt ved påvirkninger av vannføring og vannstandsforhold. For de fleste typer av faste innretninger, f.eks. broer og forbygninger, vil det være lite aktuelt å fastsette tidsbegrensning overhodet. Når det gjelder andre slags tillatelser, som vannuttak til settefiskanlegg, kan bestemmelser om bortfall av tillatelsen ved ikke-bruk praktisk fastsettes ved at den utløper etter en bestemt tidsperiode.

Hjemfall vil neppe være særlig aktuelt i forbindelse med utløp av eventuelle tidsbegrensede konsesjoner etter vannressursloven. Normalt vil en fjerning av eventuelle anlegg eller nedlegging på annen måte være mest aktuelt i disse tilfellene. Utvalget mener at det ikke er grunn til å innføre hjemfallsregler for kraftutbyggingstiltak som er så små at de ikke fanges opp av konsesjonsplikten etter industrikonsesjonsloven.

13.8.5 Vilkår om anleggets utførelse, drift m.v.

Det kan i en konsesjon settes nærmere vilkår for den løpende driften av vassdrags­tiltaket. Mest vanlig er bestemmelser om minstevannføring, sikkerhetsmessige forhold, hensyn til flomrisiko og andre allmenne interesser. Vilkår om manøvreringsreglement og minstevannføring behandles særskilt nedenfor.

Driftsreglement er nok spesielt aktuelt i forbindelse med vannuttak, men kan også være aktuelt for andre tiltak. For grusuttak fra vassdrag kan en f.eks. tenke seg bestemmelser om maksimalt uttakskvantum, tidspunkt for uttaket, fremgangsmåte, opprydding m.v.

Vregl. § 12 inneholder en rekke bestemmelser om adgang til å fastsette vilkår om utførelse, drift m.v. av reguleringsanlegg. De fleste av disse ble gjort gjeldende for alle kraftutbyggingsprosjekter over 40 GWh. Vilkårene tar sikte på forskjellige formål, som naturvern, forsvarsinteresser og sikkerhetsmessige forhold. Detaljeringsgraden varierer også mye.

Bestemmelser om utførelse av tiltaket, sikkerhet, tilsyn m.v. foreslås i vannressursloven langt på vei gitt som generelle regler. Utvalget finner ikke grunn til å stille bestemte krav om fastsetting av driftsvilkår i vannressursloven.

13.8.6 Vilkår om tapping, manøvrering og minstevannføring

I forbindelse med vannuttak, særlig når det er etablert vannmagasiner, er fastsetting av tappe- eller manøvreringsreglementet av stor betydning. Slike reglement er viktige ved at de klarlegger rammene for driften av anleggene.

Fastsetting av manøvreringsreglement er særlig aktuelt i forbindelse med reguleringer til kraftutbyggingsformål. Både vannuttak til annen slags industriproduksjon, alminnelig vannforsyning, jordvanning o.a. kan imidlertid påvirke vannstand og vannføringsforhold slik at det bør fastsettes nærmere bestemmelser om hvordan dette skal skje.

Etter V § 127 nr. 1 bør det fastsettes reglement når det gis tillatelse til damanlegg eller andre tiltak som virker inn på vannhøyde eller vannføring. Reglementet skal fastsettes med sikte på å forebygge eller begrense skade eller fare for offentlige, allmenne og private interesser. V § 119 nr. 1 har dessuten en generell regel om at det skal tas hensyn til andre interesser ved manøvrering.

Etter den tilsvarende bestemmelse i vregl. § 12 nr. 12 skal det fastsettes et særskilt manøvreringsreglement. Nr. 12 har også spesielle regler om adgang for interesserte til å uttale seg om reglementet før det utferdiges eller senere endres.

Når det gjelder kraftutbygging, fastsettes det i praksis manøvreringsreglement ved nye utbygginger, også etter vassdrags­loven. Forholdet til andre interesser står sentralt i utformingen av reglementet. Ofte fastsettes det bestemmelser om minstevannføring. I kap. 15.1.3 redegjøres det for forsøkene på å etablere ordninger med fleksibel manøvrering av vassdrag med sikte på en optimal utnytting i forhold til de ulike brukerinteressene.

Det forekommer at et manøvreringsreglement blir prøvd ut i en periode ved at det utferdiges et midlertidig reglement. Endringer av noen betydning etter prøveperioden kan nok skape komplikasjoner i forhold til erstatningsoppgjør og skjønnsavvikling. En nærmere utprøving av reglementet før det fastsettes endelig har likevel så mye for seg at myndighetene bør videreføre denne praksisen.

Utk. § 24 annet ledd inneholder bestemmelser om at det skal fastsettes vilkår om hvordan tapping eller manøvrering skal foregå når et vassdrags­tiltak kan påvirke vannføring og vannstand. Dette skal skje etter de krav til minstevannføring som følger av utk. § 10.

13.8.7 Vilkår om økonomiske ytelser

Utvalget har i kap. 9.7.6 drøftet spørsmålet om økonomiske ytelser til det offentlige i forbindelse med vassdrags­tiltak, og konkludert med at det ikke foreslås regler om dette i vannressursloven.

I utk. § 24 tredje ledd foreslår utvalget at det kan settes vilkår om fonds- eller tilskuddsordninger for kompensasjonstiltak for å avbøte vesentlige ulemper for annen utnytting. For øvrig må adgangen til å pålegge økonomiske ytelser gjennom konsesjonsvilkår vurderes i lys av den alminnelige vilkårslæren, jfr. 13.8.3. Adgangen til å pålegge slike ytelser vil derfor være relativt begrenset etter vannressursloven.

Utvalgets medlem Ødegaard mener at den nye vassdrags­loven bør gi adgang til å pålegge økonomiske ytelser til lokalsamfunnet for verdier som utnyttes og føres ut av vedkommende distrikt. Det siktes her særlig til utnytting av vannkraft mindre enn 40 GWh, idet disse bør komme i samme kategori som kraftverk med en produksjon over 40 GWh der vilkår fastsettes i samsvar med vassdrags­reguleringslovens regler.

13.8.8 Vilkår til fordel for private interesser

Etter gjeldende vassdrags­lov løses forholdet til private interesser ved ekspropriasjon hvis det ikke lar seg gjøre avtalemessig. Det vil imidlertid ofte være slik at vilkår fastsatt av hensyn til allmenne interesser også får betydning for private, f.eks. terskelbygging og tiltak av hensyn til fisket.

Siden utvalget foreslår at konsesjonsordningen også skal ta hensyn til private interesser, er det en naturlig konsekvens at det bør være adgang til å sette konsesjonsvilkår til fordel for private, jfr. utk. § 24 første ledd, jfr. også tredje ledd. Vilkår om å tilrettelegge for utnytting et annet sted kan bare settes hvis vassdrags­tiltaket kan volde vesentlig ulempe for annen utnytting av vassdraget eller nedbørfeltet. Slike vilkår kan enten gå ut på at det utføres tiltak eller at det ytes tilskudd til tiltak, sml. vregl. § 16 nr. 3 annet ledd.

Det kan ifølge utk. § 24 siste ledd også fastsettes vilkår om sikkerhet for erstatningsansvar, og om fritak for å begjære skjønn, hvis det må påregnes at tiltaket ikke vil volde skade, se kap. 17.

Som det fremgår i kap. 12.5 foreslås det i forbindelse med at lovutkastet i en viss utstrekning skal bidra til å legge forholdene til rette for fellestiltak, en hjemmel for å fastsette vilkår om dette i konsesjon.

13.9 Overdragelse av konsesjon ­eller konsesjonsobjekt

Utvalget mener at konsesjonssystemet etter vannressursloven bør utformes som regler om tiltakskonsesjon. Det innebærer at overdragelse og erverv ikke vil være konsesjonspliktig etter loven. En slik ramme for loven er i tråd med Lovstrukturutvalgets tilrådinger.

Driften av et vassdrags­tiltak kan imidlertid være avhengig av hvem som står for den og hvilke kvalifikasjoner vedkommende har. Overdragelse av en eiendom eller et vassdrags­anlegg eller etablering av bruksrett til eiendommen eller anlegget, vil som oftest bety en ny ansvarlig for driften. Når det ikke inntrer konsesjonsplikt etter vannressursloven, blir det følgelig spørsmål om behovet for en viss kontroll med hvem som er driftsansvarlig kan ivaretas på annen måte.

Erverv av vannfall vil være konsesjonspliktig etter industrikonsesjonsloven kap. I. I andre tilfelle vil overdragelsen som hovedregel medføre konsesjonsplikt etter konsesjonsloven av 1974. Dette gjelder også for bruksretter på over ti år, jfr. konsl. § 3. Etter at landbruksforvaltningen ble omorganisert, får fylkesmannen disse sakene til behandling som sekretariat for fylkeslandbruksstyret. Det vil derfor falle forholdsvis lett å ivareta hensyn til vassdrags­miljøet under konsesjonsbehandlingen ved kontakt med fylkesmannens miljøvernavdeling. Sikkerhetsmessige forhold i vassdraget må som før ivaretas primært gjennom kontakt med NVE.

Ut over dette vil det være adgang til å sette konsesjonsvilkår etter vannressursloven med krav til den ansvarlige. Overdragelse kan gjøre det nødvendig å få endret slike konsesjonsvilkår, men dette vil ikke innebære noen ordinær konsesjonsbehandling.

13.10 Saksbehandlingsregler

13.10.1 Krav til avgjørelsesgrunnlaget

For at myndighetene skal ha et korrekt og fullstendig faktisk grunnlag for de avgjørelser som fattes, er det etter hvert blitt vanlig å oppstille formelle krav til utredninger av saksforhold.

Ved siden av krav til utredninger oppstilles det krav til høring i mange tilfelle. Også høringen kan bidra til å fremskaffe faktisk informasjon til bruk ved avgjørelsen. Høringen bidrar til en demokratisk beslutningsprosess hvor mange kan få gitt sine synspunkter til kjenne, ved siden av at den forbereder de berørte på hva som kan bli vedtatt.

En utvidelse av konsesjonsplikten reiser også spørsmål om hvor omfattende krav som skal stilles til utredninger og høringer i forbindelse med saksbehandlingen. Utvalget vil her fremheve at det er grunn til å skille mellom større og mindre saker.

Plan- og bygningslovens kap. VII-a om konsekvensutredninger bygger på det syn at mer omfattende tiltak bør utredes grundigere enn små. Slik reglene om konsekvensutredninger er i dag, har de begrenset praktisk betydning for saker som behandles etter vassdrags­loven, jfr. pbl. § 33-3 og forskrifter av 27. juli 1990 § 2. Vassdrags­tiltak som i dag omfattes av bestemmelsene, er kraftutbygging med gjennomsnittlig årsproduksjon over 40 GWh, vannverk og andre anlegg som krever investeringer på mer enn 250 mill. kroner, samt større bygge- og anleggsvirksomhet ved etablering eller utvidelse av havneanlegg, jfr. forskriftens § 2 a, h og m. Andre tiltak som går inn under reglene og kan være av betydning for vannhusholdningen, er store masseuttak, nydyrkings- og skog­reisingstiltak, jfr. forskriftens § 2 i, j og k.

13.10.2 Utredning av alternativer

Det er ofte et sentralt spørsmål i konsesjonsvurderingen om det foreligger noen alternativer til det omsøkte tiltak som – iallfall et godt stykke på vei – kan dekke søkerens behov. Skal konsesjonsvurderingen bli realistisk på dette punkt, må slike alternativer være klargjort under saksforberedelsen. Ved konsekvensutredning etter pbl. kap. VII-a følger det av pbl. § 33-5 at alternativer skal utredes, men det er uklart hva slags alternativer det er tale om. Også i saker som ikke dekkes av reglene om konsekvensutredning, kan det tenkes at det etter forvaltningens alminnelige utredningsplikt i fvl. § 17 er nødvendig å få klarlagt alternativer.

Alternativene kan knytte seg til andre størrelser, utforminger eller lokaliseringer enn det er søkt om. Når alternative lokaliseringer skal utredes, kan man ikke være bundet til søkerens eiendom. Men gjelder søknaden et tiltak som det ikke kan eksproprieres til fordel for, kan det være nærliggende å avslå søknaden direkte i stedet for å få utredet alternativer på andres eiendom.

Skal man unngå skadevirkninger for miljøet og fremme en bærekraftig utvikling, mener utvalgets mindretall – lederen Backer og medlemmene Ajer og Lund – at det kan være nødvendig å utrede andre typer tiltak som kan tilgodese behovet bak søknaden, istedenfor bare en endret lokalisering av samme type tiltak.

Noen eksempler kan illustrere forholdet: Når det kommer en søknad om å etablere vannverk i tilknytning til et vassdrag, kan både alternativer i andre vassdrag og et grunnvannsbasert vannverk tenkes som alternativer. Gjelder det et vannkraftprosjekt, vil Samlet plan for vassdrag innebære en grovprioritering av alternative prosjekter. For øvrig legger energiloven og revisjonen av vassdrags­reguleringsloven i 1992 opp til at markedsvurderinger og lønnsomhetsbetraktninger vil bestemme hvilket utbyggingsalternativ en søker bestemmer seg for å søke konsesjon til.

Også energiproduksjon er et illustrerende eksempel på at det i prinsippet kan være stor spennvidde i alternativer, noe som bør utnyttes for å fremme en bærekraftig utvikling. Når formålet er å fremskaffe ny elektrisk energi, kan det således i tillegg til lokalisering i et annet vassdrag tenkes alternativer basert på annen energibærer (som gass); eller tiltak for energiøkonomisering som reduserer behovet for ny energi. Hvis f.eks. en industribedrift søker om konsesjon til utvidet energiproduksjon basert på opprusting av eksisterende kraftverk, kan energiøkonomiseringstiltak i bedriften være et mulig alternativ, som konsesjonsmyndigheten bør kunne kreve utredet. Hvis man tilsvarende vil si at enøk-tiltak kan være et alternativ til energiproduksjon for allmenn forsyning, kan man riktignok stå overfor det forhold at utbyggeren kan være et produksjonsselskap, mens enøk-tiltakene vil angå et uavhengig distribusjonsselskap.

Det sistnevnte eksempel illustrerer at det for konsesjonsvurderingen kan være aktuelt å få utredet alternativer som det er helt uaktuelt for søkeren å iverksette. Det kan da være lite rimelig å pålegge søkeren å besørge eller bekoste en utredning som ikke kan bli til nytte for vedkommende. Hvem som skal stå for utredningen av alternativer, bør derfor ikke fastsettes generelt i loven, men avgjøres av konsesjonsmyndigheten i det enkelte tilfelle.

I visse saker mener disse medlemmer at det derfor bør være en del av saksbehandlingen å få utredet alternativer som går ut over lokalisering, størrelse og utforming. Lovutkastet bør ha med en regel som sikrer adgang til dette (utk. § 21 tredje ledd første punktum). Adgangen bør imidlertid begrenses til prosjekter som vil medføre vesentlige skader eller ulemper.

13.10.3 Behovet for andre saksbehandlingsregler i vannressursloven

Saksbehandlingsreglene i vassdrags­saker finnes i dag dels i den alminnelige forvaltningslovgivning – særlig forvaltningsloven 10. februar 1967 og offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 – dels i vassdrags­lovgivningen. Dessuten kommer nå Grunnloven § 110 b annet ledd om rett til miljøinformasjon inn i bildet.

Vassdrags­loven inneholder i § 125 regler om forvaltningens saksbehandling etter loven. V § 125 nr. 1 gir en alminnelig regel om hva søk­naden skal inneholde, og nr. 2 gir hjemmel for å fastsette mer detaljerte regler om innhold i søknader m.v. i forskrifter. Søkeren kan i medhold av bestemmelsens nr. 7 pålegges å bekoste sakkyndige undersøkelser under saksforberedelsen.

Bestemmelsene foreslås videreført i utk. §§ 21 og 70 bokstav a. Utk. § 21 gjelder kun for søknader om konsesjon, ikke for meldinger, pålegg m.v. slik som gjeldende V § 125. Spesielle saksbehandlingsregler for slike vedtak må eventuelt fastsettes i forskrift i medhold av utk. § 70 bokstav a.

Dersom det ikke gis avvikende særregler, vil bestemmelsene i forvaltningsloven kap. IV om saksforberedelse ved enkeltvedtak komme til anvendelse. Forvaltningslovens regler supplerer for øvrig den nye lovens saksbehandlingsbestemmelser. Regelen i V § 125 nr. 4 om søkerens rett til å uttale seg om innkomne uttalelser, er overflødig ved siden av fvl. § 17 annet og tredje ledd, og foreslås ikke videreført.

V § 125 nr. 3 inneholder bestemmelser om offentlig kunngjøring av søknader som kommer i tillegg til reglene om forhåndsvarsling i fvl. § 16. Bestemmelsen inneholder også en nokså foreldet liste over hvem som skal høres i vassdrags­saker. Regelen om offentlig kunngjøring foreslås videreført i noe endret form i utk. § 22 annet ledd, mens bestemmelser om høringsinstanser bør gis i forskrifter i medhold av utk. § 70, sml. forurensningslovens saksbehandlingsforskrifter av 11. juli 1983 § 4. For å korte ned på saksbehandlingstiden i småsaker bør myndighetene ha hjemmel til å gjøre unntak fra kunngjøringsplikten.

V § 125 nr. 5 er basert på en forutsetning om at staten ikke behøver tillatelse for sine tiltak, og foreslås ikke videreført i utkastet til ny lov. Det samme gjelder bestemmelsen i nr. 6 om at NVE skal høres i alle saker. Regelen er overflødig i dagens forvaltningssystem, og kan dessuten skape vansker for delegering under direktoratsnivå.

Regelen i V § 125 nr. 8 om forholdet til samlet planlegging foreslås avløst av bestemmelsen i utk. § 20, jfr. kap. 14.

NVE har – som nevnt i 13.1.3 – utarbeidet retningslinjer for saksbehandlingen vedrørende en rekke inngrep i vassdrag, f.eks. akvakulturanlegg, jordvanningsanlegg, vannforsyningsanlegg, utbygging av mindre kraftverk og opprusting og ombygging av kraftverk, bygging i eller over vassdrag, grusuttak, senkings-, forbyggings- og flomsikringstiltak m.v. Det legges i retningslinjene vekt på å skille mellom små og store tiltak når det gjelder kravene til saksbehandlingen. Utvalget tilrår at det på et passende tidspunkt blir vurdert om noen av disse retningslinjene bør gis som forskrifter i medhold av den nye loven.

13.11 Samordning med behandling etter andre lover

Det vil i mange tilfelle ikke være tilstrekkelig med en tillatelse etter vannressursloven for å iverksette et vassdrags­tiltak. I praksis kan det i tillegg være påkrevd med tillatelse etter plan- og bygningsloven, forurensningsloven, fiskeoppdrettsloven, fiskesykdomsloven, havneloven, drikkevannsforskriftene osv.

Av hensyn til søkerne og for å effektivisere saksbehandlingen er det ønskelig å foreta en samordning mellom vannressursloven og den øvrige lovgivningen vedrørende vassdrags­forhold. Til dels kan dette gjøres ved at det fastsettes bestemmelser om at det i en del tilfelle er tilstrekkelig med tillatelse etter en av lovene jfr. utk. §§ 8 fjerde ledd og 18.

En annen fremgangsmåte kan være å fastsette at behandlingen etter de ulike lovene skal skje koordinert, f.eks. ved at det er nok å sende en søknad, som et forvaltningsorgan har ansvar for å forelegge de respektive myndigheter, før tillatelser evt. avslag gis samlet. Slik samordning av saksbehandlingen er foretatt med hensyn til vassdrags­lovgivningen og forurensningsloven. Bestemmelser om slik samordning egner seg ikke for lovregulering, men kan fastsettes i saksbehandlingsforskrifter. En detaljert oversikt over saksgangen for saker det er aktuelt å behandle etter V §§ 104 – 106 er gitt i NVEs retningslinjer for inngrep i vassdrag.

I tillegg til denne samordning av saksbehandlingen kan det også være behov for en materiellrettslig preget samordning mellom de ulike lover. Etter den enkelte lov vil det gjerne skje en vurdering av fordeler mot ulemper ved tiltaket, og det kan da være at det bare er enkelte mothensyn som blir tatt i betraktning i forhold til den aktuelle lov. I en slik situasjon kan det forekomme at fordelene ved tiltaket klart veier tyngre enn de forskjellige mothensyn enkeltvis, samtidig som mothensynene samlet veier tyngre enn fordelene ved tiltaket. Det er da av betydning at regelverket – og her er vannressursloven nærmest til det – gir mulighet for en slik totalvurdering. Dette kan også ha betydning ved fastsetting av konsesjonsvilkår, både for å sikre at det blir satt vilkår, og for å unngå at forskjellige myndigheter setter konsesjonsvilkår som enten spriker unødig eller regelrett strider mot hverandre.

Den materielle samordningen forutsetter i praksis en nær kontakt og samordning av saksbehandlingen, og i tillegg må lovgivningen åpne for et tilstrekkelig bredt forvaltnings­skjønn og gi avkall på det som kan betegnes som et forvaltningsrettslig spesialitetsprinsipp.

13.12 Hvem skal treffe avgjørelser etter vannressursloven?

13.12.1 Oversikt

Både Vassdrags­lovkommisjonen av 1908 og et flertall i Vassdrags­lovkommisjonen av 1876 foreslo at det skulle opprettes distriktsvise lokale vassdrags­myndigheter, som i tillegg til teknisk vassdrags­tilsyn skulle føre mer generelt oppsyn med utviklingen i vassdragene. Forslagene ble ikke tatt til følge, hverken i 1887 eller i 1940. Vassdrags­loven av 1940 inneholder riktignok en hjemmel for å opprette tilsyn, som overlater spørsmålet om anordning av tilsyn til Kongen og forsåvidt ikke utelukker lokale tilsynsorganer. Det er imidlertid ikke opprettet særskilte lokale vassdrags­myndigheter.

Som det ble redegjort for i kap. 5.3 er det innenfor forvaltningen normalt Kongen, NOE, NVE og fylkesmannen som fatter avgjørelser i medhold av vassdrags­loven.

Ekspropriasjonstillatelse fra Kongen er ofte nødvendig i forbindelse med vannkraftutbygging, typisk for ekspropriasjon av grunn og rettigheter i medhold av V § 62 og av fallrettigheter i medhold av V §§ 147-148. Kongen må av og til også gjøre vedtak om ekspropriasjon i forbindelse med senkingstiltak, jfr. V § 29, og i forbindelse med forbygninger, jfr. V § 102. NVE og NOE forbereder disse ekspropriasjonssakene. Det forekommer også relativt ofte at fylkesmannen gjør vedtak om ekspropriasjon til vannforsyningsformål i medhold av V §§ 17 og 18.

Tillatelse etter V §§ 104-105 ble tidligere gitt av Kongen, men er nå med unntak av kraftutbyggingssaker delegert til NOE, som igjen har delegert sin myndighet til NVE. Tidligere ble det stort sett bare krevet slik tillatelse i forbindelse med kraftutbygging, men bestemmelsene praktiseres nå slik at også andre tiltak som kan medføre skader og ulemper for allmenne interesser konsesjonsbehandles, f.eks. større vannforsynings- og tørrleggingstiltak, vannuttak til fiskeoppdrettsanlegg m.v.

I tillegg til å fatte formelle avgjørelser avgir forvaltningen i en rekke tilfelle uttalelse om hvorvidt tillatelse etter vassdrags­loven er nødvendig, jfr. 13.5.1. Det er NVE eller fylkesmannens miljøvernavdeling som foretar slike vurderinger. Forhåndsuttalelser er ikke rettslig bindende, men har trolig stor praktisk betydning.

Det er dessuten ofte slik at vassdrags­forvaltningen registrerer at det er utført tiltak i vassdrag som burde vært gjort til gjenstand for en forhåndsvurdering. Slike saker kan det være vanskelig å gjøre noe med siden myndighetene i mange tilfeller mangler hjemmel til å gripe inn i forhold til tiltakshaveren.

Spørsmålet om ansvarsfordelingen mellom de sentrale forvaltningsmyndighetene var sist oppe i forbindelse med omorganiseringen av NVE (St.prp. nr. 95 (1989-90) og Innst. S. nr. 244 (1989-90)). Disse spørsmålene skal i følge mandatet ikke behandles av Vassdrags­lovutvalget, se kap.1.2.

13.12.2 En differensiert organisering

Forslaget til ny lov vil innebære en utvidelse av konsesjonsplikten i forhold til dagens praksis ved at alle vassdrags­tiltak som kan medføre nevneverdig skade eller ulempe skal undergis en form for forvaltningsmessig forhåndskontroll. Det er en forutsetning for utvalgets forslag at det finnes frem til differensierte løsninger med hensyn til hvem som skal fatte avgjørelser etter den nye loven. En del spørsmål om organisatoriske forhold drøftes også i kap. 27.4 om tilsyn med vassdrag og vassdrags­anlegg.

Et prinsipp som kan legges til grunn er en differensiering med utgangspunkt i størrelsenpå tiltaket. Mindre tiltak bør behandles av fylkesmannen eller kommunen. I 14.8.9 foreslår et flertall i utvalget slik differensiering i form av en tilpasning til plan- og bygningslovens regler.

En annen form for differensiering kan ha utgangspunkt i tiltakets formål. De politiske myndighetene har tradisjonelt hatt et ønske om å føre kontroll med vannkraftutbygging, og har derfor beholdt avgjørelsesmyndigheten i slike saker.

Tiltakets art kan være et annet differensieringsgrunnlag. I Tyskland skilles det f.eks. mellom konsesjonsbehandling av vannuttak og behandlingen av tekniske inngrep i vassdraget. Bruk av plan- og bygningslovens regler i stedet for vannressurslovens vil bare være aktuelt for visse typer tiltak.

Lokaliseringen av tiltaket kan gi grunnlag for differensiering, f.eks om det berører en eller flere kommuner. Også vassdragets størrelse og kvaliteter kan gi grunnlag for differensiering – det er f.eks. grunn til å tro at sentrale myndigheter bør engasjere seg sterkere i forvaltningen av vernede vassdrag enn andre vassdrag.

13.12.3 Delegering til regionale og lokale myndigheter

Det kan gjøre seg gjeldende ulike hensyn for og i mot delegering av forvaltningsmyndighet til regionale og lokale myndigheter.

Nærhet til problemet kan være et utgangspunkt for å delegere myndighet fra sentrale forvaltningsorganer. Ofte vil det være nødvendig å se på forholdene i marken, og geografisk nærhet vil i den forbindelse være en praktisk og økonomisk fordel. I visse konfliktsituasjoner kan det på den annen side være gunstig å ha en viss distanse til problemene.

Hensynet til lokaldemokratiet kan også tilsi at avgjørelsesmyndigheten legges på et lavt forvaltningsnivå. Når det gjelder vassdrag og grunnvann, kan det være tvilsomt hvilke konsekvenser en slik betraktningsmåte bør ha. Et utgangspunkt om at vannressursene bør komme hele nasjonen til gode kan tilsi at muligheten for sentral styring bør beholdes.

En annen side av dette er at tiltak et sted gjerne vil ha virkninger for andre områder. Dette vil ofte være tilfelle for vassdragenes vedkommende, som derfor i utgangspunktet bør behandles som enheter uavhengig av kommune- og fylkesgrenser. Dette skulle tilsi at avgjørelsesmyndigheten ikke bør legges på et for lavt forvaltningsnivå. Mange vassdrag, spesielt på Vestlandet og i Nord-Norge ligger imidlertid helt ut – eller i det alt vesentlige – innenfor en kommune.

Hensynet til en ensartet fortolkning av regelverket tilsier også at en er tilbakeholden med å delegere myndighet. Det kan imidlertid være delte meninger om hvorvidt en ensartet fortolkning er et ubetinget gode, særlig hvis reglene har standard- eller skjønnskarakter. At naturforholdene, bruk og belastning av vassdragene varierer svært mye kan tilsi at lokale variasjoner er en fordel.

Et annet moment som taler mot at en går langt i å delegere, er behovet for fagkunnskap på spesielle områder. I mange tilfelle vil det være behov for vurderinger som krever spesiell innsikt, som det ikke er praktisk mulig eller økonomisk forsvarlig å bygge opp ved mindre administrasjoner.

13.12.4 Fylkesmannen

De statlige myndighetene på fylkesnivå har gjennomgått en betydelig utvikling de senere år. Fylkesmennene er blitt tilført ressurser og overlatt myndighet i en rekke saker. Det er blant annet bygd ut egne miljøvernavdelinger underlagt fylkesmannen som har spesiell interesse i vannforvaltningssammenheng.

Miljøvernavdelingene har forvaltningsansvar for spørsmål i tilknytning til forurensning, avfallshåndtering, naturvern, friluftsliv, ferskvannsfiske og ivaretakelse av miljøvernhensyn ved naturinngrep og i plansaker.

Fylkesmannen har fått delegert myndighet etter forurensningsloven i en del saker, f.eks. til å gi tillatelser i medhold av forurl. § 11 i forbindelse med forurensning forårsaket av større anleggsvirksomhet, kraftutbygging, tunnelarbeid, mindre vassdrags­tiltak som forbygging, grusuttak, vannverk, og når det gjelder heving og senking av vannstanden i vassdrag og innsjøer utenom vannkraftutbyggingssaker.

Fylkesmannen har videre fått delegert myndighet etter naturvernloven, friluftsloven og lovgivningen om ferskvannsfiske. Avgjørelsesmyndigheten i saker vedrørende ekspropriasjon til vannforsyningsformål i medhold av V §§ 17 og 18 og oreignl. § 2 nr. 42 og 47 er også delegert til fylkesmannen.

Miljøvernavdelingene driver også rådgivning overfor fylkeskommune, kommuner og private som ønsker å sette i verk vassdrags­tiltak, og uttaler seg om hvorvidt tiltak behøver konsesjon etter V §§ 104-105.

SFT og DN har planer om å overføre flere arbeidsoppgaver til fylkesmannen. Etter omorganiseringen av landbruksetatene er fylkesmannen også sekretariat for fylkeslandbruksnemndene.

Tidligere ble vassdrags­saker hos fylkesmannen behandlet av en egen vassdrags­forvalter tilknyttet miljøvernavdelingene. Ordningen med særskilte vassdrags­forvaltere ble avviklet ved en omorganisering av miljøvernavdelingene i 1992. Omorganiseringen representerte ikke noen reell endring i fylkesmannens ansvar for vassdrags­saker – miljøvernavdelingene skal fortsatt ivareta denne funksjonen.

Hos fylkesmennene finnes det derfor naturvitenskaplig og juridisk kompetanse som innebærer at embetene skulle ha forutsetninger for å ivareta flere oppgaver innenfor vannforvaltningen. Utvalget foreslår at forvaltningsmyndighet i mindre vassdrags­saker delegeres til fylkesmannen. Fylkesmannen har normalt ikke hydrologisk eller vassdrags­teknisk kompetanse, og vil i denne sammenheng være avhengig av et samarbeid med NVE.

Det må vurderes nærmere i hvilke saker avgjørelsesmyndigheten bør delegeres. Spørsmålet bør vurderes av forvaltningen i detalj ut fra de forannevnte hensyn og tilgjengelige ressurser hos forvaltningsorganene.

13.12.5 Fylkeskommuner og kommuner

Kommuner og fylkeskommuner har ansvar for planlegging etter plan- og bygningsloven, og vannbruksplanlegging drives ofte av kommuner og fylkeskommuner med bistand fra fylkesmannens miljøvernavdeling.

Det er neppe aktuelt å delegere myndighet etter vannressursloven til fylkeskommunene. På fylkesnivå har fylkesmannen allerede myndighet og erfaring med slike vassdrags­saker. Det er ikke grunnlag for å etablere tilsvarende kompetanse i fylkeskommunen.

Kommunene har allerede et bredere spekter av oppgaver innenfor dagens vannforvaltning, og er blant annet ansvarlige for vannforsyning og renovasjon. De behandler også saker om enkeltutslipp av avløpsvann fra boliger og fritidsbebyggelse. Ved å bruke systemet i plan- og bygningsloven kan kommunene langt på vei styre utviklingen i og ved mange vassdrag. I regulerte vassdrag og vassdrag som er forurenset, er styringsmulighetene mer begrenset. Bruk av plan- og bygningsloven forutsetter dessuten ofte en avklaring i forhold til andre kommuner for større vassdrag.

De fleste av landets kommuner har nå egne miljøvernrådgiverere, som ofte har naturfaglig bakgrunn. Dette er en relativt nyopprettet funksjon i kommunene, og oppgaver og prioritering varierer nok mye. Miljøvernrådgiverne fatter ikke avgjørelser i enkeltsaker, men fører tilsyn med miljøforholdene i kommunen, kommer med forslag til tiltak overfor de kommunale myndighetene og driver rådgivning overfor private. Større kommuner har ofte også juridisk og teknisk kompetanse.

I tillegg til den avgjørelsesmyndighet som ligger i systemet med byggetillatelse, burde kommunene kunne overlates forvaltningsmyndighet også i visse mindre vassdrags­saker. Dette vil særlig være aktuelt for vassdrag som bare ligger i én kommune.

13.12.6 NVEs regionkontor

NVE har i tillegg til sentraladministrasjonen fem regionkontor med ulike oppgaver innenfor vannforvaltningen. Regionkontorene har særlig drevet med planlegging og gjennomføring av forbyggings- og senkingsarbeider, og til dels utført disse i egen regi. Regionkontorene utfører også visse tilsynsoppgaver, både når det gjelder teknisk damtilsyn og med hensyn til om konsesjonærer overholder fastsatte vilkår vedrørende natur og miljø. Det er dessuten regionkontorene som behandler planer etter plan- og bygningsloven og ivaretar statens innsigelsesadgang i saker av betydning for vassdragene.

Regionkontorene er en del av NVE, så noen formell delegasjon er ikke aktuelt i forhold til disse. Regionkontorene har ikke vært involvert i konsesjonsbehandling m.v. i samme utstrekning som fylkesmannen, og utfører dessuten selv tiltak i vassdrag.